我国城市应急管理体制相关问题浅析

第一篇：我国城市应急管理体制相关问题浅析

河南大学哲学与公共管理学院

研究生课程论文

我国城市应急管理体制相关问题浅析

摘要：随着社会的进一步转型和市场经济深层次变革，许多深层次社会矛盾和问题逐渐显现，可能引发各种危机的不确定因素也随之增加，危机的危害程度大大提高。如何有效、及时、和平地处理突发性危机事件，已经成为今后一个时期必须给予高度重视的问题。为了提高应对公共危机的能力，我国城市政府应当尽快建立一体化的综合应急管理体制，汲取国内外应急管理建设的经验，提高管理的科学性，强化全社会协作能力，使城市更好地防御危机。关键词：城市应急管理；问题；对策

城市应急管理体系对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以至根除的作用，其作用是保障城市居民的人身安全和财产安全以最大限度地减轻人员伤亡及财产损失并维护社会稳定。因此，城市应急管理体系成为现代城市管理不可或缺的重要组成部分。中国学者认为，应急管理的对象一般被统称为突发性公共事件，指的是公民的生命、身体或者财产遭受到重大的威胁和破坏，或者出现非常可怕的紧急事态。其范围涵盖大规模的自然危机、重大事故、公共卫生事件、社会安全事件等。由于它们具有公共性的特征，因而也被称为公共危机。当前，中国的城市应急管理体系还处于由单一灾种、单一防范的防灾模式向综合管理的防灾模式转变的时期，尚未建立较为完善的、综合的城市应急管理体系。1998年长江流域的特大洪水灾害、2003年“非典”事件、2008年年初南方诸省冻雨雪灾的出现及2008年5月12日以四川汶川为震中的7.8级大地震更是暴露了中国现行城市应急管理体系的弊端。

一、中国城市建立新型危机应急管理体系的必要性

1.建立有效的城市应急管理体系是城市发展和现代化的重要内容

近年来，中国城市的公共危机事件频繁发生。在20世纪90年代，中国的各类危机损失几乎占到全球损失的25%，其中有近4/5的危机损失发生在城市及社区中。种种迹象表明，中国城市将进入一个“突发事件高发期”。建立和完善现代化的城市应急管理体系，已经成为一项不容忽视的任务。

2.中国城市存在大量的突发事件的风险 河南大学哲学与公共管理学院

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中国的城市当前具有数量巨大的地下管线和高楼，一旦发生危机，将会出现巨大的损失。此外，各个城市环境污染、交通事故、公共设施事故及火灾等环境灾害和人为事故也越来越频繁，造成的损失越来越严重。所以非常有必要建立综合的能应对各种突发事件的应急管理体系，以便有效预防和抵御突发事件。

3.突发事件的特性决定了必须建立有效的防范机制

突发事件的不可预测性和结果的不确定性提高了对城市应急管理的要求。突发事件是城市安全受威胁的主要因素，它们既可能独立生成威胁城市安全的危机事件，也可以通过共同、交互作用，对城市安全造成更大的威胁。危机事件往往不是独立的，初级事故和事件可以诱发次级危机。像上海、北京等现代超大城市，构成其生命线系统的路网、水网、管线网错综交织，一旦发生事故，牵一发而动全身。因此，建立成熟的、完善的、有效的应急管理体系有助于及时发现与确定公共危机事件，实施全局预警并采取措施，唯有如此，方能把城市的整体损失压制到最低点。

二、中国城市传统应急管理体系存在的问题

1.中国城市传统应急管理体系是建立在危机处理而不是危机管理概念之上的

危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的抗灾救灾观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：媒体曝光——领导人视察与批示、慰问受灾者、许诺不惜一切代价就任——对伤亡者进行抚恤、处理责任人——要求吸取教训、防止类似事件再次发生。这种思维方式侧重于结果的处理，政府部门好像是消防队，那里着火那里救援。实践表明，此种思维方式指导下的体系在避免重蹈覆辙的努力方面常常是事倍功半的甚至是无效益的。煤矿事故接二连三地发生就是最好的注脚。危机管理则与之相反，它是一种积极主动地、有目的地采取的对危机施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的动态管理过程。它试图在一个更加宽广的时空范围内将危机所导致的破坏降低到最低限度乃至消灭危机于萌芽之中。侧重于预防是此种体制的重要特征，追根溯源、标本兼治、以本为主是其追求的明确目标。

