第一篇：公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例
原载《政法论坛》2012年第3期
公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例
许传玺 成协中
摘要: 源于普通法之自然正义原则的听证制度，因可为当事人提供意见表达与利益交涉的平台，而成为行政决定合法性的重要制度装置。但与私益听证主要代表消极的防御权不同，公共听证含有知情权、表达权、参与权等多种公共价值，是公共决策正当性的重要制度支撑。我国的公共听证理论，未从根本上区分代表防御权的私益听证和代表民主参与权利的公共听证，因此造成了制度建构的诸多误区。公共听证的引入，旨在破解公共决策过程的封闭性、结构化与单向度，为公众参与公共决策提供一种制度化的渠道；在实践中，我国的公共听证程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气，与民众之表达和参与意愿相去甚远，公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。公共听证因此面临严重的信任危机。要从根本上改变这种现状，就需要从性质上明确公共听证的定位与价值，充实公共听证的民主取向，理顺公共决策与公共听证的逻辑关联，健全和完善公共听证的操作程序。
关键词: 公共听证；私益听证；公共决策；民主参与；正当性
导言
听证源于普通法上的自然正义原则，旨在为受不利决定影响之当事人提供申辩机会，最初适用于司法过程。后来，随着行政权的扩展，行政机构也经常作出限制和剥夺当事人人身权、财产权之行为，听证也逐渐扩展至行政过程。[1]在现代社会，不少国家在立法过程中也采取听证会等形式听取公众意见。听证由此成为现代公共治理中支撑公共权力运行合法性的重要程序装置。
按照听证所涉事项是否与不特定多数人的利益相关，听证可以分为私益听证和公共听证。私益听证是指与特定个体存在直接利益关联之听证，其以正当法律程序为基础，为当事人防范公权力之侵犯提供程序保障，主要包括司法过程中的听证、行政处理中的听证。而公共听证则指与不特定的多数人存在利益关系的听证，其以公众参与和民主理论为基础，为当事人参与公共决策提供制度管道，主要包括行政决策中的听证和立法中的听证。[2]对此界定，需要说明两点：一是行政处理中的听证，性质略微特殊，其既可能涉及私益听证，如行政处罚听证，也可能涉及公共听证，如规划许可听证。本文所论之公共听证，包括了后者；二是从性质上看，立法听证显然属于公共听证的范畴。受制于研究对象的限制，本文未对立法听证做专门分析。如未特别说明，后文所指公共听证都指行政听证，而不涉及立法听证。
我国自1996年《行政处罚法》引入听证制度后，先后在《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》、《城乡规划法》等法律中规定了公共听证制度，将其作为吸纳民意和凝聚共识的制度渠道。公共行政听证的引入，旨在增强公众在行政过程中的话语权，改变传统行政过程的单向度和封闭性，扩展公众在公共政策方面的表达权和参与权。然而，近年来公共听证的实践却备受批评，这在价格听证领域体现得尤为明显。价格听证会变成“涨价会”，是一种预设结果的“奢侈的表演”，是“走过场”，诸如此类的批评不断见诸报端。如此听证，不仅使公共听证本身面临严重的信任危机，公共决策之正当性也饱受质疑。
于此，我们不禁要问：问题究竟出在哪里？是公共听证制度的引入和设计本身存在问题，还是公共听证的实践偏离了制度设计者的初衷？学界大力推崇的听证制度缘何在实践中陷入如此尴尬的境地？公共听证的理想与现实之间，究竟存在怎样的鸿沟？这种鸿沟又该如何弥合？
基于对上述问题的思考，本文拟以公共听证的理想与现实为主题，探讨了现代社会中公共听证运作的基本法理和适用规则。本文第一部分分析了听证制度的发展脉络，揭示了听证由防御权转为参与权的过程与法理；第二部分以北京市的制度实践为例，分析了我国公共听证制度运作的基本现实，并分析了其中存在的基本问题；第三部分分析了公共听证的理想与现实发生鸿沟的原因和具体表现；第四部分提出了弥合这种鸿沟的具体对策。
一、公共听证制度的引入
学者普遍认为，听证制度源于普通法上的自然公正原则。尽管该原则从未得到精确界定，但听取陈述和申辩、反对偏私始终是其最基本、最核心的内容，听证是一条永恒的、普遍的正义要求。最初的自然正义原则，只适用于司法过程，旨在防止司法权对个人自由权、财产权的限制和剥夺。在早期主要适用于两类案件：一是法官审理的案件，既包括刑事案件，也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状等行为；另一类是褫夺职位或者其他荣誉的案件。[3]1615年巴格案件(Baggs case)[4]是听证制度的重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员，因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为，市长没有褫夺议员职位的权力；即使他有权褫夺议员职位，这个处罚决定仍然是无效的，因为他没有为当事人提供一个申辩的机会。1723年本特利案件(Rv.Chancellor of the University of cambridge)案中，法官重申了同样的原则。[5]在这一时期，法院认为司法性行为须受自然公正原则的规范，行政性行为即使已违反了自然正义原则，也不受法院的审查{1}(P.392)。
十九世纪后半期，国家活动和国家机构扩张导致授予公共机关的决定权越来越大、范围越来越宽，从卫生、社会保障到城乡规划、移民控制，影响到人民日常生活的方方面面。法院日益清醒地认识到，授予公共机构的权力越大，相应的遵守和实施保障机制就要求越高{1}(P.390)。这些新的公共管理机构主要是根据议会制定法设立，其职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些机构听证程序的情况下，法院把普通法所要求的自然正义原则引人了案件。Cooperv.Wandsworth Board of works案是其中一个典型案件。法院在该案中确认，工程管理局强行拆除房屋前，没有听取当事人的意见，违反了自然正义原则。拜尔斯(Byles)法官指出，“虽然立法中没有明确规定要听取当事人的意见，但普通法上的公正弥补了立法机关的疏漏。”威尔斯(Willes)法官还在判决中说了一段被人广为引用的话：“一个机构(tribunal)在作出影响臣民财产的决定前，必须给他听取申辩的机会；这个规则是普遍适用的，它建立在最朴素的正义原则上。”[6]在另外几个案件中，法院试图通过区分司法性行为与行政性行为来解决自然正义原则的适用空间。[7]但在Ridgev.Baldwin一案[8]中，里德(Reid)勋爵反对把法院干预仅局限于司法性决定或准司法性决定，并指出，从对个人权利产生影响意义上分析，凡行使影响到个人权利的权力，都属于司法性行为，均必须公正行使。丹宁法官在一个案件中总结说：“曾经有一个时期，自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序，这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”[9]自此，自然正义原则的适用范围被扩展。公共机构的权力行使，只要其影响到个人权利，都要受到自然正义原则的规范。听证原则也从传统上单纯的司法原则，扩展为对行政过程的普遍要求。在这一阶段，无论是司法听证还是行政听证，都旨在为受公共机构不利影响之当事人提供陈述和申辩之机会，防止司法或行政机构恣意行使公权力，确保最终决定公正合理。在这个意义上，听证主要是一种私益听证，其性质主要是一种防御权，具有被动性，只有在当事人即将受到公权力不利影响之时，当事人才享有申请听证的权利{2}(P.19)。
二十世纪以来，听证被逐步运用于公共治理实践中。在美国，在城乡规划、社会福利、环境保护等领域，听证程序已经得到普遍运用。[10]在1962年American communication assn.v.United states一案中，法院明确指出，只要不影响公共事务有条不紊地进行，任何利害关系人都有权参加听证。同时，利害关系人的变化也使得“公共”的范围非常灵活，涉及的可能是某个团体、某个区域的公众利益。“上述发展过程已经超出了单纯的拓展参与权利和起诉权利，形成了传统模式的一个根本性变革。行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”{3}(P.2)在日本，《行政程序法》规定，行政庭对申请作出处分时，当应该考虑的申请人之外者的利害属该法令所规定的许可认可等的要件时，根据需要，必须努力以举行公听会以及其他适当的方法设置听取该申请人之外者的意见的机会。此规定旨在保护受行政许可影响之第三人的利益，而非行政许可申请人之利益{4}(P.108-114)。
如此，在行政决定影响不特定多数人之领域，听证作为一种利害关系人的参与和表达机制，受到了越来越多的重视。与传统的私益听证主要在于查清事实，保障行政相对人之合法权益相比，公共听证更多是为了获取公众对于特定问题的意见和看法，保障公众之参与权、表达权。听证就从一种纯粹的消极性的防御权，转变为一种积极的主动的参与权。听证的类型与从传统的私益听证，发展为公共听证。在现代公共治理中，随着利益多元化的加剧，传统的管制模式在信息收集、政策选择、行政成本、责任承担等方面都面临危机。而治理模式则以其多中心、网格状、扁平化的优势而获得了越来越多的认同。在公共治理中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴{5}。公共听证作为一种相对正式的听取不特定利害关系人意见的程序，在现代公共治理中正发挥着越来越大的作用。
但是，需要指出的是，在公共政策领域，听证程序的适用并非普适的、无限制的。比如1946年美国《联邦行政程序法》第553节第3款规定：“法律规定必须根据听证的记录制定的法规，不适用本款的规定，而适用本法第556节和第557节的规定。”在英国，在公共政策领域，如行政立法和行政政策制定过程中，听证并非一项普遍要求。主要理由如下：第一，立法行为涉及千家万户，行政机构一一听取意见显然无法实行。第二，行政立法和政策制定对议会负责，受议会监督。第三，对违反程序公正的行政立法提供救济，操作起来有困难{6}。然而，在我国，听证已经作为一项普遍的制度要求被提出，[11]并在诸多具体管制领域展开。公共听证正在成为我国现代行政合法性的重要制度支撑。
二、公共听证的实践—以北京市为例的分析
目前我国的公共听证主要存在于价格制定、城乡规划、环境行政许可、重大决策等领域。听证的具体制度往往因省区而异，本部分仅以北京市为例，分析我国公共听证的制度规范及其实践运行情况。
（一）公共听证的主要类型
目前，我国公共听证主要适用在如下领域：
价格听证。价格听证是我国当下公共听证的重要组成部分，也是公众最为关注的公共听证形态。北京市的价格听证，主要适用以下几类法律规范：(1)《价格法》[12]（1997年）;(2)《北京市实施价格听证会制度的规定》（1998年）;(3)《北京市政府价格决策听证办法实施细则》（2004年）;(4)《政府制定价格听证办法》（2008年）。
