北京地铁四号线PPP运作案例研究

第一篇：北京地铁四号线PPP运作案例研究

北京地铁四号线PPP运作案例研究

摘要： 为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成北京地铁四号线PPP运作案例研究引言

为在北京市轨道交通领域引入社会投资，提高建设和运营水平，自2001年起笔者率先在国内开始研究以PPP模式，吸引社会投资者投资、建设、运营地铁新线项目的具体方案。经过深入的调查研究，结合北京地铁建设规划特点，决定以北京地铁4号线为试点，并聘请国内外顾问公司成立了4号线PPP项目组。自2002年以来，笔者领导该项目组，按照2003年底北京市政府明确的轨道交通项目中政府投资与社会投资7：3基础比例的政策精神，及颁布的《北京市城市基础设施特许经营条例》，编制了《北京地铁四号线PPP运作报告》，初步确定了运作方案。经过各方努力，与社会投资者于2005年2月签署原则协议，并于2006年4月签署正式协议，前后共历时4年多。

在推动地铁4号线PPP运作过程中，笔者深感作为一项与公众利益密切相关、经济技术因素非常复杂的系统工程，轨道交通项目PPP运作方案得以有效实施的一个基本前提就是要具有良好的，与之配套的社会、法律和经济环境。而这恰恰又是我们工作中的一个难点，综观国外类似项目也概莫除外。例如，伦敦地铁PPP方案实施前曾经过4～5年的社会大讨论。鉴于此，笔者现将北京地铁4号线PPP项目整理成一个案例。广大读者通过案例研究，能深入了解方案设计的思想及具体运作内容。希望借此能为4号线PPP项目下一步的具体实施，创造一个良好的社会环境，为中国未来的轨道交通项目PPP运作奠定坚实的基础。北京地铁4号线项目介绍

地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。该项目已于2003年底开工，将于2009年正式通车运营。该项目已经国家发改委批准立项（批准文件文号发改投资[2003] 600号），《北京地铁四号线可行性研究报告》（以下简称“可研报告”）已经国家发改委批准。地铁4号线项目总投资额为153亿元人民币。PPP方案基本结构

根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。

4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

北京地铁四号线PPP运作项目结构示意图

分析：如图2所示项目结构之所以如此设计，是因为地铁4号线原计划要求在2008年奥运会之前竣工[1]，为此在PPP运作过程中，为保证工期4号线的土建部分已经开工，社会投资者已经无法参与A部分建设；另外，国外类似项目中土建部分也通常由政府负责。把一个完整的工程项目在物理上划分成两部分造成的主要问题，就是建设过程中出现了两个业主。A、B部分工程的界面衔接和建设期工程管理的协调机制设计工作非常具有挑战性。鉴于4号线公司已将A部分工程的建设管理委托给北京市轨道交通建设管理公司（以下简称“建管公司”），所以，我们在项目实施过程中倾向于未来特许公司也能将B部分的建设管理工作委托给建管公司[2]。PPP项目基本经济技术指标

（1）项目总投资：约46亿元。

（2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。（3）建设标准：根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。

(4）工期：计划2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。

(5）客流量预测：根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。

(6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司”）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为81.8万人次/工作日，远期（2034年）为88.4万人次/工作日。

分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同，我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。特许期限

特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。

分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。特许权的终止和处理

（1）特许期届满，特许权终止。

（2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致《特许协议》终止，市政府根据《特许协议》规定折价收购B部分的项目设施。

（3）如果市政府因公共利益的需要终止《特许协议》，市政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。

（4）因不可抗力事件导致双方无法履行《特许协议》且无法就继续履行《特许协议》达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项目设施。

（5）如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双方无法就如何继续履行《特许协议》达成一致意见，《特许协议》终止。市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。

分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制，主要考虑到轨道交通的公益性，在投资者无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运行，政府有义务介入以保证公众的基本利益不受损害。投资经营者应当具备的条件、选择方式和特许公司的组建 7.1 投资经营者应具备的条件

（1）在境内外依法注册的独立的法人实体,或者由多个法人实体组成的联合体；

（2）拥有投资、建设和运营轨道交通项目的经验和业绩；

（3）资信情况良好，拥有运作本项目所需的财务实力；

（4）具有良好的声誉，在法律方面无重大的不良记录。7.2投资经营者的选择

通过竞争性谈判的方式选择投资经营者。

7.3特许公司的组建

特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求。如果特许公司是内资企业，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》[国发（1996）35号文件]规定，资本金比例应不低于总投资的35％；如果特许公司是外商投资企业，遵守《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的规定，且中方投资者占有的权益不应小于51％。资本金以外的部分由特许公司通过融资解决。在正式签署《特许协议》之前，特许公司应签署有关融资协议。

分析：轨道交通的行业特点加上30年的特许经营期，使得政府在选择社会投资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专业性，虽经过多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足招投标的要求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会投资者的股权投资回报率。投资回报测算 8.1 测算条件

（1）客流数据：依据MVA公司的《北京地铁四号线客流和收入预测报告》（以下简称《客流报告》）中的各运营年度客流量、客流结构等基础客流数据。

（2）平均人次票价收入水平：根据《客流报告》预测数据和预期票价结构，以2004年价格水平测算，运营起始年平均人次票价收入水平为3.34元；考虑工资、物价上涨等因素，以试运营开始年的价格水平测算，预计运营起始年平均人次票价收入水平为3.91元，之后各年度平均人次票价收入水平根据MVA公司预测的4号线客流量及平均运距等测算。

（3）总投资：46亿元。

（4）运营成本：主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等，以2004年价格水平计算。

（5）折旧：按国家规定的设备使用年限和其他相关标准计提折旧。

（6）财务费用：总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76%计算，等额还本付息。

（7）税收：客运服务收入缴纳3％的营业税，商业经营收入交纳5％的营业税。企业所得税暂按15％优惠税率计算，免缴3％的地方所得税。

8.2 投资回报

特许公司通过获取客运服务票款收入和商业经营收入收回投资后实现合理的投资回报。根据测算，本项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，股权内部收益率约10％，投资回收期16年。

8.3 租金

4号线公司向特许公司收取A部分租赁资产的租金，用于A部分资产的还本付息。租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：当4号线实际客流低于预测客流一定比例时，4号线公司减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，4号线公司提高特许公司应支付的租金。租金是谈判的重要标的，具体支付方案将通过竞争性谈判在《资产租赁协议》中最终确定。

分析：财务测算的基本假设就是社会投资者会引进先进的运营管理效率，所以财务模型中所用的经营成本大大低于《可行性研究报告》数据，参考央行现行基准利率水平，财务费用的假设也比较激进。平均人次票价的确定通过多次跟北京市发改委收费处沟通，充分考虑了北京居民的经济承受能力。票价是项目实施的前提条件，只有先确定票价政策，投资者才能对项目进行评估。

投资回报参考的是国内基础设施项目的平均回报水平，该水平低于国外同类项目的收益率[3]，在国内升息预期不断强化的背景下，这一水平对项目实施还是存在一定难度的。租金方案比较灵活，它其实是政府调节特许公司的客流风险和收益的一种手段。市政府在《特许协议》下的权利和义务 9.1 市政府的权利

（1）制定4号线项目B部分的建设标准（包括设计、施工和验收标准），在《特许协议》中予以明确。

（2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的B部分建设标准进行修改或变更。

（3）根据《特许协议》规定的B部分建设标准，对工程的建设进度、质量进行监督和检查。

（4）监督4号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告。

（5）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在《特许协议》中予以明确。特许期内，根据法律变更对运营标准进行变更。

（6）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督特许公司执行。（7）要求特许公司报告项目建设、运营相关信息。

