第一篇：十六大以来我国基础教育课程改革回顾与展望
中国特色社会主义课程体系的成功探索与实践 ——十六大以来我国基础教育课程改革回顾与展望
进入新世纪以来，特别是党的十六大以来，新一轮基础教育课程改革全面推进，成效显著，具有中国特色的基础教育课程教材体系初步形成。基础教育课程改革与发展适应了我国教育改革总体发展需要，对推动素质教育的全面实施，推动我国由人力资源大国向人力资源强国迈进产生了深远的影响，为探索和建构中国特色社会主义基础教育体系发挥了不可替代的独特作用，积累了丰富的经验。
一、十六大以来基础教育课程改革取得了辉煌成就。
（一）建立和完善了新的课程管理体制。
我国是一个地域辽阔、民族众多、各地经济文化发展水平很不均衡的大国，不同地区的学校之间，甚至同一地区的学校之间都存在着发展上的差异，而传统的过分统一、集中的中央集权式课程管理体制，给中小学课程发展带来了许多不利的影响。改革开放以来，特别是十六大以来，经过不断探索和改革，在课程管理方面逐步建立和完善了国家、地方、学校各司其职的三级课程管理体制，坚持国家、地方、学校共同建设课程。三级课程管理体制既突出国家的宏观控制、宏观指导作用，又逐步增加地方、学校的课程自主权，调动地方、学校在课程教材改革中的积极性，加大课程管理体制的弹性。三级课程管理体制提高了课程的适应性，实现了课程的多样化，保证了中小学课程的正常运行和课程效能的发挥，使我国中小学课程管理逐步走上科学化、民主化的道路。
（二）确立了“以人为本”的新的课程理念。
长期以来，我国基础教育课程的价值取向是单一的，即只重视知识特别是间接经验和书本知识的传递，忽视人的整体发展的多种需求，导致学校教育偏离了为人的全面发展服务这一正常轨道。经过30多年的摸索、尝试、改革，新一轮课程改革提出了“为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展”的改革理念，并从这一理念出发，建立了新的“以人的发展为核心”的学校课程与教学体系。新的课程与教学体系强调改变课程的功能，从单纯注重传授知识转变为体现引导学生学会学习，学会生存，学会做人；强调改革课程结构，注重课程的均衡性和选择性，以体现培养全面发展的人，并为每个学生具有个性的健康发展创造条件；强调改革课程内容，改变课程内容“繁、难、偏、旧”和过于注重书本知识的现状，加强课程内容与学生生活以及现代社会和科技发展的联系，关注学生的学习兴趣和经验，精选终身学习必备的基础知识和技能。课程改革所追求的目标越来越趋于以人的根本利益作为出发点和归宿，为所有人更加全面的发展奠定良好的基础。实践证明，课程改革中“以人为本”的正确价值取向，是我国基础教育课程改革健康发展的关键，是全面推进素质教育的重要保障。
（三）丰富了课程的类型和内容。
通过十年来的不断改革，课程设臵趋于灵活多样，更加注重结构的合理化，注意各种类型、各种形态课程的合理配臵。小学阶段以综合课程为主，初中阶段设臵分科与综合相结合的课程，设臵了理科综 合课程“科学”和文科综合课程“历史与社会”。高中以分科课程为主，在开设必修课的同时，设臵丰富多样的选修课程，开设技术类课程。另外，从小学至高中设臵综合实践活动并作为必修课程。整体优化了课程设臵，为学生的全面、主动、活泼的发展提供了更为广阔、自由的空间。
更新了课程内容，强化了课程内容的综合性和开放性。通过加强品德教育、关注人文素养、结合信息技术、倡导综合实践活动，以知识与能力、过程与方法、情感态度与价值观三维目标为突破口，既注重根据学生的经验组织教育内容，也注重学科内在的逻辑。课程不再只局限于单一的学科范围内作简单的知识的增减，更重要的是逐步打破了长期以来形成的壁垒森严的学科界限，增强各学科知识的相互渗透，实现了课程内容的结构性重组。课程内容面向学生的真实生活，增加了与现代社会生活关系密切的现实内容，为学生提供接触生活和解决生活中各种实际问题的必要空间。
（四）探索建立了发展性评价体系。
评价与考试制度的改革是基础教育课程改革推进的关键环节。经过十年课改的探索，基本建立起了促进学生全面发展、促进教师不断提高、促进课程不断发展的评价体系。改变了课程评价过分强调甄别与选拔的功能，发挥了评价促进学生发展、教师提高和改进教学实践的功能。强调评价主体的多元、评价方式的多样，强调重视过程性评价，关注学生的综合素质评定，使评价与考试更具科学性，更加客观、公正，符合学生成长规律。目前，在日常评价方面，以学生成长记录 袋等为代表的一系列改革已经取得实效；在中考改革方面，已经在初中毕业生学业考试、综合素质评定、高中招生录取上取得了显著的进展；在高考改革方面，有不少省份已经开始实施与高中新课程相适应的高考改革，其中对选修模块的处理，对高中学科水平考试的重视，考试内容的改革，以及高校录取方式的改革，都正向着有利于课程改革深化的方向不断转变。
（五）推进了课堂教学改革与创新。
真正的课程改革必然伴随着教学改革。在课程改革过程中，课堂教学理念、教学目标、教学内容、教学方法、教学模式、教学技术等都发生了重大变化，课堂教学呈现出崭新的面貌。理念上，既继承了传统教学的精髓，又融入了现代教育观念；教学方法上，从关注知识学习的教学走向关注能力培养的教学；课堂组织形式上，从循规蹈矩的课堂要求走向了以人为本的民主、自由的课堂氛围；教学内容上，从经典知识的教学走向既注重经典知识学习又关注与现实生活的联系；教学模式上，从单一走向多样，新的教学形式不断被引入；课堂教学文化多元化初见端倪。
教与学方式的转变，使教师在教学过程中与学生积极互动、共同发展，注重培养学生的独立性和自主性，引导学生自主、合作、探究学习。教师尊重学生的人格，关注学生的差异，满足不同学生的学习需要，激发学生的学习积极性，培养学生掌握和运用知识的态度和能力，使每个学生都能得到充分的发展。
信息技术与教育的结合，特别是与课程的不断整合，从根本上改 变了传统的教育教学模式，为学习者独立思考、主动学习、创新探索从技术上提供了最大的可能性和广阔空间，变单一的教科书为多样性、多媒体的教学资源，变单一的课堂教学为在适当时间、适当地点、适当方式的开放式学习。
（六）促进了教师整体专业发展。
课程改革第一线的实施者是教师，许多优秀的教师在历次课程改革中，开展了多种教育实验，积累了丰富的经验，这些已成为教育改革与发展的宝贵财富。
新一轮基础教育课程改革最大的成效之一，就是全面动员广大中小学教师全员参与改革，为全体教师实现整体专业发展搭建了有史以来最大的专业研修平台。课程改革改造了学校的管理体制和教师研修体制，开辟了大学和社会各界介入中小学教育改革的渠道，创造了“校本课程”、“校本研修”的新境界，推动了教师群体互助、合作和共同发展。
新一轮课程改革鼓励教师成为课程的创造者和主体，鼓励教师参与课程创生与开发，提升了教师的课程意识、课程素养和课程实施能力，教师的观念、行为发生明显转变，广大教师成为课程改革的受益者和重要的助推力量。
总之，十六大以来的基础教育课程改革实践，深刻地改变了中国基础教育的面貌，全面探索并初步建立起了中国特色的基础教育课程体系，为面向未来基础教育全面提高质量、实现内涵式发展奠定了坚实基础。
二、面向未来基础教育课程改革呈现出新的发展态势。
（一）坚持以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》精神指导课程改革的全面深化。
站在新的历史起点上，我国的基础教育课程改革与发展面临着新的形势和挑战。全面贯彻落实《教育规划纲要》精神，系统梳理总结十年课改积累的成功经验，加快改革步伐，加大对重点领域和关键问题的探索，是基础教育课程深化改革和持续发展的关键所在。
《教育规划纲要》对未来中国教育改革发展总的战略目标、工作方针做了明确的规划，特别是对我国未来教育发展的工作重点做了明确的规定。未来中国教育特别是基础教育将逐步转向以促进公平、提高质量为特征的内涵式发展阶段。课程教材建设作为基础教育发展的一个关键环节，其建设得如何，直接关系到我国教育特别是基础教育质量水平的提高。从未来社会的发展走向及其对教育发展的基本需求来看，以《教育规划纲要》精神为指导，全面深化课程改革，进一步明确课程目标，调整课程结构，更新课程内容，发展课程评价，加快农村地区课程改革步伐，探索适合学生全面发展需要的课程形式与内容，进一步完善具有中国特色的基础教育课程体系，是我国基础教育课程建设的长期战略任务，也是实现教育现代化、建设人力资源强国的必然要求。
（二）进一步完善课程教材建设的基本制度。
随着新一轮基础教育课程教材改革的不断深化，基础教育课程改革与发展已经进入稳定的制度化建设时期。加强课程教材制度化建设 是巩固新世纪基础教育课程改革成果、深化课程改革的迫切需要，也是建设中国特色基础教育课程体系的重要任务。
新一轮基础教育课程改革已走过十年的历程，要把十年课程改革中积累的好经验、好成果巩固下来，制度化建设是非常重要的一个措施。通过系统的梳理、提炼，总结十年课改中好的经验和好的做法，使它们成为制度，对于保障课程改革健康、持续、稳定发展及提高教育质量具有积极作用。课程教材制度化建设是一个长期的过程，涉及课程教材建设的宏观、中观和微观等多个层面。从宏观层面看，涉及国家对课程教材建设的管理机制等。如课程标准的研制、修订、审议与颁布制度；“一纲多本”的教材建设和选用制度；课程教材建设的跟踪、监测和信息反馈制度等。
比如，课程标准研制、修订的周期多长比较合适？回顾新中国成立六十多年来课程改革的历程可以发现，我国课程教学的指导性文件颁布和修订的周期长短不一，往往都是依据当时的现实条件而作出的调整。上世纪50年代，几乎每年都有一个教学计划，调整得十分频繁。而在新世纪课程改革中，从2001年颁布义务教育各科课程标准实验稿到2011年底对课程标准完成一次全面系统的修订，时间长达十年。从国际经验看，日本的课程发展周期一般是10年，而新加坡的做法是对课程标准3年一次调整、6年一次修订。我国的课程标准研制和修订需要更好地吸收国际经验，使课程标准的颁布和修订逐渐规范化，既保持相对的稳定性，又能及时吸纳国际国内课程研究的相关成果，更好地促进学生的发展。
再如，建立前瞻性、探索性教材的实验和管理制度，鼓励一些现在相对超前、但对未来教材建设具有政策研究价值的教材通过实验逐步完善，从而为实现教材的多样化、提高教材建设的整体水平作出贡献。
