村民自治的深化权利保障与社区重建大全

第一篇：村民自治的深化权利保障与社区重建大全

村民自治的深化:权利保障与社区重建 ———新世纪以来中国村民自治发展的走向

项继权

摘 要: 进入新世纪以来,村民自治作为一项法律制度愈来愈深入农村的实际生活中。它已不仅仅是国家治理乡村的一种制度,而且正在内化为国家法律赋予农民不可剥夺的权利。村民自治的深化要围绕农民的自治权利建构相应的保障和社会救济机制,以避免村民自治权利被悬空。同时,村民自治的核心价值是为广大村民的自由自主和自治活动提供制度性平台。这一平台的构建和运行需要相应的组织、财政、文化和社会资源。为此需要根据现阶段社会化小生产的特性,以市场化民主化为导向重建乡村社区。因此,村民自治深化的趋向,一是从组织重建到权利保障,二是从乡村改造到社区重建。

关键词:村民自治;权利保障;社区重建

1998 年《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)修订通过并实施以来,以“海选”①村委会为突破口的村民自治制度迅速发展。但进入21 世纪以来,村民自治出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”,不仅质疑声音重起,而且不少学者认为村民自治已没有更多的问题需要研究。但在笔者看来,村民自治作为一项不同于原有乡村政治有机体的制度刚刚嵌入乡村社会生活之中,并出现了许多人们原来未预料的新问题。新世纪以来,村民自治已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活的制度平台。在这一过程中,从国家层面看,迫切需要建构相应的权利保障和救济机制;从乡村社会看,则需要根据急剧变化的社会重建乡村社区。

一、从组织重建走向权利保障

任何一种制度变迁都受历史前提所规制。中国农村的村民自治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中作为人民公社组织的替代者出现的。它的产生和发展都不能不受传统的人民公社体制所规制。这使得中国农村村民自治一产生就是以组织重建为重心的。家庭承包经营的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量,以人民公社的形式组织农民、治理乡村的方式面临严峻挑战。国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来,实现对乡村的有效治理。20 世纪80 年代初,在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。这一组织形式很快受到当时正为实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视[1 ](P3)。1982 年修订宪法时,在宪法第111 条第一次出现村民委员会的概念。当时对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的。

宪法将村民委员会放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出。随着1984 年废除人民公社体制,农村基层组织建设的任务更为迫切。1987 年,全国人大常委会制定并通过《村组法》(试行),将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990 年,中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议,将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。直到1998 年,全国人大常委会修订《村组法》并取消试行的规定而在全国实施。①所以,在相当长时间,中国农村村民自治的主要任务是组织建构,制定的相关法律主要是村民委员会组织法。不少学者认为,中国农村村民自治应该首先制定村民自治法,然后在此基础上制定村民委员会组织法。但这只是一种理想化的设定,而不是历史逻辑的延续。村民委员会与人民公社的根本不同就在于,乡村治理的主导权由“干部”②转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治,是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理,而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。在这一治理体制下,农民有支配自身活动的自由,而不必像以往必须向生产队干部报告并受其支配;农民有生产经营的自主权,种什么不种什么由农民自己决定而不是完全听命于干部;农民有参与公共事务管理的自治权,农村社区事务不再完全由干部决定。村民委员会组织的相关法律都是围绕这一基本治理原则展开的。1982 年宪法第111 条规定,村民委员会是“基层群众性自治组织”。1987 年通过的《村组法》(试行)开宗明义规定制定本法是“为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情”。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。当时的全国人大常委会主任彭真在推动全国人大常委会通过《村组法》(试行)时表示:“有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。”“八亿农民实行自治,自我管理,自我教育,自我服务,真正当家做主,是一件很了不起的事情,历史上从来没有过。”[2 ](P608)村民委员会组织的建构意味着国家以法律的形式赋权于民,由群众自己直接行使民主权利。它不仅受到传统乡村治理体制的影响,而且受国家宏观治理体制的制约。对此,彭真在1987 年推动村委会组织立法时就预见到了。他说:“办好村民委员会,实行村民自治,是一项长期的、艰巨的工作,不要把它看得那么容易,决不是作一个决定,国家发一个号令,就能短期都搞好的。”[2 ](P610)正因为如此,1987 年通过的《村组法》称之为试行法,并且试行了十年多时间。在这一期间,经过试点和示范,全国普遍建立起村民委员会组织,并取得了较好的效果。这一成功的政治实验也促进了国家领导人进一步推动村民自治。1998 年9 月,中共中央总书记江泽民对村民自治给予了高度评价,指出:“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”③同年,九届全国人大常委会通过修订后的《村组法》,并取消试行的限制。修订后的《组织法》最重要的精神价值就是更充分体现了村民民主权利,并以严格的法律制度和程序加以规定。如新修订的《组织法》除了延续“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定以外,还特别在这之后增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定。

1998 年新修订的《村组法》实施以后,以“海选”为突破口的村委会选举发展迅猛,亿万农民开始切实享受村级民主选举权利。这是村民自治发展的一个标志性转折,即经过十多年的探索、试点和实验,村民自治的组织建设已基本完成,开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式,也是国家赋予农民的一项不可剥夺、不可转让的基本权利。进入新世纪以来,村民自治发展的权利指向更加明确。2002 年,中共十六大报告提出建设社会主义政治文明的任务,即“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保护人权。”[3 ](P28)“尊重和保护人权”的提法后被写进宪法。《人民日报》2002 年7 月15 日发表的《中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》指出:“由村民直接选举村民委员会,是法律赋予村民的一项基本民主权利,是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举,必须充分发扬民主,切实保障广大村民在选举各环节中的权利,使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”为了推动其他三个民主的建设,2004 年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》提出“, 进一步健全村务公开制度,保障农民的知情权;进一步规范民主决策机制,保障农民群众的决策权;进一步完善民主管理制度,保障农民群众的参与权;进一步强化村务管理的监督制约机制,保障农民群众的监督权”[4 ](P2-8)。可见,村民自治发展的重心已由组织建设转向村民权利的保障。随着村民自治的发展,作为一种外部性制度安排,村民自治正在内化为亿万村民不可剥夺和不可转让的民主权利。尽管村民可能不会参与具体的选举、决策、管理和监督活动,但作为一项权利,则是其他力量不可剥夺的。笔者及所在机构在乡村调查时发现一个普遍性现象:一些村民不会在意自己最终是否参与选举,但都在意自己是否具有选民资格,因为这意味着村民是否具有法定权利和相应地位。由于村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利,新世纪以来有关村民自治权利被侵害的上访事件急剧增加。在一些地方群众来信来访的案例中,有关村民自治权利被侵害的比例占第二位,仅次于农民负担。这种现象说明,村民自治作为村民一项基本民主权利正在愈益深入于乡村社会生活之中,成为村民政治生活方式的重要内容;但村民自治权利还有待保障。没有必要的保障和救助机制,村民自治权利就会被“悬空”。特别是对于中国这样一个缺乏民主传统的国度,对于微观改革与宏观改革不相配套的治理体制,对于经济文化相对落后的农村,村民自治权利的保障更为重要。因此,进入新世纪,深化村民自治的重要内容之一,就是由组织重建走向权利保障。权利保障的具体措施如下:

第一,消除体制性障碍。权利与权力在政治发展过程中往往不平衡,甚至相互冲突。特别是中国的村民自治权一开始就具有国家赋权而不是自然权利延伸的特性,致使这种冲突更带有体制和结构性矛盾,也显得特别强烈。20 世纪90 年代末以来,我们会发现一种十分矛盾的现象:一方面,国家立法和中央政策长足进步,村民自治制度日益深入人心;另一方面,村民自治的发展实践并不令人乐观,在一些地方甚至相当令人沮丧。地方党政在难以公开干预村委会选举之后,便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行“诫免制”, ①对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制,村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳。村民自治实践中最为突出的矛盾是“乡村关系”和“两委关系”。②这一矛盾发生在基层,但深层次的原因则是农村微观体制变革与国家宏观治理体制不配套。在实行村民自治的条件下,国家一直延伸到乡村的治理体制仍然是行政—命令式的治理体制,地方党政为完成日益增多的行政任务,势必将“要办什么,不办什么,先办什么,后办什么”的主导权控制在自己手中。为此采取各种行政措施控制村民委员会,将村民委员会行政化为自己的一条腿,村干部成为主要完成政府任务的“准行政干部”,其身份也由村民变为“村官”。这种自上而下支配的官僚化体制会大大压缩村民自治的空间。正如彭真在1987 年通过《村组法》(试行)时所预言的“: 给村民委员会头上压的任务太多‘, 上面千条线,底下一根针’,这样就会把它压垮。”[2 ](P611)村委会行政化的必然后果是村民的民主权利被“悬空”和“虚置”,村民满腔热情地参与村委会选举,但村委会并不能按照村民的意志开展工作。

