对当前我国行政管理体制深化的思考

第一篇：对当前我国行政管理体制深化的思考

对当前我国行政管理体制深化的思考

内容摘要

摘要：当前，深化社会主义行政管理体制，要以科学发展观为指导，着眼于全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会；以建立适应社会义市场经济体制要求的社会主义公共行政体制为目标，以政府职能转变为核心，以服务政府建设为切入点。其中，完善体制机制是谋求科学发展的重要保障，而行政管理体制改革是完善体制机制中非常重要的组成部分，如何加快行政管理体制改革，促进政府管理创新成为一个刻不容缓的重要问题。

关键词：行政管理 体制改革 政府管理 创新

改革开放以来，我国先后经历了5次行政管理体制改革，从改革的结果看，改革已经取得了巨大成就，但在行政思想、政府职能、行政组织、政府管理方式和行政权力等方面还存在许多问题。当前我国深化行政管理体制改革有其外在必要性和内在必要性。其外在必要性主要表现在有利于完善社会主义市场经济体制、推动政治体制改革、构建社会主义和谐社会、促进文化体制变迁、适应世界行政生态环境变化、造就优秀国家公务员；其内在必要性主要表现在，它是政府行政管理本质的需要。当前我国深化行政管理体制改革的总目标是建立与社会主义市场经济相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，其具体目标是建立公共服务型政府。因此,我国深化行政管理体制改革必须坚持渐进性原则、协调性原则和借鉴性原则，从更新思想理念、抓住行政管理体制改革的重点和核心、进一步调整机构设置、搞好行政管理体制的配套改革、创新政府的运行机制和运行方式、加强对行政权力的监督和制约等方面进行改革并最终促进行政体制的发展!

一、深化行政管理体制改革的现实意义

深化行政管理体制改革的必要性和实践意义主要体现在以下方面：

1、推进以政府转型为重点的行政管理体制改革是推动我国经济社会全面发展的巨大动力支持。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。这一总体目标的确定，为继续深化行政管理体制改革指明了方向。着力推进行政管理体制改革，才能解决我国经济社会生活中的深层次矛盾和问题。长期以来，我国经济社会生活中一直存在着投资盲目扩张、低水平重复建设严重、社会事业

发展不充分等突出矛盾和问题，直接影响了国民经济持续快速协调健康发展和社会和谐进步。经济社会生活中的突出矛盾和问题之所以会长期存在且不断发展，根本原因在于体制机制不顺，特别是政府行政管理体制不顺。主要是政府机构设置不合理、政事企不分、政绩考核体系不科学、公务员选拔任用制度不合理，等等。未来一个时期是我国经济社会发展的关键时期，而影响经济社会顺利发展的矛盾与问题仍然严重存在并且有加剧之势。要遏制并最终解决这些根本性问题，切实把经济社会发展转入全面协调可持续发展的轨道上，建立起惠及十几亿人口的高水平的小康社会和社会主义和谐社会，必须以转变政府职能为核心，加快推进政府行政管理体制改革。

2、行政体制改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观的提出，是我国社会经济发展到一定阶段的产物，是符合社会经济发展的基本指导思想。所谓科学发展观的实质是谋求经济、社会、环境几个方面的协调、可持续的发展，是建立在以人为本基础上的发展。这就要求社会经济生活的各个领域协调一致，统筹兼顾才能谋求这种和谐。而能完成这一任务的必然是行政管理体制的改革。只有在行政管理体制完善的前提下才能真正实现协调一致，统筹兼顾，否则谈不上落实科学发展观，建设和谐社会。

3、行政管理体制改革是实现“十一五”规划的制度保障。我们应清醒地看到，我们所处的现阶段既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期，机遇与挑战并存，能否获得发展，需要行政管理体制改革的制度支持。例如，推进国企改革，发展非公有制经济，需要政府职能转变，为各类企业的发展提供一个良好的经济环境和市场环境。

4、着力推进行政管理体制改革，是全面提高对外开放水平的关键环节。对外开放的广度、深度、质量与水平都与行政管理体制状况直接相关。对外开放带来的挑战，首当其冲的是对政府管理规则和管理能力的挑战。抓住机遇，应对与化解风险，全面提高对外开放水平，迫切要求推进行政管理体制改革，使政府管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接。而只有这样，我们才能统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。

二、深化行政管理体制改革的难点

1、在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，行政管理体制改革成为制约各项改革的突破口和瓶颈，行政管理体制改革与各项改革的整体性和配套性更强了，难度也更大了。特别是在深化全面改革的过程中，行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，因此如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。

2、人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，这与政府能够提供的公共产品和公共服务的能力形成矛盾。在我国现阶段加快工业化的进程中，人民群众对物质文化的需求不断提高，期望值也不断增强。但是，我国具有特殊的国情，人口多，底子薄，地区、城乡发展不平衡的状况不可能在短时间内彻底改变。同时，由于财力有限，政府能够提供的公共产品和公共服务，只能逐步增加和提高，教育、卫生、社会保障等社会事业的发展，也只能逐步加快步伐。这种状况，与人民群众对政府的要求和期望值形成了反差。同时，人民群众不仅要参与改革，也要求分享改革的成果，希望尽快获得看得见的物质利益。这就要求在推进行政管理体制改革的过程中，处理好人民群众根本利益与眼前利益的关系，既要引导群众参与改革，又要教育群众着眼于长远利益和根本利益，而这是一个棘手的难以解决的问题。

3、政府管理由以行政手段为主的直接管理的方式向主要以经济的、法律的手段进行间接管理转变，不是一件容易的事情。首先，要更新政府管理理念，彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位的思想，实现由政府主体向市场主体的转变。其次，要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法，变微观管理为宏观管理，主要运用经济的法律的手段进行管理，加快法治政府建设，全面实行依法行政。再次，要尊重规律，按照客观规律办事。而这一切，都需要有一个过程，需要不断加大改革的力度。

4、新形势下推进行政管理体制改革，政府成了改革的对象，对政府自身的要求高了。

长期以来，政府处于主导的地位。随着改革的深入，角色发生了变化，本身成了改革的对象，需要大幅度地减少和放弃自身拥有的权力和利益，切实加强自身建设，这也是一个“痛苦”的过程。因为，改革越深入，对建设服务型政府、法治政府、廉洁政府的要求就越高，政府的形象和绩效不是由政府部门自己决定的，而是要看人民群众满意不满意。如果政府部门和公务员的素质不高，服务意识不强，不依法行政，或者滥用权力，人民群众就会运用法律手段进行监督和制约。

三、深化行政体制改革，促进政府管理创新的基本措施

1、推进政府职能的转换。推进行政层次和行政机构改革，政府首先要明确自己的身份：一是公共产品和公共服务的提供者（当然提供公共产品并不等于自己去生产）；二是良好社会环境的创造者，“人民创造财富，政府创造环境”；三是人民群众公共利益的维护者，而不应该受某些利益集团的左右。在这个前提下，改革和完善政府职能要突出理顺“四个关系”：理顺政府与企业的关系；理顺政府与市场的关系；理顺政府与事业单位的关系；理顺政府与社会中介组织的关系。要明晰政府边界，凡应由企业、市场、社会组织决策的事情应严格由他们决策，政府不应“越俎代庖”。凡是应该由政府承担的事情，政府责无旁贷，不能“缺位”。针对当前政府工作存在的“错位”现象，要强调由“经济管制型”转变为“公共服务型”，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。各级政府要有意识地做到不干预微观经济活动，不包办企业决策，不代替企业招商引资。同时，按照精简、统一、效能的精神，探索新的行政管理体制架构，以解决层次、层级过多的问题，推进行政审批制改革取得实质性进展，根据政府与事业单位分开的原则，稳步推进社会事业领域的体制改革。

2、推进与行政管理相关的宏观管理体制改革。在推进行政管理体制改革中，不可避免地会涉及到与之相关的宏观管理体制，从宏观上解决好行政管理体制中存在的问题才能深化并进一步推动、形成高效的行政管理体制。可以从以下几方面着手：第一、建立政府决策科学化民主化机制；第二、建立有力的政策执行机制； 第三、完善协调机制；第四、建立健全危机管理和应急机制；第五、形成高效有力的行政监督机制。如：推进政务公开方面，可以通过提高政务活动的透明度加强对行政行为的监督；完善行政监察和审计监督，建立舆论监督的有效运作机制。监督机制上各监督机构之间建立起经常有序的相互协作制度，充分利用现代科技提供的便利条件互通情况、互用旁证材料、联合办案，加强各监督主体间的协调，进而变分散监督为合力监督，以协同监督资源，增强行政监督的整体合力。财政体制改革方面，可以建立、健全公共财政体制。按照“财权和事权相对称”的原则，科学界定中央政府与地方各级政府之间的财政责权。