（8）在发生《特许协议》约定的紧急事件时，统一调度、临时接管或征用4号线的项目设施。

（9）特许期满，无偿取得特许公司B部分项目设施的所有权。

（10）如果发生特许公司一般违约的情况，要求特许公司纠正违约、向特许公司收取违约金或采取《特许协议》规定的其他措施。

9.2 市政府的义务

（1）根据《特许协议》，为特许公司投资、设计、建设和运营4号线项目设施提供支持条件。

（2）确保4号线A部分建设任务按规定的建设标准按时完成。

（3）协调特许公司和其他线路的运营商建立按乘坐里程进行收入分配的分账机制及相关配套办法。

（4）因政府要求或法律变更导致特许公司建设或运营成本增加时，给予特许公司合理补偿。

分析：市政府有关部门将与PPP公司签订《特许协议》，明确在建设期内政府将支持4号线公司确保土建部分按时按质完工，并按制定的标准、监管措施监督PPP公司进行机电设备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调价政策，并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按有关运营和安全标准对PPP公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果PPP公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。特许公司在《特许协议》下的权利和义务 10.1 特许公司的权利

（1）在特许期内投资、建设和运营地铁4号线的独家权利。

（2）根据《特许协议》的规定，为B部分建设融资的目的，将B部分资产和项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利。

（3）根据《特许协议》和《资产租赁协议》的规定，获得A部分资产的使用权；利用4号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入；根据需要将客运服务中的辅助性工作委托给第三方。（4）根据《特许协议》规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益。

（5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心(ACC)等轨道交通运营公用设施。

（6）因市政府要求或法律变更导致特许公司投资或运营成本增加时，根据《特许协议》约定获得补偿。

（7）在市政府违反《特许协议》情况下，根据《特许协议》约定获得补偿或赔偿。

（8）特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，特许公司享有在同等条件下的优先权。

10.2 特许公司的义务

（1）筹集B部分建设所需的全部资金，按照《特许协议》的规定保证建设资金按时到位。

（2）按照适用法律和《特许协议》规定的工期和建设标准，完成4号线项目B部分的建设任务，具体包括：

第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采购安装调试；

第二，按照《特许协议》规定的建设协调和争议解决机制，与4号线公司建立有效的工作机制，确保A部分和B部分建设工作的协调进行。

（3）按适用法律和《特许协议》的规定购买B部分建设期保险。

（4）执行因市政府要求或法律变更导致的B部分建设标准的变更。

（5）在4号线公司的配合下，组织和完成4号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证4号线按期开始试运营。

（6）在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过2年。

（7）在正式运营期内，按照《特许协议》及适用法律（包括相关行业办法、规章等）规定的运营标准，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。（8）执行因法律变更导致的运营标准的变更。

（9）按照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施，保证地铁的安全运营；在项目设施内从事商业经营时，遵守相关的安全规定。

第二篇：PPP项目开发案例-北京地铁四号线项目

PPP项目开发案例

——北京地铁四号线项目

中国现代集团 投资银行一部 朱多策

内容摘要

轨道交通项目具有较强的自然垄断性和外部性特征，被称为准公共产品。实践中发现，这类产品如果完全由政府部门提供，则存在资金短缺、效率低、风险大等诸多弊端，为此，引入某种程度的市场机制则成为更有效率的选择，而PPP模式比较适合应用于此领域。私人部门参与投资的目的是获得投资回报，无利可图的基础设施项目吸引不了民营资本的进入。诸如地铁之类的城市基础设施项目，一般都是便民工程，讲求社会效益，因此项目的收费不能定得太高；同时，高票价也会对客流产生较大影响，所以地铁项目往往都是亏损的，不能直接给投资者带来合适的回报。如此状况，对私人资本确实缺乏吸引力。因此，如何吸引私人部门参与项目就是一个大问题。本文以北京地铁四号线建设运营为例，分析PPP模式是如何解决这些问题的。

一、北京地铁四号线项目的背景

北京地铁四号线是北京市区轨道交通线网中贯穿城区南北的一条交通主干线，线路正线全长28公里，共设23座地下车站和1座地面车站，穿越了人口密集的丰台、西城、海淀三个行政区，沿途经过大型居民生活区、学术文化浓厚的科教区（清华、北大、人大等）、有“中国硅谷”之称的高科技园区（学院南路-中关村）、繁华的商业区（新街口-西单-菜市口）以及旅游名胜区或风景点（颐和园、圆明园、动物园、陶然亭等），是一条极具特色的线路，客流条件较好。按照北京市政府城市建设计划进度的安排，地铁四号线工程于2009年9月正式开通试运营。

为解决轨道交通项目投资大、回收期长、公益性强、盈利性弱等长期制约社会投资参与的重大难题，北京市政府通过引入社会资本及管理，来解决轨道交通 项目资金不足和效率提高的问题，聘请北京大岳咨询公司担任项目的牵头顾问和财务顾问，与其他顾问共同编制项目实施方案并完成其他相关工作。基于对轨道交通经济特点和国内外基础设施投融资方式的系统研究，自2003年以来，咨询公司结合北京地铁项目实际特点，通过将公益性与营利性部分定量分开、导入轨道交通影子票价、公益性资产租赁、设计合理保障机制、政府监管强化机制等手段，建立起基础设施准公共产品社会化投资经营的盈利模式和风险控制、监管模式，在国内创造性地研究编制了完整的轨道交通项目PPP模式运作方案，并以地铁四号线项目试点推进。经过竞争性谈判，引入了“香港地铁-首创集团”联合体投资成立项目公司负责四号线约46亿元的投资建设和四号线30年特许经营期内的运营管理，于2005年9月底，取得国家发展和改革委核准批复，2006年4月12日，正式签署了《北京地铁四号线特许经营协议》。

二、项目发起

2003年年底，北京市政府转发北京市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确了轨道交通可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸收社会投资者参与建设。2003年11月，北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立。成立之后便着手制定了四号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。在此阶段，形成了项目运作的初步框架，以后各阶段的工作均在此框架基础上拓展。

2004年2月开始至4月，国际客流顾问对四号线的客流与收入进行预测，提出专业意见和报告；聘请技术顾问评估四号线的建设和技术方案。2004年4月份，市政府相关部门对于项目采用单线招商方案还是四号线、五号线、九号线、十号线捆绑招商方案尚存在不同意见，对采取招标形式还是竞争性谈判的方式确定投资人亦无定论，因此奥运经济市场推介会和第八届京港洽谈会成了确定招商方案的试金石。2004年4月、6月，北京市发展改革委分别组织召开了奥运经济市场推介会、北京地铁四号线、五号线、九号线、十号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以四号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。2004年9月形成《北京地铁四号线特许经营实施方案》，北京市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，四号线特许经营项目取得实质性进展。通过研究和沟通，各方就项目主要原则和框架形成了初步的一致意见，形成了特许经营方案，并完成了《北京地铁四号线特许经营协议》等法律文件的编制和初步沟通工作。

三、项目准备

PPP项目发起之后，进入项目准备阶段，该阶段主要包括项目运作方式的选择、交易结构设计、合同体系设计、监管框架设计及采购方式选择等内容。

（一）项目运作模式的选择

PPP运作模式一般包括运营和维护（O&M）、转让-运营-移交（TOT）、建设-拥有-移交（BOO）、建设-运营-移交（BOT）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建造-融资-运营（DBFO）、改建-运营-移交（ROT）等，具体采用哪种PPP运作模式，可通过以下决策树来判定，见图1。

图1 PPP运作模式的判定

北京地铁四号线项目属于新建项目，该项目的项目资产是轨道交通，属于准经营性项目，所以北京市交通委决定采用BOT运作模式，通过特许经营的方式 委托运营，运营期满资产再移交市政府。

（二）交易结构设计 1.项目投融资结构（1）融资安排

项目公司初始投资主要由政府方授权单位和港商按持股比例共同出资和项目融资两部分组成，其中大部分来自商业银行的无追索权的项目抵押贷款。

（2）投资安排

北京市政府授权北京地铁四号线投资有限责任公司投资建设项目A部分（土建工程部分），由项目公司负责投资建设项目B部分（机电设备部分），并且负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新。