要消除体制性障碍的条件正在成熟。首先,国家治理乡村的总体性体制正在发生深刻的变化。以往的农村治理体制从总体上看都属于“资源汲取型”,即国家的乡村治理体制服从和服务于国家从乡村汲取资源的目标。在这一总体框架下,任何微观体制变革都不会取得突破性成效。而要走出这一历史困境,只有中国经济社会发展到一定程度才有可能。这一可能性终于在进入新世纪时得以出现,这就是国家不仅有能力不从农村获得资源而实现经济的自我发展,而且有能力“统筹城乡发展”,实现“以工支农,以城带乡”。国家对农村的方针也有了根本性的改变,这就是“多予少取放活”。其开端就是农村税制改革,要在很短的时间内取消农业税,将农民负担减低到最低限度,并改革与向农民索取相适应的农村治理体制。由于国家宏观政策和治理体制的改变为村民自治拓展了广阔的空间,村民自治开始走出体制性困境,向自身的特性复归。“多予少取放活”的政策最终将调动农民的积极性。而农村的积极性只能来自于其农民的主体地位。村民自治所具有的民治而不是官治的天然属性为确立和实现农民的主体地位提供了制度性平台。其次,经过20 多年的实践,农民逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能,培育起自治的意识,并运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。一些地方的基层选举由村向乡镇延伸的实践,说明农民在学会管一个村的事情以后开始学习管一个乡的事情。这为消除村民自治的体制性障碍创造了主体性条件。

第二,完善法律制度。由于历史条件的规制,中国农村的村民自治先从组织建构开始,有关法律也从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑,但具有先天性的弱点,这就是村民自治的法律体系不健全。一是缺失村民自治的基本法律,如村民自治法。从法理逻辑上看,应该是先制定村民自治法,并在此基础上制定组织法。但由于特殊的历史和国情,我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律,这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利,也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该怎样,却未规定违反后应该如何处理。组织法的权威因此大受影响,并很容易导致农民民主权利被“悬空”和“虚置”。二是缺乏相应的程序法律。如《村组法》规定了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则,但却缺乏相应的程序性法律规定,如没有村民委员会选举法,由此使原则性规定因没有程序性法律的保障而难以落实。所以,在村民自治的深化过程中,需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律,以保障广大农民能够依法自治,依法行使并维护自己的民主权利。第三,建构多层次的权利救助机制。权利只是法律上提供的一种可能性,它的实现需要相应的主体性条件,如权利意识、实现和主张权利的能力、维护权利的条件。在现阶段,农村经济文化相对落后,加上数千年的传统影响,农民民主权利的实现还很困难,特别是权利被侵害后得不到强有力的保护。如许多妇女未能意识到参与村务是自己不可剥夺的权利,农民缺乏相应的法律知识,甚至不知道《村组法》,也不能运用相应的法律知识维护自己的民主权利并履行相应的义务。在新世纪,深化村民自治的重要任务是建构多层次的权利救助机制。以往,对农民的救助主要限于物质上的救助。随着小康社会建设,对农民的权利救助也应该纳入国家的救助体系之中,因为农民不仅是经济上的弱势群体,也是权利方面的弱势群体。一是要对农民进行有关村民权利的教育培训,使他们意识到自己是治村的主体,并参与治村过程;二是要为村民实现和维护民主权利提供法律救助,在他们的权利受到侵害后有相应的司法机制加以处理和维护;三是要动员广泛的社会资源,建构社会救助机制,如新闻媒体的帮助、志愿者的救助。

二、从乡村改造走向社区重建

自治意味着社会共同体的成员根据其内在需求自主选择其生活方式。村民自治的核心价值不只是“海选”村民委员会,更主要的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。但农民创造自己幸福生活时必须依托于其生存的乡村社会。村民自治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后,也必然受固有的乡村社会特性所制约。所以,深化村民自治,还必须考察乡村社会及其变化。在中国,由于长期的小农经济,乡村治理有着长期的家族性自治的传统。村民自治在一定意义上说,是与大传统的衔接,但这种衔接不是简单的复归。这在于自20 世纪以来,中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向,国家愈来愈深地进入乡村社会,并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。整个20 世纪,可以说是乡村改造的世纪。20 世纪50 年代,取得民主革命胜利并获得国家政权的中国共产党很快开始社会主义改造,其重要内容之一就是对乡村的改造,并按国家意志构造农村人民公社体制。20 世纪80 年代,农村经济改革实际上是对超越现阶段生产力水平的极端化乡村改造的“纠正”,使农村生产关系回归到原有的生产力水平上去,因而实行家庭承包经营。但是,随着大规模的现代化建设,国家再次通过各种力量对乡村进行改造,使传统落后的乡村社会得以与日益发达的城市社会相接轨。不间断的乡村改造有相当的成效。但是,中国乡村的基本特性没有实质性改变,这就是一家一户为单位经营数量不多的土地的生产方式没有变,也就是仍然是传统的小生产。这正是许多学者主张回归传统的重要社会依据。但是,现阶段的小生产与传统的小生产已有相当大的不同,这就是社会化程度愈来愈高。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式,而与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在,并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时,乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础。

由于家庭经营将长期存在,激进的乡村改造不再适宜;又由于家庭经营的外部条件正在发生重大变化,农民的社会化需要愈来愈多,乡村治理必须充分适应这一要求。因此,在深化村民自治的过程中,还面临着新的任务,就是从乡村改造走向社区重建。一般来说,社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下,通过外部支持和内源发展①的结合,以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建,构造村民自治的社会基础,满足村民的社会化需求。它与以往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志,而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。而要实现这一目标,则需要提供相应的载体和支持,开发村民自治有效运行的资源。

1.组织资源。村民自治的主体是村民。村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治。在这个组织里,村民们长期共存,在相互依赖的生产和生活交往中形成相互信任的共同体,也就是费孝通先生所说的“熟人社会”。在这一社会群体内,人们无须借助更多外部性力量达致对他人的了解,这自然可以最大限度减少自治的交往成本。因此,村民共同生活并形成共同的认同和归属的自然村是村民自治最基本的组织资源。村民自治的组织载体———村委会最早便产生于广西宜山县合寨、果寨等两个自然村。1987 年通过的《村组织》(试行)也是将村委会建立在自然村的。但是,我国农村地域广阔,有集中居住的,更多的是分散居住;自然村的类型十分复杂,有的仅仅只有数户,有的可能有数百户。特别是1949 年以后,自然村为人民公社体制按便于集体生产的目的而重新塑造。如第一个村委会产生地的合寨村在人民公社时期就分为四个生产队。土地等生产资料实行公社、大队、生产队“三级所有,队为基础”。而村民自治制度是在人民公社体制废除后的替代性制度,必须面对公社体制的组织遗产。公社体制废除后,国家决定“政社分开,撤社建乡”。而在乡以下,则建立村民委员会,实行村民自治。正是在这种统一的规划性变迁中,全国的村委会普遍建立在原生产大队一级(有的地方一度在村委会和乡镇政府之间设立了管理区、村公所等中间性组织,如广东、广西、云南等,但后来也取消)。生产大队是由若干个生产队构成的,换言之也是由若干个“熟人”共同体即后来通称的行政村构成的,组织愈大,人们的相互认识和信任程度愈低,管理成本愈高。特别是作为行政村,有相当程度的公共权力,如资源的分配、代办的政府事务等。这就需要引进与村民作为自治主体相一致的民主自治制度来规范村级公共权力的运作,于是有了所谓民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等一系列制度安排。但是,如果将现有的村委会作为村民自治的主要、甚至唯一的组织资源,则不利于村民自治的成长。首先,行政村范围太大,自治的经济和社会成本太高,就如村民大会和村民会议很难召开一样。其次,行政村天然的具有协助政府工作的义务,不可避免地有行政化倾向。行政村的范围过大,使村干部很难及时了解农民的生产和生活需求并提供相应的服务。特别是农村税制改革以来,为了减少管理成本,减轻农民负担,许多地方实行合村并组,村组的范围更大,自治活动也更为困难。如果将自治的组织载体仍然局限于行政村一级,无疑会大大限制村民自治的活动范围,农民目前增多的社会化需求难以得到满足。如农村税制改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。