规划许可听证。城乡规划旨在对特定区域的土地利用和空间布局进行统筹安排。与普通的行政决定相比，规划影响的人群更为广泛，影响的利益更为深远。传统的城乡规划由于其封闭性、神秘性而远离公众视线。随着民众权利意识的增强，规划公开和参与规划成为现代民众的一项普遍诉求。我国当下城乡规划的诸多法律规范也对民众的此类诉求给予了积极回应。听证作为一种相对正式的公众参与方式，在城乡规划中也发挥着越来越重要的作用。目前，北京市城乡规划听证适用的法律规范主要有：(1)《行政许可法》（2003年）;(2)《价格行政许可听证工作规定》（2004年）;(3)《城乡规划法》（2007年）;(4)《北京市城乡规划条例》（2009年）;(5)《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》(2010)《城乡规划法》涉及听证程序的运用，主要有四个条款，即第26条[13]、第46条[14]、第50条[15]、第60条[16]。《北京市城乡规划条例》涉及听证的条款主要有三处。[17]
环境许可听证。环境也是对不特定多数人影响深远之领域。在我国，由于环境与公众利益之紧密关联性，环境领域的公众参与开展得相对较早，也较为成熟。但听证在环境领域的实践确相对较晚。目前，北京市的环境听证适用的法律规范主要包括两种：(1)《环境保护行政许可听证暂行办法》（2004年）；(2)《规划环境影响评价条例》（2009年）。
重大决策听证。如前所示，听证已经成为我国行政决策的一项普遍程序要求。国务院多次在文件中提出，要加强行政决策中的听证程序制度建设。我国各地围绕行政决策的听证，已经展开了相当丰富的制度实践，并取得了良好的效果。北京市的行政决策听证，主要适用如下几类规范：(1)《国务院全面推进依法行政实施纲要》（2004年）;(2)《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）;(3)《北京市人民政府贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政决定的意见》（2008年）;(4)部分区县的制度，如《顺义区人民政府重大行政决策听证制度》（2009年）。
（二）公共听证的基本要素及其制度陷阱
本部分将以北京市上述领域公共听证的制度规范为对象，分析公共听证的基本要素，以及北京市在这些制度要素上存在的制度陷阱。
1．公共听证的适用范围及其强制性
目前，实践中关于公共听证的适用范围，不同领域的规范呈现出不同特点。价格听证的适用范围相对明确，[18]强制性也较高；而在有关规划听证、环境听证、决策听证中，由于使用了“涉及公共利益”、“行政管理部门认为需要的”等灵活性较强的限制性条件，其适用范围难以明确，实践中存在选择性适用的情形。
以规划听证为例，根据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《行政许可法》、《建设行政许可听证工作规定》、《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》的规定，规划听证适用于：第一，城乡规划编制；第二，规划实施情况评估（北京：总体规划实施情况评估）；第三，修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图修改；第四，城市规划许可。但实践中，只有规划许可中实施了听证。但即使在规划许可中，听证的适用范围仍存在较大操作空间。《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》规定的范围是，规划行政主管部门认为需要听证的涉及公共利益的重大规划许可，或者规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；利害关系人提出书面申请，规划行政主管部门经研究应当举行听证的事项；其他法律、法规、规章规定实施规划许可应当听证的事项。但是，哪些内容属于许可法规定的“涉及公共利益”，哪些许可“直接涉及申请人与他人之间存在重大关系”，目前的法律规范未作出明确规范。实践中，规划主管部门具有较大的裁量空间。
环境领域也是如此。原国家环保总局2004年制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》对于环境行政许可的听证范围作出了规定；[19]国务院2009年通过的《规划环境影响评价条例》明确了各级政府编制规划应当进行环境影响评价，其中也涉及听证程序的运用。[20]但在实践中，环境领域的听证只在环境许可领域展开，环境影响评价的公共听证尚未展开。据了解，北京市环保局迄今为止，只举行过一次环境保护行政许可听证，即针对2004年关于西沙屯一上庄-六郎庄220kv/110kv输电线路工程。如此低频率的环境保护行政许可听证，使得环境行政许可中听证制度的功能难以得到充分发挥。
2．利害关系人范围的确定
基于对公共利益影响的局部性，在一些公共听证中存在利害关系人的确定问题。典型的是规划许可听证和环境影响听证。依《行政许可法》第46条之规定，行政机关应当告知利害关系人有听证之权利。因此，确定是否属于涉及申请人与他人之间重大利益关系，是行政机关是否需要履行听证告知的前提条件。但是，何为重大利益关系？《行政许可法》没有界定；立法机关及国务院、最高法院和有权机关至今亦未作出法律解释、司法解释或明确规定如何具体操作。《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》明确了确定规划许可利害关系人的主体和原则：由听证会组织部门根据规划许可事项的具体情况研究确定。听证会组织部门可结合建设项目的现状基本情况、历史审批情况、建设用地及周边的物权归属、住宅销售情况、潜在的矛盾和问题等情况进行研究，确定听取意见的范围。这种规定较为原则，可操作性不强。在实践中，如何确定利害关系人仍主要由规划部门自由裁量。（实际上不可能有非常具体的操作性细则，只可能在司法实践中确立）在环境行政许可中，每个人都是环境利益的承受者，但是否每个人都能够成为环境行政许可的利害关系人，则存在不少争议。在具体个案中，由于许可项目对环境影响的不确定性，利害关系人的确定是摆在环境保护行政主管部门面前的一大难题。
3．听证代表的遴选
对于对公共利益具有普遍性影响的价格听证、重大决策听证，由于受影响人的范围相当广泛，就存在听证代表的遴选问题。《价格法》规定了价格听证的组织方式：即价格听证会由政府价格主管部门主持，听证会的代表要由消费者代表、经营者代表和其他有关方面的代表组成。《北京市政府价格决策听证办法实施细则》进一步明确规定，听证会代表一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。听证会代表总人数为20人左右。经营者代表、消费者代表和有关方面代表约各占三分之一。政府价格主管部门认为有必要时，可以适当增加代表人数。在重大决策领域，由于重大行政决策没有直接的行政相对人，其对公众的影响往往是宽泛的、不确定的，在决策之前引入听证制度就面临利害关系人难以确定的难题。目前的制度探索多采取原则性的规定，这给行政部门留下了较大的裁量空间。较为理想的模式，应是组织化的推荐方式和公众自主报名参与相结合。
4．听证前的信息披露
听证代表要对听证事宜作出准确的判断，必须获得关于听证事项的具体素材。目前关于听证前的信息披露事宜，缺乏统一的规定，实践中的操作也是五花八门。《政府制定价格听证办法》关于听证前的信息披露有过规定。其第20条规定：听证会举行15日前，政府价格主管部门应当向听证会参加人送达下列材料：
（一）听证会通知；
（二）定价听证方案；
（三）定价成本监审结论；
（四）听证会议程；
（五）听证会纪律。但其披露的材料相当有限，只有“定价成本监审结论”。在规划、环境、重大决策领域，听证前的信息披露还处于空白阶段。
5．听证过程的组织
听证过程的组织是听证程序的重要组成部分，是听证程序得以展开的基础。目前，各种法律规范对于听证程序的组织都有规范，区别不大。《环境保护行政许可听证暂行办法》规定了听证的具体程序。该法第20条规定了环境保护行政主管部门告知行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并明确了《环境保护行政许可听证告知书》的形式和具体内容；第22条规定了当事人申请听证的具体要求；第23、24条规定了环境保护部门对于当事人申请的不同处理；第26条规定了《环境保护行政许可听证通知书》的内容；第28条规定了环境保护行政许可听证的具体流程。
6．听证议题和议案的设置
听证总是围绕具体事宜而展开，因此，在听证会前，组织方一般会就听证所针对的具体问题，提出几种解决方案，让公众选择。但如此，也可能构成议题的结构化，即公众会由此认为政府在此问题上已经形成了特定的倾向（一种或多种解决方案），如此，将严重影响公众的参与热情和参与意愿。在价格听证中，这点表现得尤为明显。
7．听证笔录和报告的公开及其法律效力
听证笔录是听证组织者对听证组织过程的一种如实记录。很多学者批评听证笔录的效力不明，主张引入西方的案卷排他性原则。这实际上是对公共听证的一大误解，混淆了私益听证和公共听证。私益听证主要是案件双方当事人就所涉案件的法律和事实问题进行论辩，因此，私益听证的主要功能是查清事实；而公共听证则是不特定的利害关系人就特定的政策问题进行价值判断与选择，其主要功能在于民主表达和价值选择。在公共听证中，听证笔录主要起的是政策咨询作用。对此，现行立法也有类似规定。《价格法》对听证会的功能进行了规定，即论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动作出决策。听证仅具咨询性，属于价格政策方案规划阶段的咨询机制。《环境保护行政许可听证暂行办法》规定了听证笔录的法律效力。该法第30条规定，听证终结后，听证主持人应当及时将听证笔录报告本部门负责人。环境保护行政主管部门应当根据听证笔录，作出环境保护行政许可决定，并应当在许可决定中附具对听证会反映的主要观点采纳或者不采纳的说明。
8．听证的反馈
《北京市规划委员会规划许可听证程序规定》明确了听证笔录的采信及其反馈机制：听证会结束后，听证会组织部门应及时组织相关部门，对听证会各方意见进行分析，确定采信内容，提出处理意见，并予落实；情况复杂的，应及时向主管领导请示汇报。经办人员应在规划许可的办理过程中对听证会反映的主要观点及采信情况进行说明，听证会有关材料应归档备查。听证会组织部门应通过北京市规划局或分局官方网站、北京市规划局或分局公告栏等方式，公布听证会研究结果。
（三）北京市公共听证的个案分析
2010年11月12日，北京市发展和改革委员会举行北京市居民天然气价格调整听证会。北京市发改委严格遵照上述制度要求，在听证会召开之前公告了相关事项，听证会也通过网络对公众直播。当然，听证会的结果也逃脱“逢听必涨”的魔咒,25名听证代表中，23人同意气价上调，其中20人同意上调0.23元／米3，1人同意上调0.27元／米3，另有两人提出降低涨幅；不同意气价上涨的有两人，其中代表卫爱民强调，涨价时机不对。下面，笔者以此次听证的实践为例，分析北京市价格听证的基本流程，并分析其中存在的问题。
根据公开获得的材料，笔者认为，此次居民天然气价格听证会至少存在如下问题：
首先，听证代表遴选方式的单一性。根据10月8日的第一次公告，本次听证会共设听证参加人席位25个，全部委托市人大、市政协、市消费者协会、有关部门以及行业组织推荐产生。听证参加人的此种产生方式过于单一，这可能造成未组织化的利益相关人很难被吸收成为听证参加人。本次听证会的听证参加人，都委托正式的组织通过正式的推荐程序产生，而实践中大量未组织化的利益群体，如农民工群体、失业群体、自由职业者等，难以通过推荐方式，成为听证参加人。他们的利益，很难通过这种正式的、制度化的方式得到代表。他们的声音，也难以通过制度化的方式，在听证会上得到表达。而人大代表、政协委员和有关部门的声音，本可以通过其他制度化的途径来表达他们的意见和利益。
