“条约制度”：盗亦有道的现代解读

第一篇：“条约制度”：盗亦有道的现代解读

“条约制度”：盗亦有道的现代解读

2008年07月31日 14:37湖南师范大学社会科学学报

近代中国的“条约制度”是西方列强对外扩张的产物，也是中国被迫和资本主义世界建立新的关系的产物。作为中国蒙受屈辱的标记，它产生和形成于两次罪恶的鸦片战争。自第一次鸦片战争爆发，中外关系开始出现了一个根本性的变化。对列强来说，战后签订的条约“揭开了对华事务的新纪元。它标志着中国闭关自守的破产，同时标志着中国与欧洲‘掠夺成性的蛮夷’在平等的基础上建立法律、政治和经济关系的开端。”<菲利浦·约瑟夫:《列强对

华外交》第3页。> 第一批不平等条约确实揭开了一个新纪元，这些条约正提供了保障列强在华特权的法律形式。用费正清更直截了当的话来说:“即依靠条约、法规使各种权利成为制度”<%费正清:《剑桥中国晚清史》上卷第238页。%>。显然，这个新纪元就是列强用暴力在中国建立“条约制度”，以保障它们在华进行殖民掠夺的权益的开始。它并非使中国“在平等的基础上”与列强建立新的关系。相反，列强用“条约制度”把中国纳入它们的“统治范围”，确定了对华关系的真正的不平等，这种不平等正是“条约制度”的内核。

“条约制度”在中国有了立足之地，并不等于它已获得稳固的地位，形成为确保列强特权的制度体系。它本身还不完善，还未包括列强在华的主要特权，其适用范围还有很大的局限；更重要的是它还没有最终取代“天朝体制”，并迫使清政府信守条约。因此，列强要求进一步充实“条约制度”的内容，改善实施“条约制度”的各种条件，于是，第二次鸦片战争同样不可避免。通过战后签订的《天津条约》和《北京条约》，列强实现了这一目的，“条约制度”至此基本形成。

1．“条约制度”的内容包括了列强在华的主要特权

列强在第一批不平等条约中所获得的特权，在这里得到了明确和具体的肯定，而且还增加了不少新的特权。至此，它基本上囊括了列强在华的主要特权，尤其是经济特权，如英人伯尔考维茨所说，“它包括了商人们所要求的特权”，是“整个时期英国和中国外交及商务关系的根本基础。无论是1876年的烟台条约或1902年的马凯条约（中英续议通商行船条约）都没作出任何基本上的变动。”<%伯尔考维茨:《中国通与英国外交部》第21—22页。%>“条约制度”的内容和框架此时已基本上定型，除了少量几种新增特权之外，以后只是在它的基础上进行扩充和具体化。2．“条约制度”的适用范围扩展到清帝国的中枢和内地

《南京条约》时期，列强的特权局限在东南沿海五口，只是一种突破，还不具全局的意义。现在列强的触角已伸到了京师、长江腹地和北方几口，实现了马戛尔尼来华时提出的要求。这就意味着列强消除了全面对华进行殖民掠夺，建立统治权的障碍，掌握了为“条约制度”开辟广阔的前途的中心环节，“条约制度”也由此具有了全局的意义。此后，中国开始全面地置于“条约制度”的约束范围之内。

3．“条约制度”的地位取代了“天朝体制”，完全确定了中国与列强新的关系。

第一批不平等条约中列强国名前面均冠以“大”字，表明“天朝体制”已被打破，但并非是确立列强对华关系的支配地位。《天津条约》和《北京条约》则实现了这一点，如马士所说，“直至1839年为止，使西方国家听从条件方可允许双方关系存在的是中国；自从1860年以后，把和中国共同来往的条件强加于中国的却是西方国家”，条约中的种种原则，“曾在半个多世纪中成为支配中国对外关系的常规”<马士:《中华帝国对外关系史》第1卷第337、629、427、602，第2卷第481页。>。

4．“条约制度”的实施获得了内部保障

《南京条约》签订后，清统治集团内部普遍“拒绝接受这次战争的结局，继续批评这个条约并且敌视条约中的各项规定。”<%马士:《中华帝国对外关系史》第1卷第337、629、427、602，第2卷第481页。%>即使是被称为投降派的耆英，也“被迫自食前盲，并且背反他的立场”。第二次鸦片战争之后则迥然不同，清政府内部提出了以“诚信”为原则的对外政策理论，出现了一大批执行这一政策的实权派人物，和遵守条约的趋向。蒋廷黻编:《近代中国外交史料辑要》上卷第323、324页。>。曾国藩则比较系统地阐述了这一套理论，他反对在对外关系中“打痞子腔”，主张严格遵守条约。这种“诚信”的理论此后成为清政府对外政策的主导思想，“无一事无一时不守条约”<朱士嘉编:《十九世纪美国侵华档案史料选辑》第23页。>。