面对这一困境,迫切需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区,进行社区重建。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源,又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制,主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织,满足村民的各种社会化服务需求。如湖北省秭归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。社区成立理事会,由本社区居民直接选举产生,不拿任何报酬,每届任期一年。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动,如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等。这一社区组织是完全意义的群众自治组织,不承担行政功能;社区活动是完全意义的群众自治活动“, 要办什么,不办什么,先办什么,后办什么”,完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容,开拓出村民自治的新天地。

2.财政资源。村民自治要开展自治活动,必须有相应的财政资源。传统社会实行乡村自治,有其财政基础,如公山、公林、公地、公产,还有大户人家因为“德行”、“善事”而捐资。这种情况在一些地方一直延续到人民公社后。在第一个村委会发源地的广西,村干部的报酬有1/ 3 来自于历史延续下来的公田,谁当干部谁就种公田,公田的收获归干部本人,作为其办理公事的报酬。中国的村民自治得以产生在相当程度上取决于土地等生产资料的集体所有制。只要是村集体的成员都能享受一份土地及其集体共同收益。因此,在村的范围内,村民应该成为权力主体。同时,为了办理乡村事务,农村改革后国家在农村实行“村提留乡统筹”的税费体制。土地及其收益的集体所有和“村提留乡统筹”可以说是以往村民自治的财政基础。但是,农村改革后,土地为家庭经营。特别是在大多数地方,土地分户相当彻底,没有保留公共资产。改革后发展的集体企业也大多转制为个人所有。特别是以农业税和“村提留乡统筹”为名义的各种税费不断加码,使农民难以承受。同时,税费收取后大多为政府所控制,给村留成的非常少,村根本无财力为村民提供服务,干群矛盾日益紧张。这正是许多地方的村民自治陷入困境的重要原因。

进入21 世纪后,为解决农民负担日益加重的问题,国家实行税费改革,并将在较短时间内取消农业税,以尽量减少农民财政负担。与此同时,国家为了解决随意侵占农民土地权益问题,将对农户家庭承包的土地实行物权化,农民对土地的支配具有主导权。税费制度和土地制度的改革可以维护农民的利益,同时也给村民自治提出了挑战,即村民自治的财政资源更为紧缺。李昌平在2004 年12 月2 日的《南方周末》上撰文主张开征土地税。这是一种设想,但在现阶段农民负担随时有可能以各种名义反弹及造成反弹的体制性原因没有消除之时,还不可行。对当前的农民来说主要还是减负。

农村税制改革后的村民自治的财政资源应该是多元化的。首先是国家的转移支付。我国现在已进入以工支农、以城带乡的阶段,国家对乡村的财政支持将愈来愈多,如在“十五”期间,国家每年新增加的教育经费将主要用于农村基础教育。但如何将国家资金用好并确实用于农村则成为一个新课题。韩国在完成工业化阶段时,为了支持相对落后的农村,曾经以“新村运动”的方式将资源引入农村,以项目的方式支持新村建设。这对于我国的乡村社区建设有一定的启示。其次是社区自我集资。由于我国还处于小康社会建设初期,国家对农村的财政支持总是有限的,乡村社区建设的财政资源更主要的还是内部。从我们的调查经验看,只要是真正的农民需求,只要钱用得合理并得到群众的监督,村民还是愿意集资兴办公益事业的。在农村税制改革以后,如何进行集资,如何民主理财,正成为村民自治需要解决的问题。再次是大户的捐资。应该看到,当今农村社会分化程度愈来愈高,收入差距拉大。以往平均出资出力的财政汲取方式愈来愈不适应。通过各种方式鼓励那些先富人群向所在社区捐资捐物是当今乡村社区建设的重要财源。这一可行性不仅来自于中国传统中对做“善事”的褒扬,同时也需要现代税制的支持。如让捐资者从税收方面得到便利,通过利益机制鼓励人们为乡村社区捐资。

3.文化资源。村民自治是在一个乡村共同体内由村民自我管理。与政府的外部性管理不同,这种自我管理主要借助于基于共同体内部形成的规则和共同认可的权威。这种共同体更严格地说不是政治共同体,而是一个生活共同体和文化共同体。如英国乡村自治就是以教区为组织基础的。教区是一种以共同信仰为纽带形成的一个自治共同体。因此,文化资源对于村民自治具有至关重要的作用。传统乡村社会实行的是“礼治”。共产党在革命时期建构一套自己的理论,并在革命后运用这一理想和理论去改造和治理乡村社会,因此在人民公社时期实行的是“理治”。随着人民公社体制的废除,原有支撑这一体制的文化资源也迅速流失,原有被压抑的个人经济理性急剧膨胀,并为市场经济体制赋予其合法性。面对理性化的农民利益主体,国家及其代理人对乡村社会实行的更多的是“力治”,即运用行政权力治理乡村社会。这种不受限制的行政权力很容易侵害农民利益,也会进一步破坏村民自治的文化基础,即村干部缺乏必要的道德权威,村民对干部缺乏基本的信任。这也是为什么在现阶段仍然要进一步强化村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要原因。

竞争性民主建立在争取和制约权力的基础上,其成本太高,代价也太大。它带来的后果往往不是社会和谐而是社会分裂与对立。这正是一些人对村民自治的价值持怀疑甚至否定态度的重要原因所在。但在现阶段,市场经济日益向乡村社会渗透并造成人的过度理性化时期,在公共权力的获取和运作层面还必须坚持和发展竞争性民主,通过竞争性民主确立“公意”。同时,在日常村务管理方面则有必要加强协商性民主,通过村民的广泛参与,共同议事决策,强化对社区共同体的认同和归属感,改善乡村治理。对于现阶段中国农民来说“, 有事好商量”比“有事进公堂”更容易接受和认同,也更能有利于农民自己创造自己的幸福生活。所以,在乡村社区重建的过程中需要进行文化重建,形成传统与现代有机相通的文化价值和规范,使人们能够在乡村社区生活中获得相应的意义、乐趣和安定感。如通过发育各种社区组织,开展各种社区性自治活动,实现乡规民约的创造性转换,形成现代“乡约”;开发地方性的文化资源,强化人们对本社区的认同感和归属感;建立文化活动中心,以文化活动凝聚分散的人心。

4.社会资源。村民自治是大众参与的过程,同时也需要乡村精英发挥主导作用。传统社会的乡村治理实质上是乡绅治乡,是以乡村精英为主导的自治。但进入以城市为中心的现代社会以后,乡村精英不断向城市流动。毛泽东在上个世纪20 年代提到“一等地主到上海,二等地主到汉口,三等地主到长沙,四等地主到县城”,就反映了乡村精英向城市流动,并造成地方精英劣绅化的情况。新中国建立后,尽管实行严格的户籍制和人民公社体制,农村精英外流的现象仍然存在。而在农村改革以后,大量农村精英外流,使村民自治面临着严重的精英不愿留在村里的问题。许多地方参加村委会选举的人大多是妇女和老人,这有可能造成一些“土劣”执掌村治权力并得不到制衡的现象。村民自治的发展相当程度需要开发社会资源,将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来。一是面对乡村现实,积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。应该看到,农民流动将是一个长时期的社会现象,老人和妇女在成年男性长年不在村的情况下,更有利于发挥其主体性作用。近些年,愈来愈多的妇女走出家门,参政议政,强化了她们的当家做主意识。二是在我国乡村有许多民间能人,如手艺人、乡村教师、乡村医生等。这些人有一技之长或特殊优势,他们见识广,又没有脱离乡村社会,可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员,相当于古代致仕回乡的官员。这些人有较多学识,且热爱故土,但由于其户籍不在村,而被排斥在乡村治理过程之外。随着户籍制的改革,也要对村民的范畴给予再认定,使他们有机会参与乡村治理过程。四是城市志愿者,这其中包括政府下派干部和自愿到乡村工作和建设的人员。进入新世纪以来,愈来愈多的大学生志愿者到农村参与社区建设,用他们的知识为农民提供各种服务,为村民自治和乡村发展注入了新的活力。城市带动乡村,其中也包括人力支持。

