诉讼分离制度

第一篇：诉讼分离制度

诉讼分离、分类处理信访工作制度

诉访分离的定义

为解决信访渠道入口过宽的问题，浙江、广东、山东等地在省《信访条例》中新增“访诉分离”为信访工作原则，即按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

各级政府信访工作机构对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照有关法律规定向有关政法机关提出。各级党委和政府支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题，尊重政法机关依法作出的法律结论。落实诉访分离原则，将改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，可以更好地运用法治方式保障信访人的合法权益，避免以信访终结代替司法终结，实现维护群众合法权益与维护司法权威的统一。

诉访分离的实质

实施诉访分离，不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。

诉访分离的提出背景、原因

近年来，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法渠道，诉讼与信访交织、法内处理与法外解决共存的状况不断涌现，少数群众“信访不信法”、“弃法转访”、“以访压法”等现象比较突出。涉诉信访问题日益成为影响人民法院工作科学发展的重要因素，已经引起社会各界的广泛关注。涉诉信访制度改革的基本方向是实现涉诉信访法治化，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

“信访制度改革提升民众法律意识”

北京大学法学院教授傅郁林认为，此次涉诉涉法信访制度改革，实质上是涉诉涉法信访程序和强化纠错方式上的重大变革。

以往，涉诉涉法信访上访群众有冤错案件、瑕疵案件不知道去哪里上访，出现了信访部门、政法部门多头上访的现象。上访群众和办理信访事项的政法机关都浪费了很大的成本。上访群众会浪费时间、精力、金钱等成本，政法机关会在处理时增加时间、政务成本，信访事项的办理也会因此出现效率不高的问题。诉讼与信访分离后，无论对上访群众还是政法机关，都会减少程序，节约成本，办理的效率也会提升。

群众之所以上访，是因为所经历的案件大多数存在司法不公的问题，因此如何在改革过程中强化纠错方式尤为重要。此轮改革通过办案质量终身负责、上级政法部门审查监督、倒查追责机制强化了纠错方式，这对于维护司法公正将起到重要作用。

此外，涉诉涉法信访制度改革实际上是行政信访方式逐步退出司法领域，有利于维护司法权威，提升民众的法律意识。分类处理的定义

为了解决行政程序和信访程序混同的问题，各地新增“分类处理”为信访工作原则，即行政机关要根据群众投诉请求的性质，按照“分类处理”的原则，将法律明确规定有行政救济渠道的事项分别导入行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政处罚、行政监察等行政程序办理，给当事人以应有的法律保障；这也意味着行政机关要强化对群众信访投诉请求的甄别，按照法定途径分门别类地启动法律救济程序，发挥各种法定途径的应有作用，而不能“胡子眉毛一把抓”、滥用信访程序，用信访程序代替行政程序，剥夺当事人法定救济权利。特别需要强调的是，对行政机关启用行政程序作出的具体行政行为，相关当事人可以依法申请行政复议、提起行政诉讼等，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

第二篇：建筑工程审验分离制度

建筑工程审验分离制度

第一条

为保障我省建筑工程消防监督的客观与公正，规范消防设计审核、消防验收行为，根据《建筑工程消防监督审核管理规定》和公安部消防局有关规定，结合我省实际制定本制度。

第二条

公安消防机构应当将建筑工程消防设计审核管理权和消防验收管理权分离。市（州）级公安消防机构实施建筑工程消防监督的，应当实行技术审核或验收承办、技术复核、行政审批三级负责制度。县级公安消防机构实施建筑工程消防监督的，可以实行技术审核或验收承办、行政审批二级负责制度。

第三条

技术审核人员承担建筑工程消防设计技术审核和施工监督责任；验收人员承担建筑工程消防验收责任；技术复核人员负责对建筑工程消防设计或施工质量是否符合有关工程建设消防标准强制性条文要求、消防设计审核或消防验收的技术依据以及审核或验收意见是否准确等进行复核，承担技术复核责任；行政领导负责对建筑工程消防设计审核、消防验收程序和期限等进行审查，签发法律文书，承担行政审批责任。