综上所述，不论从“条约制度”本身，还是从其实施的各种条件来看，经过第二次鸦片战争，“条约制度”已基本形成。这也标志着中国的半殖民地制度粗具规模，尔后，“条约制度”在此基础上开始了它的扩张，并日益在中国表现出它的作用和地位。至1901年八国联军之役结束，其中经过《马关条约》和瓜分狂潮中签订的一系列条约，列强新增特权使它获得进一步扩充，其大的内容和框架完全确定。因此，《辛丑条约》的签订，标志着“条约制度”的完备。

二

从内容实质来看，“条约制度”是列强对中国行使“准统治权”<%伯尔考维茨:《中国通与英国外交部》第2页。%>的制度。根据国家主权原则，任何国家都具有独立权、平等权、自保权和管辖权。如前所述，“条约制度”是列强用侵略战争损害中国的独立平等主权和自保权的前提下建立起来的。其内容则明显地大量地体现为在很大程度上取代中国的管辖权，这种取代又加深了对中国独立平等主权的损害，使得“条约制度”作为列强的特权制度，成了近代中国政治、社会制度的一个基本组成部分，即如奕訢所说:“昔日允之为条约，今日行之为章程”<%《筹办夷务始末》，同治朝第50卷，第25页。%>。

按“条约制度”的不同内容，可以把它分为六大类别: 1．列强在华侨民管理制度

这是列强在中国领土上管辖自己的侨民的制度。主要包括租界制度和治外法权制度。租界制度的形成是一个复杂的过程。《南京条约》确定了通商口岸制度，给予外人在通商口岸的居住权，由此产生划定地方租地建屋作为居留地的制度。其制为《虎门条约》所规定，由随后的《望厦条约》和《黄浦条约》补充。但是，列强通过非法侵夺，将这种制度演变为租界制度，即列强在此设立类似议会的机构，以及行政机构和司法机构，行使各种主权国所具有的管辖权的制度。这一制度超过了条约上的居留地的意义，成了列强管辖外人居住的整个地域的“国中之国”的制度。在成为既成事实后，这一制度为“所订新辟租界之条约所许”<《上海公共租界史稿》第234页。>，转为“条约制度”的一部分。

领事裁判权制度又称治外法权制度，是列强对其在华侨民实施司法管辖的制度。由中英《五口通商章程》开其端，《望厦条约》使之具有明确的意义，《天津条约》则更为详细、具体。这是一个复杂的制度，各缔约国对此权的运用也各有区别，但不论民、刑案件，被告归其本国官员（领事）管辖。到1876年的《烟台条约》，又获得进一步的扩张，即规定了所谓的“观审”制度。此外还有所谓“会审”制度。

2．列强在华经济特权制度

这是保障列强从中国攫取经济权益的制度，从通商口岸制度开始，逐渐出现了一系列侵夺中国对经济，财政的管辖权的特权制度，主要包括以下内容。

协定关税和协定内地通过税制度。这是列强剥夺我国关税自主权的制度。前者始于《南京条约》中的“秉公议定”规定，《望厦条约》进而规定变更税率须经美国“议允”，此后税率虽有变化，但须经列强同意。协定内地通过税，即子口税，其“协定”的原则确定于《南京条约》，《天津条约》附约明确规定了2．5％的税率，以后的条约又规定了实施办法。

自由雇募制度。这是列强在经商中雇用为其服务的人员的制度。《五口通商章程》规定外商可以自雇引水，《望厦条约》则作了完整的规定。除了引水，跟随、买办、通事、书手、工匠、厮役等皆可自由“雇觅”，中国政府“应各听其便”，“勿庸经理<%王铁崖:《中外旧约章汇编》第1册，第52页。>。这个制度的一个重要作用，是保障了列强直接雇用代理人的特权，并逐渐形成了买办制度。

内河航行通商制度。一个主权国家，一般都不允许外国船只在内河航行。列强通过《天津条约》取得在长江航行通商的特权，此后又陆续取得在其他河流航行的条约权力。至1902年的中英《续议通商行船条约》则确定了包括税课，诉讼、租赁栈房码头等一套完整的内河通商制度。

陆路边境免、减税制度。这一制度始于1862年中俄《陆路通商章程》，条约作了在边境百里范围内免税，以及俄商输入天津等口的货物减税1／3的规定。1869年又作了详细具体的修订。后来法、英、日也都迫使中国签订在缅、越以及朝鲜边境减税的条约。这种特权制度与协定关税具同一性质。

鸦片贸易和苦力贸易制度。这是两项极不人道的特权制度。1858年的中英《通商章程善后条约》规定“洋药准其进口”，从此鸦片贸易成为合法的制度。苦力贸易成为合法制度是始于《北京条约》。恩格斯称这一制度为“隐蔽的苦力奴隶制”<《马克思恩格斯全集》第4卷第146页。>，阿礼国也承认“与奴隶制度没有区别”。自由设厂制度。《马关条约》确定了这一制度，条约规定日本可以在中国各通商口岸，“任便从事工艺制造”。

