我国农村养老保障面临的问题及原因分析

第一篇：我国农村养老保障面临的问题及原因分析

我国农村养老保障面临的问题及原因分析

马平川

 2013-05-02 10:30:01

来源：《决策与信息·下旬刊》2013年第3期

摘 要：在人口老龄化日益严重的今天，养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。在市场经济条件下，受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响，传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此，建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文从我国农村养老保障所存在的问题入手，分析原因，提出一些对策和建议。

关键词：农村，养老，保障

在人口老龄化日益严重的今天，养老保障逐渐成为社会工作者关注的问题。然而，人们将目光更多地投向了城镇的老年人，农村老年人的养老仍然停留在传统的家庭养老和土地养老层面上。在市场经济条件下，受家庭结构变化以及工业化、城市化和多元文化等因素的影响，传统的养老方式遇到前所未有的挑战。长期以来，我国农村养老保障主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保障格局已不能适应农村人口老龄化的现状。因此，建立一个全方位的、多层次的农村养老保障体系就显得十分必要和紧迫。本文将从我国农村养老保障所存在的问题入手，分析原因，提出一些对策和建议。

一、农村养老保障存在的困境

相对于城市来说，广大的农村地区尤其是中、西部农村经济发展水平低，生产方式和思想观念落后，人口多，收入少，生活比较艰苦。农村地区的养老问题相对比较严重。

一是农村家庭养老负担加重。目前农村中青年一代是农民工的主力军，他们大多外出务工，因而照顾老人的任务主要地落在农村留守妇女的肩上，甚至产生了很多农村空巢老人，他们除了辛勤耕作外，还要做繁重的家务及教育孩子，不管是照顾老人还是老人自我照顾，精力都非常有限，这导致了农村的养老无法得到保障，养老纠纷时有发生。

二是老年人权益保障堪忧。随着人口老龄化的发展，我国的社会组织结构也将发生重大变化，以老年人为主的社会组织和为老年人服务的社会组织也将由自发到自觉快速地形成，这是社会发展的必然趋势。然而与城市相比，现阶段农村的老年社会组织建设意识还不强，农村老年群体自身及其他相关利益群体对老年社会组织的建设还不够重视。

三是老年人的心理健康值得关注。农村人口老龄化带来的社会影响，正使家庭结构和功能发生变化。长期以来，中华民族形成了尊老敬老的传统美德，然而在经济体制转轨过程中，小家庭日益增多，使传统家庭养老模式受到冲击，社会上出现淡漠、远离甚至歧视老年人的现象，这在精神层面上给老年人带来创伤，农村的老年群体生活单调、心理孤寂现象较为普遍，所以应关注老年人心理方面的健康。

四是城乡养老保障制度建设的差距进一步拉大。目前，我国城市基本建立起了比较完善、规范的职工养老保险制度。而农村养老社会保险基金筹集的原则是以个人缴费为主、集体补助为辅，虽然国家给予政策扶持，但是大多数农村集体往往无力或不愿补助，这不仅造成养老社会保障基金来源不足，降低了保障标准，而且也极大地打击了农民参加社会保障的积极性，加大了保障工作开展的难度，在一定程度上进一步拉大了城乡居民的养老保障差距。

二、农村养老保障面临困境的原因分析

一是土地保障功能越来越弱化。我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在城乡均难以充分就业的大形势下，土地的作用在于其保证了广大农民全部或部分就业，保证或部分保证了农民最基本的生活来源 然而近几年研究显示，随着土地收入比较效益的下降和人们养老需求的增加，土地收入对农民养老的支持功能正在逐步弱化，土地作为社会保障的功能受到了很大限制。特别是近年来，由于种地成本上升，农产品价格下降、土地负担越来越重等原因，导致农业收入的比重持续下降。可以说农户单纯依靠土地是无法获得相应的社会保障的。土地收益已不能应付家庭日常的生活消费支出，何况农民的养老支出除了衣食住行外，还包括医疗保健、人情往来和文化休闲开支等，而且农村老人普遍患有慢性疾病，其医疗开资更是一笔巨大的数目，因病返贫的现象在农村并不鲜见。因此单纯依靠土地收入已无法满足农村老人的养老需求。