第四条

建筑工程消防设计审核工作与消防验收工作应当由不同的消防监督人员负责。建筑工程消防设计审核人员不应承担对同一工程消防验收的主责承办人。消防验收工作宜组织负责消防设计审核工作的消防监督人员参加。第五条

建筑工程消防设计审核和消防验收的技术复核，应由分管防火的副支队长和防火处长分别负责。

第六条

支队签发的建筑工程消防设计审核和消防验收法律文书，应当分别由不同的行政正职领导负责。大队（科）签发的建筑工程消防设计审核和消防验收法律文书，应当分别由大队长和教导员（科长）或大队长和副大队长签发。

第七条

支队应当设立消防验收工作机构或小组，负责辖区内建筑工程的消防验收工作。在实施重要建筑工程的消防验收时，应当组织防火监督检查、消防产品质量监督、灭火战训和消防设计审核等部门的专业技术人员参加。对大型建筑工程的消防验收，应当由行政领导主持集体会审，对单项验收情况进行汇总，做出综合评定结论。

第八条

《建筑工程消防验收基本情况记录表》中“消防验收负责人（签名）”栏中的签名，支队验收的一般工程由负责复核验收文书的领导签名，大型工程由负责签发验收文书的行政正职领导签名；大队（科）验收的工程负责签发验收文书的行政正职领导签名。

第九条

建筑工程消防设计审核人员应当按照工作交接制度，及时向负责消防验收的人员移交相关的审核资料。

第十条

本制度由四川省公安消防总队负责解释。

第三篇：三跨三分离制度

“三跨三分离”信访事项处理制度

“三跨三分离”信访事项是指跨地区、跨部门、跨行业和人事分离、人户分离、人事户分离的信访事项。

1、“三跨三分离”信访事项的解决和化解，坚持以下工作原则：

依法按政策办事的原则；

以事发地或属事单位为解决和化解的责任主体的原则；

解决问题与教育疏导、依法处理相结合的原则；

严格落实责任的原则。

2、“三跨三分离”信访事项的解决和化解的工作责任：

解决和化解“跨地区”、“跨部门”、“跨行业”信访事项的责任。由事发地政府或有权处理的部门负责解决和化解，其他地方或部门予以配合；

解决和化解“跨地区和部门”信访事项的责任。由有权处理的地方或部门牵头负责解决和化解，相关地方或部门负责做好上访人员的思想教育、劝返接回和相关的维稳工作；解决和化解“人、事、户分离”信访事项的责任。由事发地政府负责解决和化解，户籍地负责做好上访人员的思想教育、劝返接回和相关的维稳工作。户籍地和常住地不在同一地区的，由常住地负责做好上访人员的思想教育、劝返接回和相关的维稳工作。

3、“三跨三分离”信访事项的解决和化解的工作要求：

对跨乡镇（街道）、县直部门的信访事项，先由乡镇（街道）、县直部门之间进行协调。协调不拢，再由县级联席办牵头协调处理；

对跨区县（区）、区直部门的信访事项，先由区县（区）、区直部门之间进行协调。协调不拢，再由区联席办牵头协调处理；

跨区州、省直部门的信访事项，先将信访事项调查清楚报区联席办，由区联席办于相关区州、省直部门进行协调。协调不拢，由区联席办上报省联席办协调处理；

对跨省及中央直属部门的信访事项，将信访事项调查清楚报区联席办，由区联席办上报省联席办协调处理。

4、“三跨三分离”信访事项的解决和化解的工作步骤：确定重点，进行交办；研究方案，逐案化解；加强督导，推动落实；完善制度，健全机制。

5、“三跨三分离”涉法涉诉信访事项，按涉法涉诉案件的有关规定办理。

第四篇：行政处罚查处分离制度

哈密市环境保护局行政处罚

查处分离管理制度

第一章 总则

第一条 为规范环境行政处罚，提高办案质量，保证公平、公正、公开执法，切实维护行政相对人的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚制度》的有关规定，结合我局工作实际，制定本制度。