3、确保行政权在法治的轨道内运行，解决好政府应当如何依法行政和依法办事的问题。科学合理的政府职能、政府规模和政府结构，应当通过法律加以确认，否则很难固定；科学民主的决策机制、运行机制和管理方式，应当通过法律加以规范，否则没有保障；更重要的是，行政权的行使应当纳入法治的轨道，否则便会滥用。法律是国家布大信于天下，也是政府布大信于天下。要保证法律真正得到普遍遵守和严格执行，政府必须首先受制于法，行政权必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。因此，一定要真正把依法行政作为政府工作的龙头和基本准则，充分认识到它对行政行为的合法、公正和高效起着决定性的作用，对推动经济社会科学发展具有全局性、根本性和长期性的影响，认真贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，努力实现建设法治政府的目标。

4、着力建设一支德才兼备的高素质政府公务员队伍，解决好政府应当为谁服务、如何服务的问题。

行政管理体制改革不能见物不见人，见机构不见人。公务员是政府管理的主体，反映着政府形象，体现着政府作风，代表着政府声音。同时，公务员又是行政管理体制改革的推进者和实施者，是行政管理体制改革的活的灵魂。如果没有

一支德才兼备的高素质政府公务员队伍，就不可能建立一个完善的行政管理体制，建立了也不可能有效运转。因此，建设一支高素质的政府公务员队伍应当作为行政管理体制改革的重中之重，把为谁服务、如何服务作为加强政府公务员队伍与作风建设的核心问题来抓。要严格按照《公务员法》的规定，通过激励和约束两种机制，实践锻炼和培训提高两条途径，不断培养并强化政府公务员为人民服务的施政理念和优良作风，切实提高政府公务员科学行政、民主行政、依法行政的行政能力，真正把政府公务员培养成人民的公仆，把人民政府建设成为人民服务的政府。

5、建立健全公共部门绩效评估体系。政府绩效的主要标准是公众利益的维护程度和提供公共服务的满意程度，科学的政绩观就是要建立起一套科学、全面和客观的绩效评估体系，促进公共管理的目标实现。绩效评估考核是一面旗帜，具有评价功能、导向功能和激励功能。政绩可以定义为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。只有建立一个包括评估管理机构、相关管理人员、监督机构、公民、评估对象在内的多元化的评估主体结构，同时，通过科学的绩效评估指标体系。才能保证行政部门绩效评估的有效性，从而深化行政管理体制改革。

四、延续传统文明，推进政府文化创新

1、倡导政府文明。建设有中国特色的现代政府文明，必须以马克思主义基本理论为指导，不断更新政府管理思想，突出时代意识、民族特色、社会价值，建立社会成员参与监督行政决策和管理的机制，建设廉洁、高效、民主、法制、公平、正义为核心内容的现代行政文化。

2、重构行政道德。行政道德主要体现在行政主体的修养和道德行为上，体现在行政人员在行政活动中对职业道德、基本道德范畴的认识、观念和态度上。重构社会主义行政道德，必须弘扬传统行政道德体系中的精华，积极借鉴吸收外国行政道德中适合中国国情的有益成分，建立高效从政、一心为政的道德规范并贯穿于全部行政活动中。就是要摆正行政人员与公众的道德关系，陶冶行政人员道德情操，锻炼行政人员的毅力，树立行政人员公正、社会至上、勇于负责的强烈责任感。

3、重视行政价值。价值观是世界观的核心，是驱使人们行为的内部动力。行政价值观则是价值在行政领域的具体化，它从根本上决定了行政活动的基本走向。以 “为民”、“做事”为目标的行政价值观，必然引导形成开拓进取、奋发向上的行政作风；而官僚行政、保守行政、涣散行政，导致行政价值观念混乱，制约着人民对政府的信任。目前，当务之急是确立正确的行政价值取向，建设一

种民主与效率相一致、稳定与发展相协调的行政价值观，树立稳定、健康、和谐的行政心理和与现代行政管理要求相适应的考核评价标准，建立符合社会主义市场经济的多元化的行政价值评价体系，为建设现代行政文化提供良好的社会心理环境。

目前，全党对行政管理体制改革、呼声大、期望值高，正面临良好的改革机遇，对我国行政管理体制改革，应当继承发扬和自我完善。深入调查分析发现，干部管理使用上单靠理想、信念、党性、觉悟是靠不住的，必须要有刚性措施和办法。而现今沿用的干部管理体制几十年一贯制，存在着严重的平均主义大锅饭，现行行政管理体制存在着滞后不实用的现象。因此，必须深化行政管理体制改革，并以此着手，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。从而保证党领导人民有效治理国家；最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，树立社会主义法治理念；并最终实现党和国家的长治久安。

第二篇：对当前我国腐败问题的思考

对当前我国腐败问题的思考

【内容提要】回顾党的光辉历程，让人无不为党风廉政建设和反腐败斗争取得的历史成就备感欣慰，同时，也为反腐倡廉的严峻形势居安思危、警钟长鸣。特别是一些经过多年努力，仍然没有从根本上解决的问题，成为困扰反腐败的“短板”。本文从当前我国腐败问题的现状入手，在分析腐败现象产生的基础上对转型时期的腐败问题进行了反思。【关键词】腐败

根源

遏制

反思

一、当前我国腐败问题的现状

2010年全国纪检监察机关共立案139621件，处分146517人，省部级官员有：内蒙古自治区政府副主席刘卓志，中国核工业集团公司原总经理康日新，天津市委原常委皮黔生，贵州省政协原主席黄瑶，全国人大常委会预算工作委员会主任朱志刚，最高人民法院副院长黄松有，还有最近的刘志军涉嫌严重违纪被任免事件。腐败问题是当今世界的一个普遍性问题，不论是发展中国家还是发达国家都程度不同地为其所困扰，我国也不例外。近年来，随着改革开放的不断深入，尤其是随着经济体制从计划经济向市场经济的改变，我国的腐败现象呈蔓延之势。腐败现象的产生与蔓延，不仅严重地影响了党和政府的威信，动摇了人们的信念，还滋生出一系列其它的社会问题，直接威胁到社会的稳定和发展。因此，反腐败已经成为我们当前一项十分紧迫的任务。

二、解析腐败问题的根源

（一）一把手集权制

前不久，人民网调查显示，85.3%的网友认为，现在的县委书记“克己奉公、清正廉洁”上做得不足。在一些地方和部门，一把手已成为腐败的“重灾区”，有的地方查办的领导干部案件中，60%以上是一把手。安徽省有18个县(区)委书记因卖官鬻爵、贪污受贿被查处；全国有18个交通厅(局)长因腐败而落马，而河南更是创下了连续3任交通厅长前腐后继的纪录。一把手出事，往往带坏一批人，带乱一方风气，严重影响一地发展，使吏治腐败如山洪暴发。辽宁沈阳慕马案牵出142起严重违纪违法案，追究刑事责任的就有104人，其中17人是党政部门的一把手。湖北襄樊市委书记孙楚

寅落马，牵出领导干部70余人，其中县市和市属单位一把手30余人。一把手最难监督的要害，在于权力过于集中又缺乏有效的监督。无论在一个地方或单位，人、财、物权都在一把手的掌控之下，“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”。从领导班子的结构看，一把手高度集权的体制，使班子成员难以监督；从权力运行过程看，一把手权力运行不透明，有的甚至班子成员也不知道，群众更不知情，无从监督；从授权关系看，上级对一把手重任用，轻管理，疏于监督；从监督机构权限看，监督主体受制于监督对象，无法监督。

（二）官场潜规则

“不跑不送，降低使用；光跑不送，原地不动；又跑又送，提拔重用”可以说是最经典的潜规则。从一个侧面揭示了潜规则的基本特征，即不能拿到桌面上、不敢公示于人，但私下里却得到广泛认同并在实际生活中指导和调整人们行为的一种“规范”。也证实了潜规则已广泛渗透到社会生活的各个层面，所以有人把潜规则分为官场潜规则、行业潜规则、社会潜规则。潜规则是当下腐败滋生蔓延最肥沃、最深厚的土壤和条件。它像一张看不见、摸不着的庞大网络，谁要企图打破它，谁就要付出代价。许多出类拔萃、品质优秀的人得不到提拔，而搞人身依附、攀龙附骥、善出“政绩”的人被提拔到显要位置和重要岗位。原本不跑不送的也被逼无奈，渐渐卷入不正之风，从腐败的抵制者转化为腐败的默认者，甚至是追随者、推动者。潜规则阻挠显规则的确立，阻挠党内法规和国家法律的落实，使得依靠潜规则生存、发展的人越来越多。