二是子女养老意识越来越淡薄，家庭保障力不从心。一直以来，我国农村养老实行的都是以家庭为基本单位的子女负担方式，这种家庭养老保障机制是以代际之间的互惠为伦理基础的，在道德力量约束下有很强的自觉性。在市场经济发达的今天，随着家庭结构的变化和新生活方式的产生，道德约束显得愈发脆弱。而且，随着计划生育政策的推行，农村人口出生率明显下降，家庭规模趋向小型化、核心化，这使家庭养老负担加重，再加上农民收入水平较低，致使部分年轻人可能无力承担或不愿承担养老重任，传统意义上的家庭养老功能呈现日渐削弱的趋势。

三是国家养老保障体系不够完善。我国的社会保障制度是在城乡二元体制的背景下建立起来的，所以城市养老保险和农村养老保险的发展并不同步，农村的社会养老保险政策的保障范围并不是覆盖到农村每个老年人身上，受益人群大部分还是那些残疾人和五保老年人，一般老年人的养老主要还是依靠家庭来承担。苍山县的情况也是如此，农村传统的土地养老、集体养老和家庭养老已不适用于如今的现实条件，而传统的农村养老保障制度由于刚刚起步，其养老保障水平低、覆盖面小、资金来源单

一、科学管理缺位，没有形成一个完整制度体系依然阻碍着农村老年人的养老水平。作为广大农村老人很大一部分的空巢老人，没有退休金、养老金，经济供给、生活照料、精神慰藉、权益保障方面的状况更令人担忧。

三、几点建议

（一）大力发展农村经济。

创设农村养老保障制度建设的经济、社会条件，有步骤地实现农村剩余劳动力转移。深化农村内部改革，实行农业经营的规模化和现代化，切实提高农村集体的经济实力与农民收入，增强农民参与社会养老保障制度的能力。同时，国家财政要加大对农村、农业的发展的支持力度，创造在广大农村推行城乡整合的养老保障制度的社会经济条件。

（二）完善农村社会养老保险制度。

应确立农村社会养老保险的法律地位，以法律形式规定农村社会养老保险的对象、模式，基金的缴纳与支付以及基金管理体制等，使农村社会养老事业在法律轨道上全面健康发展。

（三）建立农村最低生活保障制度。

农村最低生活保障制度应当是国家和社会为保障难以维持最低基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国农村人口多，各地农村经济发展水平相差悬殊，广大农民收入偏低，农村最低生活保障制度能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难，而且又简单易行，特别适合我国农村养老保障的实际。建立和完善最低生活保障制度，则具有现实性和可操作性，尤其应该科学地确定最低生活保障线、合理界定最低生活保障的对象，使之成为既贫困而又失去劳动能力的农村老人的养老保障线。

（四）建立完善的老年医疗保健体系与生活救助体系。

老年医疗保健体系主要包括合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费等形式。近年来，旨在解决农村居民因病致贫等风险问题的新合作医疗正在兴起，目前已覆盖城乡，农村老人的医疗保健状况正在得到逐步的改善。实施农村最低生活保障制度的资金基本由各级财政分级负担，资金仅能保证救助对象最低层次的生活需要。同时，可以创造性地开展农村扶贫工作是，以开发式扶的方式推动农村贫困老人生活状况的改善。

（五）是完善农村社会公共养老服务设施建设。

政府应加大投入，建设农村社会化养老设施，充分利用现有的闲置的社会资源，修建社区养老院，鼓励民间创办各类有偿服务的养老机构，供农村老人及家庭选择居住。要积极争取社会力量、慈善机构对老年人事业的支持，拓宽老龄事业发展的资金来源渠道，鼓励社会力量、企业团体投资兴办老年学校、活动中心等老年福利服务设施。各级政府应帮助和鼓励农民兴办各种农村社会组织，以解决老年人生活中遇到的各种困难，改善其生存环境。建立和完善农村老年人社会保障体系，是一个长期的复杂的问题，必须根据国情，从实际出发，因地制宜，突出重点，分级推进。建设一个灵活、务实、多元化的农村养老保障体系，不能仅靠政府单方面努力，还要动员社会各方面的力量共同努力。

参考文献：

[1]田永波，胡卫勋，王晓东。农村人口老龄化研究：趋势、问题和对策。广西社会科学，2007，（11）：154-157.[2]张敬一，赵新亚。农村养老保障政策研究。上海交通大学出版社，2007：31-39.[3]李翠霞。我国农村养老制度的缺失与重构。西南科技大学学报，2007，（4）：17-21.[4]刘小波。当前我国农村养老保障制度的现状与路径分析。大众科学，2007，（9）：10-11.（作者系山东轻工业学院10级马克思主义中国化研究专业研究生）