在十年课程改革过程中，这些制度已经形成并且对课程改革的推进发挥了重要作用，但面向未来，还需进一步加强和完善。
（三）进一步加强基础教育课程政策实施能力建设。
面向未来，各级课程管理部门应进一步解放思想，与时俱进，加强调研，提高制定、调整、完善课程政策的能力。要在立足实际、着眼未来的基础上，不断提高课程政策的时代性、针对性和有效性。进一步完善课程改革协调机制，强化教育行政部门的政策指导，高等院校、课程专业机构和各级教研部门的专业支持作用。进一步强化地方和学校实施课程的能力，按照课程方案开齐开足课程，开设综合实践活动课程，发展校本课程，推进普通高中课程制度的创新。进一步明确国家、地方和学校课程管理的责任和义务，落实地方、学校课程管理自主权，大力支持有条件的地方和学校有效整合三级课程资源，加快探索和建设适合本地本校需要、具有地方和学校特色的本地本校课程。
（四）进一步加强课程改革保障机制建设。
课程改革是一个长期的过程，需要各方面条件的支持、保障和配合。加强和完善课程改革的支持保障机制，是新时期深化课程改革的一项重大任务。
在国家财政性教育经费实现4%目标的情况下，应重点加大对基础教育课程教材建设的投入，加快建立规范化的课程建设经费保障机制。同时，根据基础教育课程改革不断深化的需要，尽快在国家层面建立课程实施及教材使用情况的动态监测机制，提高课程教材管理的科学化、规范化水平。
考试评价改革事关课程改革的成败。必须进一步改革考试评价制度，深入探索高考与高中学业水平考试和学生综合素质评价相结合的综合评价方式。进一步深化、完善中考改革，积极探索多样化的高中招生办法。改革对学校、教师和学生的评价制度，加快研制中小学各学科学业质量标准，推进中小学教育质量综合评价改革试验，健全基础教育质量保障体系。
学校和教师依然是课程改革与发展的重要力量，要加强教师培训。通过扩大教师培训规模，丰富培训形式，大力推进教学改革，提高教育质量，使课程改革成为一个动态发展、不断深化的过程，成为社会、学校、教师广泛参与的过程。
（五）坚持把深化课堂教学改革作为课程改革的突破口。
课堂教学是人才培养的主阵地，是课程实施的关键环节。面向未来，深化课程改革、培养创新人才的关键点和突破口依然在课堂教学。推进教学改革，首先还在于观念更新。要根据《教育规划纲要》的要求，进一步确立全面的质量观、人才观，着眼学生创新能力的培养，着眼课堂教学文化的创新，努力创造真正适合学生的教学。通过改革，不仅使学生学好扎实的基础科学文化知识，而且培养学生的创新意 识，培养他们创造性地发现问题、思考问题和解决问题的能力，在教学中逐步形成以学习者为中心，以主动参与、积极探索、主动思考、主动创造为基本学习方式的新型教学过程，为学生将来具有一定的创新能力打下基础。新的课程教材不仅要综合反映基础学科知识，更重要的是要渗透创新思想，突出方法指导，加强学习内容与学生生活经验的联系，为学生的学习提供自由选择、主动探索的空间和机会，使学生的学习真正成为一个主动的过程、创新的过程和个性化的过程。
十六大以来的课程改革是新时期我国基础教育工作的重大创新。回顾十年课改，我们可以看到，学校课程正在从只强调服务于经济社会发展逐渐转变到全面服务于人的发展，从只注重知识学习转向注重创新精神与实践能力培养。课程内容已经远远超越了教材的边界，向着更广阔的知识空间拓展。课程的变革已不仅仅是学科科目的简单调整或教科书的改朝换代，也不仅仅是教学方法的变革，而是在“以人为本”观念引领下基础教育课程的全方位变革与创新。
展望未来，任重道远。我们坚信，随着《教育规划纲要》的全面贯彻落实，已经深入人心并且积累了丰富经验的中国基础教育课程改革，必将继续阔步向前，取得新的更加辉煌的成就。（教育部基础教育课程教材发展中心主任 田慧生）
第二篇：新世纪以来我国基础教育课程改革的十年回顾与反思
新世纪以来我国基础教育课程改革的十年
回顾与反思
作者：于江 文章来源：教学研究 更新时间：2011-5-11 23:25:19新世纪伊始，我国的改革开放和现代化建设进入了一个新时期。社会的发展与变革需要教育作出迅速应对，为培养适应新世纪社会政治、经济发展所需要的创新人才，保证新世纪教育质量，我国着力进行了基础教育课程改革。新世纪以来的基础教育课程改革既继承了建国以后基础教育课程改革的经验，又在其基础上有所创新，既与国际课程改革接轨，又具有中国特色。这是建国以来理念最新、力度最大、影响最深的一次基础教育课程改革。新世纪以来我国基础教育课程改革的主要成就
新世纪以来我国的基础教育课程改革，在课程目标、课程结构、课程内容、课程实施与课程评价等方面发生了显著的变化，取得了巨大的成就。
第一，在课程目标方面，课程目标比以往更明确、具体、全面、系统。课程目标包括了在课程功能、课程结构、课程内容、课程实施、课程评价和课程管理等方面的具体目标，形成了一个全面、具体的目标体系。
第二，在课程结构方面，打破了单一的课程结构，基础教育的课程结构得到了初步优化。新世纪以来通过不断的改革与调整，单一的课程结构被打破。活动课程、选修课程、综合课程的开设以及学科课程内部课时分配的调整有利于减轻 学生过重的学习负担，有利于学生素质的全面提升。改变了以往课程结构过于强调学科本位、科目过多和缺乏整合的现状，整体设置了九年一贯的课程门类和课时比例。新的课程体现出课程结构的均衡性、综合性和选择性。
第三，在课程内容方面，加强了课程内容与学生生活以及现代社会和科技发展的联系，关注学生的学习兴趣和经验，精选终身学习必备的基础知识和技能。新世纪以前的课程内容以知识为中心，内容偏难，知识面偏窄，应用性较差，以学生为价值取向的人文性内容太少。学科内容只考虑“升学”和“专家”的要求，很少考虑作为一个普通公民应具备的基础知识素养以及学生的个性发展。过多地重视知识的学习，而对学生的独立思考能力、实践能力和创造能力等智力因素培养重视不够。新世纪以后的课程改革，改变了以往课程内容“难、繁、偏、旧”
和过于注重书本知识的现状，对学生的兴趣和经验予以关注，加强了课程内容与学生生活以及现代社会和科技发展的联系。
第四，在课程管理体制与课程的统一性与灵活性结合方面有了重大突破。新世纪以来我国的基础教育课程改革一直致力于课程统一性与灵活性的结合，改变了以往基础教育课程高度统一的现状。课程管理采取中央、地方、学校三级管理，增强了课程对地方、学校及学生的适应性。既体现国家对学生的基本要求，又为各地发展留有时间和空间。国家在课程管理方面的职责是制定总体规划，确定课程门类和课时，制定国家课程标准，宏观指导基础教育课程实施。地方教育行政部门的职责是规划适合本地区需要的课程实施方案。学校在执行国家和地方课程的同时，可以开发和选用适合本校特点的课程。
第五，在课程实施方面，课程实施的过程更加稳妥，参与的人员更加广泛。课程实施的指导思想是“先立后破、先实验后推广”。基础教育课程改革是一项系统工程，各省(自治区、直辖市)都建立了课程改革实验区，实验区分层推进，发挥示范、培训和指导的作用。课程改革坚持民主参与、科学决策的原则，高等院校、科研院所的专家、学者和中小学教师都投身到中小学课程改革中来。
第六，在课程评价方面，改变了以往课程评价过分强调甄别与选拔的功能，发挥了评价促进学生发展、教师提高和改进教学实践的功能。
第七，在课程改革中体现出了对国情、历史经验和国际趋势的关照与尊重。新世纪以来我国的基础教育课程改革吸收和总结了建国以来课程教材建设的一些经验教训，并对当时课程教材的实施情况进行了全面、细致的实证研究。实事求是地调查、分析了我国的教育国情，并参照国外和港台地区课程改革的经验教训，以此作为课程教材改革决策的重要依据。新世纪以来我国基础教育课程改革的主要问题
新世纪以来我国的基础教育课程改革取得了巨大的成就，给新世纪基础教育的发展带来了蓬勃的生机。但同时也存在如下问题。
第一，迫切需要给课程改革奠定更厚实的基础。新世纪以来在课程改革的不断推动下，对课程改革的许多现象和问题有了一定的理解和认识，为课程理论研究和实践探索提供了一定的基础，并积累了不少经验，但还没有形成系统的理论体系和全面完整的改革蓝图，无论是研究成果的数量、质量，还是研究人员的结
构和素质等方面，还只是课程论的初创阶段，需要不断地完善，进而给课程改革奠定更厚实的基础。
第二，教师教育问题。教师是基础教育课程改革取得成功的重要保证。然而，教师在观念和实际操作方面都还远远不够。这主要表现在两个方面：一方面一些教师难以转变传统的教学观念，他们习惯于传统的课程理念、目标、内容及方式方法等，传统的东西在他们的头脑中已经根深蒂固，面对新课程改革，他们深感“太突然”、“不知所措”，难以适应。另一方面，新课程对教师的综合素质提出了较高的要求，部分教师虽经过培训，但他们在教学方法上仍尤为欠缺，不懂得如何将理论转变为可操作的方法，进而难以适应新课程。
第三，教学评价难以开展。具体表现在以下几个方面：（1）对学校的评价仍以升入重点学校的学生人数为主。（2）新课程提出的很多方面，如创新精神、动手能力、学习态度等都是很难通过考试的方式加以考查的，更难以用量化的方式进行客观、准确的描述。（3）高考制度与新课程同步进行，学校开设的各种课程就不可避免地要在某种程度上受到考试目标的影响。例如，新课程改革强调对学生能力的全面培养，而高考在内容和形式上仍然偏向学生的知识方面，这就使得新课程改革的宗旨得不到很好的体现。
第四，课程改革进程中城乡差异明显，农村课改进程存在一定难度。由于城市和农村学校的基础条件、教学环境、教师水平和学生基础等方面存在差异，城市学校的课程改革推进得比较顺利，而农村存在一些困难。“在农村实验区的一些学校，教师缺乏基本的信息技术教学手段，加上学校运行经费的解决渠道不畅，农村学校课改面临着许多困难。”
第五，政策和经费保障不够充分。充分的政策和经费保障是课程改革顺利实施的重要前提条件，然而新世纪以来我国基础教育课程改革遇到的一个非常突出的问题就是政策和经费保障不够充分，又以农村地区表现最为突出。新世纪以来我国基础教育课程改革发展的主要对策
第一，提高课程研究人员的素质，加强课程理论建设，重视课程实验研究。要保证课程改革决策的科学化，就必须不断提高课程理论与实验研究水平，提高课程研究人员的素质。指导课程改革的理论越科学，实验检验越确切，那么课程改革就越具有生命力。