路矿借款担保制度。甲午战后，列强在我国争夺开矿筑路权，形成了路矿借款担保制度。所谓担保，实际上是:“贷方对路矿的建设和经营和对它们的财务控制权”<威罗贝:《外人在华特权和利益》第601页。>。

3．列强在华行政特权制度

这是列强为保障其所谓“条约权利”而直接控制我国某些行政机构的特权制度，主要为海关行政外籍税务司制度，以及海关兼管常关的制度。其制始于1854年上海道台与英、美、法三国领事签订的协定。最后在1858年的中英《通商章程善后条约》中确定下来。从此，整个海关的用人行政大权操在列强手中。《辛丑条约》又规定各通商口岸之常关，归海关管理。随后的中英《续议通商行船条约》，又给予总税务司参与监察各省“常关销场税、盐务土药征收事宜”的特权。1896年，根据清帝上谕，总税务司还管理中国的邮政机构。这些制度使海关成了行使“条约权利”的“最重要机构”，保障了列强的经济利益和干预中国内政的特权，从而“成了它的主人的主人”<马士、密其利:《远东国际关系史》下册第476页。>。

4．列强在华文化特权制度

这是保障列强在华传播西方文化（主要是宗教）的特权制度，内容主要是在华设立学校和传教。《望厦条约》和《黄浦条约》规定列强可以在五口设立教堂和学校，出售书籍，“教习中国人”等。中法《天津条约》重新申明上述规定，并宣布解禁，允许中国人信教和西人进入内地传教，“地方官务必厚待保护”。

5．列强在华驻军制度

这是列强为保护在华权益，对中国实行军事控制的制度。其制始于《虎门条约》关于英国军舰可以在每个通商口岸停泊的规定，《黄浦条约》则进而规定可以“往来游奕，保护商船”，中法《天津条约》又推及内地各口，及至《辛丑条约》，已发展为解除中国在京师至海口沿线的军事防御，由列强派驻军队，以及各国使馆“常留兵队”，对京师实施军事控制的制度。这一制度不仅仅是侵夺了中国在自己领域里的军事管辖权，而且还严格限制了中国的自保权。6．列强在华势力范围和租界地制度

这是甲午战后的瓜分狂潮中，列强在中国某一区域取得独占权益和领土主权，以维持均势所形成的制度。前者萌发于1884年的中法《简明条约》，甲午战后，以《中俄密约》为起端，各主要列强通过与中国订立条约或照会往来，以及相互之间订立协定，使这一制度具有了完整的意义。其内容主要包括:一是中国向谋订约国保证某地区不割让给他国，二是该订约国在该地区享有“贸易、投资和其他事项的保留权、优先权、独占权或特殊权利”<威罗贝:《外人在华特权和利益》第216页。>。

租借地制度是列强强行通过条约租借中国某部分领土，于一定期限内作为在华战略基地的制度。此制始于1898年的中德《胶澳租界条约》，不旋踵，各列强相继订立类似条约，内容主要为:在租约期间，租借地由租约国行使管辖权，“中国不得治理”；租约国可以在租借地派驻军队，修建军事设施；它所订立的章程，“中国船亦应一体照办”；中国军队不得进入租借地等·显然，这种制度使中国在一定时间完全丧失一部分领土主权。

以上是“条约制度”的荦荦大端，其具体内容远为庞杂·这一制度使列强在中国行使的管辖权囊括了一个主权国所具有的对内最高权的各个方面，并严格限制了中国的自保权。又由于片面最惠国待遇的“条约权利”，不仅严重损害了中国的平等权，还使每一个列强都能找到借口行使每一项特权，而且，列强还在条约上侵夺中国的主权。这样，中国在国际社会的独立平等地位失去了基础，以至“到1901年，仅剩下一个主权国的廖寥几个属性”<马士、密其利:《远东国际关系史》下册第476页。>，成了列强共管的国际化半殖民地。

三

我们知道，条约制度是国际法中的一个重要制度，那么，近代中国的“条约制度”与国际法有何关系，口不离国际法的列强凭何“公理”将此“条约制度”加于中国呢？应该说，近代中国的“条约制度”是国际法发展过程中出现的逆流的产物，是反动的国际法理论和规则的体现，列强依据的就是这些反动的国际法理论和规则。

具有独立体系的国际法是近代欧洲的产物，1625年出版的格老秀斯的巨著《战争与和平法》，以及1648年几乎所有的基督教国家参加签订的结束“三十年战争”的“威斯特伐里亚和约”，反映和标志着近代国际法的产生·这个和约否定了所谓的世界主权，确定了近代国际法的主要原则——国家平等和领土主权等等·可是，随着资产阶级的发展，特别是发展为帝国主义时期，这些进步原则名存实亡，19世纪开始，如马克思所说，“资产阶级社会第二次遭逢了自己的十六世纪，”<《马克思恩格斯关于殖民地及民族问题的论著》第109页。>他们开始向东方推进，进行殖民掠夺，并用不平等条约的法律形式将东方国家纳入国际法的约束范围。