（三）大吹买卖官之风

买官卖官、跑官要官是最严重、危害最大、影响最坏的腐败现象。买官卖官有四大动向值得注意：一是利用领导班子调整主动卖官。原吉林省白山市政协副主席、白山市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，将200多名科级干部的命运完全掌控在自己手里，科局级干部几乎无一人不向他行贿。二是以改革创新的名义买官卖官。山西翼城县原县委书记武保安，借干部体制“改革”敛财，提出改革干部体制要“大手笔、大破格、大面积、大调整、大交流”，于是想保住位子的、想升迁的、想进城的、想调位子的，纷纷自愿上钩。三是一把手利用自己的提名权，通过一系列“包装”及所谓的组织程序，帮人升官，为己敛财。买官者向拥有提名权的用人者、主要是一把手“购买”这种机会。尽管全委会、常委会票决可以避免少数人说了算，但问题的关键不仅是怎么

决，更重要的是初始提名权掌握在谁的手里。四是买官卖官数额渐成“规范”。全国最大卖官案——黑龙江省绥化市委书记马德卖官涉及一把手50多人，更牵涉到田凤山、韩桂芝等省部级高官和18名地厅级官员。马德将官位商品化，从县委书记、县长及部门的一二把手，到乡镇党委书记、乡镇长，每个位置都有“价格”，而且灵活机动。

（四）恶搞“政绩工程”

“政绩工程”之风由来已久，成了官员之最爱，主要在于考核干部的指标体系不科学。不知道从什么时候开始，中国官员的政绩考核打上了GDP的烙印，GDP逐渐走上了神坛，成了上系国运隆昌、下连百姓民生的经济偶像。在有的地方，GDP崇拜达到了极致。由于考核指标关系到官员升降去留和年终业绩，不少地方一套班子一个思路，都来个几大工程、几大举措，以致弄虚作假、虚报浮夸，只要能显示“政绩”，什么都敢干。在畸形政绩观的驱动下，部分官员和企业主结成一荣俱荣、一损俱损的利益共同体。权力与经济共舞，官员们捞到了政绩，商人们敛到了财富。“政绩工程”下的寻租和腐败，使非廉洁化的官场生态得以滋蔓，极大地增加了反腐败的阻力。

（五）建立特殊利益集团

2006年全国“两会”期间，垄断行业的福利腐败问题引起全国人大代表、政协委员和各大媒体的普遍关注。福利腐败，实质上就是特殊利益集团的垄断腐败，是权力腐败的一种延伸，是少数人利用自己独特的身份取得不正当的利益。福利腐败只是特殊利益集团的冰山一角。除垄断企业外，还有房地产开发商、部分官员，他们都是以某种不正当方式影响政府决策，从而以特权方式获得巨大利益的群体。特殊利益集团问题的存在，加剧了中国两极分化，导致社会发展不和谐；激发了大量寻租活动，腐蚀了一大批位高权重的领导干部；造成大量国有资产资源的流失，带来了社会的不稳定。

特殊利益集团为了维护自己的既得利益，总是阻挠通过深化改革预防和解决腐败问题。

(六）大肆挥霍公款消费

据2000年《中国统计年鉴》显示，1999年国家财政支出中，官员出国一项消耗的财政费用达3000亿元，相当于当年财政收入的10%，是当年军费开支的两倍，是教育经费和医疗经费之和。官员出国考察成了“待遇”，带来的是政府奢侈浪费，某些官员也借机索要贿赂和出逃。据《半月谈》报道，中国一定级别的机关干部，每年参加的大小会议不下50场。会议费用惊人，不少会议动辄数十万元，甚至数百万元。一般会

议都要求“规范”印发领导讲话、会议交流材料，有的一次会议就用1吨纸。公务接待耗费巨大，浪费严重。接待标准乱、范围乱、名目乱、思想观念乱。某单位在一餐厅一年接待费为260万元，其中，客人消费为64.7万元，其余近200万元是被陪客的人吃掉或变着法子乱接待耗费的。公款消费中的腐败，是依附在旧体制——计划经济体制下的供给制的遗风。不论用车、出国、吃喝、接待、开会，凡涉及公款的，统统沿用供给制那一套，当成一种待遇、一种福利，不论是否真需要，一律按职级来。中央多年前就提出了职务消费改革的要求，但这一改革包括公车改革进展缓慢、踯躅不前，有的还把公车改革变异为变相增加巨额收入，引起群众强烈不满，根本原因在于它触动的是一个庞大的官员体系的利益，公车又是身份的象征，其阻力之大可想而知。

（七）大搞形式主义

每年年末岁初，基层对各种各样名目繁多的评比达标表彰活动应接不暇，疲于奔命。不少评比达标表彰活动纯属搞形式主义、走过场，助长了虚报浮夸、弄虚作假之风，又衍生出乱收费、乱摊派、乱要赞助等加重基层、企业和群众负担的问题。为了应付评比，为了能当“先进”，假数字、假汇报、假现场、假典型层出不穷。尽管我们多年来对形式主义的痼疾屡加挞伐，但因其根深蒂固、盘根错节，总是一波未平一波又起，很难根除。“领导就是开会，贯彻就是发文，检查就是汇报，协调就是喝醉，落实就是收费”，在一些地方已成为普遍现象。形式主义的要害，是不顾实际，只会跟风；不计成本，只要轰动；不求实效，只图虚名。就连中央要求加强廉政文化建设，有的地方在落实过程中也出现了形式主义倾向：你搞什么我也搞什么，比规模比投入。形式主义已经成为落实科学发展观的祸害，也是推进反腐倡廉建设的“正龙拍虎”。形式主义的横行，源于运动式思维和运动式工作方式。不论干什么工作，一开大会，二发文件，三造舆论，四造氛围„„谁不这样干，谁就是不重视，谁就没有魄力，也显不出政绩。

（八）司法腐败

2008年10月28日，一条引起轰动的新闻从北京传出：最高人民法院副院长黄松有被免去职务，已被中央纪委“两规”。这是新中国成立以来司法系统因涉嫌腐败而落马的最高级别官员。中央政治局常委、中央政法委书记***在12月17日召开的全国政法工作会议上大声疾呼：一定要清除害群之马，抓住人民群众反映强烈的司法腐败问题，组织专项治理，纯洁政法队伍。近年来，司法腐败案件屡见媒体。司法公正

是社会正义的最后一道防线。如果说用人腐败让人失望的话，那么，司法腐败就让人绝望了。虽然腐化堕落的司法机关领导干部是极少数，但影响极其恶劣，损害了司法权威和司法公信力。

（九）漠视法律

中国是世界上公认出台不准式规定最多的国家，也是对腐败处罚最为严厉的国家。透明国际也认为，中国是世界上反腐败制度建设相对完善的国家。为什么贪官依然那么多？从贪官自身的原因看，一个重要方面，就是藐视法律。贪官落马前，身居要职，学法、听法纪讲座的机会远远高于常人，有的甚至是法学博士出身的法院院长。他们不是不懂法，有的对法律可以说是精通了。问题在于，他们学习、精通的目的，不是为了守法，而是为了钻法律的空子，以更高明的手段违法行政、以权压法，以更巧妙的手法违法犯罪而不被发现，甚至还运用听证会等法治手段为掩护，维护自己的私利。如果我们有到各处去走走、看看，可以发现，很多领导干部口口声声讲的，都是贯彻他的顶头上司的批示、指示，很难得听到一位领导讲怎么执行法律法规。中国是一个封建传统十分浓厚的国家，习惯法大于成文法。许多贪官精通权术、潜规则、厚黑学，尤其迷信权大于法。法律法规、政策制度的制订者从来没想到要用这些来约束自己，而是想约束他人。如果说徐其耀对法律法规的态度还有些隐晦的话，已执行死刑的原四川省乐山市副市长李玉书就撕去了一切伪装了。他已成了阶下囚，还对管教干警说：“法律算个屁！你相不相信权大于法？你敢不敢跟我打赌，我半年内就出去，什么事都没有！”他之所以敢如此肆无忌惮，就是不把法律放在眼里，而且背后还有权大的人在为其撑腰。好在最终还是法律胜利了，李玉书的“权大于法”破产了！