2.中国城市传统应急管理体系是建立在分散而不是综合的管理基础之上的 河南大学哲学与公共管理学院

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在中国城市传统应急管理体系中，危机的管理是分在灾种、按部门进行的，这种体系设计有其一定的合理性，因为各种危机有着很强的专业性，因此设立相应的职能部门也是国外各国普遍的做法。然而，接下来的问题在于怎样协调各部门之间的减灾抗灾工作，特别是当一种危机引发其他危机发生时，此种条条式的管理体系及暴露出其不足。譬如地震危机就是一种典型的综合性危机，同时还牵连到消防、环境、公安及卫生等部门。所以，地震危机的防治无论是事前，还是事中、事后，都需要统筹兼顾，予以全盘考量。发达资本主义国家危机管理的一个主要经验就是专业分工与综合协调同时兼顾。基于危机管理属于一种非常态的管理，各国的危机管理体系趋向于集中统一。设立一个专门的协调性综合防灾减灾部门成为各国普遍的做法。中国城市传统应急管理体系不可避免地存在三个问题：其一，难以对危机作系统的研究和计划。中国城市的危机统计信息非常分散，在统计年鉴中只有交通事故和火灾统计信息，其他危机信息则没有。其二，防灾减灾资源分散，难以做到有效的整合。其三，协调成本大，有可能导致反应滞后。

整体来看，中国城市在公共危机的应对方面一直缺乏整体的考量，缺乏从公共政策和法律的层面对危机作综合的考虑，较多地是从部门与技术角度出发来应对各种危机。这种危机意识的一个明显的结果就是，多是行政官员、工程学专家、技术专家、自然科学家参与各种危机的应对，而行政学家、法学家与社会学家很少能够参与危机的应对，达不到集思广益、兼听则明的效果，反而容易陷入偏听则暗的窠臼。中国城市应急管理体制的完善亟需理念的更新与思维方式的转变。当前我们必须肯定危机管理中的非技术因素、非工程因素与技术因素、工程因素具有一样的重要性，在特殊的情况下甚至更重要。正像有的学者指出的那样：社会对危机的承受力是通过基本政策的决策而获得的，而不是一个技术性操作问题，具体操作不具备这种功效„„所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策行为。只有具备了这种正确的认知，才能够克服城市传统应急管理体系的缺陷，进而确立起新型的现代的城市应急管理体系。

3.中国城市传统应急管理体系是建立在动员行政而不是法治行政基础之上的

这里所说的动员行政是指在公共危机事件发生之后，政府成立临时指挥部或 河南大学哲学与公共管理学院

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者办公室，通过行政手段调动社会各方面资源，全社会齐动员，相信人多力量大，搞人海战术。虽然这种体系从表面上看有收效快和效率高的特点，但是从成本——效益角度来分析，最后会发觉付出的代价却是相当高昂的。其原因有三：其一，这种动员体系常常是以打乱正常的社会生产秩序和生活秩序为前提的。其二，这种动员体系的许多做法缺乏法律凭据，依法行政在公共危机时期成为一句空话，违法行政倒成为普遍的做法。在中国愈来愈重视依法行政的今天，广大民众的法律意识越来越强，现行的动员体系已经丧失了其存在的合理性。其三，临时指挥或领导机构的临时性不仅与依法行政原则相抵牾，而且难以使防灾减灾工作具备连续性和可持续性。

4.中国城市传统应急管理体系是建于政府独揽而不是政府与社会共同治理的基础之上的

在中国城市传统应急管理体系中，政府部门是唯一的处理公共危机的主体。危机处理服务作为一项公共服务，其供应方只有政府，广大的社会民众只是消极被动的接受者。相当多的人士往往认为，应对与处理危机只是政府的义务，这样危机一发生，一切就依靠政府。更为关键的是，原来体系下的诸多努力也主要是从政府角度着眼。政府努力到何种程度，危机就处理到何种程度。以这种社会心理为基础建立起的危机应对机系常常导致政府疲于奔命、捉襟见肘、不堪重负，而普通民众的防灾救灾意识往往相当薄弱，更谈不上积极的、主动的、有效的防灾救灾减灾的行动了。

中国城市传统应急管理体系妨碍了决策的科学化与民主化。只依靠政府本身就是对政府不现实的预期假定。现代公共管理研究与实践达成的一个基本的共识就是政府能力的有限。随着科学技术的进步、社会的发展，政府能力的有限性就愈发显著。有鉴于此，在国外的公共危机管理中，政府之外的非政府组织相当活跃。譬如，在1995年日本神户大地震中，非营利组织快速、有效和灵活机动的救援行动与政府动作迟缓的救援行动形成了鲜明的对照，给日本公众留下了深刻的印象。它们不仅组织自愿者，实际参与到防灾减灾中来，而且就危机管理中的重大问题展开研究，向政府部门献计献策，并向社会民众提供基本的危机信息和自救互救意识。社区、学校、工商企业都被要求制定相应的应对危机的预案。家庭与个人也要对各种危机有所准备。所以，政府的危机管理是以科学化与民主化 河南大学哲学与公共管理学院

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为根基的。与此相比，中国的城市危机管理还比较滞后。中国的非政府组织数量很少，质量又不高，其影响也非常有限。虽然有专家顾问团的存在，但是中国的政府咨询制度还很不完善，对涉及危机管理的一些重大问题缺乏系统的、科学的研究，至今还没有建立起有效的危机管理信息系统，世界上一些先进的科学技术还没有被应用于城市公共危机应对上来。