“盗亦有道”，资本主义列强对中国进行殖民掠夺，就运用了一些反动的国际法理论和规则，概括起来，有如下几端。

1．中国不是完全的国际法主体，不能适用国际法的主权原则

十九与二十世纪之交的德国国际法学家奥本海在其所著的《国际法》中说:“国际法是国家之间的法律，以国际社会成员共同的同意为根据。它当然不包括任何关于与国际社会以外的国家交往和对于它们的待遇的规则”<%《奥本海国际法》第1卷第1分册，第36，105—106，第2分册第117，第1分册第278页。%>。所谓国际社会之外的国家的含义是什么呢？奥本海说，“每一个属于文明国家之列的国家因此也就是国际社会的成员，就是国际人格者”，这无非是说，非文明国家处于国际社会之外，不是国际法的主体，也就不能适用国际法中的国家主权原则。在列强的逻辑中，非基督教的中国就是这样一个非文明国家。中国法律的“野蛮”，制度的“落后”、官吏的“腐败”等等，这类在列强的言论中俯拾皆是的调子，被它们作为把中国打入非文明国家的依据。美国驻华公使劳文罗斯就认为，“中国与其它文明国家根本不是相等的国家；并且在优越者对待低劣者的关系上，必须是使用武力来使这个国家开放。”<%伯尔考维茨:《中国通与英国外交部》第81页。%>这是列强处理对华关系占主导地位的观念。在这种观念的支配下，谁稍有采取和缓政策的想法，就会被认为是把中国“当成一个有资格享受文明权利和特权的国家”而遭到嘲笑<%《剑桥中国晚清史》下卷，第93页。%>。2．“主权是可以分割的”，通过中国的“让与”，列强可以“行使”中国的主权

奥本海就这样认为，完全主权国家和非完全主权国家的区别是基于主权可以分割的看法，由于这种可分性，与主权相关联的权力不必集中于一体<《奥本海国际法》第1卷第1分册，第36，105—106，第2分册第117，第1分册第278页。>。这种可分性又是依据什么呢？依据的是弱肉强食的既成事实。他们就是这样“论证”的:“在同一领土上只能有一个主权这个原则是有一些例外的”，因为它难于忽视这一事实，“即:实际上，主权是可以分割的”<《奥本海国际法》上卷，第2分册第2页。>他们所提出的“事实”就包括中国的租借地和租界等等，这些事实给他们“论证”了主权是可以分割的，所谓“分割”就是将主权本身与主权的使用割裂开来，“分割”的实现，是通过被“分割”国家的“让与”，但它“所让与的是主权的行使。而不是主权本身”。“让与”可以名正言顺地通过条约取得，如果你不“让与”，就是“故意敌视本国的一种行动”<%菲利浦·约瑟夫:《列强对华外交》第355页。%>。“则必须先令中国人民再罹兵燹之灾”<朱士嘉编《十九世纪美国侵华档案史料选辑》:第13页。>。不言而喻，主权的分割，就是暴力掠夺，然后披上条约的“合法”外衣。这种“分割”的理论，使列强一方面可以心安理得地享受着“行使”中国主权的种种利益，另一方面又可以大言不惭，甚至信誓旦旦地保证“维持中国的完整和独立”，真是奇妙无比！

3．根据国际地役规则，中国须开放它的领土为列强服务

国际地役也称国家地役，在传统国际法中是指“根据条约对一国属地优越权所加的特殊限制，着这种限制，一国领土的一部或全部在一定范围内须永久供另一国某种目的或利益之用”<《奥本海国际法》第1卷第1分册，第36，105—106，第2分册第117，第1分册第278页。>列强在中国的某些经济特权制度和驻军制度等等。都与这种规则有关。这一规则为列强取代中国的管辖权又提供了一个根据，如通商口岸制度和相关的租界制度，按这种国际地役规则的解释:“中国既划分租界，俾外人居住贸易，是弃该地管理司法权，并亦不能行使收税权”。<刁敏谦:《中国国际条约义务论》第2编。>租界作为免厘地区，即基于国际地役的规则。列强强制中国开放的内河、陆路边境的免税地区，在势力范围修筑铁路等等，都可以从国际地役的规则获得解释。

这种所谓“对一个国家的属地优越权所加的特殊限制”的国际地役规则，是列强“造就”半殖民地的又一强权规则。对于象中国这样一个无法使之成为殖民地的国家，就要强迫它开放，将它的沿海，内地乃至全部领土沦为“国际地役”来为它们的利益服务。这就使列强不必通过旷日持久的征服战争，而达到经济掠夺和政治、军事控制的目的，当然不失为一种“较好的”办法。

此外，还有所谓国际标准规则，即“外国人的人身待遇问题。在这个问题上，有一个最低的文明标准存在，一个国家如果不能达到这个标准，即须负国际责任，这是屡经确定的规则。”<《奥本海国际法》第1卷第1分册，第36，105—106，第2分册第117，第1分册第278页。%>这个标准即是欧洲的文明标准，这无异是给与列强在华侨民一种高于中国人的特权地位。