二、遏制腐败问题的办法

奥地利经济学家哈耶克说，制度设计关键在于假定，从“好人”假定出发，必定设计出坏制度，导出坏结果；从“坏人”假定出发，则能设计出好制度，得到好结果。这对我们设计反腐倡廉制度是否有借鉴意义和启示作用？不论是遏制腐败的非常措施，还是制约腐败的规章制度，说到底，都是一种抵御腐败的外部力量，而现实生活是非常复杂的，不仅形势在不断发展，具体情况更是千变万化，只要腐败分子的腐败动机存在，再严厉的打击措施，再缜密的法规条文实际上也不能完全阻止他们将腐败的动机变成腐败的行动。这也是中国古代某些时期惩罚腐败的措施虽然极为严厉，甚至是野蛮和残酷的，西方发达国家的法律法规相当周密，近乎于繁锁和苛刻，却都不

能完全根除腐败的原因所在。然而，反腐败问题是关系国家前途，民族存亡的大事，再难我们也应该为此而努力。这种努力可以从以下几个方面进行运作。

1、充分发挥人民代表大会对政府机关的监督、制约机能。如果说遏制腐败主要靠自上而下的努力的话，更持久、更具有根本性的反腐败措施应该遵循自下而上的思路。但是，从历史的经验来看，我们不能再沿袭过去的那种搞群众运动的做法，而是应该充分发挥现有的人民代表大会制度的职能，实现对政府机关的监督和制约。腐败的中心问题是权钱交换，这种监督和制约的重点应该围绕权和钱进行。权力在现实生活中是与职务联系在一起的，有职才有权。我们应该逐步建立起一套切实可行而不是流于形式的人民代表选举产生、监督制约各级政府领导人的制度，逐步废除实际存在的领导职务委任制，从根本上杜绝腐败分子长期盘踞某些重要职务，利用职权大肆侵吞国家财产，人民群众对其无能为力的反常现象。另一方面，加强人民代表对各级政府的财政收支的监督。不仅各级政府的财政预算要经过各级人民代表大会的批准，政府的重要收支项目也要及时向人民代表大会进行汇报，重要的细节要由人民代表大会有关专家对其进行审查，敏感性的财政收支要通过大众传播媒介向社会公布。如果我们真正能够通过人民代表大会制度将政府对权和钱的运用严密地监督起来，王宝森事件之类的事情发生的可能性就微乎其微了。

2、逐步完善公务员制度，摸索和建立一套政务员对公务员的监督制约制度。人民代表对政府的监督的重点是各级政府的领导人。但是，政府中的一般工作人员也可能发生滥用职权，侵吞国家资产等不法行为。对各级政府内类型繁杂，人数众多的一般工作人员的监督，在政府机关之外且人数有限的人民代表是很难做到的。因此，对这些人的监督职能，应该交由各级政府的领导人来进行。在这方面，我们不仿借鉴美国的一些做法。美国的总统和各州州长都拥有任命、罢免大批重要政府官员的权力，美国新总统上台以后，直接由他任命的高级官员就近三千人。对不称职，或总统不放心的人，新总统总是毫不犹豫地将其清除出去。例如，美国联邦调查局前局长塞信斯曾用公家的飞机和汽车接送自己的家人，乘坐防弹礼宾车上下班等行为而受到指控，克林顿一上台，就摘掉了他的乌纱帽。这种制约，表面上似乎背离了自下而上进行监督的思路，实质上是人民群众对各级政府领导人进行监督制约的纵向延伸和继续，远比人民代表直接监督政府的一般工作人员更加有效，也更加切实可行。

3、逐步建立分权机制，由相互独立，互相制衡的各部门相互进行监督和制约。

对腐败现象的制约机制，决不能局限于从人民群众到人民代表，再由人民代表到各级政府领导人，由各级政府领导人再监督其部下这样一种单线条的、纵向制约的思路。单线条的制约机制固然简明，但其中一个环节一旦出现问题，整个制约机制就可能瘫痪甚至完全崩溃。要确保制约机制的安全运转，必须编织一张纵横交错，多重反馈，上下左右，相互监督的网络。这种网络所体现的核心思想就是西方政府哲学中分权制衡的原则。这种多重制约机制在西方已经存在了几百年，对反腐败起到了十分重要的作用。例如，美国总统有权任命高级官员，但是，这种任命往往又要经过国会的批准。美国总统有权任命最高法院的最高法官，但是，最高法官的工作总统无权干涉。国会有权立法，但议案的最后生效需要总统批准。这种纵横交错的制约机制，虽然人为地将许多简单的问题复杂化了，却大大减少了某一部门独断专行，滥用权力的可能性，实质上是人民群众对当权者制约的横向延伸和继续，从而大大增加了制约机制的安全系数，将腐败现象产生发展的可能性降低到了最低限度。

4、通过公众舆论、新闻媒介对各级人民代表大会、各级政府、及其它有关部门的工作进行监督制约。古今中外政权建设的经验告诉我们，单线条的制约机制不可靠，多重制约、网络状的制约机制也不完全可靠。权力制约权力，让当权者制约当权者，这固然是人类政治上的一大进步。然而，仅仅如此还是不够的，当权者既有相互竞争，互相制约的一面，也有许多共同利益，也有可能相互勾结，共同蒙蔽和欺骗社会。在一定的条件下，相互制约和机构也完全有可能转化成相互勾结，欺骗和操纵人民意愿的工具。因此，做为权力制约权力最重要的补充，应该是在原有的权力体系之外，再通过公众舆论、新闻媒介对人民代表大会、各级政府、及其它有关部门的工作进行监督制约。在西方发达国家，公众舆论和新闻媒介在反腐败斗争中发挥着重要作用。由于新闻媒介既能反映公众舆论，也能影响公众舆论，而公众舆论对选民的选择具有重大影响，因此，上到总统、首相、下到一般政府工作人员，对此都不敢掉以轻心，如曾经在内政外交上均有建树的尼克松，就是因为两个名不见经传的小记者对水门事情的报导，被赶下了总统的宝座。更为重要的是，公众似乎永远有一种对政府官员不放心的心理定势，新闻媒介为了迎合公众的这种心理，必然要挖空心思地探听和搜集政府官员的不法行为，无形之中对当权造成了极大的心理压力，从心理上对当权者的腐败行为起到了十分有效的震慑作用。这种监督制约几乎是无所不在，其实质是人民群众对当权者制约的外化和扩大化，是利用权力体系之外的整个社会力量对整个权力体

系的全面监督制约。我们应该借鉴这种做法，逐步建立起通过公从舆论和新闻媒介对当权者进行监督制约的机制。

5、编织天罗地网制约腐败产生的社会条件。腐败问题产生的原因是相当复杂的，反腐败是一项艰巨的、长期的、复杂的斗争。相对而言，利用我国政治经济制度上的优势，在短时期内，通过是一些非常手段或措施遏制腐败蔓延的势头，还是比较容易做到的。但是，仅仅靠这些非常措施，反腐败的效果是难以持久的，更持久、更有效的反腐败措施必须是法制和制度建设，即编织天罗地网制约腐败产生的社会条件。这种制约不是做为一种特定时期的特定任务，至上而下部署完成的，而是依赖固有的制度本身，做为一种日常性工作，通过制度本身的正常运作，不断地预防和清除各种腐败现象，从而保持政府的高效和清廉。

三、转型时期对腐败问题的反思

转型期的腐败现象多种多样，产生的原因纷繁复杂，涉及的利益关系盘根错节。因此，治理转型期腐败，必须按照标本兼治、综合治理的方针，紧密结合政治经济体制改革的总体部署，既突出重点，又全面推进。

1、创新体制、机制和制度，从源头上预防和治理腐败。党的十六大明确提出，要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。为此，要根据我国社会主义市场经济发展的客观需要，针对腐败现象易发、多发的重点部门和领域，不断创新体制机制和制度，以改革的精神推动党风廉政建设和反腐败工作深入发展，从根本上铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。反腐败制度建设是一项系统工程，涉及利益分配、权力调整以及体制、机制变革等诸多方面，要用系统论的观念和方法，从宏观、中观、微观等各个角度来思考和规划。当前应继续重点围绕权钱人等关键环节，深入推进行政审批制度改革、财政制度改革和干部人事制度改革，全面推行经营性土地招标拍卖、政府采购、产权交易、建设工程项目公开招投标等制度。同时要针对腐败滋生蔓延的新趋势，不断拓宽从体制机制和制度上遏制腐败的视野和领域。