（3）付费机制

项目公司的收入来自票款和财政补贴。票款由使用者付费，采用计程票制的收费机制；同时，财政给予一定补贴，建设期的补偿方式为政府方承担公益性建设部分，运营期的补偿方式为对于实际执行的政府定价低于计程票价确定的部分，政府给予项目公司补偿。

2.投资回报机制 投资回报测算如下：

（1）客流数据：为使客流量的预测更加科学客观并能被市场部门认同，项目专门聘请了国际上著名的客流量预测机构MVA公司，客流数据依据MVA公司的《北京地铁四号线客流和收入预测报告》（以下简称《客流报告》）中的各运营客流量、客流结构等基础客流数据。

（2）平均人次票价收入水平：根据《客流报告》预测数据和预期票价结构，以2004年价格水平测算，运营起始年平均人次票价收入水平为3.34元；考虑工资、物价上涨等因素，以试运营开始年的价格水平测算，预计运营起始年平均人次票价收入水平为3.91元，之后各平均人次票价收入水平根据MVA公司预测的4号线客流量及平均运距等测算。

（3）总投资：46亿元。

（4）运营成本：主要包括人工成本、电费、维修费和管理费等，以2004年价格水平计算。（5）折旧：按国家规定的设备使用年限和其他相关标准计提折旧。

（6）财务费用：总投资中贷款部分约30.8亿元，贷款期为25年，利率暂按年利率5.76%计算，等额还本付息。

（7）税收：客运服务收入缴纳3％的营业税，商业经营收入交纳5％的营业税。企业所得税暂按15％优惠税率计算，免缴3％的地方所得税。

在如何确定特许经营期的问题上，考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，主要根据财务模型来计算投资回收期并设计了合理的盈利年限。项目公司主要通过地铁票款收入、站内商业经营收入及政府补贴回收投资。根据相关财务指标测算，本项目的全投资内部收益率（即IRR）约7%～8%，股权内部收益率约10％，投资回收期16年。

（三）合同体系

市政府授权主管部门与项目公司签署《特许协议》，授予项目公司四号线项目投资、建设和运营的特许经营权；项目公司与四号线公司签订《A部分资产租赁协议》，在四号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权；贷款人与项目公司签订《贷款协议》；项目公司和四号线公司分别与承包商签订《施工合同》。

（四）监管框架

根据《特许协议》规定的B部分建设标准，市政府对工程的建设进度、质量进行监督和检查，并监督四号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告；通过制定行业标准对地铁运营进行行业监管；在运营期间，政府对项目运营进行履约监管；乘客/公众对项目公司的服务进行监督，并有权对其服务向市交通委进行投诉或提出建议；贷款人就项目资金使用及还款进度进行监管。

（五）采购方式选择

PPP模式采购方式有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商、单一来源采购等五种方式。北京地铁四号线项目经过讨论决定采用竞争性谈判方式甄选社会资本方。

四、项目采购

（一）社会资本方甄选

社会资本方甄选是从若干投资竞争者（包括联合体）中选出一家作为PPP 项目的特许经营商的过程，是PPP项目运作过程中极为重要的一环。通过科学的方法甄选出具有丰富项目经验、先进技术实力、强大资金支撑以及优秀管理能力的社会资本方，并与政府达成合作，能大大降低项目的建设运营风险，保证公共服务的持续稳定。

北京地铁四号线项目采用竞争性谈判方式甄选社会资本方。2004年11月底，北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组，与香港地铁有限公司-北京首创集团有限公司（以下简称“港铁-首创联合体”）、西门子公司交通技术集团-中国铁道建筑总公司-北京市地铁运营有限公司（以下简称“西门子-中铁建联合体”）等社会投资者的竞争性谈判正式开始。2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与优先谈判对象“港铁-首创联合体”草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。2005年9月，国家发改委核准批复了北京地铁 4号线PPP融资项目。

（二）实际交易结构

四号线项目公司由社会投资方香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司和代表政府出资的北京基础设施投资有限公司组成，总注册资本约15亿元人民币，北京地铁四号线总投资约153亿元人民币，根据协议，由北京市政府和项目公司按照7：3的比例进行投资。工程分为A、B两部分，A部分主要为征地拆迁及土建工程部分，投资额约为107亿元，占总投资的70%，由已成立的北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占总投资的30%，由项目公司负责投资建设，并在30年特许经营期内负责四号线的运营和管理，项目公司其他资金来源于无追索权银行贷款，共31亿人民币，实际交易结构见图2。

图2 北京地铁四号线PPP项目实际交易结构图

（三）交易边界 1.特许经营内容与期限

四号线建成后，项目公司通过与四号线公司签订《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。项目公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期为30年，经营期满后项目公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

2.付费及补贴机制

项目公司的收入来自票款和财政补贴，票款由使用者付费；同时，财政给予一定补贴，运营期间，对于实际执行的政府定价低于计程票价确定的部分，政府给予京港地铁有限公司补偿。

3.定价机制

四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根 据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价，按有关运营和安全标准对项目公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。

票价机制体现风险共担原则。北京市政府在引入香港地铁时对票价做了规定，票价定价为3元起步，但受奥运会影响，出台了低票价政策（2元/人次），按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次，导致票款收入无法弥补运行成本，无法达到预期的投资回报，按照北京市政府与香港地铁签订的票价合同，在低票制情况下，北京市政府补助2.44元/人次，在票价提高后取消对票价补贴，地铁四号线的票制体现了香港地铁与北京市政府风险共担的原则，保证了社会资本的投资回报率。

（四）风险分配机制

除国家政策、市场、不可抗力等系统性风险因素外，在非系统性风险中，对四号线PPP项目具有显著和直接影响的主要因素是建设期的完工风险以及运营期的客流风险和票价风险。特许经营协议对上述主要风险做出了妥善配置，设计了相应的风险防范机制，有利于保护协议各方利益。

1.完工风险

针对地铁四号线工程建设，特许经营协议设立了23个时间点，每一个时间点均设定了具体的完工日期。根据A、B部分的分工情况，23个时间点的关键工期分别由地铁四号线公司和项目公司负责。

2.客流风险

按照特许经营协议的规定，项目公司获得的票务收入和票价差额补偿均直接和客流量相关，客流风险主要由项目公司承担。MVA公司在确保独立性的基础上，经过充分的调研分析，对四号线项目作了一份专业预测报告。尽管有MVA公司对于客流量的专业预测报告，但影响客流量的因素非常多，因此客流风险比较大。如果连续三年的当年实际客流量比预测客流量低20％，则项目公司可向政府申请补贴，如果双方无法在两年内就补贴额度达成一致，项目公司有权提出终止协议。上述规定将项目公司承担的客流风险控制在一定范围内。

3.票价风险

在特许经营期间，依据项目公司的票务收入和实际客流计算实际平均人次票 价，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平，市政府将就其差额给予项目公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收入水平，则项目公司需将其差额的70%返还给市政府。通过上述规定，项目公司基本不承担票价风险。由于本项目执行市政府定价，由政府承担票价风险也符合风险分配原则。

五、项目执行

项目执行阶段包括项目公司设立（包括项目协议正式签署）、项目建设、项目运营和维护。

（一）项目公司设立

2006年1月，项目公司北京京港地铁有限公司注册成立，注册资本15亿元人民币，由北京市基础设施投资有限公司出资0.3亿元人民币，占持股2%，北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司各出资7.35亿元人民币，持股49%，共同组建。另外，项目公司还通过银行申请到31亿元人民币的无追索权贷款。至此，项目融资已全部完成，下一步进行项目协议的正式签署。2006年4月，北京市交通委与北京京港地铁有限公司正式签署了《北京地铁四号线特许经营协议》。项目协议正式签署之后，接下来开始动工建设。