其次，听证方案的结构化。在北京市发改委事先公布的听证方案中，政府拟定的价格调整方案有二。方案一：居民天然气价格上调0.23元／米3，即从现行的2.05元／米3调整至2.28元／米3调幅11％。方案二：居民天然气价格上调0.27元／米3，即从现行的2.05元／米3调整至2.32元／米3，调幅13％。换言之，听证参加人在此次听证会上，只能就这两种方案进行选择，这严重限制了听证参加人的选择空间，不利于听证参加人的真实意见表达。
再次，信息披露的模糊性和有限性。在北京市发改委公布的听证会“背景材料”和“听证方案”中，更多地考虑了天然气涨价的必要性，而较少考虑天然气涨价对居民生活造成的不利影响。如其关于本市天然气价格调整的必要性分析中，指出天然气价格调整是促进天然气资源优化配置和节约使用的需要，是适应国家推进天然气价格改革的需要，是保障城市燃气行业可持续发展的需要。这种论断既缺乏精细的数据支撑，也缺乏严格的分析论证。其科学性、合理性有待商榷。而且，其对天然气价格调整给居民日常生活造成的影响的分析过于简单，没有考虑CPI上涨给居民日常生活造成的巨大压力。
最后，听证会的实效性不明确。尽管听证会是公开举行的，听证会也通过网络向社会直播，但听证参加人在听证会上表达的意见是零散的，听证会组织者不可能将这些信息完整地交给决策者，其必然要在听证笔录的基础上对听证参加者的意见进行加工整理。换言之，听证组织者向决策者提交的听证报告是一种经过加工、整理和过滤后的信息，而此种信息是不向社会公开的，不受听证参加者检验的，不受社会监督的。在此种情形下，听证参加者在听证会上表达的意见会得到怎样的处理，听证参加者和公众都无从得知。在此意义上，听证会的实效是不明确的。
三、理想与现实的鸿沟何以产生？
通过前文对北京市公共听证的制度规范及其实践的细致分析，我们不难发现，公共听证的引入，旨在破解公共决策过程之封闭性、结构化与单向度，为公众参与公共决策提供制度化的渠道；而实践中，公共听证的程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气，与民众之表达和参与意愿相去甚远，公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。如此，公共听证的理想与现实之间产生了难以弥合的鸿沟。具体来说，这种鸿沟的产生主要源于如下几个方面的原因：
（一）制度需求与制度供给的不匹配
从性质上讲，公共听证属于行政过程中公众参与的一种方式，其旨在增强公共决策之民主性，弥补行政过程中民主性之欠缺。而行政过程的民主化必须以立法过程的民主为前提，没有了立法过程的民主，行政过程的民主将欠缺必要的制度框架。如果试图以行政过程的民主代替立法过程的民主，则无异于缘木求鱼，舍本逐末。行政过程的民主只能用于补充，而永远不能替代立法过程的民主。
在我国，由于代议机关民主性的欠缺，公众和利害关系人在立法和政治过程中无法获得可靠的利益代表，他们的意见和利益在立法和政治过程中无从得到直接表达。因此，公众具有强烈的民主需求。受制于政治体制改革的缓慢，他们在立法和政治过程中的表达自由受到严格限制。这种受压制的民主需求由此转移到行政过程中。
但是，行政过程本身的特性决定了听证只能扮演决策咨询的角色，而不能成为纯粹的公众决策。行政过程具有技术性、效率性、灵活性、合目的性等诸多特征，这决定了行政过程不可能如立法过程和政治过程一样开放和漫长。行政机关在行政决策中征求公众意见，旨在提升行政决策之科学性和可接受性，而非让渡决策权，使行政决策演变为纯粹的公众决策。因此，在行政过程中，听证制度所扮演的，只能是决策咨询的功能；公众和利害关系人通过听证程序所表达的意见，只是为提升行政决策之科学性和可接受性所提供的外部信息。行政机关在收到这些外部信息后，是否将这些信息转化为行政决策，以及如何转化，完全取决于行政机关的自由裁量。公众基于强烈的民主意识而表达的参与意愿，与行政过程的非民主性之间产生了巨大的功能间隙。希冀以行政过程的民主替代立法和政治过程的民主，必然陷入无可自拔的制度困境。
（二）制度设计不成熟
公共听证制度设计的不成熟主要表现在如下几个方面：
1．公共听证的选择性适用。目前立法较少明确规定哪类行政许可“应当”举行听证，更多的立法例是规定行政机关可以采取包括听证会、座谈会、论证会等方式征求利害关系人和公众意见。而且，哪些行政许可涉及公共利益，哪些行政许可涉及申请人与他人之间重大利益关系，这在实践中完全依赖于行政机关的裁量。[21]因此，在实践中，对于听证程序的启动，行政机关享有绝对的主导权。行政机关可以根据自身需要，随意决定听证程序的启动与否。而由于公共决策中利益影响的不确定性和广泛性，公众对于行政决策利益影响的感知力相对较差，行政机关未告知利害关系人和公众听证权利，听证程序也难以启动。选择性适用背后是社会利益群体追求权利和利益实现能力的失衡，公共部门的中立性和超越性的减弱。
2．信息的非对称性。信息对称是确保听证参加人有效表达的前提。在公共听证中，信息不对称是一种普遍现象。以价格听证为例，纳入价格听证的项目，一般属于垄断经营的公用事业、公益性服务，专业性强。一方面，价格的形成信息和经营信息往往为垄断经营者掌握，政府的成本核算也往往依赖企业提供的信息。而面对高度专业化的企业成本核算，即便是相当出色的专家也会出现“失语”现象，因而价格听证会就只能沦为垄断行业经营者单方信息发布会。另一方面，消费者由于个人素质、地域、职业及时间精力有限，难以在短期内熟悉了解经营者的业务，对经营者的成本、市场供求状况不可能有深入的了解，代表功能大打折扣。
在规划许可听证中，信息不对称的情形也相当明显。北京市规划委员会《规划许可听证程序规定》第12条规定了听证前的告知程序。[22]而这些内容又相对简单，技术性强。单从这些资料，利害关系人和公众很难获得对于建设项目的真实意向。而这种信息披露的不完全性、技术性，将严重影响利害关系人和公众参与的积极性和有效性。
3．听证参加人遴选机制不科学。公共听证往往涉及到多方利益群体，各方均需参与和不能人人参与的现实矛盾使得听证参加人的遴选成为公共听证制度实际运作的首要问题。以行政过程论的观点审视之，造成公共听证制度梗阻的首要原因就出在听证参加人的遴选上。既无法保障所有的利益集团都能取得平等的代表权，也无法保证所遴选的代表能够独立自主地表达所代表利益集团的诉求。在规划许可和环境行政许可领域，由于规划和环境对公众的影响都难以确定，利害关系人的确定也是一直困扰实践部门的难题。实践中遴选机制的运作受到种种条件的制约，如利益群体发育不成熟等。制度上的原则性规定和相关配套制度的不成熟，使得实践中行政部门对于听证参加人的遴选具有相当大的裁量权，存在权力滥用的可能和危险。
4．听证案卷效力不明和听证报告的非公开。目前各种制度都未规定听证报告的公开。这将严重影响公共听证的法律效力。听证案卷法律效力的不明，弱化了民意对权力的限制功能，使得公共听证严重背离了该制度设计的初衷，极大地削减了民众对公共听证会的热情。实践中，听证笔录通常可以从官方网站上获得，但是听证报告却未见公开。[23]但是对决策起实际作用的是对听证会上的各方意见进行总结、归纳、过滤后的听证报告。听证报告的非公开，使得公众无从知晓他们的意见被如何加工和处理，这将严重影响公众对于价格听证会的公信力。由于许可决定只对当事人作出，利害关系人仍无从知晓自己意见的采纳情况。听证会公布的结果往往是行政决定结果，而不公开听证结果，听证会成了走过场，没有起到应有的作用。利害关系人和公众无法得知自己在听证会上表达的意见被如何处理，他们也无从对行政决策进行有效的监督和制约，公共听证的制度功能难以实现。
（三）实践中操作的不规范
目前，我国关于公共听证的制度规范主要分散于各单行立法中，且规范内容较为抽象、原则，这为各级地方政府的操作留下了极大的空间。以价格听证为例，尽管《政府制定价格听证办法》对于价格听证的适用范围、听证参加人的产生方式、听证的具体程序、听证的意见采纳与反馈等有相对明确的规范，但在实践中，这些规范并未能得到较好的执行。如该办法第10条规定：听证会参加人由下列方式产生：
（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织推荐；
（二）经营者、其他利害关系人由政府价格主管部门确定或者委托行业组织、行业主管部门推荐；
（三）专家、学者、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。但北京市2010年举行的天然气价格调整听证会的听证参加人全部委托市人大、市政协、市消费者协会、有关部门以及行业组织推荐产生。尽管从字面上看，北京市的做法并未违背《政府制定价格听证办法》之规定，但其实际上剥夺了消费者自主报名成为听证参加人的资格。在许多其他地方举行的价格听证中，也存在类似的不规范之处。[24]
正是由于在制度功能、程序设计和操作中存在上述问题，公共听证不再是公众表达民主意愿和利益诉求的畅通渠道，不再是公众参与公共决策的重要程序制度，而成为一种预设了结果的制度表演，成为一种满足公共决策程序合法性的制度装置。民众对公共听证的态度，也急转直下，从先前的欢迎与期待，到今日的麻木甚至反感。公共听证遭遇着严重的信任危机，公共听证的理想与现实之间产生了难以弥合的鸿沟。
四、理性回归：弥合鸿沟的政策选择
恢复其应有的制度功能，需要从如下几个方面入手：
（一）充实公共听证制度的民主功能
要解决公共听证过程中的种种问题，首先必须对公共听证的功能作出合理界定。与私益听证的核心在于事实调查不同，公共听证的核心应当是民主参与。公共听证是公众表达自身诉求，参与民主决策的重要途径。在其他民主形式功能不畅的背景下，在公共政策领域探索听证制度的普遍适用，不仅可以为利害关系人和公众提供更多的话语空间，也能为行政机关提供更为宽阔的信息渠道，增强行政决策的科学性和民主性。
要充实公共听证的民主功能，需要从以下几个方面入手：第一，决策者应当以开放的、不带预设偏向的态度去听取不同声音。我们的很多听证会，都是在行政主管部门的请求下召开的，而行政主管部门作为管制机构，与被管制的产业有着实质性的利益关系，从而导致“管制俘获”，即管制机关成了被管制产业的俘虏。这提醒我们，决策者在听证会中应当对那些势单力薄的微弱声音给予更认真更深切的关注；第二，决策者听取各种声音，必须做到全面、公正，克服对意见“选择性听取”的立场；第三，既然听证会是一种公众参与的特殊形式，那么决策者在听取意见时，不仅要听取听证参与各方的声音，还应当充分考虑社会公众的声音，在有限的参与者和广泛的民意之间作出权衡和兼顾；最后，决策者应当对所有的、不同的利益诉求进行考虑，并且在作出最终决策时以一种令人信服的方式让公众相信，他们的诉求得到了认真的对待，即使这些诉求可能并没有在最终结果中得到全部实现。
（二）根据公共决策与公众利益的关联程度选择听证形式
作为一种利益表达机制，听证是否应当适用于所有的行政过程呢？答案显然是否定的。听证适用的范围应当取决于公共决策与公众利益的关联程度。换言之，越是与公众利益密切相关的行政决策，听证在其制定与实施过程中所占有的比重就越大。听证会虽然是一种较为正式的公众参与形式，但是其运行成本较高、效率较低的特点也决定其并不适合大范围广泛采用，相反，网络留言、电话访谈等多种非正式的公众参与的形式应大力推广。政府可以自行也可以通过社会调查公司、网络公司对公众的意见和建议进行了解，并提供政府参考，关键是这种参与的过程也应公开进行。听证的形式应当服从于其功能和目的。既然听证的主要功能在于听取公众和利害关系人的意见，那么凡是有助于实现此目的的方式都可纳人听证的范畴。在美国，听证程序有正式听证和非正式听证之分。在我国，统一的行政程序法迟迟未能出台，国家层面的听证制度主要体现为正式的听证会。各单行立法对于听证都规定了相对严格的程序。但过于严格的程序可能阻碍听证“听取意见”功能的发挥，而使得其“表演性”功能大为增强。要真正恢复听证制度的听取意见功能，必须对听证制度减负，减缓其程序性要求，而增强其实质性内核，即意见交流与对峙。应当允许行政机关根据管制事务的性质，灵活采取形式多样的听证形式。