第二，逐步建立完善的课程改革运行机制。首先，加强课程改革的法制化建设。课程改革的顺利开展单靠行政管理力量是不够的，依法治教是教育民主化、科学化的世界潮流。我国的基础教育课程改革要加强有关立法进程，加强法制化建设。其次，进一步完善课程管理体制。一方面，要进一步落实课程体系的国家、地方、学校三级管理。另一方面则是课程管理权的重新划分，即在突出国家宏观控制作用的基础上，把原来过分集中的权力下放一部分给地方和学校。让地方和学校有更多的参与课程开发与管理的机会。最后，建立完善的课程改革组织领导机构。一般而言，这一机构应由教育行政部门、科研部门、学校三方的人员组成。三方人员应密切合作，教育行政部门负责政策制定、制度保证与监督落实，给课程改革提供资金和良好的外部运行环境，少干预、多支持；科研部门负责课程改革的设计、指导培训与理论升华，保证课程改革的科学性、规范性和有效性；学校主要负责教学人员以及辅助人员的协调，为教师和辅助人员的具体工作营造宽松的氛围，创设便利的条件。
第三，课程改革必须重视和发挥教师的作用。课程改革能否成功最终取决于教师的教学。教师是基础教育课程改革实施的关键力量。教师是课程的最终实施者, 他们的思想、观念、行为等对课程改革过程以及课程改革的结果有着重要影响, 没有教师的积极参与, 课程改革就不可能取得成功。长期以来, 在基础教育课程改革的进程中教师的作用并没有受到应有的重视, 在参与课程改革方面, 要国家的中考、高考仍然保持原来的取向，学校、教师就不可能真正贯彻落实课程改革的精神。所以，国家必须进行考试评估制度的改革，出台与新课程理念相适应的考试政策，使中小学考试制度日趋完善，进而有力地推进新课程的实施。
第五，关注课程改革中出现的不平衡。在基础教育课程改革的进程中，不可回避教育的均衡发展与公平问题。要科学推进基础教育课程改革，应当关注并研究课程实施过程中突出存在的各种不平衡现象，尤其是城乡之间的不平衡。应当及时地采取有效措施，实现城乡课程改革的协同发展和均衡发展。应当加大农村地区的教育投入，尤其要加大农村教师的培训与提高方面的投入。要做到因地制宜，针对农村不同地区的特殊需要，采取具体可行的措施切实提高农村教师的专业水平和课程实施能力。
总之，我国基础教育课程改革要关注课程资源建设。课程资源是“形成课程的因素来源与必要而直接的实施条件”。课程改革必然需要相应的课程资源作为
支持，它是课程改革得以顺利进行的条件与保障。为此，国家和地方应该重视对课程资源的建设，应给予一定的政策的倾斜、财政和物质资源的投入、教育技术的支援等，使课程改革得以顺利地进行。另外，正如前面提到的，还应该认识到教师在开发和利用课程资源上的关键作用。在目前课程资源普遍紧张的情况下，应该明确教师是重要的课程资源。教师的素质状况决定了课程资源的识别范围，开发与利用的程度以及发挥效益的水平。因此，在课程资源的建设过程中，要始终把教师队伍建设放在首位，通过教师素质的全面提高来带动课程资源的优化发展
第三篇：新一轮基础教育课程改革以来（本站推荐）
新一轮基础教育课程改革以来，“对话”与“开放”，“体验”与“感悟”这些词语的使用频率已呈飙升态势。在阅读教学的领域中更是如此。《语文课程标准》明确指出：“阅读教学是学生、教师、文本之间的对话过程。”“语文教学应在师生平等的对话中进行。”而在另一方面又说：“努力建设开放而富有活力的语文课程。”“阅读是学生的个性化行为，不应以教师的分析来代替学生的阅读实践。”应让学生在主动积极的思维和情感活动中，加深理解和体验，有所感悟和思考。受到情感熏陶，获得思想启迪，享受审美乐趣。对于《语文课程标准》的这一表述，我们在语文教学实践中已将之予以渗透，但在具体实施策略的探寻中还需继续深入。从这个层面上说，对话与开放，体验与感悟，也还要我们进行深层地追问，让它成为提升学生语文素养的新的增长点，成为语文课堂教学的着力点和永恒的追求。
新课程理念下的课堂教学过程，不仅是一个特殊的认识过程，同时还是一个师生情感共融，价值共享，共同创造共同享受生命体验的完整的生活过程，是师生相互交流，相互沟通，相互理解，相互补充，分享彼此的思考见解和知识，情感与理念的过程。在这一过程中，作为教师，就得发挥对话平等中的首席作用，重视学生的亲身体验，自主探究、过程感悟，给学生以一段时间去感悟、支体验、去创造。为他们搭建施展潜能的舞台。用自己的感觉器官，亲自履历，心灵感悟。这种探究的体验，其最终已上升到情感、价值观等领域，使课堂成为学生心中生命成长的乐园。
何谓感悟？《现代汉语词典》是这样解释的：“有所感触而领悟”。李洪君在《“悟性”新说》一文中说：感悟是领会的意思，明白了某种东西存在的意义，也就是会意。体验是感悟的基础，感悟是体验的升华。一般情况下，二者在阅读教学中彼此是交融相长的。感悟性的学习过程，是一种心理过程。概而言之是由以语言文字中的“事实和形象”的“感知”为基础，以阅读过程中“情绪和情感”的“体验”为动力，由特殊捕捉一般，由形象提炼抽象，由局部窥探整体，由感性认识升华为理性认识的过程。
基于以上认识，我们认为，感悟学习完全可以成为阅读教学过程新的增长点。但是，要把理论上的知识可能性完全变为实践中的现实性，那就必须探索寻求切实有效的教学策略，从而形成学生的个性化认识，为此，作为教师，必须教给学生学会感悟的方法，在学习过程中表达自己的真情。
（在新课程改革迅速发展的今天，语文教学的厚重价值，已逐渐转变为关注学生生命质量的提升，课堂教学的过程，其实就是师生在建构和谐与宽松，对话与开放，体验与感悟的生命成长的旅程。在这个载体中，倾听学生的心声，张扬学生的个性，诗意的人文关怀，一定会闪烁着创新精神的灵光，一定是融思想思维与知识传授，人文精神为一体的课堂教学新境界。
第四篇：我国乡村治理改革回顾与展望
我国乡村治理改革回顾与展望(2009-12-15)
一、乡村治理改革的回顾
1.乡村治理的含义
一般地说, 乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动。乡村政府或乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体。在乡村治理活动中, 治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系, 构成了乡村治理机制。
乡村治理的基本目标是维护乡村社会的基本公正、促进乡村社会的经济增长以及保障乡村社会的可持续发展。乡村治理活动要向乡村社会提供以下公共物品:(1)乡村社会的安全与秩序;(2)乡村社会的基本平等, 包括乡村社会的基础教育、居民健康保障、低收入人群扶助、养老计划支持等;(3)对农业生产的必要支持, 包括农业科学技术的普及应用、农产品市场开拓与价格稳定计划以及农业生产基础条件的改善等;(4)乡村社会的基础设施;(5)乡村地区的环境保护等。
广义地说, 乡村治理机制包括以下内容:(1)乡村治理权威机构的产生方式, 其中可能的方式包括民主选举、上级派出、民间协议产生等;(2)乡村治理权威机构中政府机构和其他准政府机构、民间机构之间的关系;(3)乡村治理中的财政关系, 包括财政收入的筹措方式和财政支出使用的基本规则等;(4)乡村治理机构的基本职能与部门分工等。
鉴于乡村财政关系、乡村社会保障以及乡村农民专业合作社等问题多有专门研究, 本文将只是在必要的情形下扼要地涉及这些内容。本文讨论的主要内容包括:(1)我国乡村治理基本方式的历史沿革, 特别是改革开放以来我国乡村治理的变化;(2)我国乡村治理的现状分析与评价, 特别是关于我国乡镇机构改革和村民自治工作的现状的分析;(3)我国乡村治理的未来趋势。
2.乡村治理改革的背景
(1)改革前的简要回顾
1949年新中国成立以后, 政府开始大规模没收地主土地, 将土地分给了无地和少地的农民, 建立了一种分散的小农土地所有制。这种制度没有实行多久, 到1953年底, 中国政府开始在农村推动合作社运动, 主要依靠行政命令建立农业合作社, 形成了土地的集体所有制。到1956年, 全国不再有分散占有土地的小农, 几乎所有农民都成为集体合作社的成员。1958年, 中国政府又开始在农村大规模建立“人民公社”, 从生产、交换和产品分配等方面全面控制了农村经济, 农民不再有自主生产和交换的自由。
在合作社制度之下, 土地和其他重要生产资料归社区居民共同所有, 但社区成员退出这个结构的权利受到极大限制;社区的共同财产没有在财务上归于每个成员的名下。社区大小的范围在1978年之前的大部分时期被限制在一个或几个自然村落, 社区之间的财产与产品不能无偿转让或调拨。农业生产合作社的产品分配部分地依据社区成员的劳动量, 部分地依据社区成员的家庭人口数量。但由于集体生产活动中对社区成员的劳动贡献很难实现监督和计量, 导致生产合作社中普遍存在“偷懒”现象。这是合作社产出效率低的主要原因。合作社生产在粮食满足社区成员分配需要之后, 余粮统一由国家收购。此外, 合作社还向国家交纳“公粮”, 相当于国家向农业合作社征收一种资源税。
上述制度在1958年开始的“人民公社化”运动中有了一些变化, 主要是打破了生产资料所有权的原有的社区界限, 扩大了分配核算的范围。在不少地方, 一个县成为一个“人民公社”, 容纳了十几万以上的人口。到1958年底, 全国74万个合作社被改组为2万多个人民公社。不少农村出现了“吃饭不要钱”的口号。农民还普遍按照军事化的原则组织起来从事炼钢等工业活动, 以致许多粮食烂在地里没有被收获。一些省的领导人为了获得“政绩”, 把本省的粮食产量加以夸大, 向国家交了“过头粮”。由于这些原因, 1959年春全国普遍发生了饥荒, 在随后几年内出现了大量饿死人的情况。人民公社运动的极端政策直到1960年底才开始被纠正, 各地农村陆续恢复了1958年前的合作社经济制度, 但“人民公社”这一名称被保留了下来。