2、转变政府职能，改善政府管理体制。转变政府职能，当务之急是深化行政审批制度改革，进一步削减审批事项，规范审批程序，提高审批效率。要继续整顿和规范市场经济秩序，建立和完善市场经济的运行规则，为市场经济的发展营造良好的环境。要坚持依法行政，抓住十六大提出的加强社会主义法制建设，到2010年形成中国特色

社会主义法律体系的契机，加快廉政立法步伐。

3、完善资源的市场化配置机制，推进市场化改革。要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要按照这一要求，遵循社会主义市场经济发展的规律，健全行政权力的“退出”机制，减少行政权力对经济的干预，从源头上消除寻租性腐败发生的机会。对于政府掌握的具有额度和指标限制的稀缺资源，特别是产权交易、建设工程项目、经营性土地的使用以及政府采购等，都可以采用招标、拍卖、承包等市场化手段在全社会进行分配，逐步取消各类配额指标、经营性指标和专控经营权。限制行业垄断，在公用设施部门和公共服务部门引入竞争机制，鼓励民间投资和外资进入。继续抓好国有企业的战略性重组，改革国有资产的管理体制，使国有企业尽快退出竞争性行业。要抓紧培育和完善中介机构与行业协会，充分发挥其联结政府与市场、政府与企业的纽带作用。凡可以用市场机制代替的事项，都交给中介机构来具体运作，有的经济管理和监督职能也可委托中介组织或自治组织运用市场规则运作。

4、规范从政行为，保证公务行为的廉洁。在我国由于受经济发展客观水平的制约，决定了公务员工资待遇的提高是一个与经济发展和机构精简相对应的渐进过程。当前，最重要的还是要教育公务人员特别是各级领导干部，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观，不断调整、完善公务人员廉洁从政的行为准则和道德规范，培养良好的行为操守和职业道德。同时，随着经济的发展，逐步提高公务人员的收入水平，不断降低腐败收益，提高不腐败的收益，在公务员中形成奉公守法的激励机制。要积极研究探索党政机关福利待遇和领导干部职务消费实行货币化、工资化改革的途径，适时提高公务员工薪水平，同时提高公职人员收入来源和收入状况的透明度。

5、健全社会监督机制，加强对权力的监督和制约。要把反腐败斗争与积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主有机结合起来，强化权力运行的监督制约机制。要加强人大、政协监督。要广泛发动群众的支持和参与，为反腐败工作营造良好的社会环境和舆论氛围。建立公共选举、公共参与、公共选择和公共服务等民主制度，积极推行民主公开制，完善村民自治，推广民主评议、质询听证等民主形式。积极推行政务公开，大力推行电子政务，提高公民参与程度，扩大群众的知情权，增强权力运行的透明度。

当前，我国正处于经济转型时期，因此更要加大腐败监管力度，坚决不能让不正之风四处蔓延。要把反腐问题要作为一项国事、大事来抓，建立长效机制，将腐败遏制在源头，切实优化社会主义精神文明的和谐气氛，让人民更加信任党，拥护党。

【参考文献】

[1] 廖翥.《廉政瞭望》.2009年3月.总期第253期.第8页.[2]《人民日报》1997年12月18日，第三版.[3]《番禺日报》2011年3月1日，温家宝总理答网友问.[4] 江津党建网.2009年12月21日.关于2010年－2020年年深化干部人事制度改革规划纲要.[5]《党的建设》.2009年第十期，胡锦涛在中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议上的讲话.第17页.10

第三篇：进一步深化行政管理体制和政府机构改革

王东明:进一步深化行政管理体制和政府机构改革

党的十七大提出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的任务，十七届二中全会提出要坚定不移地把行政管理体制改革推向前进，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。深刻领会和认真贯彻落实中央精神，准确把握这次改革的任务和要求，对于在新的历史起点上全面推进行政管理体制和政府机构改革，具有十分重要的意义。

一、深刻认识深化行政管理体制和政府机构改革的重大意义

这次行政管理体制和政府机构改革，是在我国改革发展进入关键时期进行的一次重要改革，是承上启下、继往开来的一次改革。改革开放以来，我国行政管理体制和政府机构改革不断推进，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障。从总体上看，我国目前的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求。但同时，面对经济社会发展的新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面，必须通过深化改革加以解决。

深化行政管理体制和政府机构改革是贯彻落实科学发展观的必然要求。深入贯彻落实科学发展观，是十七大提出的重要任务。政府作为经济活动管理者、公共权力行使者和改革创新组织者，在完善落实科学发展观的体制保障任务中发挥着重要作用，只有不断深化行政管理体制和政府机构改革，加快转变政府职能，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，才能推动经济发展方式的根本转变，促进经济社会全面协调可持续发展；才能更好地落实以人为本的执政理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐。

深化行政管理体制和政府机构改革是深化改革开放的必然要求。行政管理体制和政府机构改革是按照经济社会发展的客观需要，对政府及各部门的职责权限、组织机构和运行机制进行的调整和改革。它既是整个体制改革的重要组成部分，又对其他改革起着体制支撑和保障作用。无论是发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化，还是构建社会主义和谐社会，政府的组织和运转都具有至关重要的作用和影响。近30年来，改革开放取得的每一项重要进展，也都与行政管理体制和政府机构改革密切相关。当前，我国经济社会发展进入关键时期，改革攻坚面临深层次矛盾和问题，只有深入推进行政管理体制和政府机构改革，才能更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为深化改革、扩大开放创造良好环境。

深化行政管理体制和政府机构改革是建设服务型政府的必然要求。建设服务型政府，就是在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。建设服务型政府，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。当前，我国政府的公共服务职能较为薄弱，与人民群众日益增长的对公共服务的需求还不相适应，必须加快转变政府职能，完善社会管理和公共服务；必须优化政府组织结构，加强公共服务部门建设；必须创新公共服务体制，改进公共服务方式，发挥公益类事业单位提供公共服务的重要作用，支持社会组织参与公共服务供给；必须切实保障和改善民生，让人民群众共享改革发展成果。

二、准确把握深化行政管理体制改革的基本要求和主要任务

深化行政管理体制改革，必须坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系。要通过不断努力，最终建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。中国特色社会主义行政管理体制是中国特色社会主义的题中应有之义，建

立中国特色社会主义行政管理体制，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新、立足国情与借鉴国外经验的关系，按照以人为本、执政为民、建设人民满意政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，使政府定位更加准确，政府组织更加科学，政府行为更加规范，政府责任更加明晰，为全面建设小康社会提供体制保障。

深化行政管理体制改革，必须从总体上把握，在大局下行动。行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，政府的组织和运转牵涉到国家经济、政治、文化和社会生活的方方面面，必须从总体上进行谋划。一是要把行政管理体制改革放到改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑，整体设计，要与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。二是要把政府机构改革放在行政管理体制改革的大局中统筹考虑，政府机构改革要体现转变政府职能、全面推进依法行政和加强制度建设的要求。三是要立足当前、着眼长远、统筹兼顾、突出重点，在着力解决当前面临的突出矛盾和问题的同时，明确今后一个时期行政管理体制改革的方向和任务，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合。

深化行政管理体制改革，必须以转变政府职能为核心。政府职能问题是政府管理的核心问题。行政管理体制改革能否顺利推进，关键在于政府职能转变是否取得实质性进展。通过多年来的不断改革，我们在转变政府职能方面取得了明显成效，但仍存在一些突出问题：政府仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，一些该由政府管的事却没有管或者没有管好，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强，转变政府职能的任务还很艰巨。必须继续把转变政府职能作为深化行政管理体制改革的核心和关键，力争取得新的进展。

要坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律法规有规定的外，行政机关不应干预。要从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

要进一步明确中央政府与地方政府转变职能的重点。在此基础上，按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，清晰界定、合理划分不同层级政府经济社会事务的管理责权。

要理顺部门之间的职责关系。进一步明确政府各部门的职责权限，划清各部门的职责边界，坚持一件事情原则上由一个部门负责，建立健全部门间的协调配合机制，切实解决职责交叉、政出多门问题。

要做到权责一致。权力就是责任，有权必须尽责，权力与责任必须对等。要在配置部门职能的同时明确相应的责任，健全政府职责体系，切实解决有权无责、有责无权和权责不匹配问题。