在政治体制改革推进缓慢的情形下，通过推动行政决策的民主化来增强行政过程的民主性具有重要意义。在公共政策领域探索听证制度的普遍适用，不仅可以为利害关系人和公众提供更多的话语空间，也能为行政机关提供更为宽阔的信息渠道，增强行政决策的科学性和民主性。因此，应该不断扩大公共决策中听证制度的适用范围，扩大它在整个政策过程中的应用范围。目前的公共听证主要限于价格听证、规划许可听证、环境许可听证，将来可以扩展至公共政策的所有领域和整个过程，不仅包括公共政策的制定，也包括公共政策的实施和评估。例如重大的工程建设决策、重大的人事任免决策、重大市政设施的布局、城乡规划的编制、土地开发的审批等诸多领域，皆可探索听证程序的运用。
（三）建立健全公正的听证程序
听证程序的公正性主要体现为以下几个方面的要求：
1．提高信息披露的广度和深度。公开是参与的基础。如果政府将价格决策过程中的所有资料，包括价格组成、计算方法，影响价格的因素，政府的调查报告等都公开，供公众讨论，进而将公众讨论的内容也公开，即使政府最后并未完全吸纳听证参加人的意见，也会得到公众的理解。要确保信息披露的有效性，还应充实听证参加人的知情权。在听证举行之前，听证参加人有权就听证事项进行调查，有关各方包括听证申请人、价格主管部门以及其他相关部门都应当积极协助，使其能够对听证事项有全方位的了解。除了法律规定听证代表的查阅、复制、摘抄相关文件材料和要求相关各方对特定问题作出解释、说明的权利外，为了实现对消费者群体利益的特殊保护，还应当赋予消费者代表对评估机构的选择权，以确保其对定价方案的合理性作出科学判断。
2．听证参加人遴选机制的优化。听证参加人是听证会的灵魂人物，在某种程度上决定着听证会的效果。尤其是他们的广泛性、代表性、专业性、独立性直接影响听证结果的科学性、真实性和合理性。目前人们质疑最集中的也是听证参加人的选择。听证参加人的选择应当贯彻自愿、公正、公开原则。针对不同利益集团的代表应分别采取不同的遴选方式，建立起一种既能体现组织部门中立性，又能保障听证参加人的广泛性、代表性和独立性，即由各种利益群体和价格主管部门双向互动，共同协商选择听证参加人的机制。这里需要指出的是，听证制度的主要功能在于听取利害关系人和公众就听证事项的意见，听证参加人的选择也应服从于此功能。因此，一方面，应当将人大代表、政协委员、行政机关代表等“政治性代表”从听证参加人类别中删除，因为这些人的意见和诉求可以通过其他正式途径得到表达；另一方面，应当将专家代表从听证参加人类别中删除，因为专家表达的是决策科学性的意见，其意见应当通过专家咨询会或论证会的方式得以呈现，而非在公众和利害关系人表达价值性诉求的听证会中呈现。在听证参加人的遴选方式上，应当采取组织化的推荐与开放式的报名相结合的方式，以保证组织化的利益和非组织化的利益都能得到代表。
3．强化听证过程的质证与辩论。充分的博弈、公开的辩论是达成妥协的重要前提。没有利益相关方代表的“势均力敌”，就没有辩论，也就没有公平和公正。如果缺乏公开的政治辩论，公共政策即使是“一致通过”，也可能隐匿着重大分歧和陷阱，就像众多垄断领域的质次价高，最终必将损害民生的根基，也进而损害垄断集团的长远利益，使民众对垄断企业产品和服务的“购买力”日益衰弱。目前的听证制度更多地强调听证秩序，只给听证参加人有限的陈述时间，没有热火朝天的辩论程序，听证会现场一谈和气。真理越辩越明，没有辩论的听证会，没有意见的交流和对话，没有利益的博弈与妥协，成为听证参加人对听证主持人的单向信息输入。这不利于公共听证的功能发挥。要激活公众和利害关系人的参与激情，必须强化听证过程的质证和辩论，使听证会真正成为一个利益博弈和意见交换的平台，而不只是一场预设结果的政治表演。
4．明确听证报告的公开义务和公共决策的说明理由。政府在听证结束后，应当作出听证报告，并在此报告基础上作出决策。政府应当将听证报告和决策结果一并向社会公开，并对决策依据、决策理由进行充分的说明，其中针对反对意见更应逐一进行解释和说明。这种决策理由说明，既有利于调动公众参与的热情，也有助于公众的理解和支持。目前公共听证的过程基本公开，听证笔录也是公开的，但听证报告的公开还未从制度上确立，公共决策的说明理由也未从制度上普遍确立。这两项制度的欠缺，将严重影响听证结果的实效，影响听证参加人和公众对于听证会的制度预期。
每一次公共听证，作为一个公共事件，对于政府、参与者和公众而言，都是一种民众参与公共治理的练习和学习过程。在这一过程中，我们可以反思公共管制的必要性、公平行政的实现方式、公共信任的维护等公共治理本质问题。通过上述制度矫正，我们有理由期待，公共听证不再是一个让公众受伤的“预设结果的练习”，而成为一个公众与政府理性沟通、真诚对话的制度平台。
注释: [1]关于听证从司法过程引入行政过程的具体历程，可参见何海波：“英国行政法上的听证”，载《中国法学》2006年第4期。
[2]关于私益听证与公共听证的概念界分．可参见李春燕：《中国公共听证研究》．法律出版社2009年版．第42-43页
[3]De Smith, Woolf＆Jowell, Principles of Judicial Review(Sweet＆Maxwell), pp.250-256(1999).[4]Baggs Case [1615] ,11 Co.Rep.93b.[5]R v.University of Cambridge[1723] ,1 Str.557.[6]Cooper Y.Wandsworth Board of Works [1863] ,14 CB 180.[7]在上述案件中，威尔斯法官说：“责令一个人拆除他的房子，就好像对他处以罚金；鉴于工程管理局是惟一有权作出这个决定的机构，它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说：“在我看来，工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的，都是错的。我认为它是司法性的，因为它确认当事人的行为是否违法，又由它来实施制裁，它来救济。”而在Errington v.Minister of Health一案中，上诉法官Maugham强调指出，如果卫生大臣的行为被定性为纯行政性行为时，将不使用自然公正原则。最终法院判决认定，卫生大盗的行为属准司法性行为，违反了自然公正原则。而在Nakkuda All v.Jayaratne一案中，枢密院判决认定，锡兰纺织品总监撤销该经销商许可证的行为不是司法性行为，不适用自然正义原则。在R v.Metropolitan Police Commissioner, ex Parker一案中，法院判决指出，行政领域的程序标准应当完全不同于司法领域中的程序标准，而许可证的授予与撤销完全属于行政事务，公共机关有权不经听证而合法撤销许可证。R v.Metropolitan Police Commissioner,ex Parker[1953],2 A1ER353.[8]警察局长Charles Ridge因涉嫌阴谋妨碍司法公正受到刑事指控。虽然法院最终宣告Ridge无罪，但法官对他的行为予以严厉批评，认定他的行为内在地说明他缺乏诚实、责任心和领导能力。由于这些批评，当地纪律委员会既未告知Ridge准备解雇他的动议，也未举行任何听证，就作出了解雇他的决定，同时，也未告知解雇决定的具体理由。Ridge在向纪律委员会申诉无果后，向法院提出了解雇决定越权的宣告令申请。Ridge Y.Baldwin [1964] , AC 40.[9]R.v.Gaming Board for Great Britain, ex pane Benaimand Khaida [1970],2QB417, at 430.[10]在1958年的Schlagheck v.Winterfeld案件中，俄亥俄州法院指出，规划立法中的公共听证，要求向受到规划影响的人提供出席听证会和陈述其意见的机会。在1949年的Braden v.Munch案件中，伊利诺斯州法院认为，分区规划条例中的公共听证意味着出席听证会并提供证据的权力，以及听取对方当事人提供的证人的陈述和质询该证人的权利。在1957年的Lamb v.Town of East Hampton案件中，纽约州法院认为，公共听证意味着公正和无偏私的听证；所有参加听证会的利害关系人都有机会被听取意见。参见Keith M.Black, Pub-lic Hearings—An Appearance of Fairness,5 Gonz.L.Rev.1969-1960,p.327.[11]国务院2010年公布的《关于加强法治政府建设的意见》第11条“规范行政决策程序”明确提出：完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。
[12]第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
[13]第26条：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
[14]第46条：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。
[15]第50条：在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。[16]第60条：镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：„„
（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；„„ [17]第14条第3款：规划的组织编制机关应当依法征求专家和公众的意见，可以采取论证会、听证会、座谈会、公示等多种形式，并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。第50条：城市总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家每五年对总体规划的实施情况进行评估，采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，形成评估报告，并将评估报告及征求意见情况报送本级人民代表大会常务委员会和原审批机关。第53条：控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图在修改过程中，依照法律规定需要征求利害关系人意见的，可以采取听证会、论证会、座谈会、公示等多种方式。
[18]根据《价格法》第23条和有关规范的规定，价格听证的适用范围是涉及关系群众切身利益的三大类价格：公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断性服务价格。听证的要求是“应当”听证，强制性高。
[19]该法第5条规定，实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：
（一）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；
（二）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；
（三）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。第6条规定：除国家规定需要保密的建设项目外，建设本条所列项目的单位，在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见：
（一）对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；