人民公社制度遭到农民的抵触, 不少地方的农民自己把土地的使用权划归了农户, 农民收获的农产品除交纳国家征收部分之外, 其余全部归自己所有, 这个做法对农户的生产产生了激励作用。1978年之后, 中国政治发生了变化, 新的中央政府开始支持农民自由经营农业的要求, 逐步建立了“农村家庭承包经营制度”。这个制度的特点是, 将土地所有权保留在农村社区(主要是村或比村小的社区, 农户数一般在100户至1000户之间)组织中, 但土地的使用权交给农户, 农户自由决定自己的生产经营, 在交纳国家征收的粮食以后, 其余农产品都归农户自己消费或出售。目前, 中国中央政府要求稳定土地承包合同关系, 将合同有效期延长为30年, 一些荒山和不易耕种的土地的承包合同还可以有更长的有效期。这项改革在20世纪80年代发挥了显著的增加粮食的效应。
(2)改革开放以来农村市场经济深入发展, 经济活动的货币化程度极大提高
改革开放以来, 我国农村经济结构发生了重大变化, 其突出标志是乡村经济的市场化程度和农业专业化水平迅速提高。表1表明, 我国6814%的农村乡镇已经有了综合市场, 其中24%的乡镇的市场交易规模达到1000万元以上。拥有储蓄所的乡镇也达到了88.4%。
农民生活水平和收入的货币化程度随着市场经济的发展而显著提高。2006年末, 农村居民平均每户拥有住宅面积128平方米。99.3%的住户拥有自己的住宅, 其中, 拥有1处住宅的20 450万户,占9215%;拥有2处住宅的1421万户, 占6.4%。农村居民平均每百户拥有彩电8713台, 固定电话5119部, 手机6918部, 电脑212台, 摩托车3812辆, 生活用汽车314辆。① 从表2还可以看出, 农民的恩格尔系数由1990年的5818降低到2006年的43。农民生活的总自给率目前为14.6% , 其中食品的自给率也降低到13.5%。这说明, 农民的生活已经高度依赖市场。在农民的开支构成中, 显著增加的是交通运输开支和文教娱乐用品开支, 农民生活的开放度在迅速提高。后文将指出, 这种变化对党风廉政建设产生了深刻影响。
(3)农村社会结构发生重大变化, 居民的社会流动性显著增强
改革开放以来, 特别是近10年来, 我国社会的城镇化进程不断加速, 乡村常住人口每年减少约1.6%。2006年, 我国农村外出劳动力13 181 万人, 其中男劳动力8434 万人, 占64%;女劳动力4747万人, 占36%。在外出从业劳动力中, 20岁以下占16.1% , 21—30岁占36.5%, 31—40岁占29.5% , 41—50岁占12.8% , 51岁以上占5.1%。这说明, 外出农村劳动力年龄在50岁以下的占到外出总量的近95%。
留在农村的人口也与城市发生千丝万缕的联系。根据我们对相关数据分析, 我国农民支出的第二大项———住房支出的总规模与农民在城市务工收入汇回农村的总额基本一致。留在农村的妇女、儿童和老人与城市做工的青壮劳动力形成依赖关系。
伴随城市化进程, 我国的部分村庄出现衰落趋势。从表2可以看出, 尽管地方政府实行了大规模的行政村合并, 使行政村的数量在7年时间里减少了10万个, 但平均每个行政村的常住人口数量基本没有变化, 这说明自然村的人口数量在大大减少。按我们初步匡算, 全国平均每一个自然村减少人口数量达到18%左右。据我们的案例调查, 在一些大城市的郊区, 村庄人口减少的数量在30—50%之间, 导致大量农民住房空置。
由于农村基础设施的改善, 农民的商业活动半径有了明显扩大。目前, 全国能在1小时内到达县政府的乡镇占到总数的78.1%。全国通公路的村达到95.5% , 98.7%的村通电, 97.6%的村通电话,97.6%的村能接收电视节目。这表明农民的公共活动半径也大大扩张了。但这种情况对乡村社会治理的影响比较复杂。按民政部课题组的调查, 外出务工村民参与本村村委会选举的比例较低, 且在参与选举的流动村民中, 当时尚未外出打工者的比例较高, 但由于无法回村参与选举及不知道换届选举等客观原因未参加选举的占大多数, 明确表示不关心本村村委会选举的比例较低。在流动村民中,81.1%的人表示没有参加家乡的第三届村委会选举, 而参加选举的占18.9%。
从未来趋势看, 随着城镇化进程的深入以及农村社会结构变化的加速, 村一级行政组织的公共职能将逐渐减弱, 乡镇一级公共职能的覆盖范围将更加扩大。
3.乡村治理改革的主要历程
(1)乡镇机构改革的主要历程
我国乡镇机构改革实际上在改革开放之初已经开始,近年在农村税费改革的影响下速度有所加快。改革的突出特点是大量撤并乡镇机构。乡镇个数由1992年的48 250个减少到2005年的35 509个,平均每年减少约2.2% , 而1980年代初我国的乡镇数量超过了70 000个。这一期间乡的数量平均每年减少5.29% , 而镇的数量在2002年之前保持稳定增长, 增长速度达到3.43%。2002年之后,乡数量减少的速度开始放慢, 镇的数量由增长转为减少。2004 年, 镇的数量比前一年减少417个,减少幅度为2113%。1999年以后, 行政村数量减少的速度加快, 年平均速度达到2141%。
值得注意的是, 农村总人口在12年里逐步减少的情况下, 乡镇平均人口和行政村平均人口都有所提高。据我们调查, 一些地方鼓励农民搬迁到新村庄或更大村庄, 一些自然村消失了。2003年开始, 浙江省在一年多时间里大规模并村, 村庄的数量已从原来的4万多个缩减到目前的约318万个。丽水的400多个自然村消失了, 温州撤并了500来个自然村。
大规模的撤乡并镇并村是在政府主导下进行的。中央2004年1号文件对撤乡并镇并村提供了政策支持, 这个文件要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员, 积极稳妥地调整乡镇建制, 有条件的可实行并村, 提倡干部交叉任职”。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出, 要“巩固农村税费改革成果, 全面推进农村综合改革, 基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。机构改革的主要做法是: 党、政和人大机构实行合署办公, 通过主要领导兼职, 减少领导职数, 湖北省在全省推广乡镇党委书记兼任乡镇长的做法;精简机构, 减少干部职位数。一个乡镇党政机构的数量通常2—5个, “党务行政办公室(或综合办公室)”、“经济办公室”和“社会事务办公室”是常见的机构设置;对传统的“七站八所”的职能实行分解, 公共服务职能转移到县级业务部门, 其他职能实行市场化运作, 县级业务部门可以通过有偿委托“站所”开展业务的办法实现其公共服务职能;乡村中小学调整布局、压缩校点。响应中央的号召, 同时也出于地方经济发展考虑, 各地都对撤乡并镇并村采取积极态度。浙江省温州市作出了“人口达不到500人的小村庄一般都予以撤并”的决定。云南省政府2004年8月作出决定, 到2005年底全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右。四川成都市2004年9月开始乡镇行政区划调整, 短期内将乡镇数目由316个减少为240个, 调整比例达到24.1%。其他许多省市区也都在近两年出台了类似的改革措施。
地方政府在撤乡并镇并村方面与中央政府难得地保持高度一致, 与地方利益诉求有直接关系。动力主要来自两个方面, 一是农村城市化的冲动, 二是取消农业税所产生的财政压力。为了鼓励房地产业的发展和扩大对城市基础设施的利用, 全国许多中小城市降低了农民进城落户的门槛, 通常农民只要交纳些许正常费用就可以办理落户手续。县域经济规划通常会确定3—5个镇作为重点发展对象,为了支持这些镇的发展, 镇的周边乡往往会成为被兼并的对象。在并村过程中, 常常会置换出土地,给地方政府招商引资提供土地资源。
农业税取消以后, 加重了地方财政特别是乡镇财政的困难。一些地方不仅眼下发生更大的财政赤字, 旧债务的归还也成了问题。在农业税费改革之前, 村干部的工资通过“村提留”收入项目得以发放;农业税取消之后, 很多地方的村干部工资也由财政支付。这种背景下, 通过撤乡并镇并村有可能减少干部职数, 节约开支。
从2005年开始, 中央部署了农村综合改革, 其中的任务之一是乡镇机构的全面改革。推进乡镇机构改革的基本方针是, 以转变政府职能为重点, 坚持政企分开, 精简机构人员, 提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。中央要求, 各地要积极稳妥地合理调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员。中央提出五年内乡镇机构编制只减不增是必须坚守的一条底线。
(2)村民自治制度建立的主要历程
在一个较为封闭、稳定的熟人社会, 人们对权威的认同不见得需要民主政治的方式。但是, 即使在这样的社会, 人们在决定一些事务时, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社时期, 一些农村生产大队或生产小队用投票或“点豆子”的方式产生队长。但投票活动不一定是民主政治活动;民主政治的实质是政治家的高度专业化和竞争。
20世纪80年代初, 广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会, 在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》, 明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。1982年中共中央在下发的第36号文件中, 要求各地开展建立村委会的试点工作。1987年11月24日, 六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了村委会组织法(试行), 对村委会组织和村民自治作出了具体规定。1988年6月1日该法正式试行。1990年民政部下发了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》, 自此, 国家民政部成为村民自治工作的主管部门。经民政部的大力推动, 村民自治工作在全国普遍展开, 截至1998年底, 全国共确定村民自治示范县(市、区)488个, 示范乡镇10 754个, 示范村2017万个,占村委会总数的25% , 形成了省有村民自治示范县、地(市)有示范乡(镇)、县(市)有示范村的格局。全国农村普遍举行了二至三届的村委会换届选举工作。