深化行政管理体制改革，必须全面推进依法行政，加强制度建设。要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，全面推进依法行政，加快建设法治政府。进一步规范政府立法行为，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量。规范行政执法，严格按照法定权限和程序履行职责，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，规范行政自由裁量权，全面落实行政执法责任制。进一步健全行政复议体制，加强行政应诉，完善行政补偿和行政赔偿机制。制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。进一步完善科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。完善行政监督和政务公开制度，确保权力在阳光下运行。推行政府绩效管理和行政问责制度，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究，切实增强政府执行力和公信力。

三、积极稳妥推进政府机构改革

政府机构改革是行政管理体制改革的重要组成部分。深化政府机构改革，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。要坚持积极稳妥的方针，既充分利用各方面的有利条件，坚定不移地推进改革；又充分考虑应对经济社会发展面临诸多矛盾和潜在风险等因素，循序渐进，分步实施。

着眼于推动科学发展和促进社会和谐，解决当前面临的突出矛盾和问题。当前，我国经济社会发展面临着一些突出矛盾和问题，比如，结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，保持经济平稳较快增长任务非常艰巨，统筹兼顾各方面利益关系、促进经济社会协调发展的难度加大，等等。推动科学发展、促进社会和谐是当前政府面临的十分重要的任务，政府的组织结构、运转机制、管理方式和效能等都要围绕这一任务来考虑，通过改革，消除影响发展的体制机制障碍。这次政府机构改革，从推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，合理配置宏观调控部门的职能，进一步加强和改善宏观调控；加强社会管理和公共服务部门建设，更好地保障和改善民生；完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展，力求在一些重要领域取得实质性进展。

探索实行职能有机统一的大部门体制。这是党的十七大提出的重要任务，是一项带有探索性、创造性的改革举措。实行大部门体制，是指把相同或者相近的政府职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他部门协调配合；或者把职能相同或者相近的机构归并为一个较大的部门。大部门体制的关键是部门在职能上实行

有机统一，以利于明确责权、协调配合和行政问责。实践表明，在有机整合基础上组建大部门，对于解决机构设置过多、职责分工过细、权责脱节以及决策、执行、监督职能配置不够科学、协调与制约机制不健全等影响政府运转效能的突出问题，有着非常重要的作用。实行大部门体制是一个长期的过程，不可能一蹴而就，必须经过坚持不懈的努力，不断探索，不断总结经验。这次国务院机构改革，综合分析各方面因素，在条件比较成熟的部门迈出了重要步伐，既保持了国务院机构的相对稳定，同时也为今后改革打下了坚实基础。

统筹推进其他各项改革。地方政府机构改革、事业单位分类改革以及议事协调机构的改革，都是政府机构改革的重要组成部分，必须与国务院机构改革相衔接，统筹推进。要推进地方政府机构改革，加快职能转变，合理调整和设置机构，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。精简和规范议事协调机构及其办事机构，该撤销的坚决撤销，任务交给职能部门承担；严格控制议事协调机构设置，进一步规范议事协调机构的工作任务和程序。要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，立足于建立公益目标明确、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制，加快推进事业单位分类改革。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。

处理好改革发展稳定的关系，确保改革顺利推进。政府机构改革涉及有关部门和机构的职责与权限调整，遇到的问题和矛盾会比较多。要加强领导、精心组织，做到思想认识到位，组织领导到位，工作措施到位。要正确处理改革发展稳定的关系，使改革有利于充分调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于增强全社会的创造活力，有利于巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。要及时研究解决改革过程中出现的新情况、新问题，加强思想政治工作，正确引导社会舆论，确保干部队伍思想稳定，确保政府各部门工作平稳有序运行，圆满完成各项改革任务。

第四篇：当前我国新型农村社区管理体制创新研究

当前我国新型农村社区管理体制创新研究——以成都为例

内容提要:城镇化进程中新型农村社区应该如何管理已经成为当下中国亟须解决的一个重大课题。居住形态集中化、社区结构异质化、治理主体多元化的新型农村社区表现出利益诉求增多、民生诉求凸显、民主诉求增强等特点，这就要求创新农村社区管理体制。成都以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型;以村级公共服务供给体制创新带动新型农村社区民主治理水平提升;以社会组织管理体制创新推动国家与社会良性互动，为新时期我国新型农村社会管理体制创新提供了镜鉴。

关键词:新型农村社区;体制;创新;成都

近年来，随着我国统筹城乡进程的深入推进，一个既有别于传统的行政村，又不同于城市社区的新型农村社区已经形成并已初具规模。从全国范围内看，四川、河南、山东、湖北、江西等地的新型农村社区建设实践很好地推动了城乡统筹协调发展，使农村的面貌发生了巨大改变，有力地推动了城乡一体化进程。但随之而来的是新型农村社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。新型农村社区管理已经成为当下中国统筹城乡进程中面临的一个重大课题。而现有的农村社会管理体制还不能完全适应新型农村社区管理的需求，这就要求创新农村社区管理体制、机制。以适应新型农村社区的发展需要。

一、新型农村社区的特征及治理新需求

(一)新型农村社区的特征

关于“新型农村社区”的概念，学术界尚无定论。综合来看，我们可以把新型农村社区理解为:在农村地域内，通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等方式形成的以村民集中居住为主要特征，社区服务和管理功能较为完备的现代化新型农民聚居点和社会生活共同体。新型农村社区具有以下显著特征:

1.居住形态集中化。新型农村社区一般都突破了传统建制村的行政区划，以农民的集中居住为主要特征，人口绝对数量大幅增加。新型居住形态改变了农民原有的生活方式和利益联系方式，必然要求生产方式与管理模式的转型与重构。如农民集中居住后会在一定程度上带来劳动生产半径增大，生活、居住成本增加，就业、就学、医疗、社保等方面的问题都要求在新的社区服务和管理框架中加以解决。

2.社区结构异质化。由单一的自然村构成的行政村(社区)，血缘关系和人口结构较为简单，村(社区)人口结构和社会结构均质化程度较高。而新型农村社区打破了传统以户籍和行政村为基础的居住方式，其居(村)民可能来自于两个甚至两个以上的村落，人口结构的异质性明显增强。加之农村经济社会的快速发展，农村社会阶层日益多样化。比如，大量的新型农村社区的居(村)民不再仅仅依靠农业谋生，而是更多的转入第二产业和第三产业部门工作，产生了如企业主、土地流转业主、进城务工者等多样化人群。双重职业和身份的居(村)民开始增多，使新型农村社区的居(村)民身份出现了复杂化特征。新型农村社区人口结构和社会结构的巨大变化使社区结构的异质化特征尤为明显。

3.治理主体多元化。在新型农村社区建设过程中出现了失去土地的居(村)民、土地流转业主，来农村养老定居的城市居民、农民专业合作组织、新型农村集体经济组织、各级各类社会组织等新型主体，已经成为新型农村社区治理的重要主体。他们从维护自身利益出发，必然会对新型农村社区管理和服务提出更高的要求。由此形成了社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织合作共治的新型农村社区治理新格局。多元化治理主体的出现与合作共治已经成为新型农村社区及其治理的显著特征。

(二)新型农村社区的治理新需求

新型农村社区是一种全新的社会管理形态，其社会环境与社会管理主客体都发生了很大变化，与传统农村独门独院和自给自足生活环境及其治理结构相比有根本的变化，形成了多样化的治理新需求，迫切要求建立健全新型农村社区管理体制。

1.利益诉求增多。新型农村社区利益格局复杂化，利益纠纷增多，涉及征地拆迁、土地流转、居(村)民就业、基础设施建设、环境卫生维护、社区服务、物业管理、治安调解等事务明显增多，土地利益、发展利益、社会保障等诉求明显增强，社区管理面临新挑战，亟须新型农村社区服务和管理能力的提升。

2.民生诉求凸显。由于历史和现实的原因，新型农村社区的民生问题仍然突出。其中有三个问题较为典型。一是就业问题凸显。农民集中居住以后，有的农民失去了土地，有的农民转入了第二和第三产业工作，但由于他们一般缺乏现代化的劳动技能，往往会出现就业困难、“坐吃山空”的现象。居(村)民没有稳定的就业就不可能实现新型农村社区的长久和谐与稳定。二是社会保障问题凸显。如居(村)民子女的教育问题，居(村)民的就医、养老等问题反映比较强烈。三是文化民生诉求激增。农民集中居住以后，随着身份的转换和生活方式的变化，居(村)民的文化需求大量增加。只有通过丰富的文化生活，才能使居(村)民各得其所，精神富足。