参考文献:

[1 ] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京:中国社会科学出版社,2003.[2 ] 彭真.彭真文选[M].北京:人民出版社,1991.[3 ] 十六大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2002.[4 ] 全国村务公开协调小组办公室.健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本[M].北京:中国青年出版社,2004.来源：《学习与探索》2005年第4期

第二篇：农村社区建设和村民自治

农村社区和村民自治

什么是农村社区？农村社区能给老百姓的工作、生活带来什么样的变化？如何把握处理好农村社区和村民自治这关系，怎样协调推进好农村社区和村民自治建设的工作。在此，首先我们应该认识到农村社区建设是政府公共服务向农村的延伸，是推进社会主义新农村建设和深化村民自治的一件大事。其次，农村社区建设是一种以加大城乡统筹力度，逐步实现“城乡发展规划、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理一体化”的管理新模式的探索，并且与村民自治相互依存，相互促进、相互提高，两者协调发展。

2007年5月余杭区就被民政部列为全国农村社区建设实验区。区委、区政府十分重视这项工作，把它作为深入学习实践科学发展观一项重要内容，立足统筹城乡发展，突出形成城乡一体化的发展新格局，积极把城市社区管理与服务理念引入农村，围绕农村社区建设“服务社会化、居住社区化、环境生态化、乡风文明化、村民知识化、管理民主化”的目标。其中区委、区政府提出要坚持把农村社区建设与社会主义新农村建设相结合，坚持与完善余杭特色的村民自治机制相结合，坚持与“环境立区”建设美丽之洲相结合，坚持与党的建设、坚持与村级工作各项创建活动相结合。由此可见，坚持与完善余杭特色的村民自治机制相结合是何等的重要。农村社区是政府公共服务、市场化服务与村民自治服务的相互结合，从农民群众现实需求出发，建立完善农村社区服务体系，以政府公共服务带动社区服务发展的一种

新的探索与尝试。推进公共服务向农村延伸，拓展服务领域，改进服务方式，探索建立引导社会救助、社会福利、医疗卫生、计划生育、社会治安、科技教育、文化体育、劳动保障、法律服务等公共服务进农村社区的机制，促进政府公共服务向农村延伸。同时积极为农民提供医疗卫生、就业指导、文化教育、社会保障、社会救助等公共服务和技术技能培训、科技信息咨询等“一站式”服务。农村社区的“一体化”管理带来的是办事流程简便化，一站式服务让老百姓不出远门就可以办理相关手续，说到底就是老百姓得到了更方便、快捷、省时、省心的服务。对于老百姓关注的热点问题，以社区服务中心、志愿服务队伍为载体，组织动员村民和社会各方面力量参与到农村社区服务活动中来，发挥农村社区自我管理、自我教育和自我服务的功能，初步形成政府公共服务、市场化服务和村民互助、自我服务有序发展的格局。

那农村社区建设工作开展的到底怎么样？农村社区建设与村民自治结合的是否顺利？以我村为例，农村社区工作基础设施基本配备到位，一门式服务大厅、电脑、打印机、复印机等。特别是复印机的应用，极大的方便了当地村民的办事效率，老百姓在办理各类保险、就业援助、各类协议等相关手续的过程中，不必去集镇打印店，既省时又方便。对此，老百姓的反映很好，如果不是因为农村社区工作的推进，硬件设施也没有这么完备。第二，办事流程的下延，农村社区的功能放大。以就业援助办事流程为例，之前失业证的办理需要老百姓到瓶窑劳动保障所。现在农村社区的功能被放大，村民只要备齐材

料，到村直接登记就可以办理，同样极大的方便了老百姓。还有农村社区专用章的发放，很多事项不需要村委的章，避免了有人办事章不在，最后事情一拖再拖，浪费了时间，降低了效率。以上的例子都是老百姓和我们这些工作人员都能深切感受的到，而且是实实在在的好处。当然农村社区建设给我们的农村带来仅仅是这些好处的话，我想那肯定是错了。农村社区是相比行政村等组织具备更好弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源，完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。我想如何构建这个新型社会生活共同体是我们农村社区工作者最应该关心和思考的问题，而且这恰恰是我们工作中做的不足的，满足于现状，没有动员村民发挥首创精神，真真实现村民自治。而村民自治，是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我们不仅要强调“四个民主”，也要强调“三个自我”，提升群众的首创精神。可以说村民自治的发展决定了农村社区建设将来的发展，农村社区建设同时也是村民自治的发展的助推器。

我们该如何做好农村社区建设和村民自治？我想积极探索农村社区建设是推进村民自治建设的助推器，所以在农村社区中突出“服务”这个理念，强化服务意识是首当其冲。具体措施如下：一是村党支部、村委会领导思想上必须高度重视，将农村社区建设纳入当地经济社会发展的总体规划，使之作为全村的重点工作加以推进，建立和

完善农村社区建设领导体制和工作机制，使农村社区建设工作落到实处，收到实效；二是大力推进农村社区民主建设，重点是突出执行力。建立比较健全的村务、社务和政务公开的民主管理制度，形成了比较规范的服务流程，通过区民政局的统一指导，充分发挥大学生“村官”的作用，利用现代技术手段打造数字化、信息化的社区，提高了农村社区现代化水平，提升了社会管理和服务的层次，；三是坚持统筹城乡协调发展，基本公共服务向农村延伸衔接到位，大力发展农村市场化和社会化的便民、利民和惠民服务，形成了政府公共服务、社区互助服务、市场有尝服务相结合的社区服务体系，较好地满足了农民群众的需求；四是不断争取上级资金投入，充分发挥集体经济的力量，积极动员社会力量参与，高起点、高标准，大力推进农村社区服务的社区建设，充分利用和整合社区现有的服务设施。五是积极推进公众参与社区共管，努力实现社区作为社会共同体和文化共同体的建设目标，社区居民在社区管理中的主体地位得到了比较好的尊重，保障社区文化繁荣发展。

探索农村社区建设与村民自治的道路是曲折的，我们必须不断总结和积累好的经验和失败的教训。通过区委区政府的统一部署，各农村社区的不断推进落实，农村社区建设和村民自治的花朵必将绽放在余杭“品质之城 美丽之洲”这片热土。

泗溪村民委员会2010年6月20日

第三篇：关于深化及规范推行计划生育村民自治意见

中共

人民政府

关于全面深化及规范村（居）民自治工作的意见

计划生育村（居）民自治是稳定低生育水平、统筹解决人口问题的一项重要的基础性工作，为认真贯彻中央《决定》和国家人口计生委、中国计生协关于《计划生育村民自治规范》的通知精神，有序推行计划生育村（居）民自治，逐步构建“政府推动、民主管理、民主监督、维权自律”的计划生育村民自治工作机制，丰富计生新农村、新家庭、新阵地创建活动的内涵，建立健全基层计生协会网络，充分发挥计生协会作用，提升我市人口和计划生育工作整体水平，现结合我市实际，就规范推进计划生育村（居）民自治工作提出如下实施意见：

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以完善基层群众自治制度为目标，以推进基层计划生育民主管理、民主监督，保障人民群众对计划生育的知情权、参与权、表达权、监督权为重点，坚持以人为本，努力实现群众自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。不断加强自治队伍、自治章程、自治阵地、自治经费、自治能力等 1 基本建设，深入开展创建计划生育村民自治合格村、示范村活动，推动计划生育村（居）民自治工作科学、迅速、健康发展，实现人口计生工作重心下移，以村为主，促进人口和计划生育工作与经济社会协调、可持续发展，为构建社会主义和谐社会营造良好的人口环境

二、工作原则

1.坚持党的领导原则。党的领导是自治工作正确方向发展的保障。要把握正确的基层民主政治方向，坚持计划生育利益导向，保障群众参与、管理和监督权利的落实，实现党组织领导、政府指导下的计划生育村（居）民自治。村级计生协会要在村党支部、村民委员会的领导下，本着“协会的生命力在于活动，凝聚力在于服务”的原则，主动承担村级计划生育群众性工作，发挥协会会员带头、宣传、服务、监督、交流作用，成为推动计划生育民主管理和民主监督的生力军。