第二篇：我国农村养老保险基金当前面临的问题及原因

我国农村养老保险基金当前面临的问题及原因

面临的问题：

一是国有、集体企业参保人数大幅度下降。前段时间，各地养老保险通过扩大覆盖面，参保人数有较大幅度增加，这主要表现在非公有制企业。随着鼓励和支持非公有制经济发展的政策措施出台，各地非公有制经济得到较快发展，其参保人数占参保总数的比例上升较快。据调查，浙江湖州市由1999年的10％上升到去年的40％。但国有、集体企业的参保人数却大幅度减少。去年湖州市国有、集体企业参保人数占全市参保总数的比例，由1999年的85％下降到去年的58％。据统计，去年该市278家企业24055名职工实现了劳动关系的转换，其中离开企业的有16600多人，留在企业的只有4916人。同时，该市三资企业的参保人数这两年一直只占全市参保总数的2％，没有增加。

二是养老保险没有实现真正意义上的全覆盖。调查表明，各地国有、集体企业使用的本地籍农村劳动力、外来劳动力，特别是建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者，并未全部纳入养老保险覆盖范围。如对湖州市区8家民政福利企业、60家股份制企业的参保情况调查显示，共有职工16753人，参保的仅有3366人，占职工总数的20.1％。三是中断缴费人数增加。随着企业改制力度的加大，近年来，各地中断缴费的职工急剧上升。据调查，湖州市去年中断缴费24117人，比1999年的16383人增加了7734人，增幅47?2％。其中市区中断

缴费12232人，比1999年的9420人增加了2812人，增幅30％。市区中断缴费的人员中，男性为6933人?50岁以下6525人，50岁以上408人?，女性为5299人?40岁以下4782人、40岁以上517人?。四是退休人员增加。近年来，一大批破产企业职工提前退休，使退休人员队伍迅速增加。如湖州市去年离退休62193人，比1999年60743人增加了1450人，增幅2?4％，其中提前退休2777人，比1999年511人增加了2266人，增幅443％。去年市区离退休37702人，比1999年34592人增加了3110人，增幅9％，其中提前退休1873人，比1999年472人增加了1401人，增幅297％。

由于这些问题的存在，严重影响了各地养老保险基金的积累。如湖州市去年养老保险基金支付能力由1999年的3.26个月下降到1.74个月，市区由1999年的可支付0.69个月下降到养老基金赤字1162万元。

上述问题，究其原因是多方面的，但目前主要是：第一，思想认识上有差距。有的人片面认为，职工参保是增加了企业的负担，特别是新企业的职工年龄结构轻，没有或仅有少数退休人员，认为缴费多、回报少、怕参保吃亏；有少数私营企业和个体从业人员，对参保抱着“随大流”、等待观望的思想，导致相当数量的职工不能参保，或只是给部分职工办理了养老保险。第二，因企业停产、破产、改制后，失业人员生活较困难，想续保而无钱缴费；停产的企业和规模小的企业，心有余而力不足，从而使中断缴费人数增加，提前退休人员增加。第三，劳动者自我保障意识差，不知道也未运用法律武器维护自身的合法权益，仅只对上班拿不到工资追问到底，但对未办养老保险却漠不关心。第四，社会保障法制不健全，对缴费的强制力不够，少数单位瞒报少报，有意欠费。

解决问题的思路及对策：

依法扩大覆盖面。各地养老保险虽然面临基金难以平衡的严峻局面，但扩面的潜力还很大，必须采取有效措施，加大工作力度，扩大覆盖面。一是进一步完善养老保险参保政策。重点要研究新参保人员特殊情况的特殊处理政策，企业化管理的事业单位及其职工参保政策和养老金计发衔接办法。要研究完善中断缴费人员的续保政策，完善各类企业及职工和自谋职业人员之间相互流动的养老保险关系转移与衔接的办法，规范缴费年限合并计算的政策，允许中断前后的缴费年限合并计算，解除企业转制分流职工及出中心的下岗职工缴纳社会保险的后顾之忧；要研究改进养老金的计发办法，把基本养老金水平与参保年限、缴费额相挂钩，使缴费额较高、参保年限较长的人员享受的养老金待遇相对较高；反之，享受的养老金待遇相对较低。要从运作机制上、政策制度上激励职工关心、监督企业参保和缴费。只有解决各类企事业单位和各类人员参保的具体政策措施，才能确保扩面目标的实现。二是进一步把握扩面工作的重点。将建制镇以上办理工商注册登记的各种所有制企业及其职工、企业化管理的事业单位及其职工、城镇自由职业者等全部纳入基本养老保险范围。同时，将企业使用的本地籍职工100％、外来劳动力30％纳入基本养老保险范围。要形成只要开办企业、招用职工，就要参加社会保险的机制。三是进