（二）项目建设

为保证4号线项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性，同时为避免两部分工程衔接以及建管、协调等复杂问题，A和B部分工程项目全部委托建管公司进行建设。为保障京港地铁公司的权益，特许协议约定由4号线公司和京港地铁公司成立建设期协调委员会，由双方公司派代表担任委员，负责协调解决建设期的争议问题。同时，协议还约定京港地铁公司可以在B部分工程施工中利用先进的技术和经验，优化设计方案，另外，鼓励京港地铁公司对A部分建设提出优化意见，以保证项目建设期间的和谐有序。

北京地铁四号线的A部分采用代建的方式，北京市基础设施投资有限公司作为项目法人，负责筹集建设，组建北京地铁四号线投资有限责任公司进行实施。B部分由北京京港地铁有限公司（以下简称“项目运营公司”）承建。在四号线项目中，项目运营公司按照“特许经营协议”规定，对在特许期内设计和建设B 部分项目设施及运营和维护四号线设施所需资金（包括注册资本金和贷款）的获得负全部责任。在建设期内，项目运营公司应确保其资本金比例符合适用法律和政府批准文件的要求，主要义务还包括：①根据适用法律的规定，申请B部分建设工程建设所需要的许可；②负责B部分建设工程的设计工作；③按“特许经营协议”规定的关键工期、进度计划和建设标准完成B部分项目设施的建设，并承担相关的一切费用、责任和风险；④及时向项目建设公司提供B部分的初步设计文件及其变更文件（如有），并向项目建设公司提供与丝毫向建设相关的分享工作的信息、资料和文件（包括设计文件、招标文件、进度信息、性能指标等，前述信息、资料和文件的电子版（如有）亦应同时提供）；⑤按“特许经营协议”的规定进行接口工程的中间验收；⑥按“特许经营协议”的规定组织进行四号线试运行，与项目建设公司共同按照适用法律组织 完成四号线的竣工验收；⑦按“特许经营协议”的规定接受北京市政府的监督和检查；⑧按“特许经营协议”的规定在建设期为B部分建设工程的建设购买保险。

（三）项目运营和维护

在运营期内，项目运营公司应自行承担风险和费用，运营、维护和更新四号线项目设施。提供客运服务，具体包括：①按协议中的规定提供客运服务；②按协议中的对顶确保地铁安全运营；③执行北京市政府制定的地铁运营票价，并根据适用法律和协议规定接受北京市政府的价格监督检查；④进行四号线项目何时的维护和更新，但是项目运营公司有权将四号线项目设施维护的辅助工作委托第三方；⑤按照协议的规定服从北京市政府或其指定机构的监督，服从北京市政府或其指定机构的统一调度安排，并根据市政府的要求提供资料。

在运营期内，项目运营公司将按照协议执行北京市政府制定的运营票价，并依此按年计算实际平均人次票价收入水平。如果实际平均人次票价收入水平低于协议中规定的调整后的测算平均人次票价收入水平，北京市政府将按照协议规定就其差额给予项目运营公司补偿。如果实际平均人次票价收入水平高于协议中规定的调整后的测算平均人次票价收入水平，项目运营公司将按照协议规定就其差额返还给北京市政府，或经北京市政府同意，以项目运营公司增加租金的形式支付给项目建设公司。

六、项目移交 为保证四号线正常运营和特许期结束时项目运营公司能够向市政府指定部门移交的是能够正常运营的四号线项目设施，项目运营公司应根据更新手册对更新资金的来源进行合理安排。在特许期届满前36个月，北京市政府或其他指定机构和项目运营公司将共同成立一个移交委员会，由北京市政府或其他指定机构任命的3名代表和项目运营公司任命的3名代表组成，负责过渡期内有关特许期届满后项目移交的相关事宜。

1.移交委员会

“特许经营协议”约定，移交委员会应在双方同意的时间举行会谈。商定四号线项目设施移交的详细程序、培训计划的实施和移交的设备、设施、物品、零配件和备件等的详细清单，以及向第三方公告移交的方式。项目运营公司应在会谈中提交负责移交的代表名单，北京市政府或其指定机构应告知项目运营公司其负责接收移交的代表名单。移交委员会应在移交前的6个月内确定上述安排。

2.移交范围

项目运营公司应在移交日向北京市政府或其指定机构无偿移交“特许经营协议”附件中载明的四号线项目设施。项目运营公司应确保这些资产和权力在向北京市政府或其指定机构移交时为没有任何抵押、质押等担保权益或权益约束，亦不得存在任何种类和性质的索赔权。四号线项目相关土地及场地在移交日应不存在因项目运营公司建设B部分项目设施、运营和维护四号线项目设施导致的或项目运营公司另外引致的环境污染。

3.保险的转让和承包商的责任

在移交时，项目运营公司将所有承包商、制造商和供应商提供的尚未期满的担保及保证，以及所有的保险单、暂保单和保险单批单等与四号线项目设施有关的其他担保、保证及保险凭证，全部无偿转让给北京市政府或其指定机构，双方另有约定的除外。

4.技术转让

项目运营公司应在移交日将其拥有的，以及运营和维护四号线项目设施所需的，有关四号线项目设施运营和维护的所有的技术和技术诀窍，无偿移交及转让给北京市政府或其指定机构，并确保北京市政府或其指定机构不会因使用这些技术和技术诀窍而遭受侵权索赔；如果是以许可或分许可方式从第三方获得的技术 和技术诀窍，在移交日后将该等技术和技术诀窍继续许可给北京市政府或其他指定机构使用，但因此产生的使用该等技术和技术诀窍的相关许可费用，由北京市政府或其指定机构承担。

5.合同的转让

如果北京市政府或其指定机构要求，项目运营公司应转让其签订的、于移交时仍有效的运营维护合同、设备合同、供货合同和所有其他合同。北京市政府或其指定机构对于转让合同所发生的任何费用不负责任，同时项目运营公司应保护北京市政府或其指定机构，使之不会因此受到损害。

6.风险转移

项目运营公司应承担移交日前四号线项目设施的全部或部分损失或损坏风险，除非损失或损坏是有北京市政府或其指定机构或项目建设公司的违约所造成的（就A部分项目设施而言，除非损失或损坏是由北京市政府或其指定机构或项目建设公司违约或不可抗力造成的）。移交日后，四号线项目设施的全部或部分损失或损坏的风险由北京市政府或其指定机构承担。

7.已交费用和批准

对于依据“特许经营协议”所进行的向北京市政府或其指定机构的移交和转让，北京市政府或其指定机构无需向项目运营公司支付任何赔偿或代价。项目运营公司及北京市政府应负责各自的因上述移交和转让的成本和费用。北京市政府应自费获得所有的批准并使之生效，并采取其他可能成为移交和转让所必须的行动，并且应支付与移交转让有关的所有税费。

附件1 市政府在《特许协议》下的权利和义务 1.市政府的权利

（1）制定四号线项目B部分的建设标准（包括设计、施工和验收标准），在《特许协议》中予以明确。

（2）建设期内，根据需要或法律变更情况对已确定的B部分建设标准进行修改或变更。

（3）根据《特许协议》规定的B部分建设标准，对工程的建设进度、质量进行监督和检查。

（4）监督四号线项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告。（5）制定试运营期和正式运营期的运营标准，在《特许协议》中予以明确。特许期内，根据法律变更对运营标准进行变更。

（6）根据有关价格法律法规，制定和颁布四号线的运营票价，监督项目公司执行。

（7）要求项目公司报告项目建设、运营相关信息。

（8）在发生《特许协议》约定的紧急事件时，统一调度、临时接管或征用四号线的项目设施。

（9）特许期满，无偿取得项目公司B部分项目设施的所有权。

（10）如果发生项目公司一般违约的情况，要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金或采取《特许协议》规定的其他措施。

