网格化城市管理模式研究——以北京市东城区为例

第一篇：网格化城市管理模式研究——以北京市东城区为例

网格化城市管理模式研究——以北京市东城区为例

网格化城市管理模式是在“数字城市”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市东城区为代表的实践经验表明，网格化城市管理模式能够有效提高城市管理工作绩效。网格化城市不仅是现代信息技术在城市管理领域的集中应用，而且为城市管理理念提供了新的范式。对这一模式进行深入研究，具有重大的理论价值和实践意义。本文对网格化城市管理模式的产生背景、概念特征、基本内容、成效与问题等进行了分析，并提出了相应的改进对策，希望能起到抛砖引玉之功效，以促进网格化城市管理模式的进一步研究与发展。1 网格化城市管理模式产生的背景

1.1 传统城市管理模式暴露出的弊端迫切需要用新的方法加以解决

我国传统的城市管理模式经历了几十年的调整和变迁，但其弊端一直未能根除，主要体现在：

一是管理机构规模庞大、管理人员繁多、运营成本越来越高。

二是管理空间划分不明确。城市管理在总体上应统一，但具体工作应有明确分工。传统城市管理模式缺乏统一调度，层次混乱，职责不清，面对不同的管理对象，或者是多龙治水，或者是无人问津互相扯皮的现象经常发生。

三是管理方式落后，过多地依赖突击管理和运动式管理，结果经常造成管了又乱，乱了再管的局面，浪费了行政资源，降低了管理效果。

四是管理粗放，城市管理信息的获取和处理均显得被动和滞后，不能做到精确、高效、处理及时。

五是对城市管理各职能部门的工作成效缺乏统一的评价标准及合理的、可操作性强的强化机制，对各职能部门的制约和监督流于形式。

这些老大难问题依靠传统方法已无法解决，需要寻求新的方法模式，而网格化就成为一种较好的选择方式。

1.2 城市化的快速发展对现代城市管理工作提出了新要求

城市的发展与繁荣是现代文明的重要标志。从改革开放初到2004年，我国的城市化率由18%上升到42%，平均每年增加近1个百分点，内地城市数量由193个增加到660个，其中人口50万以上的大城市、特大城市已达94个。但是另一方面，也带来了城市规模膨胀、人口流动加速、城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、设备专业化程度高、公共安全隐患增多等一系列问题，使得控制难度加大、管理问题激增。电话亭、信息亭、停车咪表、造型灯饰、景观雕塑等新型市政设施大量涌现，私搭乱建、无照经营、施工扰民等事件层出不穷，这些新问题都对城市管理工作提出了新的要求。然而，传统城市管理模式下落后的组织方式和工作方法，面对这些日益增多的城市问题只能是疲于应付，捉襟见肘。因此，改革城市管理模式，采用先进技术，创设新的管理方法，是提高城市管理水平，满足城市发展的需要。1.3 城市信息化水平的提高为新模式产生奠定了技术基础

一方面，信息化发展初见成效。2005年年底，我国政府网站达到11 995个，部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口。跨部门信息共享和业务协同稳步推进。以“金盾”、“金税”、“金审”、“金财”为代表的一批国家电子政务系统的建设取得了良好成效。国土资源基础数据库的建设与应用取得新进展。全国人口基础信息库已加载12.1亿人口数据。基础传输网形成了以光缆为主要物理媒介，多种传送技术共同构建的大容量、高带宽、高质量的基础网络平台。2005年全年新增光缆线路长度53万km，总长度达到405万km。另一方面，各地信息化建设方兴未艾，天津市宽带无线微波已覆盖市区，一批重大信息基础功能平台相继投入使用。全市累计上网办公项目350项；武汉市基础信息网络管线建设规模2.5万km，建成了城市地理信息、国土资源信息等一批重要数据库。城市信息化水平的提高，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为城市管理模式的改革奠定了技术基础，使得网格化城市管理模式的出现成为可能。2 网格化城市管理模式的概念与特征 2.1 网格化城市管理模式的概念