一步落实目标管理责任制。继续实施一把手工程，各级党委、政府要对当地社会保险工作负全责。进一步健全党委、政府、职能部门和企业领导三级责任制，把扩面任务层层分解、细化。真正做到一级抓一级，层层抓落实。

扩大基金筹措渠道。筹资渠道单一是各地养老保险基金入不敷出的原因之一，因此，必须扩大基金筹措渠道。一是要重新核定企业职工工资基数。从今年起，企业职工基本养老保险费缴费工资基数低于上年当地职工平均工资的，统一按上当地职工平均工资为基数。超过上当地职工月平均工资至300％以内部分，按实际工资核定缴费工资基数。超过上当地职工月平均工资300％以上部分，不列入缴费工资基数。按上当地职工月平均工资为缴费基数有困难的特困企业，须书面申请，由当地财政、地税、劳动部门审核确定其缴费基数。二是要不断完善社会保险费税务代征办法，提高征缴率。劳动部门的社会保险经办机构要认真做好企业的申报登记工作，为地税部门提供准确的资料。财政、地税、金融、工商、劳动等部门要加强配合协调，建立通报制度。对企业缴费进行清查、核对，采取切实可行措施，减少瞒报少报、做到应收尽收，确保基金收缴率稳定在95％以上。三是要继续采取改制企业资产提留一块、国有土地使用权收益集中一块等办法，进一步充实养老保险基金。四是要按国务院和当地政府的要求，调整财政预算结构，压缩部门、事业单位支出，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。同时，要积极探索在确保安全的前提下，养老保险基金投入运营并收益的途径办法。

切实加强基金支出管理。一方面要扩大养老保险覆盖面，增加参保人数，加强基金的支出管理，强化基金监管，规范基金支出范围。一是完善退休制度，严格按国家规定办理企业职工提前退休审批。依法破产企业职工距离退休年龄不足5年的，由本人申请，经劳动部门批准，可以提前退休。这5年职工的基本养老金和应缴的养老、失业、医疗保险费用由企业一次性缴纳给社会保险机构。同时，要适当核减提前退休人员的待遇，按每提前一年减发2％?不含个人帐户养老金?的基本养老金。除此之外，决不能随意开提前退休的政策口子。二是防止冒领养老金。当地劳动部门要与公安、民政部门联手，共同做好验证工作。要建立事前防范、事中控制和事后处罚机制。事前防范就是建立养老金发放的管理制度，严格申领人资格的确认、审核制度，死亡申报制度，计算机联网查询等。事后处罚就是要发现一起，从严查处一起，不但要追回冒领养老金，冒领人还要承担一定的经济和法律责任。三是试行“推后领取”养老金的办法。为切实做好中断缴费人员养老保险关系的接续工作，可采取较灵活的政策，如对到达法定退休年龄时，缴费年限仍不足15年的人员，经本人申请，社会保险经办机构同意，可继续按规定按月缴纳养老保险费，但最长不超过5年，以延期领取养老金。

第三篇：我国农村养老保障现状及相关分析对策

浅谈我国农村养老保障制度

【摘要】：文章在分析我国农村养老现状及存在问题的基础上，针对农村人口老龄化的趋势，结合我国社会经济条件，提出社区服务型居家养老模式是我国当前农村养老方式的理性选择。并进一步对此养老模式的实现条件及作用进行了深入分析。

【关键词】：农村老年人；社区服务型居家养老

据2000年第五次人口普查资料显示，全国农村人口7.84亿，其中65岁以上老年人比重达7.51％。这个庞大的老年群体与城市老年职工的重大差异是，他们无工薪，没有退休年龄的规定，年老丧失劳动能力后，不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社会保障。因此如何解决他们的养老问题是一大难题。这关系到广大农村老年人的基本生活权益，关系到农村的繁荣和稳定，关系到国家的长治久安。