1998年10月, 中共十五届三中全会提出要全面推进村民自治, 将其确定为我国农村跨世纪发展的重要目标。1998年11月4日, 九届人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法, 为全面推进村民自治提供了法律保障。据民政部提供的数据, 截至2003年, 全国28个省、市和自治区制定了村民委员会组织法实施办法, 25个省、市和自治区制定了村委会选举办法。全国有579个县和7457个乡镇达到了民政部确立的村民自治标准。
村民自治工作经过十几年的发展, 工作的难点逐步得到反映, 深层次的问题开始暴露。为推动这项工作继续向前发展, 国家民政部基层政权建设司的官员作出了艰辛努力, 高层领导也给予了重视和支持。中共中央总书记胡锦涛曾就村民自治工作多次发表重要意见, 特别对“两委关系”(指村民委员会和党的支部委员会之间的关系)的处理提出了重要建议, 成为此后有关具体政策出台的依据。
从直接表象上看, 村民自治工作中有两个问题较为突出。一个是村党支部委员会和村民委员会的关系很难处理好, 另一个是实行村民自治制度以后, 赋予农民群众的各项民主权利未能真正落实, 农民利益受侵犯的情形仍比较普遍。在这两个问题中, 前一个问题是关键, 后一个问题在一定程度上是“假问题”。农民利益仍然受到侵犯并不能证明村民自治对于保障农民权利没有意义, 而只能说明完全实现农民的民主权利尚需时间, 不可能一蹴而就。
针对上述两个问题, 中央有关部门做了努力, 并促成了两个重要文件的颁布。
2002年7月, 中央办公厅和国务院办公厅发布《进一步做好村民委员会换届选举工作》的通知,提出处理好“两委关系”的重要意见。文件指出: 提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人, 通过选举兼任村民委员会成员。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。提倡拟推荐的村党支部书记人选, 先参加村委会的选举, 获得群众承认以后, 再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任, 就不再推荐为党支部书记人选。提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举, 兼任村党支部委员成员。这个意见对一部分地区村民自治工作产生了积极影响, 但因为意见没有转变为可操作的法律文本, 大部分农村社区的两委关系还未能理顺。
2004年6月, 中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》, 这个文件要求各地在抓好村民自治、民主选举工作的基础上, 下大力气建立民主决策、民主管理和民主监督机制。文件特别就村民自治工作中一些难点问题的解决提出了意见, 其中包括对健全村级财务管理的规定, 换届选举后权力移交的规定, 以及确立对村干部评议制度、责令辞职制度和依法罢免制度等。文件甚至对村级财务的收支审批程序也做了规定, 可谓用心良苦。
比较20世纪80年代以推动土地承包制为主体的农村经济改革和90年代以村民自治为主体的农村政治改革, 可以发现二者有显著不同。前者实际上是农民主导型, 且村干部和普通群众有基本一致的关于改革方向的意见;后者实际上是政府主导型, 村干部甚至乡干部与普通农民群众有相当大的分歧。在农民为主导的改革中, 政府的主要任务是松绑, 农民在松绑以后自己会创造出分配土地的具体办法。乡村干部在土地承包中的违法乱纪行为会受到农民激烈反对。但在政府主导型的改革中, 除少数农村精英之外, 大部分农民是被动的, 由改革赋予农民的权利往往难以落实, 以至于中央高层不得不作出很细致的政策规定。我们不能简单地认为中国农民不需要民主政治, 但在中国社会结构和整个国家政治经济体制的约束之下, 农民还无法成为改革的主导力量。可以判断, 在未来一个时期, 乡村民主政治的发展仍将采取政府主导的形式。
4.地方政府在乡村治理改革中的新探索
在中国这样一个大国, 历史上就有从民间产生政治家的土壤和制度, 尽管中国社会曾长期实行家族专制制度。在政治改革的基本面没有展开的情况下, 乡村民主自治的发展给地方政治家提供了一个发挥创新才干的舞台。尽管作出创新活动的主要是地方党和政府的领导人, 但其中也不乏热心政治活动的农民所做的积极努力。
(1)海选产生候选人
如何提出候选人, 对于选举的意义十分重大。以往, 有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。1986年, 吉林梨树县创造的“海选”, 即不内定和指定候选人, 由每一个选民根据条件自主确定候选人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委会选举中, 吉林省85%的村庄采用了这种方式。
(2)组合竞选制
现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定, 但中国农民在村民自治活动中自发地开始采用竞选方式。
“组合竞选制”是一种由候选人“组阁”并参加村委会主任竞选的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推选村委会主任候选人3—4人, 每位村委会主任候选人提出各自的村委会组成人选名单;候选人在竞选大会上发表竞选演说的同时, 公布自己提名的村委会组成人选名单;村委会主任由村民再投票, 从这3—4位村委会主任候选人中产生;当选村委会主任的“组合”成员作为村委会其他成员候选人进行差额选举, 得票过半数者当选。
实践证明“组合竞选制”是一种较好的村委会选举模式。1992年, 安徽社会科学院的研究人员在岳西县莲云乡腾云村进行村委会“组合竞选制”试验。经过两轮无记名投票, 一名农民技术员当选为村委会主任。1995年4月和1998年5月, 腾云村采取“组合竞选制”模式, 又先后对村委会进行了改选, 均获得成功。后来将试验扩大到一个乡的范围。1998年3月, 在中共滁州市委和来安县委的支持下, 安徽社会科学院的研究人员辛秋水等在安徽来安县邵集乡也进行了“组合竞选制”试点, 对全乡8个村同时进行了换届改选。从宣传发动到最终竞选投票, 一共10天时间, 顺利完成了试点任务。近几年, 组合竞选制的试点范围有了扩大。
村民选举中明确鼓励竞选, 在其他一些地方也已经出现。在1998年的村委会选举中, 吉林省梨树县336个村的608名村委会主任竞选人, 全部发表了竞选演讲。
但是, 从总体上看, 村民自治工作中还没有普遍的竞选, 有关竞选的规范也没有立法的支持。
(3)乡镇选举试验
从现有官方文献看, 在乡镇一级实行乡镇长直接选举的设想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向广东省委请示, 拟在该市镇一级政府的换届选举中进行直接选举试点。鉴于这种做法与宪法相悖, 广东省人大向全国人大的这项报请没有获得批准通过。①
1998年5月, 四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公开选拔试点, 随后, 又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公开选拔试点。1998年12月, 市中区政府在步云乡用直接选举的办法选举乡长, 12月31日乡长选出。为了与宪法规定保持一致, 保石镇由选民投票产生唯一镇长候选人, 提交镇人大选举认定。这种选举是事实上的直接选举。1999年初, 深圳市在龙港区大鹏镇进行了“两票制”选举镇长试点, 办法与四川保石镇相似。另外还有四川绵阳市、山西临猗县等地进行了类似的试验工作。
2003年12月7日, 成都市新都区木兰镇639名党员以公推直选的方式, 从11名初选候选人中选出镇党委书记, 此举开创了全国直选镇党委书记的先河。2004年7月, 重庆渝北区龙兴镇也进行了镇党委书记由全体党员直接选举的试验, 两名正式候选人的产生经历了公开报名、演讲答辩等程序。
2004年4月, 云南省红河哈尼族彝族自治州在石屏县推行乡镇长选举改革, 7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验, 在全国为首创。
(4)“两委合一”改革试验
鉴于“两委关系”是村民自治中的一个公认难题, 许多地方党和政府对解决这一问题做了一些探索。
近几年, 有的地方搞了“两票制”, 即先由老百姓投票产生党支部书记的候选人, 再由全体党员选举党支部书记。这个办法增加了老百姓在产生党支部书记过程中的影响力, 有利于增强党支部书记在农村社区的认同率和权威。但是, 有些地方在推动这项工作中把重点放在加强党组织对村委会的控制能力方面, 致使农民只重视党支部书记的产生, 把村委会选举不当一回事。这与我们建立村委会自治选举制度的初衷是不一致的。
2002年中央发布有关政策以后, 山东、广东和湖南等省采取了类似“两委合一”的改革办法,用以解决“两委”之间的矛盾。据一些案例调查, 在基层实际工作中, 乡镇领导常常简单地支持党支部书记兼任村委会主任, 结果虽然实现了“两委合一”, 但完全没有了村民自治的内容。湖北恩施的做法是: 如果直选的村委会主任是党员, 自然担任党支部书记, 否则, 再由党员选支部书记。
(5)建立乡村志愿者协会试验
江西省从2001年5月开始, 先后在几个县(市)开展了名为“农村村落社区建设”试点工作,该项工作的主要内容是成立以老党员、老干部、老复员军人、老教师和老农民为主体的“农村村落社区志愿者协会”, 在协会下面设立若干工作机构, 推动农村公共事务活动和公益事业的发展。这项工作的意义在于利用了传统农村社会对权威认同的特殊方式, 降低了权威发挥作用的成本。志愿者是近代乡村社会处理公共事务的重要力量, 只要条件成熟, 现代社会仍然有志愿者活动的极大空间。从这个意义上说, 江西的试验可能具有很好的前景。
(6)以村民代表会议为核心的村民自治运行机制