不难看出，上述理论和规则反映了这个时期的国际法是以欧洲为中心的，即以资本主义列强为中心的，反映了国际法领域扩展到东方时，是与殖民掠夺相伴而行的。准确地说，这些规则是殖民掠夺规则，而强权则是这些规则中的规则。额尔金谈到天津条约时，形象地说:这些条约是“用手枪抵在咽喉上逼勒而成的<马士:《中华帝国对外关系史》第1卷第337、629、427、602，第2卷第481页>”。这些规则无疑与国际法中的进步原则大相径庭，西方列强又害怕中国利用这些进步原则来抵制这些特权制度。因而，当国际法介绍到中国来时，法国代办就气急败坏地说:“谁使中国人了解到我们欧洲国际法？杀死他，绞死他，他将给我们制造无穷麻烦。”<王铁崖:《国际法》第18页。>但同时，它们又利用国际法中“条约必须信守”的合理原则，来约束中国遵从“条约制度”，并赋予自己“有全权去强迫他们（指中国）遵守条约的义务”。<马士:《中华帝国对外关系史》第1卷第337、629、427、602，第2卷第481页。>强权与“公理”结合得真是天衣无缝。

上述说明，惟有国家的强大，才能摆脱“条约制度”的约束。也正是由于殖民地半殖民地国家人民的斗争，赢得独立，才使国际法的领域名副其实地包括所有国家，结束了这个用不平等条约将这些国家纳入国际法约束范围的时期，这些反动的规则也大多成了历史的遗迹。

四

无疑，“条约制度”使中国承受着巨大的灾祸，成了阻碍中国进步的一个基本因素，但是，如马克思所说，“每一种事物好象都包含有自己的反面”<《马克思恩格斯选集》第2卷第78页。>“条约制度”在近代中国也产生了复杂的影响，它不仅是中国半殖民地制度的主要标志，并与封建制度结合在一起，而且还促使这一制度产生具有近代性质的变化，从而使近代中国出现了一种混合型结构。这一混合结构包括经济方面和制度方面，笔者所要阐述的主要是制度方面的混合结构。

列宁曾明确指出，半殖地国家“是自然界和社会各方面常见的过渡形式的例子”。这种“过渡形式”在意义上说，就是其社会结构的混合形式。马克思在谈到“征服”时认为，所有的征服有三种可能，其中之一就是“发生一种相互作用，产生一种新的、综合的生产方式”，“即征服民族与被征服民族混合形成的生产方式”。在另一处马克思称之为“重新形成另一种社会结构”。这些论述为我们分析近代中国的社会结构提供了有益的启示。诚然，近代中国所蒙受的还不是那种“灭亡”意义上的“征服”，它是另一种类型的“征服”，即用“条约制度”行使“准统治权”的“征服”。这种“征服”也同样造成了近代中国的混合形态的结构从性质上说，这是一个具有封建性质、半殖民地性质和近代性质的混合结构。封建性质的制度仍占有统治地位，这是彰明较著，无须着墨的，需要阐明的是这一状况与“条约制度”有何关联。恩格斯曾说。在波斯，欧洲式的军事组织象接木那样接在亚洲式的野蛮制度上。那么在中国，列强也同样需要这种嫁接，来保证取代中国一部分主权的“条约制度”的履行。如英国驻台湾领事波郎所说:“我们所能达到的合意目的，应该是通过北京政府所施加的压力来强制各地方官员遵守条约并保护英国属民，使其能行使自己的特权”。<%伯尔考维茨:《中国通与英国外交部》第37页。%>可见，保存清政府的统治体制，并与之紧密结合，是“条约制度”赖以维持的条件；同时，也使封建制度得以延续下来。

半殖民地性质的制度，是以“条约制度”为主干的。另外，中国本身的社会、政治制度为适应“条约制度”的需要，而出现的半殖民地性质的变化，也是其中的一个内容。从阶级实质来看，半殖民地制度所代表的是列强国家中的资产阶级利益。由于有“条约制度”的保护，也由于清王朝的社会、政治制度的半殖民地化，“在1860年以后，他们作为清帝国的多种族统治阶级的一部分而能够维持并扩大其作用”。<费正清《:剑桥中国晚清史》上卷第285页。>

最后，我们看看这个混合结构中的具有近代性质的内容，这是一个值得探讨的问题。不必讳言，中国与国际社会发生交往的同时，亦随之产生了某些具有进步性质的近代制度，这种近代制度与“条约制度”有着密切的联系。马克思在《不列颠在印度统治的未来结果》中阐述了这样一种观点:西方列强要求亚洲社会完成双重使命，即破坏性使命和建设性使命<《马克思恩格斯关于殖民地及民族问题的论著》第165页。>。破坏性使命，如恩格斯所说，侵略战争给了中国以致命的打击，“旧有的小农经济制度，以及可以容纳比较稠密的人口的整个陈旧的社会制度也都在逐渐瓦解”<《马克思恩格斯选集》第4卷第511页。>。建设性使命的一个重要内容，即《共产党宣言》中所说的，“迫使它们在自己那里推行所谓的文明”和“采用资产阶级的生产方式”。在近代中国，“推行所谓的文明”，是直接在“条约制度”的影响和刺激下发生的。