2.市政府的义务

（1）根据《特许协议》，为项目公司投资、设计、建设和运营四号线项目设施提供支持条件。

（2）确保四号线A部分建设任务按规定的建设标准按时完成。

（3）协调项目公司和其他线路的运营商建立按乘坐里程进行收入分配的分账机制及相关配套办法。

（4）因政府要求或法律变更导致项目公司建设或运营成本增加时，给予项目公司合理补偿。

附件2项目公司在《特许协议》下的权利和义务 1.项目公司的权利

（1）在特许期内投资、建设和运营地铁四号线的独家权利。

（2）根据《特许协议》的规定，为B部分建设融资的目的，将B部分资产和项目收益权向贷款银行进行抵押或质押的权利。

（3）根据《特许协议》和《资产租赁协议》的规定，获得A部分资产的使用权；利用四号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入；根据需要将客运服务中的辅助性工作委托给第三方。

（4）根据《特许协议》规定，在项目设施范围内（不包括地上部分），在遵守相关适用法律，特别是运营安全规定的前提下，直接或委托他人从事广告、通信等商业经营，取得相关收益。（5）根据有关规定，有偿使用北京市轨道交通指挥中心（TCC）和自动售检票系统清算管理中心（ACC）等轨道交通运营公用设施。

（6）因市政府要求或法律变更导致项目公司投资或运营成本增加时，根据《特许协议》约定获得补偿。

（7）在市政府违反《特许协议》情况下，根据《特许协议》约定获得补偿或赔偿。

（8）特许期结束后，如市政府继续采用特许经营方式选择经营者，项目公司享有在同等条件下的优先权。

2.项目公司的义务

（1）筹集B部分建设所需的全部资金，按照《特许协议》的规定保证建设资金按时到位。

（2）按照适用法律和《特许协议》规定的工期和建设标准，完成四号线项目B部分的建设任务，具体包括：第一，采用先进的建设管理模式，组织建设施工和设备采购安装调试；第二，按照《特许协议》规定的建设协调和争议解决机制，与四号线公司建立有效的工作机制，确保A部分和B部分建设工作的协调进行。

（3）按适用法律和《特许协议》的规定购买B部分建设期保险。

（4）执行因市政府要求或法律变更导致的B部分建设标准的变更。

（5）在四号线公司的配合下，组织和完成四号线项目的试运行；及时组织竣工验收，保证四号线按期开始试运营。

（6）在试运营期内，逐步达到规定的运营标准。试运营期最长不超过2年。

（7）在正式运营期内，按照《特许协议》及适用法律（包括相关行业办法、规章等）规定的运营标准，保持充分的客运服务能力，不间断地提供客运服务。未经市政府同意，不得将客运服务中的主要工作委托给第三方。

（8）执行因法律变更导致的运营标准的变更。

（9）按照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统、制定和实施安全演习计划、制订应急处理预案等措施，保证地铁的安全运营；在项目设施内从事商业经营时，遵守相关的安全规定。

第三篇：案例1：项目融资案例分析一——北京地铁四号线

（一）案例背景

作为“PPP”模式在轨道交通领域一个新的尝试和探索，“京港地铁”是一个重要实践。地铁4号线的线路自马草河北岸起偏向东，之后线路向西转向北，经由北京南站后，偏西北方向行进，逐步转向北，进入菜市口大街至陶然亭站，向北沿菜市口大街、宣武门外大街、宣武门内大街、西单北大街、西四南大街、西四北大街、新街口南大街至新街口；转向西，沿西直门内大街、西直门外大街至首都体育馆后转向北，沿中关村大街至清华西门，向西经圆明园、颐和园、北宫门后向北至龙背村。正线长度28.65公里，共设地铁车站24座，线路穿越丰台、宣武、西城、海淀4个行政区。是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。地铁4号线项目总投资额为153亿元人民币。

（二）PPP方案基本结构

根据北京地铁4号线初步设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司即政府负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给4号线公司。

（三）PPP项目基本经济技术指标（1）项目总投资：约46亿元。（2）项目建设内容：车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统，以及车辆段、停车场中的机电设备。（3）建设标准：根据经批准的《北京地铁四号线工程可行性研究报告》以下简称《可研报告》和初步设计文件制定。(4）工期：计划A部分2007年底竣工，2009年9月正式通车试运营。(5）客流量预测：根据《可研报告》客流预测结果，初期（2010年）为71万人次/工作日，近期（2015年）为82万人次/工作日，远期（2034年）为99万人次/工作日。(6）根据国际客流预测机构香港弘达顾问有限公司（以下简称“MVA公司”）的客流预测结果，初期（2010年）为58.8万人次/工作日，近期（2015年）为81.8万人次/工作日，远期（2034

年）为88.4万人次/工作日。

分析：在上述结构下，特许期内特许公司的主要收入就是4号线客流产生的票款收入。在传统投融资体制下，为使项目可批，轨道交通可行性研究报告中的客流量测算得往往过于乐观。为使客流量的预测更加科学客观，并能被广大社会投资者认同，我们专门聘请了国际上著名的客流预测机构MVA公司，对4号线专门作了一份独立的专业预测报告。

（四）特许期限

特许期分为建设期和特许经营期。建设期从《特许协议》正式签订后至正式开始试运营前一日；特许经营期分为试运营期和正式运营期，自试运营日起，特许经营期为30年。

分析：特许期的确定主要考虑到轨道交通项目所具有的投资大、回收期长的特点，根据财务模型计算投资回收期并考虑一定合理的盈利年限。

（五）、特许权的终止和处理（1）特许期届满，特许权终止。（2）发生市政府或特许公司严重违约事件，守约方有权提出终止。如果因市政府严重违约导致《特许协议》终止，市政府将以合理的价格收购B部分项目设施，并给予特许公司相应补偿；如果因特许公司严重违约事件导致《特许协议》终止，市政府根据《特许协议》规定折价收购B部分的项目设施。（3）如果市政府因公共利益的需要终止《特许协议》，市政府将以合理价格收购B部分项目设施，并给予特许公司合理补偿。（4）因不可抗力事件导致双方无法履行《特许协议》且无法就继续履行《特许协议》达成一致，任何一方有权提出终止。政府将以合理价格收购B部分项目设施。（5）如果客流持续3年低于认可的预测客流的一定比例，导致特许公司无法维持正常经营，且双方无法就如何继续履行《特许协议》达成一致意见，《特许协议》终止。市政府将根据《特许协议》的规定按市场公允价格回购B部分项目资产，但特许公司应自行承担前3年的经营亏损。

分析：之所以给社会投资者设计一个退出机制，主要考虑到轨道交通的公益性，在投资者无法盈利的情况下，为保证正常系统安全运行，政府有义务介入以保证公众的基本利益不受损害。

（六）特许公司的组建必须符合适用法律和实施方案的要求。

如果特许公司是内资企业，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》[国发（1996）35号文件]规定，资本金比例应不低于总投资的35％；如果特许公司是外商投资企业，遵守《国家工商行政管理局关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》的规定，且中方投资者占有的权益不应小于51％。资本金以外的部分由特许公司通过融资解决。在正式签署《特许协议》之前，特许公司应签署有关融资协议。

分析：轨道交通的行业特点加上30年的特许经营期，使得政府在选择社会投资者时格外谨慎。之所以采用竞争性谈判的方式确定投资者，是考虑到项目极强的专业性，虽经过多次招商但正式表示投资意向的投资者非常有限，很难满足招投标的要求。另外，资本金比例的要求，将直接影响社会投资者的股权投资回报率。

（七）市政府在《特许协议》下的权利和义务

分析：市政府有关部门将与PPP公司签订《特许协议》，明确在建设期内政府将支持4号线公司确保土建部分按时按质完工，并按制定的标准、监管措施监督PPP公司进行机电设备部分的建设；明确政府部门在运营期的地铁票价定价、调价政策，并采取支持轨道交通发展的公共交通政策，同时按有关运营和安全标准对PPP公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果PPP公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。