许多经验表明, 即使在村民自治制度之下, 村委会的权力也可能过于集中, 在经济发达地区尤其如此。为了避免这种情况发生, 一些地区创新了一种“村民代表会议主导型”的村民自治运行方式,其主要特点是将村务决策权集中在村民代表会议, 而村委会只是村民代表会议决议的执行机构。
这种模式在我国有两家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青县的做法。河北省青县通过在农村建立村民代表大会, 构建出“党支部领导、村代会做主、村委会办事”的村治模式, 有效实现了加强党的领导、扩大农民自主权利、依法办事三者的有机统一。其核心是通过村民代表会议的运行, 整合了现有的制度资源, 使村代会成为村民自治的决策平台, 较好地避免了“两委”争权, 有利于解决“两委”矛盾, 确保“两委”有效开展工作。村民按区域或者自由结合, 5—15 户推选(选举或推荐)一名村民代表, 村委会主任不得担任村民代表会议的主席。重大问题由村代会决定,村代会一般每月召开一次, 三分之一以上村民代表提议或者遇有特殊情况也可随时召开, 明确规定任何决议三分之二以上村民代表通过方为有效。从中国社会科学院农村发展研究所的研究报告看, 青县的做法取得了一些积极成绩。
三、乡村治理改革的趋势
中国处在经济转型和社会转型时期, 这个性质决定了我国乡村治理改革的长期趋势。我们可以从这样几个方面描述传统社会: 一是经济上基本自给自足, 小型农业社区是百姓的基本生活单位;二是社区提供大部分公共品, 且人与人之间的关系是依附性关系;三是社区联盟(或初级形态的国家)向百姓提供“安全”这样一种基础性的公共品, 提供者实际上是军事集团。鉴于传统社会的这种性质, 可以看出, 传统社会其实不需要民主政治。这是因为, 在传统社会, 社区一级是一个“熟人社会”, 不需要民主政治的各种功能。在社区联盟一级(或国家层次上), 主要功能是军事功能, 即向社会提供安全保障, 更不需要民主, 因为民主政治会降低军事效率。
传统社会向现代社会转变开始以后的情形就大大不同了。在结构转变过程中, 传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。(1)人口的流动, 社区边界的调整, 家庭模式的变化等等,都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降, 道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。(2)各种新的聚敛财富的机会的出现, 特别是在市场经济规则尚不健全的情况下, 人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户, 富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一, 在保证提供社会秩序和安全方面, 富人很难得到人们的信任, 财富多少不再成为可信度的重要指标。(3)由于人们的社会活动空间增大, 交易内容变得日益复杂, 社会秩序和安全的内涵与以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任, 而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性, 人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下, 乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构;而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致, 换句话说, 政府的任命虽然可能具有合法性, 但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性, 也不具有行政效率, 这种情形发生在乡村社会, 会破坏乡村社会的稳定性。
米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后, 农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候, “农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要”, “对外联系扩大后, 农村在农民生活中完全变得无关紧要了”, “社区很明显不再是农民认同的基础”。也就在这个时候, 农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系, 而是基于该政治组织与国家, 即新的社会体系的关系;农村领导人在更大程度上被看做是行政官员, 农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说, 开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系”。①
为了产生较为稳定的乡村社会权威结构, 使得权威结构能保持一种强制力, 保证人们遵从一定的社会行为规范, 显然需要一种新的对权威的认同方式, 这种方式便是民主选举制度。所以, 如果说传统乡村社会不需要民主政治, 那么, 传统乡村社会开始解体, 就意味着对民主政治的需要开始产生。
根据社会经济转型的国际经验和我国的现实情形,未来我国乡村治理要重点解决下述三方面问题。
1.注重城乡统筹治理, 实现城乡社会经济一体化
一切国家的社会转型过程同时也是人口结构的变化过程, 变化的基本趋势是城市化。在未来几十年里, 我国乡村人口的绝对数量将稳步下降, 一大批自然村将消失, 更多的小城市将逐步成长起来。乡村治理应促进这个过程有序地推进, 而不是为这个过程的推进设置阻力。未来真正的农村将是专业农民的居住区域, 大量农区将以小型专业农民的居住点为主。社会主义新农村的建设也不是要广大农民永远定居在农村。专业农民将以农产品和农业生产资料的交易以及各种农业服务与城市经济建立密切联系, 实现城乡经济的一体化。适应这种经济上的一体化, 乡村治理也要实现城乡统筹安排。要将县辖小城市、小市镇建设成沟通城乡经济的纽带, 将中心村建设成基础设施完善的居民点, 并支持专业农民投资建设生产和生活设施并举的小型居民点。在这样一种乡村人口布局的基础上, 要在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应;公共服务功能主要由小城市、小市镇来承担。
2.深化乡村民主改革的主要任务
深化乡村民主政治改革主要应解决下述问题:
第一, 促进经济发展, 提高农村经济的市场化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社会需求是农民跨出“熟人社会”以后产生的, 要巩固民主政治的基础, 必须通过乡村经济的发展, 提高农户的经营规模和专业化水平, 以形成公共权威产生和运行的经济基础。
第二, 大大缩小农村干部的权力, 使农村干部的权力只限于十分必要的公共事务。为此, 一定要创造一种制度, 把支配土地资源配置的权力从干部们手中剥离出来, 使农民成为土地的主人。要培育各种农民合作组织和专业协会, 把一些公共事务交由这些组织处理。
第三, 向农民充分赋权。要杜绝各种对农民行使选举权的非法干扰, 充分保障农民的选举自主权。同时要创造由农民选举产生的村委会干部独立行使必要权力的制度环境。
第四, 修订《村民委员会组织法》。修订法律时要考虑建立更合理的选举和罢免程序。对违反选举法规的行为要有制裁办法, 刑法的有关条款要适用农村自治选举中发生的违法行为。要修订村委会的任职时间, 使之和县乡选举时间相适应, 以节约选举成本。要对贿选等违法行为给予界定。
3.乡镇机构改革的主要任务
从改革的目标出发, 乡镇机构改革要有一个中长期的筹划。从长远考虑, 要解决的问题是:
第一, 不仅要实行村民自治制度, 还要把自治制度逐步推进到乡镇一级。没有自治, 就无法形成非货币化的公共品交易的社区合作。在村级社区走向衰落的背景下, 乡镇一级社区将是农民进行公共品交易的基本平台, 如果自治停留在村一级, 其意义会大打折扣。有人提出要取消乡镇一级政府, 恢复已被世界政治经验所否定的派出制。从政治学规律看, 除非某项公共职能具有高度的专业化性质,否则实行派出制会产生严重的官僚主义弊端。① 如果一个社区需要综合的权威机构, 那么, 这个机构就必须通过民主的方式来产生。我国不少地方已经进行了乡镇一级民主选举, 产生了积极结果。在一个相当长的时期里, 乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。
第二, 把乡镇政府之上的各级政府行为改过来, 并合理调整行政层次, 扩大乡镇政府的财政自主权。取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准, 把10万人左右的镇改为县辖市, 但这样的市不再管辖其他乡镇。
第三, 随着劳动力转移加快, 逐步取消村一级的公共职能, 所有农村公共事务转移到乡一级, 同时把村民自治选举自然推广到乡镇一级。乡镇(乃至县)一级实行“议政合一”, 不设人大、政协等机构。
第四, 要大力发展农村民间组织, 如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等, 在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能, 通过这个办法减少政府的开支。
第五, 实行财政改革, 允许乡镇政府完全以自己的财政收入(包括上级政府的转移支付)来确定自己的机构和人员编制, 坚决堵死赤字财政的发生。限定一个时间界限, 用法律规定在这个时间以后发生的乡镇债务, 一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时, 也要扩大官员们设置机构的权力, 县级政府不可一刀切。