三、完善我国城市应急管理体制的对策

1.强化危机管理意识

全社会要加强危机管理教育，树立居安思危意识。在我国，人们的危机管理意识薄弱，加强危机管理意识，进行危机管理知识的普及教育势在必行。而进行此方面知识的普及就必须充分利用我国城市居民的居住特点，开展全网式的危机管理教育学习。在我国城市中，社区是人民生活的基本单位，我们应充分利用社区来宣传危机管理的相关知识，真正从基础做起，加强居民的危机管理意识。而不仅仅是空喊口号，要把危机管理真正的落到实处。这样，更有利于危机管理知识的普及，在全社会树立一种居安思危的思想意识。

2.建立危机管理的核心机构，尤其是建立常设性机构

危机管理需要专门的知识和能力，需要能够适时的预警危机并在危机环境下整合各种社会资源。因此，政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权力并提供充足的资源。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门在内的全方位、立体化的综合协调联动系统，由此来收集社会预警信息，判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区在危机管理中的活动以共同应对危机。美国在这方面的经验就很值得我们借鉴。美国在1979年就成立了联邦突发事件管理局，它的职责是运用各种减缓、预防和恢复等手段管理各种人为的和自然的危机，在危机爆发时，他具有至高无上的权力，包括终止法律、中断交通、甚至在必要时逮捕和拘留公民。它使国家处在“有准备的状态”下，能够在全局的高度对危机进行处理。

3.建立危机管理信息咨询和预警机制

随着网络时代的到来，网络在人们生活中占据着越来越重要的作用，因此必须要搞好网络信息建设。通过网络及时了解和汇总各方面的信息，利用专业人员对各种危机情况进行分析，综合研究可能发生的各种重大危机，并针对具体情况，河南大学哲学与公共管理学院

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设计方案和处理程序；对危机处理的过程进行各方面的监督；评估和总结危机造成的影响和处理危机中的经验等。这样在面对危机时，公众就可以及时了解各方面的防范措施，及时进行自救，政府也可以及时地采取各种措施，防止危机的扩大。例如在澳大利亚，联邦政府的主要危机管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的危机管理事务。该署设有全国危机应急管理学院，主要从事研究和培训工作，并承担全国危机计划的制订。同时，要发挥社会各方面的力量，以法律为依据，结合实际情况，通过对各自的重大危险源进行普查的基础上，建立国家、地方重大危险源数据库，对重大危险源进行分级管理。因此各级政府要建立一个准确、及时、完整的信息体系，构筑一个完整的应急通讯、信息传输网络，以便于及时指挥调度、上下沟通，缩小决策与执行间的时间差异，确保重要决策在第一线迅速得到贯彻落实。

4.加大社会透明度，保障人民群众的知情权

在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时、准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。“非典”让我们认识到了信息的极端重要性。“非典”危机的教训在于，初始阶段，透明度不够，导致决策层和公众对于危机严重性及其危害性的误判，不仅延误了战机，而且影响了中国的国际声誉。4月20日之后，政府增加了关于 “非典”危机程度、危机处理和控制等方面的透明度。这不仅增强了公众的防范意识，消除了不必要的社会恐慌，而且还提高了政府的公信度和国际形象。因此，政府要善于运用合理的方式来公布和澄清重大问题，加大社会透明度。

我国宪法规定，人民是社会的主人。因此，人民群众有权了解突发性事件的处理情况以及涉及人民生命财产安全的重大问题。只有在第一时间向人民公告，才能得到人民的理解和支持。政府要通过各种方式让人民群众了解已经发生的有关国家大事、地区大事，以及正在采取措施和要做的重大事情。及时和人民进行沟通，保障人民群众的知情权。增加人们群众对突发事件的了解，有助于人民群众及时从危机事件的冲击中恢复到正常状态，及时采取措施应对危机，同时也有利于配合政府开展相关工作，减小危机事件的危害性。河南大学哲学与公共管理学院

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参考文献：

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第二篇：浅析我国城市社区管理体制创新

浅析我国城市社区管理体制创新

摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。

关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新

一、我国城市社区管理体制的历史沿革

我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。

在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。

二、我国城市社区管理体制凸显的问题

（一）区政府、街道、社区管理职责不清

1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情

况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。

2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。

3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。

（二）社区主体的自治能力不足

1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。

2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。

3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。

（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范

目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。

（四）资源获取渠道有限，管理经费不足

“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。

三、创新城市社区管理体制的可行性路径

（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系

1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。

2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。

3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。

（二）提高社区主体的自治能力

1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。

2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。

3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。

（三）完善相关的法律、法规、政策

完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法

律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。

（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障

1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。

2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。

4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。

5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。

参考文献：

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[3]詹成付.全国和谐社区建设理论与实践：社区体制创新[C].北京：中国社会出版社，2009.102-103