从国家机构尤其是外交体制来看，出现了具有近代性质的变化，这种变化与“条约制度”有着密切的关系。例如总理衙门是适应“条约制度”的需要产生的，并具有半殖民地机构的性质。但同时，它又具有近代国家机构的性质。其近代性质主要体现在结束了封建的“天朝体制”，成为一个办理外交事务的专门机构。这种专门的外交机构是近代欧洲的产物，我国过去的理藩院和礼部，“并不是正式的外交部门”<王铁崖:《国际法》第276页。>。总理衙门所处理的对外事务，并非仅是保障列强特权，还包括按着近代处理对外关系的规则，维护国家主权。以后改设的外务部也同样具有这种性质。此外，还派设国外外交机关，即常驻使节制度。这样，我国开始形成了具有近代性质的外交体制。其他一些机构改革，也有类似之处，不再赘述。

清末的某些具有资产阶级性质的制度改革，更是直接在“条约制度”的刺激下进行的。例如清末的司法法律制度的改革就是针对治外法权而来的。这些改革的近代性质是极明显的，它“基本上是按照资产阶级的法律原则改革传统的封建旧律”，“表现了某种进步的倾向”<张晋藩:《中国法制史》第347、346页。>。

列强在华的经济特权制度，还促使清政府试图颁行一些具有近代性质的管理制度，以防止权益外溢。如1898年发布了《矿务铁路章程》，提出“保华商之利权”，“此后总以多得商办为主”，并规定了华股基数，“专集洋股，与借洋款者，概不准行，”还规定一切路矿的行政管理权，“总应操自华商”，以及实行“专利”制度等<宓汝成编:《近代中国铁路史资料》中册第527—529页。>。尤其是1906年颁行的《奖给商勋章程》，规定“其有创制新法、新器以及仿照各项工艺，确能挽回利权，足资民用者，自应分别酌予奖励。”<《大清法规大全·实业部》卷4。>这些章程虽然不一定能收到“挽回利权”的效用，但它们是中国建立近代性质的经济管理体制的开始。诚然，中国社会所出现的近代化，有着多种因素，但“条约制度”的影响和刺激，无疑是其中的一个基本因素。除了中国自己被迫推行西方文明外，列强还自己直接推行它们的文明。这主要体现为外人在租界所实行的管理制度，以及近代化的海关管理制度。这些制度较封建制度显示出极大的优越性。当然，尽管它为中国的近代化提供了借鉴，但却付出了国家主权的巨大代价。

总之，“条约制度”对近代中国的影响具有双重性。一方面它在保持旧制度的前提下促使它趋于半殖民地化。另一方面又刺激它产生近代性质的变化。由此可见，中国由一个封闭的封建国家进入国际社会时，它的近代化与半殖民地化是相伴而行的。也正惟此，在这个混合结构中，近代性质的方面处于一种被支配而受限制的地位，以致它的进步性往往是很艰难地显示出来。因而，若要使中国的近代化获得广阔的前途，最终还须清除限制它的这两大障碍。

61．（2008年高考全国文综Ⅱ卷37题）（32分）阅读材料，回答下列问题。

材料一 1792年，英国以给乾隆皇帝祝寿为由，派马戛尔尼使团前往中国，并致函两广总督，通报此事。

英方在信函中说，英国国王为了“与中国皇帝发生友谊，并增进两国之邦交，扩充两国人民之商业”，决定派遣马戛尔尼使团来华。使团携带有英国国王赠送给中国皇帝的许多精美礼物，以表达英国国王的真诚心意，从而“发扬两国之得益，建立两国永久之协和”。两广总督向朝廷上呈的信函译文称，英国国王命“马戛尔尼前来，带有贵重贡物进呈天朝大皇帝，以表其慕顺之心。惟愿大皇帝施恩远夷，准其永远通好，俾中国百姓与外国远夷同沾乐利”。

――摘编自《清史编年》等

材料二 乾隆皇帝接见马戛尔尼使团后，在给英方的回信中说：

咨尔国王，远在重洋，倾心向化。朕披阅表文，词意盹恳，具见尔国王恭顺之诚，深为嘉许。

尔国王表内恳请派一尔国之人住居天朝，照管尔国买卖。此则与天朝体制不合，断不可行。其实天朝德威无被，万国来王，种种贵重之物，梯航毕集，无所不有。然从不贵奇巧，并无更需尔国制办物件。

又据尔使臣称，欲求相近珠崇山峻岭地方小海岛一处，商人到彼，即在该处停歇，以便收存货物。天朝尺土俱归版籍，疆址森然。即岛屿沙洲，亦必划界分疆，各有专属。此事尤不便准行。