（二）可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染，严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。
[20]该条例第13条规定：规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。
[21]如北京市规划委员会制定的《规划行政许可听证规定》第5条规定的听证适用范围：经办部门依法实施以下规划许可的，应当在报请主管领导研究确定后，组织听证：
（一）规划行政主管部门认为需要听证的涉及公共利益的重大规划许可，或者规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；
（二）利害关系人提出书面申请，规划行政主管部门经研究应当举行听证的事项；
（三）其他法律、法规、规章规定实施规划许可应当听证的事项。如此规定，将规划许可听证的适用权完全交由规划主管部门决定。利害关系人和公众难以对规划许可听证的启动施加有效的影响。[22]该条具体内容如下：经办部门实施本规定第5条的规划许可，应在作出规划许可决定前，告知规划许可申请人和利害关系人有要求听证的权利。听证会组织部门可以委托街道办事处、居民委员会、业主委员会、物业委员会、村民委员会等机构进行听证告知工作，并收集听证申请人报名情况。听证告知可选择在利害关系人能看到的显著位置张贴公告、媒体公告、直接送达、信件邮寄等方式告知。需要告知的内容包括：(1)项目基本情况，总平面图及相关图纸；(2)规划许可申请人、利害关系人享有听证权利；(3)规划许可申请人、利害关系人应当在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请，同时到指定地点进行登记、填写听证申请表格。逾期不提交听证申请的，视为放弃听证权利；(4)听证申请人的报名范围和条件、报名时间、地点和报名方式、听证代表的选择办法等。根据此项规定，我们不难看出，听证告知的内容主要是当事人申请参加听证的相关程序性内容，对于建设项目的相关信息，只有项目基本情况、总平面图和相关图纸。
[23]《政府价格决策听证办法》第24条规定，听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：
（一）听证会的基本情况；
（二）听证会参加人对定价听证方案的意见；
（三）听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。第25条：政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价机关。[24]参见2009年12月25日央视《新闻1+1》播出的《“迷失”的水价听证会》。
第二篇：论文：村民自治理想制度与现实困境
--对叶阿金“选民资格”案件的思考
内容提要：本文试图从发生在浙江省瑞安市的一起村委会选举中“选民资格”案件的评论着手，对村委会选举中面临的困境之一--村民资格问题作出分析，提出解决的办法。村民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，也是宪法规定的重要制度之一。现实情况的发展往往超过法律产品的供给范围，这就要求我们在依法治国的进程中，不断完善法律制度。
关键词：村委会选举 选民资格 村民资格 司法救济
2002年6月以来，一些媒体对发生在浙江省瑞安市的一起村民“选民资格”案件纷纷进行报道，称之为浙江省首例村民选举中的选民资格案件，是村民为维护自身政治权利的首创之举。一些法律界人士评述此案是农村政治民主意识的觉醒。那么，让我们先来回顾一下此案的基本情况。
叶阿金一直居住于莘滕镇星火村，于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁出，迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村，并按有关文件规定仍享有该村集体资产所有权。2002年5月，星火村进行换届选举时，公布选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，在本村不享有选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，因此向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”由此可见，户籍不在本村的人员，并非一概不具有本村选民资格。叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。叶阿金属于特殊情况。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。从本案中我们应当考虑的是，法院受理案件的依据是什么？村民的选举权如何得到保障？村民选举能否寻求司法救济？这些问题的提出，关系到村民自治能否沿着民主设计的原则向前发展，草根民主能否演进到推进政治民主发展的原动力。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”。这句话为我们透视这桩不平常的案子提供了一把锋利的解剖刀。
一、什么是选民资格
法律意义上的选民资格，是由宪法赋予公民的行使选举权和被选举权的身份的资格，也就是由选举法中明确的保障公民有直接选举县级以下人民代表大会代表的资格。因此，选民资格是指在选举组成国家权力机关中的代表的资格，是一项宪法赋予的政治权利。
相应的，选民资格案件，根据选举法和民事诉讼法的规定，是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，选民对于选举委员会所公布的选民名单有异议的，可以向选举委员会提出申诉，选举委员会应在三日内作出处理决定，申请人仍不服的，可以在选举日的五日前向法院起诉，法院由审判员组成合议庭，适用特别程序在选举日前作出终审判决的案件。
什么是村民委员会选举中的选民资格？《村委会组织法》并未出现“选民”这个概念，其中第十二条规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外根据《浙江省村民委员会选举办法》第三条的规定，是将“有选举权的村民”简称为“选民”。因而可以认为村委会选举中的“选民”是一种约定俗成的称呼，与直接选举县、乡两级人大代表时的选民是两个不同的概念。叶阿金要求确认所谓的选民资格问题，事实上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。
由此看出，在村委会选举中，如果村民对村选举委员会公布的“选民名单”有异议的，向法院提起要求确认其选民资格的诉讼，并不是民事诉讼法所规定的选民资格案件。对村委会选举中的“选民”资格案件，《村委会组织法》中没有规定。现行的村民选举中，村民对公布的选名单不服的，仅得向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的决定。事实上，同在温州市的鹿城区人民法院，对今年同一时期姚某等人要求确认其在村委会选举中具有选民资格的诉讼作出的民事裁定，就认为村民选举资格案件不属于人民法院的受案范围①。而温州市瓯海区人民法院同样受理了一起与叶阿金的情形极为类似的案件，却驳回了当事人的请求②。这三起案件均发生在温州市，三个基层法院却分别作出了不同的判决和裁定。这也说明基层法院对此问题的看法是不一致的，存在着误解或者误读。笔者认为，鹿城区人民法院作出的民事裁定，从结果而言是正确的。如前面所述，村委会选举中的“选民”资格异议不同于民事诉讼法中规定的选民资格案件，因此从目前来说，法院没有法定依据来受理村民选举中的“选民资格”案件。
二、什么是村民
现在我们可以将讨论的重心转移到“什么是村民资格”这个真问题中来。
村民这一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我国现实生活中，大多数地方的村民身份并没有这么单纯，而是指自人民公社时期以来一直生产生活在某一村庄，属于农村集体经济成员并享有相应权益即具有本村农业户口的居民，当然也包括这些居民同样具有本村农业户口的子女③。
因而村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念（相对应的是居民身份）。所以村民自治的内涵中，也就有了由村民选举产生村民委员会，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能。因此，村民资格，不是生活在某一村落就自然具备的，同时必须考虑到它的经济权利身份。
由于《村委会组织法》并没有明确界定什么是村民，加上各地农村的情况比较复杂，致使在对以下几类人的“村民资格”认定问题上存在较大分歧。
——原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举？ ——原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举？
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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于户籍政策限制，户口仍未迁出的人员，能否在本村选举？
——挂靠户口的人能否参加村委会选举？
——小城镇综合体制改革中篮印户口人员能否参加村委会选举？
——长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？
诸如此类问题，在经济比较发达的沿海地区，以及城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，是在村委会选举中不得不面对的。不管《村委会组织法》的立法者当初是如何设计理想的村民自治制度，在村委会选举中暴露出来的村民资格认定问题，已日益成为干扰村民自治制度顺利实施的重大障碍之一。其弊有三：
一是长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份，不利于生产要素的合理流动与优化组合，阻碍着农村经济发展与社会进步。
二是按政策应该或可以转为城市居民户口的村民，由于产权利益上的考虑不愿转为城市居民户口，延缓着我国的城市化进程。
三是村民在生息繁衍的过程中，社区集体经济内部产权利益关系不清晰所产生的矛盾，侵蚀着经济发展的生机与活力。造成上述问题的原因，是由于我国长期实行的政社合一的人民公社制度，将村民与人民公社社员一体化，在村民身上附加了不能分开的经济权益因素。农村经济体制改革以来所实行的家庭承包经营体制虽然改变了土地的经营方式，但并没有从根本上解除附加在村民身上的经济权益关系，其最基本的体现是农村集体土地承包经营权的分配仍然是以具有集体所有者成员身份的村民家庭人口为依据的，这种承包权是以产权所有为前提条件的，是产权利益分享的实现形式。因此，在村民与社员一体的条件下，村民的任何迁出迁入、村民家庭人口的任何增减，都会影响到包括耕地、山林、水面以及其他所有集体资产利益的再分配，这种再分配对于村民的利益关系重大，因而也倍受关注。
对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务；二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民主权利就没有履行的条件。另一种意见与之相反。理由主要有：一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。村民资格的凸现，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的