一、我国农村老年人养老的现状及问题分析

在目前经济形态下，我国农村除了少数发达地区之外，绝大部分地区的基本养老模式还是“家庭养老＋社会救助供养”。这种状况基本反映了我国农村目前生产力发展水平和社会经济发展水平。但目前还存在许多问题：

（一）家庭养老在我国养老保障制度中的地位及面临的问题

家庭养老是中华民族的优良传统。我国无论是在社会制度的变迁，家庭结构的变化还是生活方式的改变中都始终保持着传统式家庭关系：父母有养育子女的责任，子女有赡养父母的责任，代代相传。《中华人民共和国老年****益保障法》明文规定：“老年人养老主要依靠家庭，家庭人员应当关心和照料老年人”，家庭成员有“对老年人经济上供养，生活上照料和精神上慰藉的义务。”大量资料调查证明，在我国需要生活上照料的老人95％以上住在家庭，他们主要靠配偶和子女照料。而改革开放后，特别是农村进行市场化改革以来，传统的家庭养老方式受到严重挑战，当前面临的问题主要表现在如下几个方面：

1、子女的赡养压力增大。我国的计划生育政策使独生子女家庭成为我国农村主要的家庭构成模式，随着我国人口老龄化的来临，80年代后的独生子女，面临着承担四个老人的赡养义务，同时还有一至二个子女的负担。

2、劳动力流动和人口的迁移给家庭赡养带来了负面影响。随着改革开放和市场经济的发展，我国内地农村人口大量向沿海地区流动，这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养。

3、农村的相对贫困，给家庭养老带来困难。近年来，农民收入增长滞缓，甚至出现负增长。而近年来由于子女教育费用的上涨，农民收入有向子女倾斜的趋势，这给农村老年人的家庭供养带来更大困难。

（二）社会养老在农村实施的难度

我国农村的社会养老尚处于起步阶段，在欠发达地区，农村的社会养老更是难以维护。1992我国在全国范围内开始推广《县级农村社会养老保险方案》。实践证明，该方案在欠发达地区的农村推行并不成功。究其原因，主要有以下四个方面：

1、该方案虽然在养老金筹集上体现了国家、集体、个人相结合的方式，但更强调“以个人缴纳为主”，集体补助为辅，国家仅提供政策支持。由于国家、集体在社会养老方面的责任没有通过法律法规予以制度上的明确，从而使得国家、集体在这方面的责任越来越淡化，再加上集体经济发展落后，因此，“以个人缴纳为主”基本上变为“完全由个人缴纳”。

2、我国地区经济发展不平衡，欠发达地区年人均收入多在2000元以下，缺乏开展该方案所期望的农村社会养老保险的经济条件。

3、我们现在的农村养老保险水平太低。由于欠发达地区经济水平过低，农民投保大多选择低档（每人每月只缴纳2元），在考虑通货膨胀因素的情况下，每月几元或十几元的投保对于若干年以后的养老保障几乎没有任何价值。

4、养老保险金增值困难。从1996年至银行利率不

断下调，加上通货膨胀的影响，养老金保值困难，更不用说增值了。另外，由于养老金管理不善，非法挪用养老金的情况也挫伤了农民投保的积极性。据资料，截至2004年年底，全国农村参加社会养老保险的人数为6172万人，还不到人国农村 人口的1/10，基金余额为195.5亿元，人均仅316.75元。

二、社区服务型居家养老模式是当前我国农村社会养老的必然选择

针对我国过去家庭养老的困难，以及社会养老存在的不足，我们认为当前农村养老的最佳方式是老年人居住在家，由家庭提供养老费用，由社会提供社会化的服务体系。

（一）社区服务居家养老模式的涵义及特点

社区服务居家养老模式是指老年人居住在家，由子女提供经济供养，社会提供统一社会化服务的养老方式。该模式在养老对象的居住方式和养老资源的组合上具有明显的特点：

1、它选择居住在家的方式。居住方式是养老的重要内容之一，它与一个国家的文化、养老观念有着密不可分的联系。由于家庭处于文化以及社会生活中的核心地位，亲情显得十分重要，人们崇尚、仰慕天伦之乐，因此，居家养老是我国老年人特别是农村老年人更愿意接受的方式。