[4]吴新叶.社区管理学[C].北京：北京大学出版社，2008.54-59

[5]中共武侯区委党校课题组.城市社区管理体制创新的探索及完善——以成都市武侯区黉门街社区为例[J].桂海论丛，2012,28（1）：101-105

第三篇：我国城市社区管理体制的演变、问题、对策

我国城市社区管理体制的演变、问题、对策“社区”一词是1933年由费孝通等一批燕京大学的青年学者从英文中翻译过来的。此后“社区研究”在我国一直进行得红红火火。直到20世纪50年代初，由于不可抗拒的原因才被迫中断。改革开放以后，社会学的重振使“社区研究”又成为中国人民社会生活中的—个热门话题。1986年，开展社区服务正式成厂中国政府的—项行政职能，中国的社区工作从此进入了一个新的起步阶段。社区服务因为是适应改革的产物，是满足居民的需求，所以一开始它就有很强的生命力，如雨后春笋迅速在全国蔓延开来。特别是1987年武汉会议和1989年的杭州会议以后，社区服务事业更是有了飞速的发展，到1989年底，我国已有3267个街道开展了社区服务工作，占当年全国城市街道总数的66.9%。

（一）、单位制：走入历史

单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。单位制的形成具有历史背景，在当时起到了重要的社会整合作用，但也带来了制度性的后果，造就了总体性社会和依赖性人格。在我国改革开放后，所有制结构出现了变动，社会主义市场经济体制逐步建立，社会流动也迅速加剧，导致单位制渐渐走上崩溃的边缘，失去历史的舞台。

（二）、街居制：身陷困境

前文已提到，在计划经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。街居体系经历了50多年的发展变化，但一直扮演着政府的“脚”的角色，简单地被动地执行上级下达的任务。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会发展的需要。

（三）、社区制：浮出水面

在社会学史上，“社区”这个概念最初是由德国社会学家滕尼斯提出。在滕尼斯那里，“社区”这个概念表示由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富于人情味的社会共同体。在此之后，“社区”这一概念被各国学者加以引申和扩展，但并未形成一个统一的范畴。在中国大陆，“社区”一词在20世纪30年代被引进，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年国务院的政府体制改革方案确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国城市中轰轰烈烈地开展起来。但是，就目前的实际情况来看，各地对“社区”概念的理解并不十分清楚，因而在社区建设的具体实践中存在很大的差异。社区建设的本身包含管理体制的改革，就本文关注的城市基层社会管理体制的变迁而言，从原来的单位制、街居制向社区制过渡，首先要在指导思想和理念上对“社区制”的本义有个清楚的认识。

一、我国城市社区管理体制经历了从单位制、街居制到社区制的变迁。

二、城市社区管理体制存在的主要问题

（一）、政府在社区建设观念上不明确。

当前，城市政府在社区管理观念上，依然停留在传统计划体制下的行政组织包打天下的层面上，不敢、不愿、不能将社会性管理和服务的职能下放或转移给其他社会组织，也没有鼓励、扶植、发展群众自我管理和服务组织的意识和观念。因而政府对在社区建设和发展上到底应该做些什么事，并没有完全分清楚，以致容易用行政的办法办的事，政府就抓在手上；社区内不好办的事，有些本应由政府办的，政府反而不去办，推向社区自治组织。由于政府机构不了解民情，有时又求政绩，因而即使政府为社区居民办了事，也未必能得到居民的认可。

（二）、政府对社区的宏观管理不到位。

长期以来，政府对社区的管理一直处于一种各自为政的状态，名义上民政部门承担着宏观管理的职责，但由于民政的工作地位决定了它在此项工作中不可能有大的作为，这绝不是因为民政不努力，而是因为民政无能为力。在这种情况下，社区建设几乎处于一种无序纷乱的状态。而各管理部门都过分强调自身的管理权威和利益，造成社区整体上管理无序，没有统一的管理目标，没有一个权威机构对各个职能部门的工作职责和任务作明确的界定，没有谁对社区的管理负全责，没有谁对社区管理该负的责任做出裁决和进行监督。往往出现有利的事情大家干，无利可图的则无人问津，有权的不干，无权的不能干或想干却干不了，责、权、利严重脱节，常常造成行政部门之间的矛盾以及由于职责不清引起的社区管理职能得不到落实。就宜昌市、区两级政府来讲，虽然成立了社区建设领导小组，但是这是一个非常设机构，领导小组成员都是市、区政府领导兼任，并没有在政府设立一个专门机构来协调和处理各职能部门在社区的具体矛盾，从而造成各管理部门对社区管理的作用不是形成合力，而是相互摩擦、相互制约甚至对立，不利于社区的管理、建设和发展。

（三）、街道办与社区居委会形成事实上的领导与被领导的关系。

宜昌市现行的城市管理体制是“两级政府、三级管理”体制，从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为事实上的一级政府。在社区建设与发展过程中，街道办由“虚政府”变成“实政府”，成了社区管理事实上的唯一主体，而处于街道办行政领导之下的社区居委会就成了街道办的“跑腿儿”。街道办对各行政职能部门分派的各种工作任务，均下派到社区居委会去落实，社区居委会成为一个具体的办事机构。再加上街道办的财政拨款是社区服务的主要资源，有些居委会中的大部分干部是由街道招聘的等因素，使居委会的人事和财政在很大程度上受制于街道办，街道办与社区居委会之间指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系，社区居委会的自治性、自主性、独立性大打折扣。