机会和权利，确实是需要很好地研究解决的问题④。
让我们回到《村委会组织法》，从立法原义来重新理解“村民”的概念。
从村民自治相关法律对“村民”、“本村村民”的法律规定来看，它的立法精神和立法原意所表达的意思其实是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真实的意思就是指居住在本村、户籍在本村并且属于农业户籍的人口，即具有农民身份的人。在村民自治相关法律中之所以没有明确作出这样的限定，主要原因就是，在中国大多数农村地区，“村民”本来就是居住在该村、户籍在该村并且具有农业户籍（农民身份）的人。中国农村村民是由身份、户籍和权利义务关系三个主要因素决定的，这是一种特定社会历史条件和现实状况决定的制度安排。在制定一项具有普适性的全国性法律时，国家立法机关主要考虑的是大多数地方农村的一般情况，不可能也不必要对居民构成比较复杂的城中村、城郊结合部农村的特殊情况作出具体、专门的考虑，这至多应当是地方立法机关的事情。另外，从比照原则来看，之所以说居住在农村但已经转为城市居民的人不属于该村村民，还在于国家另有一部规定城市基层社区居民权利和组织形式的法律，就是《城市居民委员会组织法》，这一法律对城市居民在基层社区的组织形式和基本权利作了明确的规定。
因此，从这个角度理解，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定”的规定，是符合《村委会组织法》的立法本意的。从这条规定看，它首先从严格的属地主义出发，即本村村民的认定，以户籍为准。其次，它规定的特殊情况考虑到了上面所提到的几类人的村民资格认定问题，只不过从村民自治的角度考虑，要由本村具体选举办法按有关规定来确定⑤。但在具体实施过程中，一些地方在其他特殊情况的认定上，还存在一些问题，即如何保证少数人的权利不受到“多数人的暴政”的侵害。这既是实际操作中的问题，更是立法的完善问题。
三、村民选举权的司法救济途径
从村民自治的内涵来说，村民资格本应不是问题。因为所谓自治，就是自己管理自己。所谓基层群众自治，就是基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。哪些人属于村民，哪些人不属于村民，本应当是属于自治范畴。但是，如前所述，村民身份中附加了经济权益之后，问题就复杂化了。此外，由于中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治民主奠定深刻的基础。而民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。从这个角度说，村委会选举中司法救济途径的缺失，是现行村民选举制度的一个法律漏洞。为使宪法规定的村民自治制度得以全面实施，并且不突破现有制度产品供给的范围，那么在村民选举制度中增加选民资格案件不失为一种现实的选择，即村民对于村选举委员会所公布的选民名单不服的，可以向村选举委员会提出申诉；村民对于村选举委员会作出的处理决定仍不服的，可以向当地基层法院起诉。这样至少在程序公正的层面上可以解决不服村选举委员会对村民选举资格认定的纠纷。具体理由如下：
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第一、村民对选民名单不服的，向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的处理决定，这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。
第二、根据选举权的普遍性原则，选民名单上不予登记选举权的仅限于以下三种情形：年龄至选举日止未满十八周岁，不具有本村村民的身份，被剥夺政治权利。法院是与保护公民的权利的观念相联系在一起的，因而，认定公民是否具有某种权利，如果撇开法院，就显得突兀了。
第三、民事诉讼法设立选民资格案件的目的在于救济选举权。从实践中看，村委会选举中的很多做法完全是模仿县、乡两级人大代表选举时的做法，比如选民登记、候选人产生、投票等等程序，在形式上并无二致。因此，完全可以对民事诉讼法第一百六十四条规定适当地加以扩大解释，使村民委员会直接选举参照适用。从全国范围来看，除了浙江瑞安市的叶阿金案之外，至少还有广州天河区、辽宁省康平县等地的法院均受理了村民选举资格的案件，并且均适用民事诉讼法有关选民资格案件的规定。司法实践中已有先例。从可行性的角度分析，各地法院在实践中对选民资格案件的审理积累了良好的经验，因而将其推广到村民选举中，完全可行。
第四、村民自治制度不仅是宪法规定的法律制度，更是由《村委会组织法》具体规定之。从法律的实施和救济的一般原则出发，法院就是公民寻求司法救济的最后希望。因此，从这个角度说，法院应当履行作为司法救济机关的职能。
由此得出的结论是，由于村委会选举与县乡两级人大代表选举性质上的不同，在村委会选举中直接适用选民资格案件目前没有依据。为了程序公正，在村委会选举中引入司法救济途径的可选择方法是，由国家有权机关对民事诉讼法第一百六十四条作出解释，使村民资格案件参照适用之。这也只能是解决处于转型期的中国农村选举问题的权宜之计。
四、根本解决之道
引入司法救济途径只能解决一个程序公正的问题。要彻底解决村民身份问题，打破户籍制度的障碍乃根本之道。中国城乡二元分割的实质问题是现行户籍制度的改革滞后于现实社会的发展。一些有识之士已大声疾呼，要给中国农民第三次解放。“中国需要进行第三次„解放农民‟的制度革命，以从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。” ⑥ 这场制度革命的核心，是解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。简而言之，就是使农民从土地、农村永久性解放出来，使农民尽快变为非农业人口，特别是为那些具有初、高中文化水平的乡村青年，提供进城务工的机会。
第三次“解放农民”最根本性的措施是消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有居住或者工作所在地社区同等民主选举和被选举权利等⑦。目前户籍制度改革已经启动，人为地城乡分割已经打破。广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口，统称为居民户口，浙江省的杭州市也同样。这无疑为解决村民资格问题部分铺平了道路。
当前，我们还要从具体操作层面来研究解决问题的方法。社会总是在为自己的发展开辟道路的，问题的解决方式也往往是在那些首先出现问题而且迫切需要解决的地方产生的。为了稳定土地承包关系，保护承包者预期利益，于二十世纪八十年代一些地方就提出了土地承包权长期不变，实行“增人不增田，减人不减田”，进而转化为第二轮土地承包中实行的三十年不变的政策。对一些为了务工经商或子女上学谋求将户口迁到城乡结合部村庄的农户，迁入地实行了只接收户口关系而不享受当地集体经济产权利益的“变通性挂户”政策。一些因建设性征地成批转为城市居民户口的原村民，也被许诺可以继续享有村组集体经济成员的福利待遇，有些地方还出台了户口进城可以不退出承包田的政策规定。所有这些，都是农村干部群众从实际出发的积极探索，都体现了村民与社员相对分开的改革思路，并在一定程度上缓解了二者一体化所造成的种种现实矛盾，为农村户籍制度的改革提供了经验。但是，这些变革都是在原体制内进行的局部调整，并没有从整体上和根本上解除一体化所造成的经济社会问题。尤其值得关注的是，到城乡结合部或其他经济发达地区务工、经商、长期居住的外地村民，一般都不能取得当地的村民身份。即使一些当地允许“挂户”的外来村民，也不能享有当地村民的同等经济社会权利，即使是个别地方允许他们参加村委会选举，也由于他们不享有集体经济产权利益而难以享有村民委员会组织法赋予村民的所有权益，因为现行的村民委员会组织法，也是立足于村民与社员一体化这一现实基础之上的。
上述问题的根本解决办法，是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归⑧。其要点是，对现有集体经济组织实行股份制改造，按照农户人口并结合对集体的贡献，将所有集体资产折合的股份一次分配到户到人，今后不再随村内及各户人口变动增减并允许继承，同时按照股份制企业的规则形成新的治理结构和分配制度。在此基础上实现村民身份属地化，外地外村人员只要长期在村居住，即可成为该村村民，履行村民义务并享有相应权利，人口流动不再与集体资产权益发生任何关系。事实上，一些地方在解决“城中村”、“村改居”等问题时，也是采用了这样的思路，即把原村集体资产股份化至个人，实现经济权利与居民身份的分离。
一种比较现实的选择是从进一步完善村民自治制度出发，对现实中两种身份一体化产生的体制性障碍采取一些诸如适当延长土地承包期限、户口进城原村民可以不退出承包田、允许家居本村的退休职工在不侵犯其他村民经济权益前提下享有村民待遇并发挥积极作用等方面进行一些变通性的改进，以利于当地经济社会的发展。叶阿金所处的情形就属于这样一种制度变迁的结果⑨。
也有人提出了另外一种思路⑩。因为从1997年以来，国务院、公安部连续发布了《关于完善农村户籍管理制度的意见》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等一系列行政法规、规章。从这些法规和规章出发，涉及农村户籍管理和农民进城后城镇户籍管理最重要的有两条：一是要求建立健全农村常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，二是要求经批准在小城镇落户的人员，必须向原所在地的集体经济组织或村民委员会交回承包地和自留地，凭交回承包地和自留地的证明在城镇办理落户手续。这就清楚地表明，村民同农村社会经济组织和土地的关系是身份契约关系，只要农民的身份存在，同农村社会经济组织和土地的权利-义务关系就存在；一旦身份发生改变，其所隐含的契约关系也就随之而发生改变。根据上述法规的精神，那些具有城市户口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自从他们把自己的户口从本村农业户口转为了城市居民户口以后，就意味着他们终止了同村集体经济组织和土地的契约关系，同时也放弃和改变了同村的权利与义务关系，当这些决定村民身份的关键要件不存在以后，他们的村民身份已经不复存在，哪怕他们事实上一直仍然居住在本村，哪怕他们的家庭成员中仍然有人属于地地道道的本村人。
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五、结论
村民自治是中国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。村民自治的内在含义是自我管理、自我教育、自我服务，实行村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本文所论及的村民资格问题，只是村民选举过程中暴露出来的诸多问题之一。对村民自治的前景，我们有理由乐观，因为一旦村民自治成为广大农村居民自觉的行动时，就没有理由不让这种制度推进下去。但在具体操作中，如果不及时对有关配套的规则加以完善，则会给村民自治的实施带来很多障碍。