――摘编自《清实录》等

（1）根据材料一，指出在陈述两国关系方面，两广总督上呈的译文与英方信函有何不同，并分析其原因。（14分）

（2）结合所学知识，说明马戛尔尼使团访华的英国国内背景。（8分）

（3）根据材料二并结合所学知识，评价乾隆皇帝对英方要求的回应。（10分

第二篇：领导约访制度

黄骅市畜牧局 领导接访、约访制度

一、文明接访，对群众来访，热情和蔼，态度诚恳，切忌简单急躁，生硬粗暴，敷衍应付，拖拉了事，做到“四个一样”即“大事小事一个样，生人熟人一个样，干部群众一个样，新户老户一个样”。

二、认真接谈，指导来访人填好《来访登记表》，耐心听取陈述，询问清楚来访人未谈清的问题，并当场作好必要的记录，对上访人反映的问题，能解答的当面解答，对错误的、无理的言行，应当给予耐心疏导，正面教育。

三、做好政策咨询和宣传工作，积极向来访人宣传党的方针政策和国家法律法规，使上访者理解党的政策，认真执行国家法规，正确行使民主权利。

四、认真处理来访者的问题。符合政策该解决的及时妥善解决；遇到集体上访要及时向领导汇报，积极慎重，尽快疏散，防止矛盾激化；对无理取闹，精神病人或其他意外情况的来访人，应冷静分析，采取措施，妥善处置。要特别重视初访问题，努力控制越级上访，力求减少重复上访。凡是接待过的问题做到件件有着落，事事有结果。

五、做好保密工作，保护举报人的合法权益，防止举报人遭受打击报复。

六、领导包案制度，根据“谁接访，谁负责”的原则，各级领导在下访过程中受理的信访案件，其作为第一责任人负责协调、化解。

七、各级领导干部在下访过程中受理的信访案件，实行限时办结制度，一般案件在一个月内办结，重大疑难复杂案件在两个月内办结。

八、领导接访时一时不能办理的案件，要承诺在规定时间内办结，对于一些信访问题办结后，群众仍未息访的,下访领导要亲自上门做好解疑释惑工作，以取得群众的理解和支持。

第三篇：解读现代职业教育

专家解读国务院常务会议部署加快发展现代职业教育

新华社北京2月26日电（记者 吴晶 刘奕诈对于蓄势待发、期待振兴的职业教育而言，26日召开的国务院常务会议对“加快发展现代职业教育”的相关部署，为广大职业院校的改革发展进一步明确思路，引发了职业教育一线工作者的广泛热议。

“会议召开的消息让人感觉像过年一样，我自己刚刚写了一篇„从春天里出发‟的随笔。”齐齐哈尔工程学院院长曹勇安26日晚间在接受记者采访时说。

在这位多年倡导“产学研一体、教学做合一”的校长看来，这次会议首次从国务院层面提出要“打通从中职、专科、本科到研究生的上升通道”，这就彻底打破了中职或高职就是成才“断头路”的旧有局面，为进一步创新职业教育模式奠定了坚实基础。

根据这位专家的研粳德国、台湾的很多应用技术型高校都为职业教育人才提供博士攻读机会。我国也在2011年宣告设立5个专业博尸标志着我国在高等教育领域建立起了两套完整的体系，一套是学术性、学科型的，而另一套是技术型。

更令曹勇安振奋的是，此次会议提出“引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型”，“这项举措将有利于扭转现在普通本科高校定位不清、只求规模的现状，引领社会摒弃一提职业教育就是“次品”的陈旧观念”。

长期以来，职业教育的资金来源也是困扰不少职业学校发展的“心病”。对于此次会议提出的“引导支持社会力量兴办职业教育”，曹勇安认为“落实很关键”。

“民办教育促进法11年前就颁布了，但是公办学校和民办学校的教师、学生依然没有享受同等待遇，这在职业教育领域尤为突出。”他说，民办和公办学校虽然资金来源投入的渠道不一样，但是培养的都是共和国的接班人和建设者，公办学猩以享受生均经费拨款，而同为纳税人子女的民办学校在校生却享受不到公共财政的阳光。真心期望此次会议提出的“积极推行直补个人的资助办法”能够促进“职业教育券”等有益探索。

浙江金融职业学院党委书记周建松说，这次会议表明了新一届政府对职业教育的重视，但目前社会的外部环境还不太适合职业教育发展，同时职业学校的内部建设也还要更加注重内涵和能力。

“会议提出的„产教深度融合‟较之„校企合作‟更加深入，企业需要什么样的工人，职业教育就应当培养什么样的人才，类似的表述也让正在积极探索的职业院校找准了方向，坚定了信念。”周建松说。近年来，随着政府的大力倡导和投入增加，我国职业教育开始步入快车道，中职、高职毕业生就业率连年保持较高水平。中国青年报职业教育版主编梁国胜认为，国务院常务会议提出的“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的响亮口号，向社会传递了一种强烈的提振职业教育的信号，也将为很多渴望成才的青年学生提供一种新的启示和方向。

第四篇：十八届三中全会解读七 建立现代财政制度[范文模版]

中公教育.给人改变未来的力量

十八届三中全会解读七 建立现代财政制度

【报告摘要】

必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。

必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

【报告解读】 [变化]