（四）、社区居委会承担了过多的行政部门职能，社区自身职责不明确。

随着政府职能转变和工作重心下移，许多政府的专业管理部门都把社区作为一级基层政权看待，一些职能部门借动员社区资源为名，将自身业务尽其所能地转嫁给社区居委会承担。据部分社区居委会的统计，社区承担的职能有１１７项之多，绝大部分来自上级部门，工作不堪重负，疲于应付。很多部门还硬性规定了明确的考核指标，使居委会在实际工作中形成了目标责任制。还有些政府部门把不想管、不好管的事推给居委会，而把资金、设施等留在自己手中，出现问题时，他们却充当监督和检查居委会的角色。有的街办甚至向居委会下达了大量的招商引资任务。社区居委会忙于应付上级的各种工作任务及考核，对于社区自

治、社区内事务却思考甚少，造成社区自身管理职责不清，定位不明。如许多社区居委会对许多新建住宅小区的社区建设缺少知情权，对小区物业管理部门联系不够，对一些辖区单位尤其是自我封闭的条条管理的单位了解甚少，社区居民委员会对这些小区管理缺乏必要的手段，有的便放弃了对小区事务的管理，使小区内普遍形成了社会管理方面的“真空”，社区居委会应该到位的管理却没有到位。

三、理顺关系，构建城市社区管理新体制

（一）、加强社区规范化立法

就目前来看，国家应根据新的形势加强立法工作，逐步制定社区管理和社区建设的专门法律和相关法律，并增强其可操作性，使社区建设有法可依。一是确定社区组织的法律定位和职能定位。二是以法律或规章等形式，明确社区内各权利主体的活动。三是通过立法的途径，制定《社区自治法》，以及与社区自治的其它相关法律，如《社区服务法》、《社会保障法》等。四是在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序，以及自治组织的权限、工作程序等。

（二）、建立协调统一的宏观管理组织

当前社区管理中的宏观管理出现各自为政的局面，主要原因是覆盖各职能部门的管理层级出现虚位。因此，解决这一问题的根本办法就是，建立起填补这一虚位的管理层级，使其有效发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用。这一管理层级的基本模型结构应具备以下特征：１、机构的阶位应当高于所有被协调的层级；２、机构可以是协调性的非常设机构，但是其日常办公部门应当固定，并设在党委或政府机关内；３、机构的职能主要为组织、协调、规划、制定政策和监督。就宜昌市实际来说，应在市、区两级建立社区建设指导协调委员会，由同级政府牵头抓总，各类涉及社区建设的条条部门和上级驻城区大单位负责人参加。其主要职责是规划社区建设目标，确定社区建设重大事项，协调社区建设中的重点、难点问题，以克服条块分离的弊端，形成社区建设的合力。

（三）、科学界定政府与社区居委会在社区管理中的职责

就我国当前的国情而言，政府在社区建设和管理中的重要地位是不可或缺、无可替代的，但同时其能力作用也是有限的。政府作为社区建设的推动主体，应在社区建设和管理中发挥好启动、组织协调和宏观指导三个作用，进一步转变政府职能，做到“让位、归位、到位”。让位：做到简政放权，从大量社会事务中解脱出来，将一些服务职能交给或归还给社会、社区去做。政府仅仅需要承担社区建设启动者这一重任，积极做好社区建设的规划，制定必要的扶持鼓励政策以及发动宣传工作。归位：做到把政府部门的精力用在研究社区建设发展的方针政策上来，采取有效措施，指导、支持和帮助社区开展工作，培植社区的造血功能，加强对社区工作的组织和协调，发动引导广大居民和社区单位参与社区建设。到位：要做到认真履行宏观管理职能，尽职尽责地保证管理到位，指导、协调到位，财力支撑到位。主要是制定、完善有利于社区建设发展的各项法律、法规和政策，规范、引导社区中介组织的有序、健康运作，公正、合法地保障社区成员的公共权益等等。而政府一般不宜直接参与社区建设的具体实施活动。社区居委会是社区建设实施的主体，它的职能是代表当地居民利益，在辖区内依法行使综合管理各项社会事务的权力，其基本职责应包括以下四项：

一、是社区自治职责。社区有在国家法律、法规和政策范围内自主决定社区内部各项事务的职责，主要包括：民主选举、社区决策、日常管理、财务自主、内部监督等。

二、是社区协管职责。按照小政府、大社会和“管理重心下移”的原则，结合政府机构改革，将那些政府管不过来、需要社区协助管理的行政事务转移给社区，由社区协助政府进行管理。同时应根据责、权、利相一致的原则，对一些协管工作应实行“费随事转”。