第二条 本制度所指查处分离，是指对环境执法的立案和调查、审核和决定、执行等执法职能进行相对分离，使执法权力分段行使，执法人员相互监督、相互协调、相互制约的工作制度。

环境监察大队负责环境违法行为立案、调查、相关文书送达和执行相关工作，监察大队应对案件材料的真实性、可靠性、合法性负责。

依法行政办公室负责案件的审核、处理及申请人民法院强制执行，依法行政办公室应对整个案件质量负责。

其他环境执法机构的行政处罚暂不适用本制度，案件结案后应按规定向依法行政办公室及时备案。

第三条 本制度适用于一般程序处理的行政处罚案件。第四条 依法行政办公室原则上不能少于两人，组成人员不能交叉任职。监察大队的调查和执行人员不得为相同人员。监察大队和依法行政办公室的分管局长不得为同一人。

第五条 监察大队、依法行政办公室应建立健全案件移送、结案、销案登记制度，对案件相关信息进行登记存档。

第二章 案件调查

第六条 监察大队应对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为进行初步调查，并在7个工作日内决定是否立案。重大案件立案应报主管局长或局长批准。

第七条 监察大队依法运用简易程序处理的案件，可以依法当场作出行政处罚决定，并在决定之日起3个工作日内报依法行政办公室备案。

第八条 监察大队除收集违法事实的证据外，还应查明违法情节轻重的相关事实，并调取相关证据。主要内容包括：

（一）违法行为发生的时间、地点、责任主体、单位名称、组织机构代码、法定代表人姓名等相关信息。

（二）违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响：

1、排放量、转移量大小及违法持续时间；

2、造成环境污染程度及损失；

3、是否严重干扰他人，或者引起群体上访，长期不能妥善解决。

（三）当事人的过错程度：

1、是否为流域、行业内环境问题突出的单位；

2、故意违法还是过失违法；

3、接受调查时，是否隐瞒实情；

4、是否积极配合，法律法规规定应予并罚的除外。

（四）违法行为危害的具体对象：

1、是否属于本市重点保护的流域、区域；

2、违法行为是否发生在水源保护区、自然保护区、风景名胜区或者其它环境敏感区。

（五）当事人是否同时有改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果：

1、是否主动中止违法行为；

2、是否采取清洁生产或者循环经济等措施，使得污染物能得到相应削减；

3、是否有主动缴纳罚款的态度。

（六）违法行为的具体方式或者手段。

（七）当事人是初犯还是再犯。

（八）当事人其他违法行为。

（九）自由裁量权规定的其它需要调查的事实及相关证据。

第九条 对违法案件场所和物品进行检查，应当全面、公正、客观、详细制作现场检查（勘验）笔录，并附行政处罚卷宗中存档。

第十条 有必要进行抽样或者封存处理的证据，应当制作取样记录，应当详细记录抽样或者封存处理的过程，参加取证的人员应在取样记录上签字。

第十一条 监察大队对需要监测的违法行为应组织监测，样品污染因子分析要全面。

第十二条 案件调查取得的书证、物证、视听材料、证人证言、勘验笔录、当事人陈述、鉴定结论等证据应具有客观性、关联性和合法性，且确实充分，具有足够的证明力。

第十三条 监察大队应依据相应的法律条款、行政处罚自由裁量权规定，给出应予何种处罚及从轻、从重的建议。

第十四条 对已经立案的案件，根据新情况发现不符合立案条件的，监察大队应填写撤销案件审批表，报分管局长或局长批准撤销案件。

第十五条 自立案之日起，监察大队应在1个月内完成案件调查。

第三章 审核决定

第十六条 调查终结后，监察大队应将所收集的全部案件材料移送依法行政办公室，移交案件材料应填写案件移送单。

第十七条 依法行政办公室审核案件的主要内容包括：

（一）本机关是否有管辖权；

（二）违法事实是否清楚；

（三）证据是否确凿；

（四）调查取证是否符合法定程序；

（五）是否超过行政处罚追诉时效；

（六）适用依据和给予处罚前的建议是否合法、适当。

第十八条 依法行政办公室审查认为违法事实不清、证据不充分或者调查程序违法的，应退回监察大队重新调查，补充证据。监察大队应当在7日内完成补充调查取证或重新调查取证，补证次数不多于2次。