2.坚持依法自治原则。村（居）民自治必须在国家法律规定框架内进行。要纠正只讲自治不讲国家法律法规的做法，纠正自治侵犯群众合法权益尤其是计划生育家庭合法权益得不到保护的做法，开展自治无论是自治章程制定、合同管理还是有关计划生育的重大决策都必须符合法律规定，做到依法制定章程，依法履约管理。村级计生协会要积极参与村民自治，协助村民自治组织依法建章，依章建制，依制治村，民主管理，优质服 2 务。

3.坚持民主管理原则。推进计划生育村民自治，必须充分尊重群众计划生育主人翁地位，激活群众计划生育的主体意识，保障群众在实行计划生育过程中的民主权利。在制定自治章程时，要经过群众充分讨论，涉及群众切身利益的重大计划生育事项，要民主讨论决定，村（居）开展计划生育工作情况要向群众大会或群众代表大会报告，确保群众的知情权、参与权和管理权的落实。

4.坚持民主监督原则。村民自治必须实施民主监督，没有民主监督，民主管理就难以落实，流于形式。各村居要采取多种形式畅通民意表达和民主监督渠道，成立由计生协、村居“五老”、村民代表等组成的民主监督机构，村民代表中女性要占不低于30%的比例。认真落实计划生育事务公开制度、民主评议等制度，让群众充分了解国家计划生育方面的政策法律和村级计划生育事务，自觉接受群众监督。

5.坚持因地制宜、循序渐进和改革创新原则。农村和社区千差万别，各具特色，开展计划生育村（居）民自治工作必须因地制宜，分类指导，不搞一刀切；要根据当地的“两委”班子建设、社会发展、经济条件、群众的文化观念、思想素质、乡风文明、风俗习惯等情况制定各自不同的自治章程，开展富有成效的自治活动；在开展村民自治过程中，要在移风易俗、3 倡导男女平等、利益导向等方面解放思想，大胆实践，改革创新。积极探索协会参与计划生育村民自治工作新途径。同时，区（市）、镇（街）两级计生协会要加强对基层协会参与村民自治工作的指导，帮助解决自治过程中的困难和问题，确保参与工作依法、科学、有序开展。

三、村（居）民自治工作模式

各村（居）要按照章程公约合法化、民主监督制度化、责任追究程序化、合同争议仲裁化、奖惩兑现公开化、管理服务规范化的“六化”工作模式，全面推进村（居）民自治，建立健全“两委负总责、协会当骨干、家庭为中心、群众做主人”的村（居）民自治工作机制。

（一）《章程》、《公约》合法化。《计划生育村民自治章程》（以下简称《章程》）、《计划生育公约》（以下简称《公约》）合法化是推行村（居）民自治工作的前提，各村（居）要成立由支部书记（或村主任）、协会会长、计生专干等人员组成的村（居）民自治领导小组，在上级业务部门及镇街司法、民政等部门的全程参与指导下，在村（居）党支部的领导下，以“内容合法、权利和义务对等、可操作性强、程序合法”为原则，依据《村民自治组织法》、《人口与计划生育法》等国家法律法规和本村实际情况，组织村（居）委会成员、计生专干、计生协理事、村（居）民代表等有关人员依法修订《计划生育村居民自治章程》和《计划生育公约》。并在修订过程中按照“三下三上”民主程序 进行，即先后征求村两委干部、党员、“五老”及村民代表意见，然后通过村（居）民大会或村（居）民代表大会讨论、表决通过。《章程》、《公约》经村（居）民表决通过后，立即生效实施，并上报镇街计生协备案。村（居）委会要根据修订后的《章程》制定或完善《计划生育村居民自治合同》（以下简称《合同》，见附件2），重新与每户村（居）民签订，凡是49周岁以下的育龄妇女必须一人不漏地签订《合同》，《合同》必须由已婚育龄妇女本人亲自签字，任何人不得代签、替签，新签订的《合同》要由本人按手印，杜绝假签、代签现象，确保签订率达到100%，以此规范村（居）委会和村（居）民的计划生育权利、义务及违约责任。

（二）民主监督制度化。民主监督是推进村（居）民自治工作的根本保障。各村（居）要成立由协会会长、村（居）“五老”、村民代表等组成的民主监督维权小组，民主监督维权小组要每季度列席一次村（居）委会议，听取人口计生工作情况汇报，有权对本村（居）人口计生工作中存在的问题提出意见和建议，监督《章程》、《公约》的落实。计生协会每年对村(居)委会计划生育工作开展情况至少评议一次，对计生工作提出工作意见和建议，要监督村务政务公开情况，把人口计划、婚育节育、政策落实、违章违约处理处罚以及计生经费使用等情况张榜公布，接受群众监督。计生法律、法规、奖励扶助政策、办事程序等内容要在村（居）公共场所长期公开。

（三）责任追究程序化。落实违约责任追究是村（居）民自治工作的关键环节。村（居）委会要首先履行计划生育村（居）民自治《章程》、《公约》，做到不违约。村（居）委会与村（居）民出现违章违约情况，要在村（居）民主监督维权小组的监督下，根据《章程》、《公约》和《合同》规定，按照说服教育、村（居）民公决、仲裁调解、依法执行的原则和程序进行处理。对于村（居）委会不履行合同所发生的违约案件，民主监督维权小组有权提出建议，并提交村（居）民代表大会讨论、公决，督促村（居）委会解决。对村（居）民在履行合同中发生的违约案件，在监督小组的监督下，先由村（居）委会书面通知到人，首先进行说服教育，经说服教育无效的，再召开村（居）民代表大会进行公决，研究处理意见，并张榜公示，根据公决意见进行处理。如果村（居）民对公决处理结果仍然不服，可以向镇街计生合同仲裁机构申请仲裁。

（四）合同争议仲裁化。镇（街）要成立由镇司法、工会、民政、计生办、计生协等部门组成的计划生育合同仲裁或调解机构，负责处理计划生育合同纠纷。对履行《合同》中出现的因违约而发生的争议，一方当事人可向镇（街）计划生育合同仲裁机构或枣庄市仲裁委申请仲裁或调解，计划生育合同仲裁机构作为履行《章程》、《公约》的见证机关，在接到仲裁申请后，要按照受理登记、事实调查、实施仲裁、制作仲裁决定书、督促履行决议的程序，在3个工作日内查清事实，本着以调解 6 方式为主的原则，化解争议。对违章违约者拒不履行仲裁的，视情节轻重移交司法部门强制执行。

（五）奖惩兑现公开化。奖惩兑现公开化是村（居）民自治工作的有效手段，严格按合同兑现奖惩，做到奖惩公开、公正、透明。村（居）每年要召开一次合同兑现大会，做到重奖重罚，着重突出表彰遵章守约的计生带头户、好媳妇好婆婆、优秀会员和致富能手等。对于查体不到站、持证私自终止妊娠、计划外怀孕、节育措施不落实、违法生育等违章违约户，会上要公开处理处罚结果，对于性质恶劣、影响较坏的要当场追缴违约金并做表态发言。所有奖惩情况要通过村（居）务公开栏、村级广播等形式予以及时公布。

（六）管理服务规范化。村（居）要认真按照计划生育村（居）民自治《章程》、《公约》要求，严格落实“区指导、镇服务、村自治、户落实”的工作机制，确保实现计生管理服务规范化，达到以下7个方面的目的和要求：

1、村（居）计生服务阵地要设施齐全规范，达到市阵地标准化建设要求。为群众提供温馨、舒适、优美的服务场所。

2、开展好计划生育宣传教育活动。要利用村（居）文化大院、人口学校、公开栏等宣传阵地，宣传新型生育文化，分类开展“五期”教育，积极向育龄群众宣传计生法律法规、生殖保健、避孕节育、优生优育等知识。

3、开展好新婚至49周岁的婚、孕、育、节育以及不孕不 育、生殖保健等全程化、系列化服务活动，了解每名育龄妇女的婚、孕、育、节育情况，做好各项随访服务。

4、要协助群众及时办理各类计划生育生证件证明，为群众提供方便快捷服务。

5、认真落实各项奖励、扶助、救助、优先优惠政策，大力开展“生育关怀行动”活动，使改革发展成果最大化惠及计划生育家庭。

6、充分发挥协会会员作用，积极开展各种服务活动。在群众生产、生育、生活上关心计划生育家庭，为群众排忧解难。协会要承担或配合村红白理事会，为村（居）民提供婚、丧、嫁、娶服务，倡导婚育新风，喜事新办，力求节俭。