2、在经济供养方面确定了家庭供养（包括子女、配偶、个人）的基本原则。

3、在日常照顾方面坚持以社区的社会化服务为基础，但又注意发挥家庭照顾以及其他各种非正式照顾资源的作用。

总之；社区服务型居家养老模式就是“家庭供养+居住在家+社区服务”的局部社会化养老方式。其中，家庭供养是核心，社区服务是关键，居住在家是表现形式。以上几个方面的有机结合，便构成一种独特的养老方式。

（二）社区服务居家养老模式的现实依据

从经济角度看，一方面，随着近年来农村土地改革的积极推进，农村土地的长期承包经营权已经为法律所确认，作为最后一道保障的土地的社会保障尤其是养老保障功能，就有了实现的可能。另一方面，随着社会养老试点的推行，个人养老储备、商业养老保险、子女养老保险等形式多样的社会保险的不断增加，也有利于解决经济供养中遇到的问题。此外，取消各种农业税以及积极解决“三农”问题的各项政策可以促进农民增收，从而提高家庭经济供养水平。从农村社区运作模式来看，随着社会改革的推进，村民委员会的职能和运转模式正在发生变化，一旦村民委员会确立了市场理念、服务理念，村政行为就会按照村民的需求方向运行，农村社区服务也会逐步具体化、规范化、完善化，社区服务型居家养老也就成为可能。

从政策和法律保障角度看，党和政府一直重视以养老为主的社会保障体系的建设。党的十六大报告也指出：“建立健全全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”可见，社区服务型居家养老就是在对国家政策和农村实际进行充分考虑基础上的创造性落实。

从文化观念来看，由于受传统文化的影响，中国人“家”的观念非常强，家庭养老的思想根深蒂固。社区服务型居家养老结合了家庭养老和社会养老的优点，通过以社区为单位的社会化服务在家养老，没有脱离家庭和村落，因而更容易被接受。

（三）社区服务居家养老模式的重要作用

首先，有利于降低养老成本。社区服务居家养老把经济供养的责任分散到每个家庭，减少了养老对国家的过多依赖。同时，家庭收入、个人贡献与个人养老需求和养老水平的有机结合，也充分体现了权利与义务的统一。此外，社区服务型居家养老便于各村、各社区结合自身的实际情况灵活多变地开展养老服务项目，易于在广大农村推广。

其次，适应农村管理改革的形势，有利于促进社区管理水平的提高。社区是老年人社会

活动的主要场所。作为社会管理的基层组织，拓展社区的管理和服务范围，不仅有利于转变政府职能，而且有利于提高村委会的管理水平。社区管理水平的提高受社区自治程度、社区开放程度、社区内的市场发育程度、社区居民的参与意识等影响。目前的调查数据表明，人们对社区服务的要求提高了，群众参与社区活动的欲望增强了。这就要求社区管理机构包括村民委员会改变原有的服务范围、服务方法和服务理念，建立适应新形势的管理机制，从而推动社区管理水平的提高。

再次，有利于老人精神文化生活。居家养老没有改变农村老年人的人文环境，老人们能够与自己的亲朋好友保持经常的接触，精神上不会感到寂寞和孤独，有利于其身心健康。从观念上来说，社区服务型居家养老与传统的养老观念并不发生直接抵触，也易于为农村老年人所接受。同进，对子女少或者子女不在身边的农村老年人而言，与亲戚朋友、街道邻居保持密切的接触，在消除农村老年人孤独感的同时，又可以发展社区邻里关系，增强团结。最后，可以促进农民更新传统生育观念，有利于农村人口的控制。社区服务居家养老把经济供养的责任留给家庭，而同时把养老的服务责任转移到社会，这就迫使“理性人”进行内部经济核算，积极考虑生养孩子的成本与收益的对比关系。莱宾斯坦的边际孩子合理选择理论以及贝克尔的孩子数量与质量替代关系理论表明，当孩子的养老效用下降时，人们会自觉减少生育孩子数，从而实现对人口数量的有效控制。

总之，由于形势的发展，传统的家庭为主的养老方式，已经不适应当前条件下中国人口急剧老龄化的趋势。而在国家经济不足够宽裕的情况下，要把农村养老完全抛向社会，也是不现实的。因此，我们提出以家庭提供资金，社会提供服务为特征的社区服务居家养老模式是我国当前条件下农村养老方式的理性选择。