在村民资格认定上，由于各地情况千差万别，国家法律没有必要也毋须作出明确规定，但地方立法中应当考虑到这个问题。由此反观《浙江省村民委员会选举办法》第十一条的规定，确可进一步加以完善。基于当时的情景（《浙江省村民委员会选举办法》于1999年10月制定），可以说立法者已经作出了努力。但经过两届村委会选举（1999年、2002年）的检验，实践中提出了对此问题作出明确规定的要求。笔者建议对该选举办法适时加以修改，对村民作出明确的界定，除了户籍因素，必须要考虑权利义务关系。由于人户分离现象的大量存在，不履行义务者则不享有权利。最现实的做法就是实现村民自然身份与经济权利身份的分离。自然身份就是以居住地为划分标准。村民自治中的民主管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，一个人是否属于这个社区的成员，应当考虑其是否与该社区有密切的公共事务方面的利害关系。经济权利身份表明了其是否属于该集体经济组织的成员，可否参与集体权益的分配。这样，就可以解决参与公共事务管理（选举权利）与享受个人经济权益（集体权益的分配）的矛盾。中国农村正处于转型期，各地结合实际的一些创造性做法应当给予肯定。如前所述六种情形的人，如果不再履行村民的义务，就不能享有作为村民的政治权利，就不能参加村委会选举。反之，从政治权利与经济权利可分离的角度，即允许履行了村民义务的人参加村委会选举，但村集体的收益分配等权利只能够由集体资产的所有者来享受。
村民自治制度的实施，使广大农村村民的民主观念、民主意识都有了全面的提高。江泽民在“5.31”重要讲话中提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设有重要目标。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，也是社会主义民主政治的重要组成部分。但不容否认，在村民自治制度实施过程中尤其是村委会选举中出现了不少问题，如候选人资格是否要规定的问题，选举中的贿选认定问题，罢免中的问题，以及村党支部与村委会关系的处理、新老村委会班子的交接、村务公开等方面都有值得探讨和完善之处。村民自治面临很多困境，本文所涉的村民资格问题无非是一个侧面而已。村民自治作为一项理想政治制度的设计⑾，需要在实践层面和法律制度层面不断地加以完善。
第三篇：工会组建试行听证制度实践与体会
随着改革开放的深入发展，我国的经济关系、劳动关系发生了深刻的变化；经营方式、用工方式、分配方式日益多样化，民营企业、三资企业的大量涌现，使各种矛盾和利益显得更加复杂。针对这些前所未有的新情况、新问题，向我们提出了严峻的挑战，需要我们认真对待、冷静思考。近年来，吕巷镇总工会在镇党委、政府和区总工会的领导和指导下，结合本镇实际，一直致
力于推进民营企业和三资企业工会的组建工作，其中特别是对三资企业工会的组建更是予以高度的关注，在这些企业的工会组建过程中，“一拖二推三无”的现象比较突出。一拖是拖延建会；二推是指企业行政以“职工无建会请求”为由推脱；而职工由于话语权的缺失又不敢提相关的请求，从而导致建会的语境缺失；三无是对建会的时间无期限，对于不建会无说法，对于建会无决心，根据这种情况，我们依据《工会法》第九条“工会各级组织按照民主集中制原则建立”和“上级工会组织领导下级工会组织”的规定，镇总工会决定将听证制度引入到台资企业工会组建之中，而听证制度的本身就是民主集中制最好的表现形式。通过听证会，上海流行饰品有限公司于2007年12月18日顺利组建了我镇第一家台商企业的工会。《劳动报》、市总工会《信息快报》、区总《工会通讯》等对听证制度的试行均予以报道，形成了较好的反响。
一、基本做法
1、领导重视，形成共识
上海流行饰品有限公司于1995年10月份由台湾落户吕巷镇，1997年下半年镇党委以委派政治指导员的形式先后于1998年正式建立党支部，职工人数近700名，其中本地职工有200多名，外来民工400多名，职工年纪相对较轻，基础相对较好，区总工会印发的《关于试行工会组建听证制度的通知》，在我镇受到很大的反响，镇总工会在接到《通知》后，拟出初步方案，多次向党委分管领导请示，工会主席在党政班子联席会议上作了专题汇报，党委、政府主要领导高度重视，把工会组建听证会例入了党委、政府10月份的重点工作，并有党委、政府监督员进行监督。区总工会的有关领导和同志也曾多次上门对此项工作予以精心指导和帮助，谋划好各个环节上的细节问题，为听证会的开展奠定了强有力的组织保证和领导支撑。
2、多方互动，形成合力
工会组建试行听证制度在我镇尚属首列，方法、程序等如何实施，它毕竟是一项在探索中的事物，我们在征得党委领导同意的基础上，由镇总工会牵头联动了党委、政府有关职能部门，充分发挥组织人事办、工贸办、环保、劳动安全、劳动保障、妇联等相关部门的作用，在听取台商业主意见、职工座谈会、问卷调查中有的放矢让相关职能部门的同志一起参与，由于多方互动，形成合力，推动了该公司工会组建听证制度的落实。
3、职工所求，形成前提
工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，企业工会在推动企业发展中，有着独特的优势，企业工会有一个横向到边、纵向到底的比较完善的组织体系，有一套行之有效的激励措施和工作机制，拥有一定规模的文化阵地和必要的资金保证，有一支长期开展群众工作的队伍，与职工群众有着直接的紧密联系，这些措施和优势为企业的发展提供了可靠的保证，同时，企业工会也担负着企业建设、维护、参与、教育等“四项职能”，在与台商业主的沟通中，镇总工会的领导依据《中国工会章程》和《工会法》，把建立工会的意义、目的和《工会法》的法律依据进行解释和解答，做到有礼有节，动之以情，消之以利，得到了该业主的动情，当场承诺，同意建立工会组织，公司党支部当即形成了会议纪要。在听取职工代表意见中，公司的二名员工代表，围绕着本公司工会组建谈了自己的想法，其中一位员工谈到“企业的发展需要团结职工，而职工的心声也需一个合理的表达方式，企业有了工会之后，工会可以在工作上理解和信任职工，职工也可以到工会诉求自己的权益”。另一位员工对于工会也期待着：“希望工会能有耐心倾听职工心声，能有热心关注职工权益，能有决心解决职工的困难”，在参加的28名员工问卷调查中，14名职工认为公司建立工会具备条件，13名职工认为基本具备条件，有19名职工对建立工会组织的要求十分迫切。抱有较大的热情，职工对于工会的组建显示出了很大的积极性。
4、精心谋划，规范运作
业主的承诺，职工的所求，有了一个良好开端，镇总工会抓住这个切入点，2007年10月31日下午由镇总工会和该公司党支部联合运作，职工广泛参与的工会组建听证会在上海流行饰品有限公司会议室举行，参加听证会的公司职工代表28名，镇党委、政府的相关职能部门负责同志进行了旁听，听证会一开始党支部书记首先就公司工会的组建提出了设想，围绕党政工的关系指出了企
业缺失工会的困难。一是企业行政工作过于繁杂，行政花了大量精力来处理本属于企业工会管理的事情。二是企业党支部几乎包揽了企业党政工的全部工作，企业工会建立有助于明确责任，发挥整体效能，促进党政工齐抓共管。在听证会上，镇总工会就企业工会如何担负企业建设、维护、参与、教育等四项职能提出了要求，在凝聚力工程，提高职工素质，参与企业管理和完成生产任务等都可以由工会承担起来，这样就可以减轻企业行政繁锁的事务压力，使行政更具集中精力谋划企业的发展。同时，企业工会立足于正确处理维护企业整体利益与维护职工的具体利益，它可以很好融洽业主与职工的关系，企业工会还致力于组织广大职工积极参与企业改革管理，深入开展厂务公开和民主评议工作，认真落实职工代表大会制度，教育、引导广大职工增强主人翁意识等多项任务，是业主与职工之间有网效沟通的桥梁和纽带，会上28名职工代表进行了热烈的听证辩论，二名职工作了专题发言。镇党委组织委员陈干新同志代表党委作了重要点评，肯定了利用听证制度在“两新”组织推进工会组建的创新形式，强调了听证的首创效果，这种将工会组建逐渐纳入到合法化和程序化的举措，有着广阔的发展前途和应用前景，也可在其他群团组织加以推广。党支部书记最后代表公司党支部、行政确定了组建工会的日期，当即把工会组建筹备小组上报了镇总工会。
二、几点体会
听证制度的试行，有助于企业主和职工的深入沟通，进一步融洽劳资关系；有助于提升企业和职工对于工会的进一步认识，对于在企业发展中的相关问题进行合力解决；有助于增强职工与企业共命运的责任意识，强化企业的凝聚力、号召力，提升企业的社会影响力和知名度，从而实现工会和企业的和谐发展。在试行工会组建听证会的整个过程中，我们深切地感受到以下三点体会：
1、紧紧依靠镇党委与区总工会的领导是试行听证制度的首要前提
镇总工会紧紧围绕镇党委和区总工会的中心工作，以创新发展和维权服务为基本的工作方法，找准镇总工会创新工作的切入点，较为明确地定位出镇总工会的发展领域，结合本镇实际，通过工会组建听证制度，实现好、维护好、发展好吕巷镇职工群众的合法权益，力争做到只要是对镇总工会工作有利的，就大胆试；只要是对镇总工会工作有作用的，就大胆地推，只要是与镇总工会工作有关系的，就大胆地研究探索。
2、大力争取基层工会和企业行政的支持是试行听证制度的重要保证
围绕企业“和谐”和“发展”这两大主题，我们深刻认识到工作重心必须下移，加强调研，有作为才有地位，基层工会和企业行政的支持是我们工作的基础和重要保证，各基层工会是完成镇总工会各项任务的组织者和落实者，企业行政的大力支持是基层工会和镇总工会高效运转的保障，本次听证会的推行充分体现了企业行政的大力支持和职工的广泛参与，在听证网制度试行的过程中，我们更加深知到各基层工会和企业行政的支持是听证制度实施的重要保证。
3、努力融入我镇经济、社会各项事业发展是我镇工会工作的必然要求
工会工作的创新与发展不是“空中楼阁”，也不是简单地照搬照抄，更不是死板地硬推，在工作开展的过程中，镇总工会更加注重结合本镇的实际，因地制宜搞好自己的工作，更加注重围绕党建的中心工作，更加注重融入吕巷镇经济、社会各项事业发展的大局，遵循党的十七大对于创新发展的要求，按照科学维权、和谐发展的总体原则，贯彻落实科学发展观，通过听证制度这一载体，夯实工会工作的基础，发展扩大工会组织的覆盖面，增强凝聚力，科学加强工会组建机制建设，科学创新维权机制建设，科学履行工会组织的职能。
三、今后思考
工会组建特别在三资企业中试行听证制度，它毕竟是一项正在探索中的事物，没有现成的经验和模式，任何新生事物的成长总有一个从小到大，从弱到强的逐步完善的过程，我们将以党的十七大精神为指引，按十七大坚持解放思想，实事求是，与时俱进，勇于变革，勇于创新，永不僵化，永不停滞的要求，认真总结三资企业听证制度的经验与教训，深入挖掘工会组建听证制度的内涵，继续借鉴好的经验和做法，深入推进听证制度向维权保障机制扩展，继续大力研究和完善听证制度，08年内在日资和民营企业中再推行2-3家，真正发挥工会组织的独特优势，为吕巷的经济和社会各项事业的发展作出镇总工会的作用。
第四篇：城市公共空间调查报告——以南京市为例
城市公共空间调查报告——以南京市为例
此次调研，是以山西路市民广场、秦淮河风光带和新街口商业步行街作为代
表而展开的。以下开始逐一的分析介绍：
一、秦淮河景观带
随着城市建设和人们生活水平的提高,人们越来越追求高标准的居住环境。水景已成为生存环境中必不可少的组成部分。在城市景观水建设中,以生态系统理论为指导思想,以接近自然、模拟自然为建设理念,尊重并利用原有水系,应用生态修复、生态恢复工程手法,结合生态护岸及水体景观绿化技术,最大限度发挥水景的生态效益,建立一个具有较强的自我调节功能的生态水系,从而提高了城市的环境质量,使城市的环境更适宜,人们的生活更舒适。
秦淮河是长江的一条支流,是南京市的主要河流,全长约110 km ,流域面积2 631 km2。秦淮河干流在江宁东山镇分为两支,一支为秦淮新河,另一支从东山镇
往北由七桥瓮进入南京城区。进入城区的秦淮河干流在江宁象房村附近又分为两支,一支为内秦淮河,另一支称为外秦淮河。外秦淮河经武定门节制闸环古城墙外转西折北至三汊河口入长江,全长约1516 km。本次调研范围为秦淮河的石头城段。
在此次的调研中，不难发现，秦淮河风光带并没有想象中的那么好，在不断学习的过程中也有值得批判的地方。首先，是整形的钢筋混凝土挡墙驳岸的建设。对于外秦淮河驳岸的营建,考虑防洪需要,在部分防洪地区采用整形的钢筋混凝土挡墙驳岸。该驳岸坚固耐用,使用期限长久。但却不利于水际植物的种植,生态性差，且给人以紧绷的感觉。