三、是社区服务职责。组织开展面向社区居民的各种社区服务和文化娱乐、体育活动，发展便民利民的社区服务业，完善对老年人、残疾人、优抚对象和困难群体的服务网络，发展志愿者队伍，开展群众性的互助、互济活动。搞好社区环境的净化、优化、美化和生态环境的保护，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，教育居民增强社区意识、参与意识，组织开展多种形式的精神文明创建活动。

四、是社区监督职责。社区代表居民对政府及有关部门进行监督评议，对物业公司的管理和服务进行监督，及时向上级有关部门反映居民的意见和要求，并提出建议。

（四）、加强街道办对社区的指导、协调和服务职能

在街道办对社区管理上，要实现街道管理体制和管理方式的创新，要从传统的行政管理向协调、指导和服务的方向转变，从以条为主、条块分割向条块结合、以块为主转变。要着力于理顺条块关系，把行政部门的条的专业管理和街道办事处的块的综合管理相结合。街道办事处的主要职责是贯彻落实上级党委和政府有关社区建设的决定和工作部署；研究制定街道范围内的社区建设规划和工作计划；发动、组织辖区各种社会力量，积极开展社区建设工作，发挥其对社区建设的指导、协调和服务作用。

总之，政府在对社区的建设和管理上，必须理顺各种关系，准确定位，明确职责，充分发挥指导、协调的作用，强化社区自治功能，逐步建立起强有力的社区管理体制，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区，促进城市经济和社会的协调发展。

第四篇：我国现行城市管理体制存在问题及发展取向

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。

二、影响城市管理体制的主要因素

任何事物都是与周围的事物相联系而存在的，没有孤立的存在。城市管理体制的形成，经历了长期的管理实践，因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。

1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物，包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念，是不断变化着的，总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。

环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面：一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系，它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性；同样，它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性，导致了城市管理的不确定程度加大，所以城市管理体制的设计应充分考虑，力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为：一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构，是同其他相关的环境有机地联系在一起的；另一方面，城市管理体制是兼容的动态结构，它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大，城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。

2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响，它包括了：

一、城市管理过程中方式方法，如系统方法、管大放小方法等；

二、城市管理过程中各资源因素的性质特点，如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等；

三、城市管理实践中的知识含量，如人员素质、决策水平、效率效益等。

技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素，特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说，体制规定的操作程序及标准，都是通过技术来实现的，因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以，技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、我国现行城市管理体制及其形成的历史背景

我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建设、管理合一的大建委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、管理各自分离的模式。

这种城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中，加强城市在“以经济建设为中心”战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段：

第一阶段是1988年至1993年。期间，经济体制改革已经在城市铺开，并进行了新中国历史上的第五次机构改革。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。这一阶段的城市管理体制主要围绕三个方面作了相当大的改革：一是抓住城市管理转变职能的突破口，重新调整、凸显了城市的建设职能；到九十年代时，随着《城市规划法》的实施，城市的规划职能逐步明确，并在城市管理体制中初步占有了应有的地位。但是相关的城市市政等管理职能一直未能引起足够的重视。二是实行简政放权，赋予了区级政府一定的权力。这一时期权力下放的基本指导思想是：条块结合，以块为主。为了便于领导，区级普遍设立了同市级的相应机构，并明确了市、区两级的职责权限和任务分工。由于没有相关性的法律法规作保障，在向区、县下放权力的同时，也产生了一些问题：如市、区两级的职权界定太细，操作中出现的新情况，市、区两级都难以应付；规划权的下放造成违章建筑很是普遍，等等。三是调整城市管理的内部结构。这段时间刚好是我国城市建设的酝酿准备阶段和大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一。在向建设倾斜的过程中，一些诸如“基础设施先行”的口号和方针很明显地反映了这些结构的调整趋势。总之，这一时期城市管理体制改革的成就不很显著，政企不分、行政干预建设行业的企业行为十分普遍，改革的进程还有待继续深化。

第二阶段是1993年至今。这是我国历史上城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著的时期。这一阶段城市管理体制改革的背景也是两个：一是按照1992年召开的十四大所确立的建设社会主义市场经济的目标，理顺体制，理顺关系；二是第六次机构改革的推动，从转变政府职能深化城市管理的机构改革。这几年来的改革成就可以简单概括为：

1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的轻规划、重建设、轻管理现象。

2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。

3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。

4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。

5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

四、城市管理体制改革的几个取向

科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质，并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，必须作出改革、调整。那么，什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢？这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。

1、职能体系上必须体现出合理性。

市场经济条件下的城市管理体制，它的职能体系的合理性要求对城市管理在内容形式、价值取向和方法手段上都能够体现出市场经济的要求。这是一个复杂的系统体系，其合理性表现为：

首先在形式上，避免走向两个极端：即事无巨细、统办统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程，政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而，统统推向市场更不可取，利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位，一是能体现出宏观指导性〈如订立法律规章、颁发政策等〉，二是能体现出市场性。

其次，在价值取向上，应该体现出“强其所应强、弱其所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向，是遵循其传统的政治价值观：“管得最少是最好的政府⑨”--政府职能“弱”的价值取向。然而，市场经济对城市管理的影响是全方位的，如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强”的价值取向的表现。