3.民主诉求增强。由于市场经济的发展和居(村)与新型农村社区利益关联度的提升，新型农村社区居(村)的思想观念也在发生深刻变化，民主法治意识增强，民主诉求也较传统行政村和城市社区更为凸显。正所谓哪里有利益，哪里就有民主的诉求。由于涉及居(村)民的利益问题多，他们要求参与社区治理的愿望和要求也日趋强烈，希望作为“社区人”更多参与社区的公共事务管理与决策，这必然对传统社区管理体制提出新的要求。

以上新型农村社区的特征和治理新需求，是统筹城乡进程和乡村社会变迁的必然产物，标志着我国农村社会管理进入了新的阶段。这既为我国新型农村社区管理创新提供了机遇和动力，也对新形势下创新新型农村社区管理体制，提高新型农村社区管理科学化水平提出了紧迫任务和严峻挑战。

二、新型农村社区管理体制创新的“成都实践”

成都市从2003年开始，随着“三个集中”[1]、“六个一体化”[2]和农村“四大基础工程”[3]等统筹城乡发展重大举措的深入推进，尤其是2007年《成都市农村新型社区建设技术导则》的出台，大量打破原有社区建制的新型农民集中居住区开始出现，农村集中居住人口已经过半。居住形态的改变呼唤管理模式的改革与创新。成都以此为契机，大力推进农村公共服务和社会管理创新，构建了农村社会管理新格局，维护了农村转型社会的和谐稳定，为新时期农村社会管理创新提供了可资借鉴的样本。

(一)以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型

农民集中居住以后，居(村)民之间的融合问题变得比较突出，利益诉求多元化，矛盾纠纷增多，只有形成有效的社会管理内生机制，才能实现农村社会的长期稳定。新型村级治理机制的制度创新便是这一治理需求的回应和供给。新型村级治理机制的制度创新肇始于2008年成都农村产权制度改革的客观需要。从2008年开始，成都先后出台了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》及其配套制度，村民议事会普遍建立，初步形成了新型村级治理机制的制度体系，构建了“党组织领导下，村民(代表)会议或议事会决策，村(居)委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的新型农村基层社会管理格局。这一格局中最为亮点的就是村(居)民议事会的制度创新。村(居)民议事会基于村(居)民(代表)会议的授权范围行使决策权和监督权，一方面作为村民(代表)会议的常设议事决策机构弥补了由于多种原因导致村民(代表)会议“虚置”的不足;另一方面使村(社)委会的职责得到规范和限制，拓宽了村(居)民民主权利的实现渠道，有效保证村(居)民民主权利的有效施行，同时为基层社会矛盾纠纷的化解提供了制度平台，维护了农村社会的和谐稳定。另外，在新型农村社区管理创新中，这一制度又有了新的演进。农民集中居住以后，以前的小组管理单元变成了楼栋，新型村(居)民之间的利益矛盾问题增多，如何更好地融入楼栋管理，维护村(居)民权益，是新型农村社区管理的面临的紧迫课题。由此，成都尝试在一些新型农村社区(多个村(居)民聚居的农民集中居住区)，建立跨村的联合议事会(新型农村社区议事会)、农民集中居住区与多个村的联合协商议事机制，对新型农村社区内涉及多个村村(居)民利益的热点、难点问题进行民主决策和管理。这样就有效克服了原单个村民议事会在新型社区治理中的不足，很好地满足了新型农村社区的治理新需求，使矛盾纠纷得到了有效化解。这是村(居)民议事会的进一步发展和创新。

(二)以村级公共服务供给体制创新促新型农村社区民主治理水平提升

2008年11月，成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》的出台，标志着成都公共服务供给体制创新的全面启动。成都市村级公共服务和社会管理制度创新主要包括五个方面，即分类供给机制、经费保障机制、统筹统建机制、民主管理机制和人才队伍建设机制。[4]其中，分类供给机制对村级公共服务和社会管理的主要内容和对应的供给主体做了具体划分，形成了社区(村)级公共服务多元主体的供给模式，厘清了政府、市场和社区在农村公共服务和社会管理中的相互关系，实现了三者之间有效的衔接与互动。经费保障机制规定，从2008年起由市县(区)两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元(2011年调整为25万元以上)的专项资金，实现了地方为基层服务、财力向基层倾斜和社区(村)“有钱办事”的目标，提升了农村社区(村)的公共服务供给能力。统筹统建机制统一了规划农村公共服务和社会管理设施布局，推动了村级公共服务和社会管理设施的统筹建设，实现了公共资源的有效整合。民主管理机制进一步明确了为谁而治理、由谁来治理、怎样治理的问题，构建了新型村级治理体系，提升了基层民主治理水平。人才队伍建设机制拓宽了选人用人渠道，形成了优秀人才向村(社区)流动的体制机制，增强了农村基层干部的竞争力和工作能力，提升了基层工作的执行力。清华大学社会学系课题组曾把这一制度创新体系概括为“村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式”。[5]民主和民生在这一制度创新中实现了有效的互动和相互促进。

(三)以社会组织管理体制创新促国家与社会的良性互动

“参与型”社区管理和“多元治理”理念给我们的启示是，政府的社会管理应以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点。近年来，成都在新型农村社区管理创新的过程中，把培育和规范社区社会组织作为重要突破口，有效发挥了社会组织协同社会管理的桥梁作用。从制度层面来看，2009年底《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》的出台，标志着城乡社区社会组织备案管理制度的开启，2011年《关于加快培育发展社会组织的实施方案》和《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》的出台，又进一步推动了社区社会组织管理的制度化。其中，关于成立社会组织发展基金会，建立社会组织孵化园，大力推进向社会组织购买服务，加强对社区社会组织的扶持，深化社会组织登记管理体制改革等举措为新型农村社区社会组织发展提供了必要的政策支撑和制度保障。从实践层面来看，成都近年来大力发展社工队伍、志愿者队伍及行业协会、业主委员会等公民社会团体，壮大并引导社会力量参与新型农村社区管理，为村(居)民提供了多样化的志愿服务和公共服务。如统筹城乡青年服务社、成都市田园社会工作服务中心等非营利性社团组织的成立，很好地落实了“共建共享共治”的原则，激发了社会的内生力量。2012年6月29日，成都市社会组织发展基金会、成都市公益组织服务园的成立为社区社会组织的发展搭建了新平台，标志着成都社会组织培育和发展水平的进一步提升。很多人要问，社会组织参与社会管理的动力在哪里呢?成都的实践充分证明，党和政府的推动是社会组织发展和参与社会管理的重要动力，政府购买社会组织公共服务的资金及其制度安排是社会组织提供公共服务、参与社会管理的基础保障和动力源泉。另一方面，社会自身的生长也为社会组织的培育和壮大提供了内生驱动力。社会组织管理体制的激活，社会力量的发展和壮大，大大改变了以往党委和政府包揽一切的社会管理格局，实现了国家与社会的良性互动，很多新的社区管理问题在社会的有效“协同”中得以迎刃而解。

三、推进新型农村社区管理体制创新的路径思考

(一)完善新型农村社区“善治”的组织架构“

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[6]推进新型农村社区管理体制创新，其实质就是要进一步厘清社区党组织、集体经济组织、社区自治组织及其他社会组织在新型农村社区管理中的关系，构建起多样化社区组织的“善治”架构:即社区党组织是新型农村社区管理的领导核心，集体经济组织是新型农村社区管理的重要利益相关方和参与主体，社区自治组织则是新型农村社区管理的主体，社会组织是新型社区管理的重要“协同”力量。因此，创新新型农村社区管理体制，首先就是要加强和创新社区党组织建设，提高新型农村社区党组织的社会整合能力;改进基层党组织在社区管理中的领导方式;合理界定社区党组织的社会管理职责权限，切实发挥“党委领导”的核心作用。其次要切实发挥集体经济组织在创新新型农村社区管理和服务中的重要作用，壮大新型农村社区管理和服务的经济基础。再次要准确定位社区居委会的自治功能，避免社区居委会因疲于应付“政务”而无暇做好本职工作，有效克服和解决不断给社区提要求、压任务的问题，实现居(村)民的事，居(村)民自己说了算。最后，要充分发挥社区社会组织的协调作用，为社区居民提供多样化的社会服务和利益诉求表达渠道。只有实现社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织之间的有效衔接与良性互动，才能真正实现新型农村社区管理模式的转换与有效运行。