7、认真开展各项人口计生信息核查工作，及时掌握村（居）人口计生工作底数，确保信息上报全面、及时，档簿资料规范管理。

四、工作要求及保障措施

1、提高认识，明确任务，加强组织领导。实行计划生育基层群众自治，是做好新形势下人口计生工作的必由之路。各级党委、政府要深刻认识开展计划生育村民自治工作的重要性，各区（市）要成立村民自治工作领导小组，按照市委市政府文件要求，制定切实可行的推行方案，保证必要的经费投入，使村民自治工作不走过场。各级人口计生部门、计生协会，特别是基层协会，要把参与村民自治作为协会工作的一项重要内容 来抓，充分发挥群众组织作用，积极协助政府在推进计划生育、倡导生育文明、推进基层民主政治建设方面发挥重要作用，真正成为基层群众自治中的骨干力量。

2、加强宣传，营造氛围。各级党委、政府要利用健全的协会组织网络，依托人口学校、会员之家等阵地，充分发挥广播、电视、报刊等大众媒体的宣传优势，加强对计划生育村民自治的宣传。通过培训，提高群众的法律意识、维权意识和参与意识，激发群众参与村民自治的热情，使村民自治成为广大群众的自觉行动，成为计划生育抓基层、打基础的重要载体。

3、抓好典型，分类指导。各级党委、政府在开展村民自治工作中，要结合各自实际，按照循序渐进的原则逐步推开，要积极开展计划生育村民自治“先进村”、“模范村”、“合格村”、创建活动。要加强对创建活动的指导，要在抓好试点、典型引路的基础上，加强对村民自治工作的水平提升和推广，不断提高基层抓好村民自治工作的能力和水平，推动计划生育村民自治工作的持续、健康、深入开展。

4、围绕新农村建设，积极参与精神文明创建活动。要积极参与农村文明家庭、少生快富示范户评选、协调邻里纠纷、移风易俗和社会综合治理等方面的工作，参与计划生育、生殖健康利益导向、帮扶救助等方面的宣传服务活动，参与社会公德宣传教育活动，促进农村精神文明建设的深入开展。

5、抓好督查，严格考核。各区（市）要制定计划生育协会及村民自治工作考核评估方案，每半年和年终对计生协及村民自治工作开展情况进行督查和考核。市里每年不定期对各区（市）计生协会工作开展情况进行督导、评估和验收，列入年终考核成绩。每年在适当时机召开全市计划生育协会工作现场会或者经验交流会，树立典型，推广经验，指导全局。

附：

1、××村（居）计划生育村（居）民自治章程（范本）

2、计划生育村民自治合格村及示范村标准

二00九年

月

日

第四篇：村民自治与农村社区建设信息系统(村级)

村民自治与农村社区建设

管理信息系统

使 用 手 册（村级）

紫光软件系统有限公司

二零一零年八月

1.1 1.2

目 录

第1章 登录和退出.............................................................................................................................1

登录.........................................................................................................................................1 退出.........................................................................................................................................2

第2章 基本信息管理.........................................................................................................................2 2.1 基本信息管理.........................................................................................................................2

第3章 民主选举.................................................................................................................................6 3.1 3.2 选举工作填报.........................................................................................................................6 进度实施上报.........................................................................................................................7

第4章 民主决策.................................................................................................................................9 4.1 民主决策.................................................................................................................................9

第5章 民主管理...............................................................................................................................11 5.1 管理填报...............................................................................................................................11

第6章 民主监督...............................................................................................................................14 6.1 民主监督...............................................................................................................................14

6.1.1 新增...............................................................................................................................14

第7章 农村社区建设.......................................................................................................................17 7.1 农村社区建设.......................................................................................................................17

第8章 工作与信息交流...................................................................................................................19 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 工作与信息交流...................................................................................................................19 简报管理...............................................................................................................................20 工作计划...............................................................................................................................21 通讯录...................................................................................................................................23 开心一刻...............................................................................................................................25 村民自治与农村社区建设信息管理系统

村级使用手册

第1章 登录和退出

1.1 登录

用户在IE浏览器的地址栏输入正确网址打开村民自治与农村社区建设信息管理系统登录页面，如下图：

用户只要填写正确的用户名和密码点击“登录”按钮，即可登录村民信息管理系统，如下图所示：

村民自治与农村社区建设信息管理系统

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1.2 退出

登录村民自治与农村社区建设信息管理系统后，当选择“重新登录”后将退出本系统。如下图：

第2章 基本信息管理

2.1 基本信息管理

位置: 基本信息管理基本信息管理。

功能：对基本信息进行管理，主要包括新增、修改、删除、查询等。如下图所示：

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 查询：根据所在省、市、区、乡、村、填报、上报日期对所需基本信息进行查找。

 新增：新增基本信息，点击“新增”按钮后，如下图所示：

村民自治与农村社区建设信息管理系统

村级使用手册

填写好后基本信息、组织机构、其他情况后，点击“保存”按钮，基本信息填写成功，如下图所示：

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填基本信息进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后截止时间之前，即编辑状态是“已 村民自治与农村社区建设信息管理系统

村级使用手册

完成”时，想修改所填写信息，可以让区级给退回到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后点击“保存”按钮，还可以继续修改，点击“确认提交”按钮后，数据已提交，不能再修改了；在截止时间之后，既不可以修改，也不能退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上用户要等到第二天才能看到本级用户上报的数据。村民自治与农村社区建设信息管理系统

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第3章 民主选举

3.1 选举工作填报

位置：民主选举选举工作填报。

功能：对民主选举信息进行管理，主要包括新增、修改、删除、查询等。如下图所示：

 查询：根据所在省、市、区、乡、村、填报、上报日期对所需民主选举信息进行查找。

 新增：新增民主选举信息，点击“新增”按钮后，如下图所示：

填写好后区域信息、基本信息后，点击“保存”按钮，继续填写工作实施方案（包括工作部署、上传实施方案）、选举准备（包括选举委员会、选民登记）、候选人产生（包括提名方式、正式候选人）、选举结果（包括投票方式、选举程序、村民代表/小组长、选举完成情况）、村委会组成（包括村委会信息录入）、验收总结（包括总结报告、验收情况、添加附件），如下图所示：

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把以上信息填写完成后，点击“保存”按钮即可，如下图所示：

其中，“数据填报”可以对以上所填写的选举数据进行修改。

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填选举信息进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时，果想修改所填写信息，可以让区级给退回（在查询结果列表里点击“详细数据”按钮后即可看见“退回”按钮）到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后点击“保存”按钮，还可以继续修改，点击“确认提交”按钮后，数据已提交，不能再修改了；在截止时间之后，既不可以修改，也不能退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上用户要等到第二天才能看到本级用户上报的数据。

3.2 进度实施上报

位置：民主选举进度实施上报

功能：对民主选举信息进行管理，主要包括新增、修改、删除、查询等。如下图 村民自治与农村社区建设信息管理系统

村级使用手册

所示：

 查询：根据所在省、市、区、乡、村、填报、上报日期对所需进度实施进行查找。

 新增：新增进度实施，点击“新增”按钮后，如下图所示：

把以上信息填写完成后，点击“保存”按钮即可，如下图所示：

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填进度实施进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时，果想修改所填写信息，可以让区级给退回到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后点击“保存”按钮，还可以继续修改，点击“确认提交”按钮后，数据已提交，不能再修改了；在截止时间之后，既不可以修改，也不能退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上用户要等到第二天才能看到本级用户上报的数据。村民自治与农村社区建设信息管理系统

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第4章 民主决策

4.1 民主决策

位置：民主决策会议决策填报。

功能：在此填报会议决策信息，如下图所示：

 查询：输入查询条件（所在省、所在市、所在区等条件可任意组合），点击“查询”按钮，查询结果列表里即可列出符合条件的查询结果。 新增：新增一个会议决策填报表，点击“新增”打开页面如下图：

在上图的会议决策填报页面填写好相关信息之后，点击“保存”按钮即可。保存之后数据如下图所示： 村民自治与农村社区建设信息管理系统

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注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填信息进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后、截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时如果想修改所填写信息，可以让区级给退回（在查询结果列表里点击“详细数据”按钮，即可看到“退回”按钮）到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后再提交；在截止时间之后，既不可修改也不可退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上级别用户要等到第二天才能看到该级用户上报的数据。