第三，在管理手段上，要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来，城市管理的手段可以概括为三个方面：即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用，实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标，当然，其途径是要注重法律法规的运用。最后在对外关系上，城市管理体制的职能结构应该体现出开放性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。

2、在组织机构的数量上，应该体现出精简性。

相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为：

一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变，削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整，因而也势在必然。

二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则，将造成运转不灵、效率不高等弊端。控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制，而且还要按照最低数量原则设置部门和职位，科学地分解职能：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。

3、操作运用上，要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合，要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中，能够根据管理对象和外部环境的变化，相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大，机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来，具体做法是：首先，以体制的刚性约束性为基础，保持相对的稳定性。弹性操作的前提是不应该同体制的基础特点相抵触，需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次，必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如，同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条”、“块块”管理就比较适合我国的国情，不必遵循城市管理体制的“条块结合，以块为主”的原则约束。再次，关于体制的规范，要权责明确，使操作的弹性空间有约束，不能随心所欲、无章无法。

4、在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。

现代管理与信息的关系非常密切，信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理，一方面由于社会事务的增加，管理中不断出现一些新问题、新情况，造成信息量的增长。另一方面，信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面，错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快，市场信号也越来越快，反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点，造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以，城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能，而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构，要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统，以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检查和调整，不断提高决策和管理水平。

第五篇：浅析我国水资源宏观管理体制问题

浅析我国水资源宏观管理体制问题

吕倩梦

环境学院

2010200911

摘要：我国是一个水资源匮乏的国家，不但人均水资源少，且分布非常不均衡。所以，水资源的宏观管理就非常重要。我国的水资源管理体制与欧洲等国家以流域管理为主不同，也不是单纯的分割管理，而是具有中国特色的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。然而，从总的发展趋势看，我国水资源管理正在慢慢加强，但是，从实际实践效果看来，还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要。本文简单介绍了我国水资源管理体制的现状，并浅析了我国水资源管理体制存在的几个问题。关键字：水资源

管理

体制

问题

水资源是最基础性的自然资源之一。而不恰当的水资源管理可能会诱发各种水资源问题。因此，加强水资源的管理是各个国家一致的目标。在我国水资源局势严峻，水资源管理面临的任务与日俱增，亟需完善我国水资源管理体制。我国水资源概况

我国是一个水资源贫乏的国家，人均水资源量约为世界人均水平的四分之一，且2009 年人均水资源量已逼近联合国可持续发展委员会确定的1,750 立方米用水紧张线。根据国际公认的标准，人均水资源量低于2,000 立方米且大于1,000立方米为中度缺水，人均水资源量低于1,000 立方米且大于500 立方米为重度缺水，人均水资源量低于500 立方米为极度缺水。总体来看，我国属于中度缺水。我国水资源分布不均，长江流域及其以南地区国土面积仅占全国的36.5%，其水资源量却占全国水资源总量的81%，根据各区的人均水资源量，我国有16 个省（区、直辖市）属于重度缺水，宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏共6 个省（区）为极度缺水地区。1水资源的分布不平衡使得西北部许多城市发展受到制约，如工业发达的华北地区海河、滦河流域，人均水量仅430立方米，比以干旱著称的阿拉伯半岛还少。

而与我国严重缺水形成对比的是，我国存在严重的水资源浪费，污染情况。国的用水总量和美国相当，但GDP仅为美国的1/8全国农业灌溉水的利用系数平均约为0.45，而先进国家为0.7甚至0.8。[5]1997年全国工业万元产值用水量136立方米，是发达国家的5一10倍。工业用水的重复利用率据统计为30%一40%，实际可能更低，而发达国家为75%一85%。2

我国水资源主要污染问题集中于地表水污染严重，湖泊河流等富营养化问题，水土流失，地下水使用过度等等。

据统计，全国有30%以上的工业废水和90%以上的生活污水未经处理直接排入江河湖 泊，致使全国7大流域近5%0的河段受到不同程度的污染，其中1%0的河段污染极为严 重，已丧失了水体的使用功能，7%5的河段已不适宜作为引用水的水源。3 我国水资源管理体制现状

2002年我国出台《水法》规定了我国水资源的管理体制。新《水法》第十二条规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。地方水行政主管部门按规定的 1 22011-2012年中国水资源状况.中商情报网

水权转正现状，存在的问题及对策.水利部发展研究中心，2002.7.30 3傅剑清，论西部大开发中水资源保护及水权制度的完善.中国环境资源法研讨会论文集.2003.16 权限，负责本行政区域内水资源统一管理和监督工作。” 4也就是说，我国的水资源管理体制与欧洲等国家以流域管理为主不同，也不是单纯的分割管理，而是具有中国特色的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。我国水资源管理体制存在的问题

从总的发展趋势看，我国水资源管理正在慢慢加强，流域管理正在逐步加强，《水法》的修改，对我国水资源管理制度的发展起了巨大的推大作用。但是，从实际实践效果看来，还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要。现存的水环境管理制度存在着明显的缺陷，主要表现为以下几个方面的问题: 3.1 中央各部门出现职权交叉