（八）经验总结

1.融资方面的经验分析：

政府投融资模式最大的优点就是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大，其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。政府投资也存在不足：一是对政府财政产生压力，受政府财力和能提供的信用程度所限，融资能力不足；二是不利于企业进行投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机制。此外，由于政府部门在项目中实际承担经营者和监管者双重角色，这就使地铁等公共事业中很容易出现政企难分、行政垄断、激励约束机制弱化，投资、建设、运营服务水平无法有效提高等问题。PPP模式实现了政府和投资人的双赢。引入PPP除了弥补政府建设资金不足外，还有一个重要原因是解决存量资产效率问题。如果还按政府和企业互亏的恶性循环模式继续建设轨道交通线路的话，存量资产继续增加，政府包袱则更大。政府补贴不能无限扩大，这是发展地铁必须解决的问题。因此，PPP的着眼点在于提高运行效率。该项目引入了市场化融资，采用公私合营的方式，市场化投融资则体现出政府投资不可比拟的优势：吸收其他投资者参与项目建设，减轻对政府财政的依赖，完成投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机制。

（九）北京地铁四号线的意义

地铁四号线特许经营项目作为北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，其成功实施将加快北京市轨道交通的建设步伐，有利于引进国际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务水平，更好地服务于首都发展。具体而言：

第一，四号线合资成功后，将在我市轨道交通行业引入香港地铁高水平的运营服务，使四号线成为一条高效、优质的运营线路。更重要的是特许公司的成立将在北京地铁运营领域引入竞争机制，加快北京地铁运营管理体制的改革，促进地铁一线、环线、城市铁路和八通线运营效率和服务水平的提高，提升整个网络的运营管理水平。根据目前港铁和首创就运营服务方面的承诺，四号线接近香港地铁的运营水平，市民将享受更优质的服务。

第二，降低市政府在建设运营期的财力投入。一方面，特许公司分担了项目建设期46亿元的建设投资。另一方面，在特许经营方式下政府将不对四号线运营进行补贴，估算在运营期内将减少政府补贴10.6亿元。此外，特许经营方式下，政府在运营期内将增加所得税收入约9.1亿元。

第三，在政府的支持和监管下，北京地铁投资、建设和运营将步入市场化、规范化、法制化的轨道。通过与投资方签订的《合作协议》，特许公司与四号线公司签订的《租赁协议》，以及政府有关部门与特许公司签订的《特许协议》，将

明确政府、投资者和特许公司在四号线项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过法律契约关系使“软约束”变成“硬约束”，使地铁项目的投资、建设、运营各环节有机结合，良性发展。

第四，有利于转化政府职能，实现政企分开，推进公用事业市场化进程。市政府通过《特许协议》制定规则，强化监管，从而使政府部门实现从对地铁的间接经营者向监管者的职能转变，既有利于通过企业自主经营充分发挥企业的积极性，提高地铁运营管理水平，又可以通过完善政府监管确保运营的安全，维护社会公共利益。

（十）、地铁四号线特许经营项目的运作体会

轨道交通等基础设施项目投资大、回收期长、公益性强，市场化工作比较复杂。北京地铁四号线特许经营项目取得了成功,其中有很多经验和体会，值得总结。

第一，特许经营项目的成功运作需要更加清晰、完善的法律、法规予以保证。基础设施领域市场化的进程，也是政府职能转化的过程，需要政府一方面不断加强、完善监管手段，维护项目的公共利益，另一方面要尽量为基础设施领域的市场化创造必要条件。目前国家和北京市已经出台了一些法律法规，使特许经营项目的运作具备了基本的法律依据，但在完备性和可操作性上还需进一步加强。例如，《特许协议》究竟适用于民事合同还是行政合同，尚无权威明确的界定。从项目投资的经济角度看应适用于民事合同，则投资者与政府为平等主体；而从项目的公益性、特许经营角度看，更适用于行政合同，则政府作为特许权授予方具有主动地位。协议性质的不同直接导致项目融资结构中政府与投资者权利、义务关系的不同，决定项目运作的一些关键性问题。

第二，投资者市场尚需进一步发展培育。

培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的投资者市场，是实现特许经营项目运作的基础。而目前轨道交通等基础设施投资市场还不成熟，尚无法通过充分有效的竞争实现更大的社会效益。主要原因是，基础设施行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、经营，由于出资人权利不到位，及政企不分等体制性因素制约，无法真正有效地参与到特许经营项目运作中来；民营企业目前要大规模参与轨道交通建设，在资金实力、管理水平等方面还有待于进一步发展完善；而外资企业在资金、技术、管理方面虽有着较大优势，但因政策、文化、理念等因素影响，其进入成本还较高。因此，实现轨道交通项目的市场化运作，还必须加快国有企业改革，加快民营企业的发展壮大，不断改善外商投资环境，才能促进我国基础设施领域市场化的进程。

第三，投融资的中介服务体系有待进一步发展完善。

轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识，要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而目前，我们的中介服务体系尚未有效形成。因此，要加快投融资中介服务体系建设，提高其整体素质和服务水平，为基础设施的市场化运作提供有力的操作技术上的保证。第四、前期工作需要进一步加强。

项目的前期工作扎实与否将对轨道交通市场化运作产生重要影响。当前，轨道交通建设项目中还存在一定程度的边设计、边施工、边引资现象，项目规划相对滞后。为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。此外，规划设计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，如设计方案不稳定，就可能导致一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅增加，项目建设将出现难以解决的困难。因此，要成功实施特许经营项目，从项目的提出、规划、可行性研究到投资者确定、开工建设等各个环节都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。

北京地铁四号线项目的运作成功，进一步坚定了我们在轨道交通建设和运营领域继续深化投融资体制改革的信心。按照北京市轨道交通建设规划，未来几年北京轨道交通领域的建设发展将进入高潮，投资前景非常广阔。我们将继续支持社会投资者参与建设与运营，促进我市轨道交通的发展。在此，我们也欢迎国内外投资者积极介入，加强交流与合作，在北京市基础设施的发展中实现双赢。

第四篇：北京地铁四号线特许经营模式

北京地铁四号线特许经营模式

柴晓钟

柴晓钟：北京市发展和改革委员会副主任，曾任职于山东省化工局、北京市化学工业总

公司、北京东方化工厂、北京化工集团公司等单位。

各位领导，各位来宾、女士们、先生们：

大家好！很高兴有机会在此向各位介绍北京地铁四号线特许经营的有关情况。

今年2月7日，北京市交通委代表市政府与“港铁-首创联合体”草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。根据协议，即将成立的特许公司负责四号线机电设备部分约46亿元的投资建设和四号线30年特许经营期内的运营管理。前后历时近2年的地铁四号线特许经营项目招商谈判取得了突破性进展，将成为国内第一个引入港资、采取特许经营模式运作的轨道交通项目。

一、地铁四号线特许经营项目运作背景

在介绍四号线特许经营具体模式前，我首先简要介绍一下项目的背景。

从项目的必要性看，四号线采用特许经营模式是为了适应当前北京市轨道交通大发展对原有地铁投资、建设、运营体制进行改革的要求。

近年来，随着北京申办2008年奥运会的成功，北京市轨道交通迎来了前所未有的发展机遇。根据《北京市2004-2015轨道交通发展规划》，自2004年至2015年，北京市将建设约260公里市内轨道交通，总投资达1000亿元。巨额投资、高强度的建设规模、规模化的线路运营，对北京市轨道交通的发展提出了很高的要求，而传统的投资、建设、运营体制已不能适应当前的发展需要。北京市自1965年国内第一条地铁建设以来，近40年来建设了114公里运营线路。在投资、建设、运营方面存在着对政府投资、补贴依赖性大，运营水平有待提高，监管需要进一步加强等一系列问题。