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第5章 民主管理

5.1 管理填报

位置: 民主管理管理填报。

功能：进行相应的民主管理信息的填报，如下图所示：

 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过所在省，所在市，所在区，所在乡，所在村，以及填报和上报日期查询已填报的民主管理信息。所有选择条件均不需手动填写，可以点击选项条件后的按钮，按或者下拉列表进行选择，如果删除选择内容，可以点击选项条件后的钮。上报日期用户可以点击文本框在日期列表中手动选择。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。

 新增：如果用户新增民主管理信息，则可以点击“新增”按钮，进入到管理填报界面，如下图所示：

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 填报信息

a)填报：此项为系统自动带出当前年份，用户不能进行修改。

b)上报日期：用户可以根据实际情况进行日期的选择。

 区域信息

此项根据登录者所在省，市，区，乡，村，自动带出，不可修改。 民主管理

根据村实际情况，用户可以在各项的下拉列表中选择是或否。

注意：其中是否罢免村委会成员选项中，如果选择“否”，则后面的不可填写，选择“是”时，用户可以填写村委会主任人数。 示范单位

在“是否示范单位”选项中，如果选择“否”，则“示范单位确定机构”选项为灰色，不可选择；如果选择“是”，则可继续选择“示范单位确定机构”。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填报的信息。如下图所示：

此时可以看到该条民主管理信息的编辑状态为“修改中”，村可以进行 村民自治与农村社区建设信息管理系统

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修改，删除和查看详细的操作。

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填基本信息进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时如果想修改所填写信息，可以让区级给退回（在查询结果列表里点击“详细数据”按钮后即可看到“退回”按钮）到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后点击“保存”按钮，还可以继续修改，点击“确认提交”按钮后，数据已提交，不能再修改了；在截止时间之后，编辑状态为“已截止”，既不可以修改，也不能退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上级别用户要等到第二天才能看到该级用户上报的数据。

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第6章 民主监督

6.1 民主监督

6.1.1 新增

位置: 民主监督民主监督，如下图所示：

 查询：输入查询条件（所在省、所在市、所在区、填报、上报日期），点击“查询”按钮，在下面即可查询到条件内的列表。 新增：点击“新增”按钮，出现采集信息页面，如图：

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填写好民主监督，民主评议信息，点击“保存”按钮，保存并返回上级页面；点击“返回”按钮，返回上级页面。如图：

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填民主监督进 村民自治与农村社区建设信息管理系统

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行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时如果想修改所填写信息，可以让区级给退回到乡镇，再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后点击“保存”按钮，还可以继续修改，点击“确认提交”按钮后，数据已提交，不能再修改了；在截止时间之后，既不可以修改，也不能退回，只能查看。村民自治与农村社区建设信息管理系统

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第7章 农村社区建设

7.1 农村社区建设

位置：农村社区建设社区建设数据填报。功能：在此填报社区建设数据信息，如下图所示：

 查询：输入查询条件（所在省、所在市、所在区等条件可任意组合），点击“查询”按钮，查询结果列表里即可列出符合条件的查询结果。 新增：新增一个社区建设数据填报表，点击“新增”打开页面如下图：

填写好区域信息和基本信息之后，点“保存”按钮后，如下图：

如果需要填报数据的话，点击“数据填报”进入到填报页面如下图：

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填报数据分为“领导协调机制”、“社区建设规划”、“社区服务设施”、“社区服务”和“社区管理”等五个部分，点击各部分名称，打开相应的填报页面，填报完成之后，点击“保存”按钮即可。

注意：在结束时间之前，即编辑状态是“修改中”时，可以对所填信息进行修改、删除，查看详细信息；在结束时间之后、截止时间之前，即编辑状态是“已完成”时如果想修改所填写信息，可以让区级给退回到乡镇（此时村级编辑状态还是已完成），再由乡镇退回到村级，村级才可以进行修改，修改完成之后再提交；在截止时间之后，既不可修改也不可退回，只能查看。

当该级用户填报完需要采集的数据以后，该级以上级别用户要等到第二天才能看到该级用户上报的数据。

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第8章 工作与信息交流

8.1 工作与信息交流

位置：工作与信息交流工作信息交流。

功能：对相关的工作信息进行查询和新增操作，如下图所示：

 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过标题和交流范围两个条件进行查询。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。

 新增：如果用户新增工作信息交流，则可以点击信息详情填报界面，如下图所示：

按钮，进入到交流

 交流信息详情

1.标题：需要用户手动输入。

2.交流范围：此选项的下拉列表中有三项，分别为本级查看，本级和本级 村民自治与农村社区建设信息管理系统

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以上查看和所有人员查看，用户根据实际情况选择可以看到此交流信息的人员范围。

3.上传附件：用户可以上传相关附件。

4.是否作为大事记：用户可以在下拉列表中选择“是”或“否”。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填写的信息。如下图所示：

此时可以看到此条信息的交流范围，用户可以对添加的工作交流信息进行编辑，删除和查看操作。

8.2 简报管理

位置: 工作与信息交流简报管理。

功能：对工作简报进行查询和新增操作，如下图所示：

 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过主题，上报日期和简报类别三个条件进行查询。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。 新增：如果用户新增简报信息，则可以点击

按钮，进入到简报信息村民自治与农村社区建设信息管理系统

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填写界面，如下图所示：

 简报信息

1.主题：需要用户手动输入。

2.上报日期：用户在日期选项中选择上报日期。

3.简报类别：用户根据实际情况在下拉列表中选择简报类别。

4.附件：用户根据实际情况上传附件，此项为必填项，必须上传附件。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填写的信息。如下图所示：

此时用户可以对添加的简报信息进行编辑，删除和查看操作。

8.3 工作计划

位置:工作与信息交流工作计划。

功能：对工作计划进行查询和新增操作，如下图所示：

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 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过和计划名称两个条件进行查询。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。

 新增：如果用户新增工作计划信息，则可以点击信息填写界面，如下图所示：

按钮，进入到计划

 计划信息

1.计划名称：需要用户手动输入。

2.单位：需要用户手动输入。

3.：用户根据实际情况在下拉列表中选择。

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4.文档分类：用户根据实际情况在下拉列表中选择文档分类。5.上报人：需要用户手动输入。6.上报日期：用户在日期列表中选择。7.附件：用户根据实际情况上传附件。

8.内容：需要用户手动输入，为必填项，且最多不能超过500字符。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填写的信息。如下图所示：

此时用户可以对添加的简报信息进行编辑，删除和查看操作。

8.4 通讯录

位置:工作与信息交流通讯录。

功能：对通讯录进行查询和新增操作，如下图所示：

 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过姓名，部门和职务三个条件进行查询。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。

 新增：如果用户新增通讯录信息，则可以点击

按钮，进入到人员信村民自治与农村社区建设信息管理系统

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息填写界面，如下图所示：

 人员信息

1.姓名：需要用户手动输入。

2.性别：用户在下拉列表中选择。

3.单位：需要用户手动输入。4.办公电话：需要用户手动输入。5.部门：需要用户手动输入。6.职务：需要用户手动输入。7.手机：需要用户手动输入。8.电子信箱：需要用户手动输入。9.邮政编码：需要用户手动输入。10.通讯地址：需要用户手动输入。11.传真：需要用户手动输入。12.分工：需要用户手动输入。

13.附件：用户根据实际情况上传附件。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填写的信息。如下图所示：

此时用户可以对添加的通讯录信息进行编辑，删除和查看操作。

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8.5 开心一刻

位置:工作与信息交流开心一刻。

功能：对开心一刻的内容进行查询和新增操作，如下图所示：

 信息查询条件：在信息查询条件选项卡中，用户可以通过贴士状态和标题两个条件进行查询。点击“查询”按钮，符合条件的信息将会出现在下方的“查询结果列表”中。

 新增：如果用户新增开心一刻信息，则可以点击一刻信息填写界面，如下图所示：

按钮，进入到开心

 内容信息

1.标题：需要用户手动输入。

2.录入日期：用户在日期选项中选择上报日期。村民自治与农村社区建设信息管理系统

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3.内容：需要用户手动输入，为必填项，且最多不能超过500字符。