依法行政办公室原则上不得进行证据收集等调查工作。

依法行政办公室审查时发现当事人有其他违法行为的，应告知监察大队，监察大队应予立案、调查。

第十九条 送达告知书前，当事人自愿放弃陈述、申辩权力，并积极主动接受行政处罚的，在填写《放弃权利申请书》后，处罚告知书、听证告知书和处罚决定书可以同时做出并送达，当事人可以同时缴纳罚款。

第二十条 当事人在规定期限内陈述申辩的，依法行政办公室应对其陈述申辩记录在案，并及时对其内容进行审查，决定是否予以采纳采信，对不予采信的，应说明理由。

第二十一条 依法行政办公室审查终结后，应按自由裁量权的规定，依法提出处理意见。给予较大数额罚款的行政处罚告知书、决定书应报分管局长或局长审批，对情节复杂、重大环境违法行为或给予较重处罚的应经分管局长或局长批准提交本局行政处罚办公室组织集体讨论决定。

依法行政办公室亦可以在本局分管局长或局长授权的范围内决定下达行政处罚告知书、通知书。

依法行政办公室负责人认为有必要时，可以组织依法行政办公室对案件集体讨论。

当事人对行政处罚决定有疑问的，依法行政办公室应予以解答。

第二十二条 依法行政办公室自收到监察大队有关调查材料之日起，应在1个月内作出处罚决定。补充调查的，自补充调查终结之日起计算。

第二十三条 环境行政处罚案件应自行政处罚案件立案之日起的3个月内作出处罚决定。

第四章 案件执行

第二十四条 处罚文书应由监察大队的执行人员在宣告后当场交付当事人。当事人不在场，应当在7日内按规定程序送达。送达回证应于送达后2日内交由依法行政办公室存档。

第二十五条 处罚案件的执行应坚持全面实际履行的原则，杜绝协商执行、变相执行或多头执行、乱执行、执行不到位等行为发生。

第二十六条 当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，应当向依法行政办公室提出书面申请，依法行政办公室在调查核实后，提出处理意见，报分管局长或局长批准执行。

第二十七条 当事人在行政处罚决定书规定的履行期限内拒不履行行政处罚决定，又不申请行政复议和行政诉讼的，监察大队应将案件的执行情况告知依法行政办公室，由依法行政办公室申请人民法院强制执行，监察大队应配合人民法院进行强制执行相关工作。

第二十八条 办理行政处罚案件，实行罚缴款分离制度。对当事人缴纳的罚没款项，由当事人到指定代收银行直接向财政专户缴纳，由依法行政办公室出具财政统一印刷的罚没款专用收据。

监察大队不得直接收缴当事人罚没款项（简易程序处罚除外），依法行政办公室应将罚没收据附行政处罚卷宗存档。

第五章 监督和问责

第二十九条 市局政策法规处负责对全市行政处罚工作情况进行监督检查。各依法行政办公室应当在结案后20日内将案件报市局政策法规处备案。

第三十条 各执法部门应建立健全行政处罚案件公示、公开制度，接受公众和社会对行政处罚案件的监督。

第三十一条 市局政策法规处通过接受当事人的申诉或者通过备案审查等途径，发现各执法部门的行政处罚决定未正确运用自由裁量权的，应按照相关规定责令纠正并予以通报。

第三十二条 违法实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）该立案不立案的、不该撤案撤案的；

（二）没有法定的行政处罚依据的；

（三）违反法定的行政处罚程序的；

（四）擅自改变行政处罚种类、幅度的；

（五）其他依法应予以追究责任的。

第六章 附则

第三十三条 本制度有关期间的规定，除注明工作日（不包含节假日）外，其他期间按自然日计算。

期间开始之日，不计算在内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，行政处罚文书在期满前提交的，视为在有效期内。