第四篇：我国农村养老模式问题现状及策略分析

我国农村养老模式问题现状及策略分析

养老保障模式是指为保证老人在需要的时候得到赡养的方式和方法。这是农村养老保障立法的基础。八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》明确提出:“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。”按照这一指导方针，我国基本形成了“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的农村养老保障模式”。

(一)家庭养老，即指由家庭成员尤其是子女负担赡养老人的养老方式。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德的具体体现。有关资料显示，老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16.8%，镇占21.0% ,县(农村地区)占

38.1 %。这说明，子女供养在城镇老年人中占有一定地位，而在农村中则占有重要地位。另据民政部门的统计数据表明，截至1999年6月，农村97.6%的老人仍然为家庭所供养。目前，农村老人中只有2.4%的“五保”老人才能获得集体养老。

(二)土地养老。在自给自足的自然经济条件下，土地是农民养老的一个重要保障。土地分配以家庭为单位进行分配，对土地的使用和收益是父母的专有权利。父母退出生产领域后，并不意味着放弃了对生产资料的占有权，子女要想获得土地使用权，必须以赡养父母为前提。千百年来，这种让渡与受让的实践，要求年轻一代必须负责家庭养老。这不但是一种道德约束，而且是一种近乎于因等价交换而产生的强制性义务。直至今日，土地仍然在维系农村养老关系中发挥着一定作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得收益来维持生活。

(三)储蓄养老，就是老年人主要依靠自己平时积蓄维持生活的养老类型。这在农村占有一定的比例。这些人年轻时有所为，年老时也能从事力所能及的劳动，同时没有什么负担，生活上可能比子女要好些，因此他们没有向子女提出赡养要求。但是，也有一些农民因为对养儿防老已丧失了信心，认为只有钱财才是可靠的，因而在年轻时尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。

(四)集体养老，就是由农村集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。集体养老主要包括五保供养、优抚对象中部分老人的优待抚恤、农民退休养老和养老院制度。

(五)养老保险。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划、有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。到1998年底，全国已有2000多个县(市、区)的8200多万农民参加了养老保险。

二、我国农村养老模式面临的问题

从多年的实践来看，以家庭保障为主，多种形式并存的农村养老保障形式不仅符合中国国情，也减轻了社会负担。但是，随着社会的发展，各种养老形式都出现了程度不同的问题，养老矛盾重重，赡养纠纷事件逐年增长。

(一)大家庭养老格局解体，家庭养老功能逐渐弱化。首先，家庭规模小型化使多个子女合力赡养老一辈的家庭养老基础和优势在逐渐消失。核心家庭、空巢家庭大量涌现，子女结婚成家随即分家析产的现象相当普遍。家庭规模小型化趋势正在摧毁传统大家庭的养老格局，多子女老人吃“转转饭”的现象日益增多。据1982年到1990年两次人口普查，家庭户规模从4.3人/户降到3.97人/户。1995年中国人口抽样调查显示，平均家庭户规模降到3.9

人/户;2000年又降到3.44人/户。中国的家庭结构也转变为以核心家庭为主体的结构，1990年核心家庭占家庭总数的67.31%，其中父母与未婚子女组成的完全核心家庭占57.81%，比1982年增长了4.92个百分点。家庭户平均规模的缩小和完全核心家庭的增多导致纯老年户不断增加。1990年人口普查时，城乡合计60岁及60岁以上老年人生活在单身户和一代户中所占比例为25.6%。据1992年中国老龄科研中心对全国12个省市的一份调查，老人中一代户的比例，城市达到41%，农村达到43%。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，我国农村60岁及60岁以上老年人完全依靠家庭养老的比例为63 %;而据2001年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查，这一比例已下降为50%左右。其次，人口老龄化加剧了家庭养老的负担。据来自总部位于华盛顿的战略与国际研究中心同保德信金融集团联合发布的《银发中国—中国养老政策的人口和经济分析》报告显示，我国青壮年群体正在缩水，老龄群体迅速膨胀。中国青壮年人口数量将在2015年达到顶峰，随后逐渐下降。到21世纪中叶，中国总计将失去18%一35%的青壮年劳动力。而此时，中国老龄人口总数将达到4亿人，占人口总数的26%左右，超过法国、德国、意大利、日本和英国目前人口的总和。这种人口老龄现象在农村尤为突出。第五次人口普查资料表明，到2000年底，我国60岁以上的农村老年人口有1亿人左右，是世界上农村老年人口最多的国家。我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇的现实，使农村家庭养老不堪重负。