在这种情况下，通过采用特许经营模式来明确政府对地铁的支持条件和监管手段，引入社会投资，建立市场竞争机制，缓解政府的投资压力，提高地铁建设、运营水平，就显得尤为必要。

从项目的可行性上看，随着市场经济改革的日趋深化，相关的政策、制度条件不断完善，基础设施投资市场初步形成，特许经营运作的客观条件已经基本具备。

2003年10月，《北京市城市基础设施特许经营办法》正式颁布实施；2003年12月，北京市政府转发了市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸引社会投资参与建设。地铁特许经营项目的实施基本实现了有法可依、有章可循。

2003年11月，北京市对原地铁集团改制成立了北京市基础设施投资有限公司，作为市一级基础设施投融资平台，对轨道交通等基础设施项目进行市场化运作。2004年，北京市组织多次大型推介会，对轨道交通项目进行了重点推介，引起了海内外社会投资者的广泛关注与参与。总之，轨道交通市场化运作的各方面条件已经逐步成熟。

以上是四号线采用特许经营方式运作的主要背景。

二、地铁四号线特许经营项目运作的简要过程

下面，我简要介绍一下四号线项目的总体运作过程。

四号线项目运作主要经历了前期准备，《实施方案》制定、审批，《特许经营协议》的竞争性谈判三个主要阶段。市发展改革委承担了《实施方案》的评审、报批工作，并在全程起到了整体组织、协调和促进作用。市交通委负责《实施方案》的制定、实施及与投资者的竞争性谈判工作。北京市基础设施投资有限公司作为项目的操作主体，负责了有关项目前期工作及运作过程中的具体工作。

因时间关系，详细过程我不具体介绍了，仅就以下重大事项予以概括介绍。

1、2003年底，北京市政府转发市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确了轨道交通可以按照政府与社会投资7：3的基础比例，吸收社会投资者参与建设。2、2003年11月北京市基础设施投资有限公司作为北京市基础设施投融资平台正式成立。成立之后便着手制定了四号线市场化运作的初步方案，并开始与香港地铁等多家战略投资者进行接触，项目前期工作全面展开。3、2004年4月、6月市发展改革委分别组织召开了奥运经济市场推介会，北京地铁四、五、九、十号线国际融资研讨会等一系列大型招商推介会，面向国内外投资者对以四号线为重点的北京地铁项目进行了广泛深入的招商活动。

4、2004年9月形成《北京地铁四号线特许经营实施方案》，市发改委组织对方案进行了评审并上报市政府。11月，北京市政府批准了特许经营实施方案，四号线特许经营项目取得实质性进展。5、2004年11月底，北京市交通委牵头成立了四号线特许经营项目政府谈判工作组，与“港铁-首创联合体”、“西门子-中铁工联合体”等社会投资者就《特许经营协议》的竞争性谈判正式开始。6、2005年2月初，政府谈判工作组与优先谈判对象“港铁-首创联合体”就《特许经营协议》达成了一致意见。7、2005年2月7日，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁四号线特许经营协议》。

三、地铁四号线特许经营项目的具体模式

下面，我介绍一下四号线特许经营运作具体模式。

根据北京地铁四号线初步设计概算，项目总投资约153亿元。按投资建设责任主体，将全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由已成立的北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由“港铁-首创联合体”拟组建的北京地铁四号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。

四号线建成后，特许公司根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。

四号线项目的特许经营期为30年，特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

在四号线项目中，市政府按照《特许协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。运营期内按有关运营和安全标准对特许公司进行监管。在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府拥有介入权，以保护公共利益。如果特许公司违反《特许协议》规定的义务，市政府有权采取包括收回特许权在内的制裁措施。市政府也要履行《特许协议》规定的义务并承担责任

以上是四号线特许经营的主要运作模式

四、地铁四号线特许经营项目运作的意义

下面，我介绍一下采用特许经营模式运作四号线的意义。

地铁四号线特许经营项目作为北京市基础设施投融资领域改革的重大举措，其成功实施将加快北京市轨道交通的建设步伐，有利于引进国际先进的地铁建设与运营管理理念，提高北京地铁建设效率和运营服务水平，更好地服务于首都发展。具体而言：

第一，四号线合资成功后，将在我市轨道交通行业引入香港地铁高水平的运营服务，使四号线成为一条高效、优质的运营线路。更重要的是特许公司的成立将在北京地铁运营领域引入竞争机制，加快北京地铁运营管理体制的改革，促进地铁一线、环线、城市铁路和八通线运营效率和服务水平的提高，提升整个网络的运营管理水平。

根据目前港铁和首创就运营服务方面的承诺，四号线接近香港地铁的运营水平，市民将享受更优质的服务。

第二，降低市政府在建设运营期的财力投入。

一方面，特许公司分担了项目建设期46亿元的建设投资。另一方面，在特许经营方式下政府将不对四号线运营进行补贴，估算在运营期内将减少政府补贴10.6亿元。此外，特许经营方式下，政府在运营期内将增加所得税收入约9.1亿元。

第三，在政府的支持和监管下，北京地铁投资、建设和运营将步入市场化、规范化、法制化的轨道。

通过与投资方签订的《合作协议》，特许公司与四号线公司签订的《租赁协议》，以及政府有关部门与特许公司签订的《特许协议》，将明确政府、投资者和特许公司在四号线项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过法律契约关系使“软约束”变成“硬约束”，使地铁项目的投资、建设、运营各环节有机结合，良性发展。

第四，有利于转化政府职能，实现政企分开，推进公用事业市场化进程。

市政府通过《特许协议》制定规则，强化监管，从而使政府部门实现从对地铁的间接经营者向监管者的职能转变，既有利于通过企业自主经营充分发挥企业的积极性，提高地铁运营管理水平，又可以通过完善政府监管确保运营的安全，维护社会公共利益。

五、地铁四号线特许经营项目的运作体会

轨道交通等基础设施项目投资大、回收期长、公益性强，市场化工作比较复杂。北京地铁四号线特许经营项目取得了成功,其中有很多经验和体会，值得总结。

第一，特许经营项目的成功运作需要更加清晰、完善的法律、法规予以保证。

基础设施领域市场化的进程，也是政府职能转化的过程，需要政府一方面不断加强、完善监管手段，维护项目的公共利益，另一方面要尽量为基础设施领域的市场化创造必要条件。目前国家和北京市已经出台了一些法律法规，使特许经营项目的运作具备了基本的法律依据，但在完备性和可操作性上还需进一步加强。例如，《特许协议》究竟适用于民事合同还是行政合同，尚无权威明确的界定。从项目投资的经济角度看应适用于民事合同，则投资者与政府为平等主体；而从项目的公益性、特许经营角度看，更适用于行政合同，则政府作为特许权授予方具有主动地位。协议性质的不同直接导致项目融资结构中政府与投资者权利、义务关系的不同，决定项目运作的一些关键性问题。

第二，投资者市场尚需进一步发展培育。

培育产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，塑造适度竞争的投资者市场，是实现特许经营项目运作的基础。而目前轨道交通等基础设施投资市场还不成熟，尚无法通过充分有效的竞争实现更大的社会效益。主要原因是，基础设施行业基本上是由国有大企业垄断投资、建设、经营，由于出资人权利不到位，及政企不分等体制性因素制约，无法真正有效地参与到特许经营项目运作中来；民营企业目前要大规模参与轨道交通建设，在资金实力、管理水平等方面还有待于进一步发展完善；而外资企业在资金、技术、管理方面虽有着较大优势，但因政策、文化、理念等因素影响，其进入成本还较高。因此，实现轨道交通项目的市场化运作，还必须加快国有企业改革，加快民营企业的发展壮大，不断改善外商投资环境，才能促进我国基础设施领域市场化的进程。