当所有信息填写完毕以后，点击“保存”按钮，此时返回到结果列表页面，此时可以在查询结果列表中查看到已填写的信息。如下图所示：

此时用户可以对添加的开心一刻信息进行编辑，删除和查看操作。注意：此时提示状态为“未共享”状态，开心一刻内容有“未共享”与“已共享”两种状态，此状态的编辑只有省级用户有此项功能，如果是“未共享”状态，则创建该条信息的上级可以看到，平级及下级用户不可看；如果是“已共享”状态，则所有用户均可看到。

第五篇：村民自治与政治体制改革

村民自治与中国政治体制改革

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。中国改革开放新的历史时期首先是从农村经济体制改革起步的, 它的成功给农村政治体制改革注入了活力。随着经济体制改革的深入，广大农村又开始了实行村民自治的政治体制改革之路。

一、村民自治作为基础民主建设的主要内容，是自下而上的改革，有着独特的优势。作为我国农村社会管理制度的重大创新, 村民自治的实行不仅会推动社会民主, 提升社会权力, 从根本上改善国家与社会的关系, 而且还将通过不断实践与创新, 理顺体制内部关系, 走出了一条自上而下推进政治体制改革的路径。这种自下而上、逐步推进的政治体制改革模式, 其突出的优点在于: 首先,村民自治作为自下而上改革的有益尝试，使得政治体制改革拥有了较广泛的民意基础,推动了改革的步伐。其一，村民自治实践使农民获得了更多的权力和利益,所以这种改革的尝试阻力较少, 农民的热情高。其二，作为最基层的民主政治建设较少涉及政治系统中其他高层次的利益, 所以来自上层的压力也相对较小, 为改革前期发展的顺利进行提供了较为平和的环境。同时也使政治体制改革的深入与攻坚有一个较合理的积累与准备过程。

其次, 村民自治的实施最大限度地调动了人民参与的积极性，为政治体制改革建立了广泛的群众基础的同时为政治体制改革积累大量的经验。自下而上的改革从扩大基层民主做起, 既有利于使广大人民群众在与自己实际生活密切相关的基层政权建

设、基层组织活动和基层社会生活中实施其实际权利, 又可以让人民群众在民主建设在具体实施的过程中边建设、边探索, 总结经验, 并使党和政府在政治体制改革实践和民主政治建设工作从中汲取经验教训中, 注意防止和避免出现类似的失误。

第三, 村民自治作为自下而上的政治体制改革的具体实践, 具有较低的发展成本。通过村民自治这种基层民主、自我管理的实践形式, 有效地使政府的管理权限部分收缩, 从而节约了政府的管理成本。一方面这种方式方面将权力部分让渡给农民, 让村民作主, 通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的形式来管理自己的经济、政治、文化、社会生活事务,这样做使得政府对农村的管理权限部分收缩,相对应的行政管理开支也大为减少，节约了改革的成本;另一方面, 村民自治不是完全放手不管，而是通过乡镇基层政权、基层党组织来影响村民自治的发展方向, 从而符合并体现国家政府的意向, 使村民自治朝着有序、科学的方向发展, 相比起自上而下的强制性改革或管理而言具有改革成本低的优势。

二、在深化政治体制改革中加强农村基层民主政治建设，推动村民自治良性发展。我国上世纪八十年代开始的改革, 其目标设定和过程控制较好, 改革的成果已得到社会公认。但是整个政治体制改革明显滞后于经济体制改革,政治体制改革目标的实现程度与经济体制改革目标实现的程度相距甚远。理论和实践均表明, 农村基层民主政治建设, 是国家民主政治建设中的基础部分, 应当把它纳入政治体制改革的范围内有序进行。惟有如此, 才能在农村基层民主政治建设中取得突破性进展。

(一)在政治体制改革发展过程中，要不断调整农村基层民

主政治建设的目标和体制模式，使其沿正确轨道健康发展。

作为农村政治体制改革的有益尝试，村民自治应该及时纳入政治体制改革的总体规划, 把农村基层民主政治建设、村民自治加以统筹安排。第一, 在政治体制改革中应当涉及并重视村民自治的制度安排，从制度上保障村民自治的目标和体制模式不走形、不变样。过去搞政治体制改革, 主要着眼于党内体制和国家机关体制的改革, 着眼于全局, 这当然无可厚非。但是, 民主是从基层开始的, 过去的政治体制改革制度设计往往不包含农村民主政治建设, 民主政治的基点不牢实。同时, 为了紧跟我国的改革开放的步伐,政治体制改革的制度安排应当更具体, 把农村基层民主政治建设、村民自治的制度安排纳入政治体制改革的总制度涉及中,使得基础民主建设、村民自治的目标更明确，相关制度更完善，才能更好保障基层民主建设、村民自治的有效开展，才更有利于改革的深化和全面展开, 以达到政治体制的总体目标。第二,要更注重发挥村民自治工作中的党和政府的领导和指导作用。搞村民自治，党和政府不是撒手不管农村工作，而是要适时适度的发挥自身的领导和指导作用，才能保障村民自治工作科学发展。由于国情所致很多农民都是从自身的一些具体要求出发去认识和理解村民自治的, 对民主政治的目标和内涵理解很不充分，对村民自治的意义也是一知半解。如果对村民自治工作完全放手不管, 很可能使农民对于党和政府的领导认同度大打折扣，使得村民自治偏离正确的轨道。因此在政治体制改革的大背景下，做好村民自治这篇大文章必须从中国农民文化水平普遍比较低、农民的政治觉悟程度普遍不高、对民主政治的机制和程序以及追求的目标都还不甚清晰的实际出发, 有计划有秩序地推进农村基层民主政

治建设，并且要密切注意村民自治的发展动态，及时纠正不良倾向，保障村民自治不出现背离初衷的状况。党和政府应该做到对施行村民自治的村子内部具体的事务不能包办,但要有明确的指导要求;对农村基层民主政治建设中的重大事务不决定, 但要有监督;对选举村民委员负责人这样的事务不干涉, 但要派人到场督促依法办事。

(二)从约束机制建设入手做好村民自治工作。民主的实质是人民群众当家作主, 民主政治中的一个重要内容就是互相约束和监督, 否则民主就会走向它的反面。我国农民大多一家一户独立生产, 不集中劳动, 也少有集体活动。农民居住相对分散,农民监督自治组织负责人客观上比较难。从各地农村的实际看, 缺乏监督或监督不力, 不仅可能使一些自治组织的负责人滥用权力，由此导致村民的不满, 甚至产生严重的对抗或矛盾, 这些都是不符合民主政治建设的要求的。所以在政治体制改革的前提下更好的发展村民自治，监督是必不可少的，应该从这几个方面加强监督。第一, 严格执行村务公开制度。村内的经济等重大事项应该做到应公开尽公开，使自治组织的负责人或领导班子的行为受到广泛的监督。自治组织是最基层组织,处理的往往都是与农民直接相关的诸如计划生育指标安排、子女当兵入伍资格材料、政策性补贴落实到户(如退耕还林粮食、货币补贴)等具体的事宜, 应当及时向农民通报, 并且应形成有约束力的制度。第二, 建立健全村民监督组织, 具体负责对本村各项事务的监督, 监督组负责对农民群众进行定期通报。现在在很多农村成立了村民理财小组，对村内的财务状况做监督，这个做法很好的监管了村内的财务支出状况，那么应该将监督的组织权限范围进行有效扩大，使其在

其他方面也拥有监督权力，可以更好的对村民自治组织的运行的方方面面进行监督。

(三)用法制保障村民自治的发展。法治是现代社会的象征和标志, 是社会现代化的客观标准之一, 也是社会文明和发达的重要体现。民主没有实现法治化, 民主本身程度就很低。在进行村民自治工作时, 不能只一般性地承认农民自己当家作主的原则, 而是要通过一系列的制度、程序、机制将农民的民主权利具体化, 并且在实践中把它量化为更细致的权利与义务, 使农村基层民主政治建设更具有可操作性和效用性。现在农村中不少出现的家族式管理, 宗族式管理,这是农村民主化程度低的表现, 也是法治化程度低的表现。现在我们的改革目标日趋明确, 无论是社会主义市场经济体制的框架, 还是社会主义法律的模式, 都已经基本确立, 我们要用法治来推动民主政治建设, 用法律来规范人们的市场经济行为和社会活动行为,用法治来确定人们之间以及个人和组织之间的权利义务。总之, 我国现阶段的农村村民自治工作, 只有用法治来规范其内容, 模式和方法, 才能使自身发展到新的阶段。