第三十四条

未作规定的其他事项，适用《行政处罚法》、《罚款决定与罚款收缴分离实施制度》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等有关法律、法规和规章的规定。

第五篇：公益诉讼制度设计

一、构建我国公益诉讼机制的设想

构建适合我国的公益诉讼机制，可以借鉴国外有关公益诉讼方面的经验，毕竟英、美等国家对公益诉讼问题已经有了一定的理论、立法和实践经验，但更为重要的是结合国情，立足现状，建立一个有特性、操作性强的公益诉讼机制。笔者就此提出以下几点构想：

首先，从立法上放宽原告起诉资格，允许与案件无直接利害关系的组织和个人提起公益诉讼，维护被侵犯了的国家利益和社会公共利益或其它不特定人的权益。另外，应赋予检察机关对公益诉讼起诉的资格，因为在国有资产流失、环境污染、政府非法行政行为等案件中，被告相对于起诉的个人来说都有很大权力或势力，个人或一般组织即使敢于对其起诉，在诉讼过程中也会遇到很大的阻碍。检察机关作为专门的公诉机关和法律监督机关，同样可以作为公共利益的有利维护者，被赋予对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权力。

其次，设计科学合理的、具体的公益诉讼程序。我们所讨论的公益诉讼主要涉及民事诉讼和行政诉讼领域，其诉讼程序可以根据具体案件分别适用民事诉讼法和行政诉讼法，如对地方政府或国家机关人员挥霍钱财提起的诉讼可以适用行政诉讼程序，关于环境污染案件公民对侵权企业或工厂的诉讼适用民事诉讼法。不过公益诉讼毕竟与一般的诉讼有所差别，对其也应有一些特别的规定，如对于一些侵犯公共利益的行为，应先要求相关行政机关解决处理。

再次，明确诉讼费用的承担。由于公益诉讼中的原告不是为了自己的个人利益而是从追求正义、维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯的动机出发参加诉讼。因此，不仅要在受理费上以及其他诉讼费用上把征收标准降至最低，对胜诉的原告（除检察机关外）还应给予奖励，以鼓励和促使更多的人敢于使用法律手段维护国家和社会的利益。

二、我国公益诉讼制度的构建思考

我国公益诉讼的发展, 一方面要以典型案例为契机扩大公益诉讼的社会影响与社会认知度, 另一方面, 应在融合与借鉴两大法系成熟经验的基础上, 适时制定和修改相关法律, 构建我国的公益诉讼法制体系。

(一)在宪法中补充增加有关规定公益保障与公益诉讼的条款

20世纪20年代以来, 许多国家的宪法宗旨和宪法内容都更加关注社会公共利益的变化。在实行宪治和法治的当代, 包括公益诉讼在内的重大法律建制都必须从国家根本大法中求得合法性。目前可能被作为公益诉讼宪法依据的是宪法第2条、第12条和第41条。

综观各条可知, 我国宪法并没有有关公益诉讼的明确规定, 宪法条文中的公共财产并不等同于公益, 申诉、控告或者检举也不等同于诉讼。因此宪法中的有关条款不能算作公益诉讼的宪法依据, 至多只是公益诉讼的推定前提。为适应公益保护的世界性趋势, 笔者认为有必要对宪法条文作出调整, 未来我国宪法修改应该考虑增加公益保护条款, 并采取公益诉讼的多元模式。如在宪法第12 条增加一款: 对侵占或者破坏公共财产等损害公益的行为, 经依法授权的公民、团体、国家机关可提起公益诉讼, 在宪法第41条对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利中增加规定有诉讼的权利。如此则我国公益诉讼的宪法依据甚为明确。另外, 还需要考虑增加宪法诉讼(违宪审查)条款, 宪法诉讼虽属宪法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益诉讼的重要种类与必要组成, 规定宪法诉讼即可对有违宪之嫌的法律提起司法审查, 以纠正与阻止违宪性法律对公民权利和公共利益之侵害。

(二)制定单行的公益保障法

根据宪法的公益保障条款, 可以考虑制定公益保障法。现代社会关系日趋复杂, 法律对社会公益日益关注, 制定一部公益保障法应是顺应时势之举。单列公益保障法的优点在于:

(1)落实宪法公益保障规定, 突出公益保护之重要地位, 使公益保障的客体、对象、方式、程序、原则具体化。(2)避免重复立法, 其他涉及公益的立法, 如环境保护法、水污染防治法、反垄断法、消费者权益保护法等即可规定当事人参照公益保障法的规定提起公益诉讼。目前我国的环境公益诉讼立法已初露端倪, 2002年环境影响评价法第11条就提出 公众环境权益概念;2006年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定第27条指出发挥社会团体的作用, 鼓励检举和揭发各种环境违法行为, 推动环境公益诉讼, 这是中国官方文件第一次正式出现和认可 公益诉讼概念。随着相关单行法律法规对公益诉讼的立法推进, 制定统一的公益保障法显得更为必要。公益保障法是实体规定与程序规定并存且以程序规范为主的法律, 尤其是公益诉讼启动程序。但公益保障法中的公益诉讼程序同行政诉讼法和民事诉讼法中的诉讼程序是不同的, 前者不涉及到司法审查或裁判之具体过程, 而更多是诉前程序及公益诉讼运行之保障制度。因此公益保障法中的公益诉讼规定与行政诉讼法和民事诉讼法具有补充、衔接关系。

公益诉讼是公益保障法的核心部分(此外公益保障法还应有公益保障的其他方式), 有关公益诉讼部分可考虑规定如下内容:

(1)公益诉讼的法律地位, 明确公益诉讼为公益保护的重要方式和救济手段。(2)公益诉讼的适用范围, 依照国际经验结合本国国情适当确定公益诉讼适用范围和诉讼对象, 具体包括宪法权利侵害、民事(含经济、环境等)公益侵害、行政行为(含作为、不作为;具体行政行为和抽象行政行为)公益侵害等。(3)公益诉讼提起的多元主体, 规定依照宪法和法律授权的公民、团体(组织)、国家机关可单独或联合提起公益诉讼。如前所述, 应规定团体(组织)特别是那些可以代表公共利益的社会团体、协会和自治组织等可以提起公益诉讼, 如消费者协会、工会、妇联、环保组织等。同时还应规定公民个人和检察机关享有公益诉权。(4)公益诉讼前置程序, 即部分发达国家所采取的前置模式, 包括行政先处理程序和司法预审程序, 当遇到民事主体和行政主体之行为侵害公益时, 需先申请或通知有关行政主管部门先行处理, 对行政主体不作为或处理不服, 可提起行政公益诉讼, 同时规定公益诉讼提起后需经过司法预审, 方能进入正式诉讼程序。(5)公益诉讼基金制度。为了有效落实公益诉讼, 除对公益诉讼相关诉讼费用予以减免或判令由公益侵害者承担外, 还可以通过公益诉讼基金对公益诉讼胜诉原告予以补偿和奖赏, 促进公益诉讼制度良性发展。

(三)修订传统诉讼法

公益诉讼的发展离不开诉讼程序法的保障, 这就需要对包括行政诉讼法和民事诉讼法在内的传统诉讼法作出修改, 使之能吸纳公益诉讼, 并与宪法以及公益保障法相协调。我国现行行政诉讼法和民事诉讼法在程序设计上排除了公益诉讼提起的可能性。行政诉讼法排斥公益诉讼主要体现在原告资格和受案范围两方面。行政诉讼法规定原告必须是与具体行政行为有直接利害关系的公民、法人和其他组织, 由此与原告无直接利害关系之公益诉讼自然无法展开。受案范围方面, 抽象行政行为被排除在司法审查范围之外, 对行政立法等抽象行政行为也无法提起公益诉讼。目前我国行政诉讼法正处在研究修改之关键时刻, 为保障公益诉讼能够有效进行, 特别是适应公益诉讼提起主体和公益诉讼适用范围等方面的国际发展趋势, 应对行政诉讼法作如下完善:

(1)扩大行政诉讼提起主体范围, 将行政诉讼法第2条修改为: 与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织可提起行政诉讼, 行政公益诉讼则不受此限制, 凡符

合法律规定的公民、法人、其他组织和有关机关均可向人民法院提起诉讼。

(2)扩大行政诉讼的受案范围。除对有损公益的具体行政行为(作为与不作为)可以提起公益诉讼外, 当务之急是确立抽象行政行为的可诉性或扩大抽象行政行为的可诉范围。抽象行政行为相对于具体行政行为来说对公益之损害更大, 将其逐步纳入行政诉讼法的受案范围是公益诉讼发展的客观需要。

(3)明确行政公益诉讼作为行政诉讼的基本类型。目前行政诉讼的类型化已经成为一种世界性现象, 我国应该在行政诉讼类型化的基础上增加规定行政公益诉讼。

(4)修订行政诉讼法的管辖、诉讼参加人、证据、判决、费用与执行等部分, 使之与前述公益保障法协调, 也与发达国家通行的做法接轨。如只要求原告提供损害公益的初步证据, 规定由损害公益之被告负举证责任, 诉讼费用上可采取原告费用减免或由侵害公益的败诉方承担或采原告无偿公益诉讼原则。

除上述行政诉讼法若干修正外, 现行民事诉讼法也应适应公益诉讼的发展需要而作出相应调整, 正如有学者指出的, 可通过拓展直接利害关系的内涵, 软化对当事人适格的限制, 或放弃直接利害关系当事人的概念, 为我国民事诉讼中建立公益诉讼提供法律依据。总之, 通过上述努力, 希冀在我国能最终形成自根本法到基本法、从实体法到程序法的相对完善且中外通行的公益诉讼法制体系。

三、我国公益诉讼相关制度设计

1.拓宽检察机关的职能。

从理论和国外实践来看, 检察机关在诉讼活动中可以行使三种职能: 起诉、参与诉讼和抗诉。然而, 目前在我国的司法实践中, 检察机关的起诉职能极度欠缺: 起诉职能仅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中却无法律上的依据。笔者认为, 检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关, 起诉权应当作为其核心职能, 只有起诉权的广泛和彻底行使, 才能切实起到法律监督机关的作用, 在某种意义上, 起诉权比抗诉权更能起到将案件诉诸司法程序解决的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中赋予检察机关起诉权, 在受害者没有提起诉讼或受害者不明的情况下, 可以代表国家提起诉讼, 也就是公益公诉。同时, 为了使检察机关更好地提起公益诉讼, 就必须为其提供相应的诉讼中的权利支持。我们不妨可以借鉴美国的经验, 赋予检察官在公益诉讼中享有这三项重要性的权利: 一是调查取证权。公益诉讼所涉及的证据往往技术性、专业性强, 且一般为被告所掌握, 原告举证比较困难, 允许检察官在诉前进行调查取证, 以证明诉之利益需要司法保护的迫切性、现实性, 这是十分必要的。二是优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼, 法院应优先尽快审理, 这对于公益的及时保护和防止司法资源的浪费也是极为必要的。三是和解权。检察机关在行政、民事公益诉讼中和对方当事人处于平等的地位, 因此, 可以与对方达成和解, 而和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

2.放宽原告的资格。在公益诉讼原告资格的问题上, 国内不少学者指出: 为防止公民滥

诉, 暂时不应赋予不存在直接利害关系的个体公民提起公益诉讼的资格。而且, 在民事诉讼法修改建议稿中也规定, 在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下, 检察院、其他国家机关为维护公共利益, 可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下, 也可以提起公益诉讼。但笔者认为, 我国既然有决心建立公益诉讼制度, 就应努力吸收一些国家的先进做法和理念, 跟上世界各国的立法潮流。而且, 公益诉讼制度建构的一个理论基础是权利主体和诉讼主体的有限分离, 因此, 立法上就不应再苛求当事人双方必须和案件有实体利害关系,对原告的资格应予以多元化规定: 即原告可以是受公益违法行为侵害的直接利害关系人;可以是与公益违法行为有一定影响的利害关系人;可以是检察院、其他国家机关;可以是社会团体, 如消费者协会;更重要的是, 还可以是无直接利害关系的任何关心社会公益并有诉讼行为能力的个体公民。