再者，传统孝道的调整力度减弱。随着家庭人口外流，迫于岗位竞争压力，大量农村的年轻人进城学习或工作，子女无暇顾及在农村的父母。虽然老年人的收人通过子女汇款增加了，但他们在需要时却无法得到子女应有的照顾。传统孝道的调整力度受到削弱，健康不佳的农村老年人在经济供养不足之外，还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。

(二)城市化、工业化的冲击影响着农村家庭养老模式得以存在的经济基础，土地养老形式在逐步弱化。历经时代变迁和社会制度的变革，特别是在实行土地联产承包责任制后，土地已不是父母的私有财产，每人都可依其农民身份依法获得一份土地，而不再以对父母的赡养为必要前提。源于老一辈对土地等家庭财产的控制与让渡的家庭养老模式面临存在的危机。此外，受土地制度、土地数量及土地收入的限制，加上我国农业基本上还是“靠天吃饭”的现状，农村老年人单纯依靠农村可耕地养老的形式日显不足。

(三)社会养老保险对农民养老保障作用因地区经济发展水平的差异各有不同。在经济比较发达的地区，农民已经过上了温饱生活，具有了一定参加社会保险的经济承受能力。如东莞、温州的一些地方，农村社会养老保险已全面覆盖。浙江省杭州市的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的农民通过一次性交纳几千元养老基金，已开始按月50元、60元不等数额领取养老保险金。而有些贫困地区农民因难以承受其经济压力和风险，连一般的保费都无法收齐。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，根据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱的养老保险金，根本达不到保险的目的。尽管到1998年底，全国已有30个省、市、自治区的2000多个县(市、区)开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险，但社会化养老保险对大部分农民来说达不到理想的保障效果。

(四)农村集体养老面临困境，举步维艰。集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。在目前农村经济普遍落后的情况下，其适用对象、范围具有一定局限性和特定性，集体养老难以普及化和规模化。

(五)储蓄养老固然具有一定的自主性，但是银行储蓄的低利率、高膨胀、大额的医疗费以及农民收人低的现实，使得单靠储蓄难以保障养老问题。

综上所述，我国目前的农村养老保障模式已经难以适应社会发展和进步的要求，针对我国城乡经济发展水平差别悬殊、农村经济发展不平衡等特点，借鉴吸收各国立法经验，笔者认为应该以维持农村老年人最低生活水平为出发点，以引导农村养老立法向城乡养老立法一体化过渡为目标，尽快建立健全独立的农村养老保障法律制度。

三、我国农村养老保障的立法建议

从理论上讲，城乡养老保障立法一体化是市场经济的必然要求，但是城乡养老保障经济基础的巨大差异和政策性区别决定了农村养老保障立法只能走独立发展的道路，即在城乡养老保障二元化格局难以得到根本改变的社会经济背景下，首先单独制定农村养老保障法，该法的制定将会对我国的社会保障法治管理水平起到积极的促进作用。

第五篇：农村养老保障

养老保障

人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

共和国辞典：养老保障

2011-10-26 第 52 期 共和国辞典.50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包

我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，获得

国家的财政支持。

探访“五保户”成了风景线

国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养

老方面作了具体规定。

由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。

1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职

处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的待遇标准。

根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。

农村养老的制度缺失

建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。

对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”

经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟

农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。

“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（焦开山：

《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)

80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包

从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三 方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建立农

村的养老保障制度。

养老双轨制

企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分

改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。

1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。）

事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包

1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求

“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。

农村养老保险制度建立，农民全部承担养老费用

从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定

“以民政部为主先行进行探索和试点”。

经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，并开始向全国推广。

按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民

自已养活自已。

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农村养老保险：失败探索 问题多多

1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫

停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

3元养老金，不如半天讨饭钱

“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇

在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老

保险的农村人口有8025万人。

急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广

就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中

央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。

1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工

作之一。

1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保

在领导层定调之后，1999年《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要

求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业务。

据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动

退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不再承担责任。”

“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：《农保

不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？

按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民

颇有怨言。

“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”

“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保问题基金被挪用

农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。

“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财

经》，2006.9.4)

农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元

除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来

说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元。

参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4；陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社，2007；袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006。

长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。