第三，投融资的中介服务体系有待进一步发展完善。

轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识，要在融资顾问、财务顾问、技术顾问、客流调查顾问、法律顾问等专业化中介机构的共同协作下才能完成。而目前，我们的中介服务体系尚未有效形成。因此，要加快投融资中介服务体系建设，提高其整体素质和服务水平，为基础设施的市场化运作提供有力的操作技术上的保证。

第四、前期工作需要进一步加强。

项目的前期工作扎实与否将对轨道交通市场化运作产生重要影响。当前，轨道交通建设项目中还存在一定程度的边设计、边施工、边引资现象，项目规划相对滞后。为了赶工期，没有时间或条件确定最佳投资者，造成项目只能依赖更多的政府力量去完成。此外，规划设计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，如设计方案不稳定，就可能导致一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅增加，项目建设将出现难以解决的困难。因此，要成功实施特许经营项目，从项目的提出、规划、可行性研究到投资者确定、开工建设等各个环节都要保持一致性和前瞻性，充分做好各方面的前期工作。

北京地铁四号线项目的运作成功，进一步坚定了我们在轨道交通建设和运营领域继续深化投融资体制改革的信心。按照北京市轨道交通建设规划，未来几年北京轨道交通领域的建设发展将进入高潮，投资前景非常广阔。我们将继续支持社会投资者参与建设与运营，促进我市轨道交通的发展。在此，我们也欢迎国内外投资者积极介入，加强交流与合作，在北京市基础设施的发展中实现双赢。

谢谢大家！

第五篇：北京地铁四号线客流现状的调查报告

北京地铁四号线客流现状的调查报告

一、调查目的和意义

在北京，每时每刻都有着外来的务工人员，来自世界各地的旅客，北京作为中国的首都，人员是与日俱增，除极个别节假日或者春节过年，大部分时间北京都处在一个相对拥挤的时候，在人员的迅速增长之下，交通方面出现了很大的改革，各种交通工具相应诞生，像公交，出租车，私家车，以及现在被大多数人们所接受的地铁，因为地铁的快捷、方便、价格的实惠，成为了大多数人们出行的交通工具，我利用一周的时间，对其做一个客流现状的调查报告，来了解一下北京的地铁。

二、调查过程

调查时间：本人于2016年8月1日至8月7日，历时一周，进行相关调查。

调查地点：北京市西城区四号线地铁站。

调查方法：本次调查采取个人调查形式。

三、调查结果分析

（一）调查总体概况

在调查中，我对自己比较熟悉的四号线进行了调查，因为上下班或者出行的缘故，四号线的一些客流现状有一个大概的了解，在经过一周的调查以后，有以下一些现状。。

在一周中，周一到周五是一个相对平稳的时候，在清晨，人员上班的高峰期，动物园附近会迎来一大批的人。概因动物园对面有大型的批发市场，所以其中，包含了各种各样的人，有上班售货的人员，来动物园看动物的人员，清晨来早餐的人员，还有各种店面，小公司，大企业的上班人员，其中市场的人员占人数的70%左右，这是通过我对四号线的观察以及对地铁人员的问询所得出的结果。

(二)分析

通过就业人员分析地铁日客流的波动情况，发现以下规律：地铁线路运营3年后，全线客流分布基本平稳；最大客流量出现在周五；周日的客流量成为最低；周一至周四客流大体持平。

早高峰进站客流量较大的站点分布在轨道线路两端的站点，说明早高峰时段端点站点的客流吸引范围（强度）大。

晚高峰进站客流量较大的站点分布在轨道线路中间站点，符合工作出勤交通流的出行始终点的相反性（出勤出行中，晚高峰出行的起点是早高峰出行的终点）。早、晚高峰进出站客流量最大的是西直门换乘站，与其综合枢纽的功能及位置相匹配。

其中、出站客流量较大的站点有中关村、动物园、西直门及北京南站，与站点周边地区承载的用地功能有关系。例如，中关村及动物园的商业客流量较大，西直门及北京南站的枢纽功能使其往返于城区与郊区的客流量或长途客流量较大。因此，大客流吸引点应该重点解决其瓶颈问题。

在周六，人员的数量会达到一个饱满的状态，周六日双休日，作为大部分除餐饮，极个别小型个人私营企业以外，北京的周六日会迎来大高峰，放假。在经过一周的奋斗后，人们的精神处在一个高度紧张的状态，周六日的休息，会给他们带来一个美好的，放松的一天，人们开始呼朋唤友，开始组队游玩，等等，同时陪着家人、孩子、老人，来动物园游玩的不在少数，其中孩子，女人居多，尤其是一家老少来的更是比比皆是。

在此时，各种饭馆，餐饮，市场，吸引这各种人员的，全因为地铁带来的便利，实惠，地铁迎来了它的大高峰期，饱满，爆满的状态，人挤人，人推人，地铁里面各种拉隔离带，人手的增加来应对到来的大批大批的旅客。

（三）发现的问题

1.地铁客流量相比平时有大幅增加，容易出现站内客流滞留拥挤现象；

2.刷卡失败：人员的拥挤，导致刷卡时站在了黄线里，刷不过去，或者机器的故障； 3.逃票：如尾随其他乘客通过门禁，使用不符合身份的优惠卡，导致发生地铁人员与旅客发生口角冲突，旅客的围观导致人员的不疏散，拥挤。4.（4）单程票流失：一些乘客不了解地铁单程票的回收机制，或在购票时故意多购票，将车票带出站留做纪念，在地铁逗留，不了解怎么出去，导致拥挤。

（四）解决方法

1．高峰期客流量大：在客运的高峰期（如春运及节假日），地铁客流量相比平时有大幅增加，容易出现站内客流滞留拥挤现象。对此，地铁相关部门存在较完善的应对机制：宏观调度指挥，上下游车站及时反映交换客流信息，做好配合工作；在客流较集中地车站（如新街口，南京站，南京南站），增派工作人员，疏通人群，避免事故的发生；增加地铁班次，最大程度提高载运量；售卖纸票等等；

2.刷卡失败：一方面，广大乘客应按规定购票，正确刷卡，携带大量行李的乘客可从专门设置的宽闸机通过；另一方面，地铁站工作人员也会定期检查闸机，并为乘客提供帮助；

3.逃票，对此地铁部门专门成立了地铁保卫办公室，组织教育群众，安排监查人员，严查逃票现象。但公民提高自身素质是解决此问题的关键。

4.单程票流失，为此，有关部门加大了宣传力度，并在出站口设立了回收箱提醒群众归还车票，节假日安排工作人员和志愿者引导乘客投票出站。

四、调查小结

3.本次社会实践活动虽然在过程中遇到一些阻力，但仍较好地完成了预定的任务。在调查实践中发现了地铁运行及相关服务中存在的问题及不足：地铁配套服务设施不够完善，如：卫生间指示不明显，候车区座位较少，缺少双向电梯，缺少部分主要银行ATM机等IC卡补流程繁复等。地铁中存在一些不文明的行为，主要有：上下客时没有“先下后上”，大量乘客拥挤在部分上车门口，没有人为需要帮助的乘客让座，在车站、车厢内行乞、卖报，在车厢内吃东西，不满工作人员的提醒，逃票，携带单程票出站等，并以前两者最为常见。

社会实践加深了我们与社会各阶层人的感情，拉近了我们与社会的距离，也让我们在社会实践中开拓了视野，增长了才干，进一步明确了我们作为学生的成材之路与肩负的历史使命。社会才是学习和受教育的大课堂。在那片广阔的天地里。我们的人生价值得到了体现，为将来更加激烈的竞争打下更为坚实的基础。

北京市地铁已经将成为一件重要的交通工具。它具有着不可代替的作用，北京市地铁的建设对于北京市的发展，交通的改善都有着重大的作用。

通过这次调查活动，我们更加深刻的认识了地铁，它带给我们的诸多便利，同时也发现了一些尚待解决的问题。我们相信，只要用心的去解决这些问题，我们将会看到服务更上一层楼的北京市地铁。