然后是关于石头城历史风貌区(定淮门至汉中门段)植物群落营建。该地段河床深且驳岸坡度极小,因此常水位以下无法进行水生植物的栽植。但变化水位区域和洪水位以上区域有土坡,且变化水位区域土坡多靠近设计洪水位。变化水位区域草坪植被以高羊茅为主,点缀以大花萱草,并交错种植迎春、山茶、栀子花和香樟。洪水位以上区域草坪植被选择吉祥草和狗牙根,灌木选择黄馨、木槿、腊梅和金钟等,乔木选择垂柳、深山含笑、樱花、黄山栾树、榉树和银杏等,从而形成丰富多彩的陆生带景观。
除此之外，秦淮河景观带依然存在着人为破坏的隐患：
1、沿河绿地开出“菜园”
从表面上看，河西岸风景优美，但走到深处却是另一番风景：大量菜地分布在秦淮河边的绿地上。这些菜地长有100多米，经营得很是精心，为了让南瓜等蔬菜品种长好，种菜者特地将这里的绿地围成一块一块的狭长菜地，而且还搭起了便于瓜藤攀爬的支架。这些菜地都是在河边原有绿地上开垦出来的，对原有景观是一种破坏，在这里种菜是非常不应该的。
2、隔离栏被破坏严重
由于保护河边景观的需要，河岸西侧的居民楼与秦淮河之间均被有关方面用黑色护栏隔开。这些铁护栏有近2米高，远观并无异样，但走近就可发现，许多隔离栏被开了口子。有一户院门前的隔离栏干脆没了踪影，被一扇造型复古的铁门代替。这些开了口子的隔离栏一开一关，俨然变成了一扇扇铁门，许多“门”上还落了锁，门前还装上了方便上下的台阶。
3、狗粪常见，铁链被偷
河边西岸有许多遛狗市民，这些狗在河边追逐嬉闹，随处方便，并不见主
人呵斥或采取措施。河边的景观道和绿地上的狗粪果然随处可见。更为夸张的是，狗就算了，连人都随意方便，和南京的整个城市面貌相去甚远。除了遛狗，河边的许多护栏上的铁链也不翼而飞。附近居民认为，这些护栏是被拾荒者晚上溜进来偷走的，铁链大量被偷，不但影响了附近景观，也给在此散步的市民安全带来了隐患。
4、景观灯被人掏了“心”
沿着江走，发现沿河一侧的栏杆，轻轻推几下，栏杆底部就松动了，用手就能把栏杆掰弯。安装在岸边水泥柱里的亮化灯，虽然被两块铁片交叉地封住，但还是全部被人掏了“心”。
5、石灯笼遭灭“顶”之灾
在草场门大桥至下关大桥两岸草坪里，安装了一排石头灯笼，每个灯笼设计成龙形，顶部有四个角，里面安装灯泡，到了傍晚全部亮起来，十分美丽。在顺着河边走时，发现很多石灯笼遭到灭顶之灾，有的顶部光秃秃的，四个角都被拧掉，有的石灯笼被人踢倒，躺在草坪中。
二、山西路市民广场
广场是“城市的客厅”，随着城市的高速发展和社会结构的变化，城市空间中对广场的播求数逐渐增加。如何使我们的“ 客厅“ 更加美丽, 更加宜人更加具有活力这是值得我们每个人深思的问题。
山西路市民广场地处湖南路与中山北路交汇处,是人流的集中区域, 周边有办公、商业、居住等集中区域从客观形态上讲城市居住密集区和人流大的区域都需要一个相对舒缓的活动空间来协调与周边环境的关系这其中最直接的就是交通问题该广场同时连接三个路口为周围商业区提供了一个临时周转站并且, 湖南路口是众多公交车的停靠站点, 该广场实际上起到了疏散人流调整交通路线的作用。
在山西路广场，有些人悠闲地在长椅上晒着太阳，聊着天；有的人在空地上打起了羽毛球；孩子们在水池边饶有兴趣地观看红锦鲤，老人则聚在一起排着整齐的队列跳着健身操。国庆节假日，人群异常的多，可以看出，山西路广场聚集了一定的人气。
但在此，不得不提的是植物造景上的一些小缺陷。
首先，植物造景和生态学理念开始形成，但植物配植缺乏创新，植物物种的多样性偏低。南京地区属中亚热带与北亚热带交界处，森林植被以常绿落叶阔叶混交林为主。然而，这些常绿树种的选择的局限性却较大，缺少特色和创新。常绿乔木主要集中在香樟、女贞、广玉兰、龙柏、雪松、桂花、构骨、日本五针松。常绿灌木则以红花继木、瓜子黄杨、洒金千头柏、洒金桃叶珊瑚等为主。常绿地被植物是马蹄金、麦冬为主。其他植物的配植也大同小异。落叶乔木一般以水杉、银杏为主，色叶树种仅有紫叶李，夏花基本上全是紫薇。
一、二年生草花由于季节性的原因，更是惊人的相似：有万寿菊、孔雀草、四季秋海棠、一串红、葱兰等。
然后，攀援植物应用较少，垂直绿化理念不强。山西路广场在设计中保留原有的大树（如大的悬铃木），并添加一些人工栽培的乔、灌、草及地被植物，但往往忽视了藤本攀援植物的使用。藤本、攀援植物的优点很多，具有占地少，绿化面积大，效益高、管理粗放的特点，是垂直绿化的主角，能有效地在短期内增加绿量，提高城市的绿视率，净化城市空气，改善城市大气环境质量，创造优美环境。如紫藤、木香、蔷薇等都是不错的选择。
三、新街口
新街口位于南京旧城的中心，东西大街和南北大街的交汇处。这一规划区域由市中心四个主要街区组成，东起洪武路，北至长江路和华侨路，西至管家桥路和王府路，南达石鼓路和淮海路，面积约0．5平方公里。在该区中心，有汉中路、中山路、中山南路和中山东路几条城市主干道穿过。
经调查发现，整个商圈缺水少绿，忽略了人亲水、亲绿的本能需要。且休闲娱乐和文化旅游资源却没有得到应有的开发和利用，南京的的民国文化特色、六朝古都老城区特色，也没有在新街口商圈得到发掘，没有把商圈打造成供人购物、休闲、交流、旅游的商业休闲区和旅游风景区，缺少城市特色和文化底蕴。
通过对新街口的调研，还发现其商业街设计中极不重视座位的设置，整个商圈繁华地段少有舒适合理的座位，平时坐凳的数量基本能满足使用需求，但到节假日人流量大的时候（如十一假期），就会显得不足。人们在逛街疲惫之后无处休息，只能坐在仅有的几个座椅或旁边商业建筑的台阶上休息。大量的人群在此步行街中疲惫不堪，无法停留休息，除了购物行为之外，不愿也无法再参与其它活动。这样既影响交通，又有损城市形象，更影响到其经济效益。座位的设置看似小事，却是影响人们舒适性的重要因素。
通过对这几个点的观察，发现了一些在设计中常见的误区，进而在今后的设计中更注重与实际相结合，而不是单一的把注意力都放在图纸上。实地考察是有必要的，只有这样才可以发现问题并结合图纸进行修改，完善方案。
第五篇：请以自身教学实践为例
1.请以自身教学实践为例，介绍一个引导学生把一句话写具体的案例；
学习了袁志勇老师的教学视频后,我想在平时的作文教学中，培养学生写好句子是写好作文的根基。要想写好作文，避免学生写流水账的作文，练习写一句话是特别关键的。如何把一句话写具体呢？我设计了这样一个案例：
一、创设情境
1、例句：阳光照耀着土地。
师：同学们，这是一个完整的句子，但是不具体，如何把这个句子写具体呢？
生：思考。（老师给于适当的提示。）
师：什么时候的阳光？ 生：清晨的阳光。生：中午的阳光。师：说的真好！师：怎么样的照耀？ 生：柔和地照耀。生：强烈地照耀。师：你们真会用词！师：什么样的土地呢？ 生：一望无边的土地。生：辽阔的土地。
师：老师想到了无边无际的土地，我们想到的土地多么辽阔呀！
师：谁来把例句说具体？
生：我来说：“ 清晨的阳光柔和地照耀着一望无边的土地。” 生：老师，我也来说：“ 中午的阳光强烈地照耀着辽阔的土地。” 师：你们说的太好了，看来大家基本掌握了这种把句子写具体的方法。
师：总结：根据具体的语言环境，借助扩写句子的方法就能把句子写的更生动、更具体！同学们，我们要想把每句写具体，就必须先把句子的每个成分前加上合适的词语，然后连接成前后通顺且符合逻辑的一句话，这样句子就具体多了。看来，把句子写具体也很容易？ 怎样把一段话写具体呢？
师：下面，我们就学习如何“围绕一句话写好一段话”。写的时候可以根据自己的亲身经历，再用上我们学过的好词好句，同学们把自己的真实经历记录下来。这样就能把一段话写具体了。
2、例句：我照看小兔很周到。
师：谁来读好这句话，其他同学给予评价并说理由。
生：某某同学读得好，因为他突出了“周到”这个词语。
师：说的真棒！，好文章是写出来的，也是读出来的。想让听的人对你写的作文感兴趣，“读”好也特别关键。
［提醒学生读出感情，为后面评讲作文做铺垫。］
2．师：谁能说一句话来表现我看小兔很周到，但句子里又不能有“我照看小兔很周到！”这一句。
师：我提供一个词“每天放学”，你能用这个词说一句我照看小兔周到的句子吗? 生：每天放学，我总是把小兔抱到我家的菜地里，让它吃又肥又嫩的青菜。
师：你真会写！你还有那些照顾小兔的经历呢？
生：小兔渴了，我就端来不冷不烫的温开水让小兔喝个痛快。
师：你照看小兔那么细心呀！小兔一定和你的关系特别亲密吧，你呢说说吗？
生：小兔和我特别亲密，常常用温和的眼神看着我，有时候还伸出舌头舔舔我的手呢。
师：你能把这些句子连起来说一说吗？
生：我照看小兔很周到。每天放学，我总是把小兔抱到我家的菜地里，让它吃又肥又嫩的青菜；小兔渴了，我就端来不冷不烫的温开水让小兔喝个痛快。小兔和我特别亲密，常常用温和的眼神看着我，有时候还伸出舌头舔舔我的手呢。
师：老师真为你高兴，你不仅有一只活泼可爱的小兔朋友，还会写这样一段好句子。
师：同学们，如果我们能把自己亲身经历的说清楚，在加上一些自己的想象，就会把句子写得更具体、更形象了。你们看，写作文也很容易吧！
2.请从《青蛙写诗》《军神》《莫高窟》这三篇课文中任选一个段落，解析这个语段，介绍你准备教什么、怎么教。
学习了刘春永老师的教学视频以后，我知道了教学中要教常规所教，教课文解析，只有明白作者在课文中写的是什么，怎么写的，意图又是什么。就以《军神》第一小节为例子，来浅谈我对刘老师的观点的理解。理解这一小节教什么，怎么教,意图又是什么。学习《军神》第1节。
出示：“不，你是军人！”沃克医生有些不悦地说，“我当过军医，这么重的伤势，只有军人才能如此镇定。” 我们来读这句话。
师：这里有个词，（出示不悦）一起读（生：）“不悦” 师：什么叫不悦？—— 生：不高兴、不开心。
师：沃克医生为什么不悦呢？读读第1小节。生：因为刘伯承说自己叫刘大川，是邮递员，师：说的对，刘伯承隐瞒了自己的身份，欺骗了沃克医生。军人是很正直的，但是刘伯承为什么要隐瞒自己的身份呢？老师查了一段资料，谁来读一读？
“ １９１６年，刘伯承参加了革命军，带领军队和袁世凯的反动军阀进行战斗。在这场战斗中他的眼睛受了伤，到沃克先生的诊所里去治疗。当时周围都是反动军阀的统治，他要去看病，反动军阀袁世凯当然不答应，看见了会被他杀头的。” 师：并且还会给沃克医生带来麻烦，因此刘伯承隐瞒自己的身份。同学们明白了吗？然而，沃克医生一眼就看出他不是普通人，而是军人，就有点不高兴。师：谁来读沃克医生的话。
生：“不，你是军人。我当过军医，这么重的伤势，只能军人才能如此镇定。”
生气地，不高兴的，谁用这种语气读一读？
生：（不高兴的语气）“不，你是军人。我当过军医，这么重的伤势，只能军人才能如此镇定。”
师：读的好！
师： 这么重的伤势，伤势多么严重呢？谁来读这段话？ 出示资料：1916年，24岁的刘伯承在一次战斗中，敌人的炮火、子弹疯狂的轰射过来，为了救一位战士，刘伯承猛扑过去，敌人的一颗飞弹射中了他，从颅顶穿过，又从右眼眶飞出，刘伯承当即昏倒在地，血流如注。当他苏醒过来，用手摸摸伤口，手上沾满了血, 钻心的疼痛让他知道自己永远失去了一只眼睛。为了让战士们安心作战，他一狠心抓起了身边的一把大刀，把牵连着那已掉出的眼珠经络割断，紧紧的纂住那颗眼珠，又昏了过去！师：刘伯承的眼睛严重到什么程度？ 生：他的眼珠都掉下来了
师：对，眼睛已经从眼窝里掉出来了，多么严重。
师：联系课文刘伯承走进诊所的表现，你觉得他是一为怎样的人？
生：我觉得刘伯承很勇敢。生：我觉得刘伯承很坚强。生：我认为他非常的镇定。
师：谁来以镇定的语气读这句话：“我的眼睛被土匪打伤了，请您治一治。”
生：(镇定的语气)读：“我的眼睛被土匪打伤了，请您治一治。”
师：我感觉到了刘伯承的镇定、从容。
师：刘伯承的确是一位了不起的军人。我们一起来读读第一小节。
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