第六, 改革乡镇事业站所体制。实行政事分开, 将其原来承担的行政管理职能交给乡镇政府, 行政执法职能交给县政府有关部门。将公益性服务和经营性服务分开。公益性服务由政府购买, 经营性服务由使用者付钱。在改革中, 可以考虑将某些站所转轨为农村中介组织或公益性服务机构。一些乡镇机构如果不承担公共服务职能, 则完全推向市场。政府的农业技术推广一类的经费可以转变为“专用支付券”发给农民, 由农民在市场上用这种“准货币”购买服务, 促成有关组织的竞争。接受“专用支付券”的组织可以向发行者(政府机构)兑换货币。
第五篇：我国司法改革的回顾与展望
司法制度是国家 政治 制度的有机组成部分，司法体制改革是我国政治建设和政治体制改革的重要 内容。党的十一届三中全会以来，我国的政治 经济 情况和 社会 生活发生了深刻的变化，建立于五十年代初期，适应“以阶级斗争为纲”的政治环境和计划经济体制的我国现行司法制度，日益显露出诸多的弊端，影响 了司法功能的正常发挥，不利于依法治国方略的实施。因此，自1997年9月党的十五大提出“要推进司法改革”的任务后，我国司法机关开始了一场声势浩大的司法改革运动。现在刚刚闭幕的十六大又对司法体制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。为了进一步推动我国的司法体制改革，有必要对五年多来的司法改革进行 总结 和反思，并根据党的十六大的要求作出新的部署。
一、司法的涵义和当代司法制度的主要特征
所谓司法，是指国家适用 法律 解决社会纠纷的活动。有的西方学者认为，司法是国家“为双方当事人提供不用武力解决争端的 方法 ”。（参见张文显《西方法 哲学 》，吉林大学出版社1987年版，第206页。）司法方式解决纠纷，相对于人类早期社会中采用“自力救济”方式解决纠纷，是社会的一种进步和文明程度的提高，它属于“公力救济”的范畴。所谓公力救济，即凭借国家和社会的力量，而不是凭借纠纷当事人自己的力量，对受到侵害的权利进行救济。司法活动是一种国家活动，它以国家的强制力为后盾，具有独立性、中立性、公正性、终局性等显著特点。国家规范司法活动的制度，便是司法制度。司法制度是国家制度的重要组成部分，只要有国家存在，就必然有司法制度。同时，司法制度作为国家上层建筑的一部分又是建立在一定经济基础之上，并为经济基础服务的，因此，它必将随着经济基础的 发展 而发展，随着社会的进步而完善。
所谓当代司法制度，是指“二战”以后逐渐发展完善起来，符合司法活动的特点和 规律，体现社会文明与进步的一种比较先进的司法制度。一般认为，当代司法制度具有以下几个主要特征：
1司法的统一性。它包括三层含义：一是指国家的司法权统一由法律规定的机关行使，其他任何机关、组织和个人均无权行使司法权；二是指司法机关在行使司法权时，必须适用统一的国家法律，不能各行其是；三是指司法机关在处理案件时，同样的事实适用同样的法律，不同的事实适用不同的法律。
2司法的独立性。司法独立作为当代司法的一项基本原则，已为联合国核准认可的《关于司法机关独立的基本原则》所规定。在我国，人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权不仅早已载入1982年的宪法，成为一项宪法原则，同时也被执政党的正式文件所确认。党的十五大报告中指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。”按照西方国家的理解，司法独立包括三个方面的含义：一是指法院作为一个整体的独立审判，只服从宪法和法律，不受其他机关、组织和个人的干涉；二是指每个法院的独立审判，只服从宪法和法律，不受上级法院和其他法院的干涉；三是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他因素左右。马克思早就说过，“法官除了法律，没有别的上司”。在我国，司法独立是否包括法官独立，过去意见不一致，现在大多数人对此开始持肯定态度，但同时提出需要一套相应的制度进行保障和制约。
3司法的公正性。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，应当具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是对司法活动最基本和最重要的要求，同时它也是司法权威的基础，不公正的司法不但无任何权威可言，而且会导致司法腐败，动摇人们对法治的信念。正如英国哲学家培根所说：“一次不公正的司法判决比多次不平的举动为害尤烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源败坏了。”司法的公正性，包括程序公正和实体公正两个方面的内容。前者指过程公正，也称看得见的公正；后者指结果公正，也称看不见的公正。实体公正是相对的，程序公正是绝对的。两者都是司法公正不可缺少的重要内容，各自具有独立价值。原先我们只看重实体公正，而忽视程序公正，近年来这一倾向得到了明显克服。
4司法的权威性。司法的权威性是司法方式解决纠纷不同于其他方式解决纠纷最显著和最本质的特征。司法的权威性包括两层含义：一是指一切社会纠纷均可以通过司法途径最终获得解决，也即我们所说的“司法最终解决”原则；二是指法院的生效裁判具有必须执行的强制力，任何人不得违反。按照联合国《关于司法机关独立的基本原则》的规定，司法的权威性体现在：“法官负有对公民的生命、自由、权利、义务和财产作出最后判决的责任；司法机关对所有司法性质的 问题 享有管辖权，并拥有绝对的权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定；法院作出的司法裁决不应加以修改。”
5司法的中立性。司法的中立性是由司法活动所追求的公正价值目标所决定的。没有司法机关在审理案件中的中立态度和立场，就不会产生公正的结果，即使在某些情况下结果并未受到影响，但由于法官没有做到在立场和态度上“不偏不倚”，也难以使人信服。司法的中立性主要体现在两个方面：一是司法程序启动的被动性，即法院不得主动去寻找案源，在无人起诉的情况下自行开始审理程序，而应实行“不告不理”的原则；二是审理案件的法官应当对双方当事人不偏不倚，实行“无差别对待”，只根据事实和法律作出裁判。
6司法的民主性。司法的民主性是 现代 民主政治的重要内容，是社会文明进步的重要标志。司法的民主性主要体现在三个方面：一是实行陪审制度，让民众参与司法活动。二是实行公开审判制度，接受社会的监督。所谓公开审判，应当包括三项内容：第一，开庭前公告当事人姓名、案由和开庭的时间、地点；第二，开庭时允许群众旁听和允许新闻媒体采访报导；第三，公开宣告判决，包括公布判决认定的事实、证据、判决结果和所依据的理由。即使是依法不公开审理的案件，也必须公开宣告判决的结果。公开审判是促进司法公正、防止司法腐败的良方。英国著名法学家边沁特别看重公开审判的监督意义，他说：“当审判程序完全秘密时，法官将是既懒惰又专横。没有公开性，其他一切制约都无能为力，和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫。”英国大法官休厄特强调公开审判是实现公平的必要手段，他说：“公平的实现其本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看得见的情况下实现。”德国法学家拉德布鲁赫强调公开审判的群众参与性，他说：“司法的公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任，对法律的信任同时又是他们主动参与这类活动的前提。”三是充分尊重当事人的诉讼主体地位，并通过诉讼程序制度的设计来保证当事人和其他诉讼参与人能够充分行使各种诉讼权利，如辩论权、辩护权、上诉权、申诉权等。关于司法民主性的上述要求，我国宪法和法律均作了明确的规定，并在司法实践中得到不同程度的贯彻执行，但也有不尽人意之处，尚有待改进。
7司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、财产等重要权利，法官掌握着案件当事人生杀予夺的大权，因此司法权的行使必须慎之又慎。司法的慎重性，一是体现在通过设立司法的民主机制来防止错案的发生。如设立合议制度、公开审判制度、回避制度、辩论和辩护制度、死刑复核制度等。二是体现在通过设立纠错机制对错误的裁判进行补救。如设立上诉制度、申诉再审制度、执行异议制度、执行回转制度、国家赔偿制度等。三是体现在当“惩罚”与“保护”的价值目标发生矛盾，难以决断时，在价值取舍上通常偏重于保护而放弃惩罚。如我国刑事诉讼法第162条第三项对“有利被告”、“疑罪从无”原则的吸收，即体现了这一精神。
8司法的职业性。司法工作从一定意义上讲，是法官按照一定的规则向案件当事人分配正义的工作，也即法官要根据自己对案件事实的认定和对法律的理解，表明反对什么，支持什么；惩罚什么，保护什么。因此，法官实际上是通过对案件的审理，将立法所规定的普遍的、抽象的正义转化为具体的、人们可以感知到的正义，正确无误地分配给案件当事人各方。随着经济和 科技 的发展、社会结构的变化和法律关系的复杂化，法官正确认定案件事实和正确适用法律的难度越来越大。这就决定了司法工作不但具有了很强的专业性，而且必须职业化，即法官只能由受过系统法学专业 教育 并通过严格的国家统一司法 考试 取得资格的人担任，同时一旦担任法官，则必须终身以此为业，恪尽职守，以维护社会正义为已任，从而形成法官职业共同体。法官职业共同体的形成，有赖于法官职业资格制度、法官职业培训制度、法官职业保障制度、法官职业责任制度以及法官职业道德约束机制的建立与完善。在法官专业化和职业化的基础之上，还需要进一步实现现代司法所要求的法官的同质化和精英化。所谓法官同质化，是指不同个体的法官，不论在何地和何种级别的法院任职，应当具有大体相当的职业素质和职业技能，从而有利于保证适用法律的统一和案件处理的正确。法官的精英化则是指，法官群体适应现代法治的要求，以专业化、职业化为背景，在法律素养、实践能力、人文精神和人格品质等方面具有高度的卓越性，对社会发展产生积极影响，并因此而获得社会的高度评价与尊重，具有法律保障下的优厚地位。通俗地讲，法官的精英化既包括对法官质量的要求，又包括对法官数量的控制。法官的精英化有利于促进法官的同质化，而法官的同质化则是法官精英化的必然要求和必然结果。我国统一司法考试制度的建立，为法官专业化、职业化并进而实现法官同质化和精英化创造了重要条件。当然，要造就专业化、职业化、同质化、精英化的现代法官群体，除了必须实行国家统一司法考试外，还有赖于职前大学本科法学专业教育、法律职业培训以及职后终身化的法律继续教育等配套制度的建立、完善和共同发挥作用。（参见谭兵、王志胜“论法官现代化：专业化、职业化和同质化-兼谈 中国 法官队伍的现代化问题”，载《中国法学》2001年第3期。）