(二)厘清和健全新型农村社区自治的内部结构和配套制度

新型农村社区作为衔接政府与居(村)民的纽带和桥梁，是居(村)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。强化新型农村社区自治功能是新型农村社区治理的内在要求和本质体现。一是要厘清社区居(村)民自治的内在结构。在社区党组织的领导下建立和完善社区议事决策与执行相分离的工作机制(借鉴于成都新型村级治理机制)。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)、居(村)民议事会和居(村)民委员会要准确定位、各行其权，形成社区治理合力。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)是在社区党组织领导下，社区成员参与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，实现社区依法民主自治的最高权力机构。居民议事会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)授权的社区自治事务的常设议事决策监督机构。居(村)民委员会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)闭会期间的常设执行机构，执行居(村)民会议(或居(村)民代表会议)的决议以及居民议事会在授权范围内的决议，向居(村)民会议(或居民代表会议)、居(村)民议事会负责，接受其监督。二是要健全社区居(村)民自治的配套制度。积极推进新型农村社区居(村)民自治的制度化、规范化(成都完善城市居民自治机制试点方案，2010)。健全居(村)民会议(或居(村)民代表会议)制度、居民议事监督制度、议事规则、社区事务听证制度，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平;健全社区工作规范，完善居(村)民委员会工作制度、会议制度、民主理财制度、社区公共突发事件处置应急预案，提高民主管理水平;健全民意表达机制，推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、民情恳谈会等工作方法，建立定期走访联系群众制度、居(村)民委员会成员包片联户制度，进一步畅通民意诉求渠道;完善居(村)务公开制度、民主评议制度和居(村)民委员会工作报告制度等。

(三)培育和完善新型农村社区社会组织及管理体制

“社会组织是农村社会管理的多元主体之一，其发展状况直接反映农村社会管理主体的社会化程度。”[7]从这个意义上说，农村社会组织的壮大和作用的有效发挥是新型农村社区管理创新的重要标志，它一方面可以有效的激发社会的内生力量，为社会管理创新提供不竭的动力源泉;另一方面可以成为公共服务供给和矛盾纠纷化解的有效途径和重要抓手。因此，在加强和创新新型农村社区管理的过程中，要大力发展和规范公益性、社会服务型等社会组织，并完善其参与社区管理的体制机制。一是大力培育社区民间组织和群众组织。对公益性、服务性的社区民间组织和群众组织，放松准入条件，建立行业协会成立听证制度，打破传统的“单向申报审批式”的登记管理模式，探索民间组织管理“以民管民”新格局。二是要大力培育社区志愿者组织。建立新型农村社区志愿者服务站，通过政策的引导，广泛吸纳社会各界人士志愿参与社区志愿服务，在为志愿者搭建爱心平台的同时，为社区居民提供多样化需求的志愿服务。三是要创新社会组织管理的体制机制。降低门槛，支持农村社会组织发展;出台政策，扶持农村社会组织发展;加强监管，规范农村社会组织发展;畅通渠道，强化农村社会组织的“协同”功能。

(四)构建新型农村社区多样化的公共服务供给体制

“当前，农村社区公共服务的供给与发展是城乡基本公共服务均等化的重要基点。”“但是，农村社区公共服务在现实运行中面临诸多问题或困境。”[8]公共服务供给不足是新型农村社区民生问题凸显的重要原因。如何解决这一问题?从根本上来说就是要变机制。公共服务的内涵，一方面是大家集体享用，共同享受的服务，另一方面是大家集体参与来提供的服务。因此，要构建多样化的社区公共服务供给体制，引入民间力量和多样化的主体参与公共服务的供给，实现公共服务的分类供给和多元供给。新型农村社区的公共服务，有的政府可以购买，有的政府可以参与，有的服务项目可以通过多元化经营，比如民营，承包等方式，而这就需要靠新的机制来运作，制定新的规则，构建新的体制。首先，要强化政府的公共服务和社会管理职能，转变政府社会管理和服务理念，更好地发挥政府在公共服务供给过程中的组织者、召集者和指导者作用。其次，要形成公共服务供给的多元化主体。公共服务的供给不能把大量的社会资源排斥在外，政府绝不仅仅是公共服务的单一提供者，要利用多样化的社会力量，利用社会团体、社会组织的力量参与公共服务的供给，这样才能提供更优质的公共产品。最后，公共服务的提供者不一定要生产，要创新公共服务的供给方式。鼓励社会组织通过政府资助、购买的方式参与公共服务和社区管理。可以多采用公共服务合同外包等方式，让更多的资金、人力、物力进来。只有这样才能搞活公共服务的供给方式，提升社区公共服务供给的质量和效果。多元化的公共服务供给机制可以实现公共服务和社会管理的全覆盖，让所有居民享受同质化的公共服务，增强新型农村社区居民对社区的归属感与认同感。

第五篇：浅析物权法对我国行政管理体制的影响

浅析物权法对我国行政管理体制的影响

《物权法》不仅仅是维护国家基本经济制度、维护社会主义市场经济秩序的民事基本法，也是明确物的归属、限制行政机关公权力、保障人民财产权利的一部重要民事法律。《物权法》的出台，在推进依法行政、规范行政机关行为、树立物权观念等方面都有十分重要的意义。《物权法》与依法行政《物权法》第二条和第四条规定，物权是具有“排他性”的权利，即物权具有“排除他人干涉的效力”，合法取得的物权受法律保护。是否尊重《物权法》所确定的物权，是检验和衡量行政机关是否依法行政的重要标准。行政机关在征地拆迁、城市开发与城市规划、用地审批、公共设施设置等方面，应该树立物权观念，特别是注意尊重私人财产的所有权、用益物权和不动产的相邻权。物权的排他性不仅在民法上具有重大意义，在程序法上也具有重大意义，其对行政执法中涉及财产内容的处罚提出了严格要求。

行政机关在进行罚款、没收财产等影响私人所有权的行政处罚和行政强制措施时，必须严格依照法律规定的权限和程序实施，否则就会侵犯公民、法人的物权。同时，《物权法》也规定了一些特定情况下，行政机关可以依法限制、干预甚至剥夺合法物权。如第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；第四十四条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产”，但需及时返还被征用人或给予补偿。《物权法》与政府职能转变《物权法》的出台，要求全社会以物权法的思路和视野重新认识现行的行政管理体制，这对政府转变职能提出了新的课题，管理理念要从政府行政管理转变到对私有财产的保护和促进利用上。这种转变反映在实践中，将对许多政府部门的职能发生很大影响。下面，以《物权法》对规划部门和房屋登记部门的影响为例来作说明。

对规划部门的影响现行《城市规划法》第三十四条规定，“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定，“反映了城市规划以国家为本位，制约个体权利的立法意图。而根据《物权法》第二条、第四条、第六条的规定，权利人享有的物权受法律保护，任何单位和个人对权利人的物权负有不作为的义务，不动产物权设定、变更、转让和消灭等变动的事实需要进行登记并向社会公开，动产物权的设立和转让应当依照法律规定交付。上述原则明确了国家对国家、集体、私人的物权应该给予同等的承认，保护一切合法的财产权益。这对城市规划管理部门的行政管理行为提出了要求，即实施规划审批等行政许可必须严格依照规定的条件和程序，尊重权利人已取得的权利，不能轻易撤销、变更使行政相对人取得某种利益和权利并已经生效的行政决定，如果出于公共利益，需要限制或剥夺相对人基于对物权公信力的信赖已经取得的合法物权，应当给予补偿。

而在具体规定方面，如根据《物权法》第七十三条的规定，建设单位在办理有关规划审批手续时，应当要求设计单位根据有关法律规定在设计图纸上标注出城镇公共道路、绿地以及业主共有道路、绿地、公共场所、公用设施和物业服务用房；建筑区划内修建性详细规划已经确定也尚未实施建设的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房，建设单位申请对其位置、面积进行重大调整的，应当按照城市规划部门的要求进行批前公示，听取有利害关系的业主和商品房预购入的意见。根据《物权法》第七十七条的规定，向城市规划部门申请改变住宅使用性质为经营性用房，应当提交有利害关系的业主同意的书面证明，并应按照城市规划部门的要求进行批前公示；对共有房屋进行修缮涉及改变立面、结构设计、变更使用性质、功能布局和增加建筑面积的，属于重大修缮，应当经城市规划部门批准。