3.设立公益诉讼的前置程序。前文提到, 笔者建议的我国公益诉讼制度应以检察机关为主导, 同时赋予社会团体、公民个人提起公益诉讼的权利。因此, 一方面为了发挥检察机关在公益诉讼中的主导地位, 另一方面也为了防止公益诉讼中社会团体、尤其是公民个人对诉权的滥用, 从而给法院造成不必要的负担, 建议可设立公民个人、社会团体公益诉讼的前置程序, 即与案件无直接利害关系的公民个人、社会团体在提起公益诉讼前, 应先向检察机关举报, 若举报后检察机关不立案或立案后决定不起诉, 则公民个人、社会团体可以具备原告的资格, 直接向人民法院提起公益诉讼。

4.确立预防为主的机制。根据现行诉讼法及司法实践, 民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。笔者认为, 在公益诉讼中采这一要件不妥, 原因有二: 其一, 许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性, 危害结果一旦发生往往不可逆转, 因此, 在诉讼制度上应当坚持以预防为主的方针;其二, 公益诉讼的救济内容, 不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚, 还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模, 或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大, 甚至禁止被告再从事有关活动。因此, 公益诉讼不能只强调结果的已然, 其提起不能仅以发生实际的损害为要件。这一做法在现代公益诉讼制度最为成熟的美国已得到实施。例如, 美国联邦州际商务委员批准铁路部门征收2.5% 的附加运费的决定, 该决定遭到5名法学院学生的起诉。他们认为, 增加运费将导致很多可循环利用的物质得不到运输, 从而引起伐木、采矿活动和垃圾的增加。这些都危害他们的享用华盛顿山区自然环境的利益。他们还认为, 由于这项决定, 国家的自然资源要遭到更多的开发和浪费, 国家的环境质量要受到损害。该案争论的焦点之一是原告有无诉权。最高法院最终确认原告的起诉权。最高法院认为, 原告所称损害是一种 特定的和可觉察的损害, 实际损害的范围和程度无关紧要, 只要存在某种实际损害就行。某种可辨认的微不足道的小事即可确立起诉权。故而, 笔者建议, 可效仿美国, 将公益诉讼成立的前提规定为: 既可以是公益违法行为已造成了现实的损害, 也可以是尚未造成现实损害, 但存在损害发生的可能。

5.设立奖励制度。原告提起公益诉讼, 很多情况下并非为了个人利益, 而是为了社会公益, 但是, 却可能为了公益诉讼要承受一定的压力, 花费大量的时间、精力, 乃至于金钱。因此,笔者建议, 在个人原告胜诉后给予其一定程度的奖励, 一方面是对原告付出的弥补;另一方面,在很大程度上鼓励了个人提起公益诉讼的积极性, 对违法者而言也是一种制约。例如, 在英美等各国的法律实践中, 由个人提起的公益诉讼, 个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。美国的反欺骗政府法就规定(公益诉讼的)个人原告有权从被告罚金中提取15%-30%的金额作为奖励。

6.确立原告败诉后的责任制度。公益诉讼的原告败诉后, 主要产生这两个后果: 一是诉讼费用的负担。有学者认为, 在这种情况下, 为了调动公益诉讼个人原告的积极性, 公益诉讼的诉讼费用原则上应由全社会承担, 国家可以在司法系统支出上做出拨款。对此, 笔者持有异议: 防止滥诉比调动积极性更具现实意义。因此, 有必要让原告承担应有的败诉后的诉讼费用, 从而增强他们提起公益诉讼的审慎程度。二是对被告损失的赔偿。笔者认为可这样规定:若检察机关败诉或非因个人原告和社会团体的恶意滥诉而造成的原告败诉, 则被告因诉讼而造成的直接损失可获得国家赔偿;对于恶意滥诉, 则原告应承担相应的侵权民事责任, 甚至刑事责任。