我国特殊的水资源管理体制要求了我国在管理水资源时，必须结合中央集权与地方分权。在中央，水利部作为国务院水行政主管部门集中了大部分水资源管理的职权，而其他相关部门包括建设部、农业部、交通部、国家林业局等在各自的职责范围内协助管理。而事实上，由于多个部门都有关于水资源的职权，导致部分出现了职权交叉，使得实践中有许多问题常常难以有效解决。

这里以国家环保总局和水利部之间的职权交叉问题为例。这可以说是最严重的水资源相关职权交叉的两个部门。在水资源管理中，水利部负责水量，水质则由水利部和国家环保总局共同管理。也就是说作为水资源不可分割的两个方面——水量和水质，被分别交由了不同的部门进行管理。我国规定水利部门的负责管理水，却又环保部门的负责管理岸上的排污。但在实际工作中，这两者其实无法完全分开，因为水域的自净能力，承载力等和水量，径流量是密切相关的。换句话说，环保部门在实施水污染控制工作与水利部门实施水资源开发管理工作时必定会有所相互影响与交叉。这两个部门都同时具有法规制定、执法和监督的职能，而任何一个部门同时拥有制定法规、执法和监督三项职能都是不科学、不合理的，这样无疑容易助长部门利益与部门权力的扩大化。5

3.2 流域机构的权力职能没有得到落实

流域机构是指水利部按照河流或湖泊的流域范围设置的水行政管理部门，其代表水利部在所辖流域内行使水行政管理权，为水利部派出机构，且已经成立很久。然而，它毕竟是一个事业单位，缺少较为独立的自主管理权，难以直接介入地方水资源开发利用与保护的管理。

事实上，在2002年新水法中，流域机构的法律地位才被正式得到明确。我国区域水体由当地政府管理，且早已经有着一套完整体系。而流域机构的职能是对流域内不同地区对水资源的管理政策等进行协调，缺乏有效机制的同时，又由于隶属于水行政主管部门，无法独立自主地行使水资源管理权，管理权力小，管理范围窄，完全无法与水行政主管部门、相关部门、各地人民政府水主管部门相比。

并且，流域机构虽然名为委员会，但是各有关部门和有关地区并没有参与流域的管理，与水相关的利益相关者没有参与相关决策，公众的参与权与知情权没有得到应有的体现，也没有正式的充分的信息沟通渠道，各流域管理机构难以发挥协调作用。

因此，在前文水法中规定的流域管理与行政区域管理无法合理结合，而我国流域内跨省份的水资源问题至今仍然是一个难题。

3.3 水资源相关法律存在欠缺，有待完善

新《水法》规定，流域管理机构“在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督”。在这里就有一个权限的问 45 梁建议.改革水资源管理体制推动，水务一体化建设.水政水资源，2003.3

杨志峰，冯彦，张文国著:《流域水资源可持续利用保障体系—理论与实践》，年5月版，第83页。化学工业出版社2003 题，如何划分各区域，又如何结合整体管理，这些都没有具体到实处，没有细致规定导致权限不明确，降低了体制效率的同时也增加了具体问题的解决难度。此外，我国现行的有关水资源保护的法律除新《水法》外，还包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》，加上《中华人民共和国水污染防治法》，以及后来先后出台的一些专项法律，地方性法规等等。而这些法律都不完善，甚至有些法律间还存在矛盾。

我国至今还没有一部完整系统的流域管理法，未能从体制上保障水资源的优化配置和有效保护水资源。例如1997年颁布的《防洪法》共有巧条涉及到流域管理，其中有12条规定了流域机构在防洪和河道管理的职责。但是，由于《防洪法》只是关于综合治理江河、湖泊和河道，减轻水患灾害的专门法律，并不涉及水资源的开发、利用、保护和管理等方面的问题，不可能从整体上确立流域管理机构在水资源管理体系中的地位和作用。6 总结

我国水资源管理体制的问题根源还是出在法律和机构的管理责任职权上，核心是如何在中央和地方之间、国家相关部门之间以及流域管理机构与地方政府之间适当的集权和分权。我认为，完善我国水资源管理体制需要通过借鉴其他国家的成功实例再结合我国国情现状，完善相关法律条例，并明确各级职权。

参考文献

1水权转正现状，存在的问题及对策.水利部发展研究中心，2002.7.30 2傅剑清，论西部大开发中水资源保护及水权制度的完善.中国环境资源法研讨会论文集.2003.16 3梁建议.改革水资源管理体制推动，水务一体化建设.水政水资源，2003.3 4杨志峰，冯彦，张文国著:《流域水资源可持续利用保障体系—理论与实践》。化学工业出版社2003 5赵薇莎，论水资源管理体制的完善，2006.3

赵薇莎，论水资源管理体制的完善，2006.3 转引自 罗豪才‘等.中国行政与刑事法制世纪展望.昆仑出版社，2001.6