此次全会将财税问题单独放在一段，而不是像金融、企业改革等只是提了几句，摆在了非常重要的位置，超出了过去历届全会。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

[亮点]

其一，在财政的重要性上，摆在了很重要的位置，从治理国家的角度来考量，是一个新提法。

其二，公报提到了要建立科学的财税体制。这一方面要反映中国实际情况；一方面还要反映国际通行做法。

其三，提到了建立现代财政制度，权力和责任要进行明确，并要有法制保障。其四，全会讲到要做到事权与支出责任相适应。当前不少事权集中在地方政府，民生改革、教育改革、城乡一体化改革等任务繁重。但同时却没有相匹配的财权，一些基层政府甚至绝大多数财力都是靠转移支付。为此，现在就是要厘清事权和财权，做到有事做就有钱来保障。

[改革税制与政府职能转变的关系] [分析及意义]

四川中公教育地址：成都市武侯区锦绣路1号保利中心C座12楼(美领馆旁)课程咨询电话：028-82005700 82005699

四川中公教育官方网站：http://sc.offcn.com/

中公教育.给人改变未来的力量

经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心问题就是政府与市场的关系，也就是行政体制改革要解决的问题。

今年3月新一届政府履新以来，做的第一件大事就是通过行政审批制度改革，撬动行政体制改革，促进政府职能转变。截至目前，已分四批取消、下放了300多项行政审批事项。

在行政审批权下放的同时，政府监管、社会组织如何“配套”，才能规避“一收就死、一放就乱”困局，达到行政体制改革的理想状态—政府的归政府，市场的归市场？

三中全会公报对此做出了全面部署，要求在加快完善现代市场体系的同时，建设法治政府和服务型政府，特别强调要加快转变政府职能，而且提出科学的宏观调控和有效的政府治理，而宏观调控和政府治理，都是市场体系的两个最重要的“支点”。

[综合分析]

财政问题，实质是公共资源配置体系与机制的问题。财税改革密切联系战略和全局。在我国经济仍具黄金发展期特征的同时，要看到伴随而来的矛盾所带来的挑战和压力。一方面，在财政方面，省以下体制一直未进入真正的分税制状态，基层财政困难、大量隐性负债和短期行为明显的“土地财政”偏颇，引起广泛诟病，为化解矛盾、真正转变和优化政府职能，服务又好又快发展，强调财政体制的扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的透明、规范和民主化、法治化都势在必行。

另一方面，现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革。在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，当前，资源产品价格、不动产价格等方面仍存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题，愈益形成对国民经济的负面影响，最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性，不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。

除此之外，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府四川中公教育地址：成都市武侯区锦绣路1号保利中心C座12楼(美领馆旁)课程咨询电话：028-82005700 82005699

四川中公教育官方网站：http://sc.offcn.com/

中公教育.给人改变未来的力量

职能转换、行为优化方面的明显障碍，基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。

四川中公教育地址：成都市武侯区锦绣路1号保利中心C座12楼(美领馆旁)课程咨询电话：028-82005700 82005699

四川中公教育官方网站：http://sc.offcn.com/

第五篇：现代大学制度

现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。

现代大学制度的构架包括两个层面，即宏观层面（学校与外部的关系）：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面（学校内部）：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。

中新网12月5日电 据教育部网站消息，国务院办公厅日前印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)，一批改革目标明确、政策措施具体的教育改革项目完成备案程序，标志着国家教育体制改革试点工作全面启动。

《通知》要求，深化教育体制改革要立足基本国情，遵循教育规律，解放思想，勇于实践，大胆突破，努力形成有利于教育事业科学发展的体制机制。要坚持以人为本，着力解决重大现实问题；坚持统筹谋划，确保改革协调有序推进；坚持因地制宜，鼓励各地各校大胆试验。要以改革推动发展，以改革提高质量，以改革增强活力，使教育更加符合时代发展的要求，更加适应经济社会发展的需要，更加顺应人民群众对接受更多更好教育的新期盼。

《通知》从专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革三个层面，确定了改革试点的十大任务：建立健全体制机制，加快学前教育发展；推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题；推进素质教育，切实减轻中小学生课业负担；改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系；改革人才培养模式，提高高等教育人才培养质量；改革高等教育管理方式，建设现代大学制度；适应经济社会发展需求，改革高等学校办学模式；改善民办教育发展环境，深化办学体制改革；健全教师管理制度，加强教师队伍建设；完善教育投入机制，提高教育保障水平。

《通知》要求各地各单位要高度重视国家教育体制改革试点工作，要加强组织领导，确保责任到位、措施到位、保障到位；要科学制订实施方案，明确改革目标、进度安排、和配套政策，突出针对性、操作性、实效性；要建立督促检查机制，对试点项目跟踪调研，定期进行评估，加强检查指导，确保国家教育体制改革试点工作有序推进。要加强宣传引导，对实践中的好经验、好做法、好成果，要及时总结，组织交流，加以推广，将改革不断引向深入