二、我国现行司法制度的基本模式和功能
（一）我国现行司法制度的基本模式
虽然司法是指国家适用法律解决社会纠纷的活动，但各国基于其文化背景和价值观念的差异，对司法的理解和对司法制度的设计并不完全相同。在实行“三权分立”的国家，司法是与立法、行政相对应的一种国家活动。在这些国家，所谓司法就是指审判，所谓司法权就是指审判权，所谓司法机关就是指法院。至于检察权，一般归入行政权的范畴，或由政府的司法行政机关直接行使（如美国），或由附设于法院但隶属于政府司法行政机关的检察机关行使（如英国）。在前苏联等社会主义国家，司法机关不仅包括审判机关，也包括检察机关，即司法权由审判权和检察权共同构成。前苏联解体后，俄罗斯等独联体国家虽然司法权仍由审判权和检察权构成，但审判权和检察权的内容发生了变化：审判权的范围比过去有所扩展，成立了专门负责监督宪法实施的宪法法院，并且把对审判活动的监督权集中在最高法院和上级法院；检察权的范围则比过去有所缩小，不再包括广泛的法律监督权。我国古代，司法权的内容也很广泛，包括审判权、法律监督权和司法行政权三部分。清末搞“维新变法”，效仿西方国家的作法，在法律中明确规定司法权由法院行使，因而此时的司法权就是指审判权。辛亥革命以后，孙中山借鉴西方国家的“三权分立”模式，结合中国的 历史 传统，实行“五权分立”的政体，即将国家权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五种，由五个机关分别行使，其中的司法权主要由司法院行使。检察机关附设于法院内部，但隶属于政府的司法行政机关，与法国、德国等欧洲国家的作法相似。
我国现行的政权体制，借鉴了前苏联的作法，摒弃了“三权分立”的模式，而是实行议行合一的人民代表大会制度。全国人民代表大会既是最高国家立法机关，又是最高国家权力机关和最高国家监督机关。在各级人民代表大会之下设立“一府两院”，政府行使行政权，法院和检察院行使司法权，同时，一府两院由同级人民代表大会产生并受其监督。这种政体有利于国家权力的统一行使与合理分工，有利于人民当家作主和国家职能的充分发挥。
在这种政权体制之下，我国的司法权包括审判权和检察权，司法机关包括人民法院和人民检察院，人民法院行使审判权，人民检察院行使法律监督权（当然人民检察院还履行法律赋予的刑事侦察和公诉职能）。这种司法体制不但为我国宪法、人民法院组织法和人民检察院组织法所规定，也为执政党的正式文件所确认（参见党的十五大和十六大报告）。但人们在习惯上，常常对司法权作较宽泛的理解，认为公安机关、国家安全机关和司法行政机关在刑事诉讼活动中均担负一定的职能，分别负责案件的侦查和刑罚的执行，因此司法机关不仅包括法院和检察院，还包括公安机关、国家安全机关和司法行政机关。其实，公安机关、国家安全机关和司法行政机关属于国家行政机关体系，与作为国家司法机关的法院和检察院的性质不同，尽管人们在习惯上将公、检、法、司、安统称为政法机关，并归口统一管理。
此外，对于有的机关或组织，法律或者习惯并未确定其司法属性，但由于它们发挥的作用及其活动产生的效果，与司法机关相似或者密切相关，因而也被人们划入司法机关或者司法组织的体系，如公证机关、律师组织、仲裁机构、人民调解组织等，并在教科书中一并论述，认为我国的司法机关和司法组织是多样化的，而在此基础之上形成的司法制度也应当是多样化的，具体包括侦察制度、检察制度、审判制度、司法行政制度、监狱制度、劳教制度、律师制度、公证制度、仲裁制度、人民调解制度、法律援助制度等。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，中国政法大学出版社2000年11月第一版，第3—4页。）
（二）我国现行司法制度的功能
一般认为，我国现行司法制度具有以下五个方面的功能：
1惩罚功能。即通过惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，维护社会秩序，巩固国家政权。这是司法制度的首要功能。
2保护功能。即通过对刑事犯罪的惩罚和对民事、行政违法行为的制裁，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利不受侵害，维护法人和其他组织的合法权益。它与司法制度的惩罚功能相对应的，是一个问题的两个方面。
3调整功能。即通过司法机关对权利义务的确认，对各种社会关系和经济关系起到调整作用，使之处于正常和稳定状态，以促进经济的发展和社会的进步。
4服务功能。即司法机关和司法组织通过向公民、法人和其他组织提供良好的法律服务，满足社会对法律的需求，并引导各种市场主体规范自己的行为，从而有利于维护社会秩序，促进经济发展。司法制度的服务功能是由司法机关为人民服务的宗旨所决定的。
5教育功能。即司法机关通过对案件的正确处理，对当事人和社会公众起到法制宣传教育作用，增强广大公民的法律意识和法制观念，提高他们知法、守法、用法的自觉性，从而有利于提高广大公民的法律素质，建立良好的法治秩序。（参见钟玉瑜主编《中国特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32页。）
三、我国司法改革的动因、主要内容和效果
（一）我国司法改革的动因
司法改革是近年来社会关注的重要热点，甚至在一段时间内司法机关的办案活动成为社会矛盾的焦点。全社会对司法改革给予了前所未有的关注并寄予厚望，不仅党和国家领导人的讲话中谈司法改革，司法实务部门和众多的学者谈司法改革，而且普通老百姓也谈司法改革。在一浪高过一浪的司法改革呼声的推动下，司法改革的研讨会此起彼伏，司法改革的措施一个接着一个出台，监督司法机关的各种措施和办法层出不穷，从而形成了一个时期中我国司法改革的独特景观。尽管我国司法改革的活动起始较早，但全面的、声势浩大的司法改革，却是在1997年9月党的十五大确立了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的目标，并明确提出“推进司法改革”的任务之后才正式启动的。
我国的司法改革从表面上看，似乎是因司法不公引发的，但从理性的角度思考，司法改革的原因远不止于此，还有着更为广泛和更为深刻的社会背景。我们认为，引发我国司法改革的原因主要有以下四个方面：
1现行司法制度不完全适应我国政治、经济形势发展的要求，逐渐显露出一些难以克服的弊端。
我国现行司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，经济上实行高度集权的计划经济体制的特定历史条件下逐步建立和发展起来的，人们习惯地将司法机关的职能定位于“无产阶级专政的工具”，镇压敌人和维护社会主义经济基础的“刀把子”。建国50多年来特别是改革开放20多年来，我国的政治经济形势和社会生活发生了翻天覆地的变化，由“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心，由计划经济体制转为市场经济体制。很显然，原有的司法制度设计及其职能定位已经不能适应新形势下司法机关所肩负的历史使命。诸如在机构设置、职权划分、人财物管理体制、法官的地位和待遇，以及工作机制、诉讼程序、管理制度等方面均显露出一些难以克服的弊端，特别是按照行政区划设置司法机关、司法机关的经费由各级财政拨付、司法机关的干部由当地管理的作法，难以保证司法机关独立行使司法权和抗衡地方保护主义，从而有必要通过司法改革来解决这些问题。
2司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求越来越高。在中华人民共和国成立以后的头30年中，法院和人们的日常生活几乎不发生什么关系，一些人视上法院为耻辱，一个有过上法院经历的人往往被视为异类。因为，在当时的情况，人们很少有自己的财产，每个人都被看成是国家机器的“齿轮和螺丝钉”，所有的社会资源均属于国家，所有的经济活动都被视为政府的职能，同时几乎所有的社会矛盾和社会冲突均通过行政方式解决，因此，法院 自然 与普通公民无关，很少有人关注它的存在。改革开放导致了社会结构和管理模式以及人们生活方式的很大变化。国家机关职能的转变，企事业单位的改革，农村 土地承包责任制的实行，城乡人口的大量流动和城乡民营 企业 的出现以及外资的大量涌入，打破了多年来固定不变的社会关系模式，不但导致了多种经济成份并存的局面和一些新的社会阶层的产生，而且引起了人们思想观念和行为方式的变化。特别是市场经济体制的建立，使得经济关系和法律关系错综复杂，平等主体之间的民事经济活动和民事经济纠纷越来越多，人们的权利意识空前增强，过去的“有矛盾找领导”被“有矛盾上法院”所代替，通过法院维护自己的权益，讨回公道已经成为一种社会 时尚 和人们的习惯。在日益复杂的社会关系中，任何人都可能发生纠纷，产生诉诸法院的需求，不是你诉别人，就是别人诉你。统计数据表明，近20年来，我国法院每年受理的案件均大量递增，法院正在成为社会生活中不可缺少的角色。加之依法治国，建设社会主义法治国家方略的确立赋予了法院更多的职能，立法和法律实施之间的距离越来越大等等，也增强了人们通过司法程序将纸上的法律变为活的法律，将抽象的公正变为具体的公正的愿望和频率（参见信春鹰“中国需要什么样的司法权力”，载中国人民大学复印资料《诉讼法学。司法制度》2002年第5期）。法院作为维护社会公平正义的机构所肩负的社会责任越来越重，人们对法院的要求也越来越高。显然，这必然成为我国司法改革的重要原因和推动力。
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