网格化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有代表性的观点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同利用，它基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网格化城市管理平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。另一种观点认为，网格化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。还有观点认为，网格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制。以上观点所处角度和概括方式各不相同，但在基本认识上是一致的。本文认为，所谓网格化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。与网格化城市管理模式相关的几个概念是：

万米单元网格管理法：万米单元网格管理法是指在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基不单位，将所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。

城市部件管理法：城市部件管理法就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。

信息采集器——城管通：信息采集器是基于无线网络，以手机为原型，为城市管理监督员对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具。

两个轴心的城市管理体制：两个轴心的城市管理体制是指通过整合政府的城市管理职能，建立城市管理监控中心、评价中心(即城市管理监督中心)，同时建立指挥、调度、协调中心(即城市综合管理委员会)，形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责、相互制约。2.2 网格化城市管理模式的特征

与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征：有的学者认为，网格化城市管理模式具有6大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段；第二，网格化管理的监控、反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角和盲点；第四，事前预警性管理；第五，该模式是城市管理改革与管理现代化的一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。也有学者认为，网格化城市管理模式具有5大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，由粗放管理变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城管”；第五，变偏重管理为监管并重。结合实践考察和理论思考，本文认为，网格化城市管理模式的特征主要体现在： 2.2.1 数字化管理

与传统城市管理模式不同，网格化城市管理模式与现代信息技术的联系空前紧密，3S技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等共同奠定了网格化城市管理模式的技术基础，即便是处于模式最终端的“城管通”，也凝结了现代数字技术的结晶。在网格化城市管理模式框架内，科学技术与现代管理理念有机地合为一体，实现了工具理性与社会理性的高度统一，并最终共同为管理实践服务。2.2.2 闭环式管理

传统城市管理模式下的管理效果经常是力度很大，结果很差，其原因之一是管理系统内信息的单向传递，政令频出，但忽视了结果控制，最典型的是一阵风似的运动式管理，这种管理模式在控制论上属于典型的开环控制(Open Loop Control)。网格化城市管理模式建立了监管分离的两极城市管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。2.2.3 精细化管理

精细管理的核心思想是通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程。精细管理是现代管理的发展方向和本质要求，网格化城市管理模式正是一种精细化的管理。例如，北京市东城区将所有城市部件分为6大类56种168339个，每个部件小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话亭、公厕，全都有自己的身份代码，每个监督员对自己管理区域内的城市部件的数量、位置、所属社区、管理部门都能脱口而出，新模式下问题处理时间已精确到秒。这充分说明，网格化城市管理模式摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化方向不断发展。2.2.4 动态化管理

传统城市管理模式在信息获取上基本处于静止、被动的状态，往往是在一类问题积累到一定程度，带来恶劣影响之后，城市管理工作才跟上来，因此也就有了所谓的“突击式管理”、“运动式管理”。网格化城市管理模式有网格化城市管理信息平台作为技术支撑，实现了信息的实时更新和动态监控。单元网格内一旦某一城市部件出现问题，会在第一时间被发现，第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被检验。城市管理工作的主动性大大增强，实现了准确、及时的动态化管理。3 网格化城市管理模式的基本构成

结合各地目前的实践情况来看，网格化城市管理模式的基本构成包括几点： 3.1 管理方法

网格化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，因此应用了与传统模式截然不同的管理方法。具体体现在两个方面： 3.1.1 运用单元网格管理法 “网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。万米单元网格管理法在城市管理中运用网格地图的技术以大体相当于1万m[2]的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为该辖区城市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。北京市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区划现状，在大比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，把全区25.38km[2]的范围划分为1652个网格单元，从而在空间层次上形成4个递进的、逐渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城区整个区域，城市管理的责任人是区政府；第二个层面是10个街道，责任人是街道办事处；第三个层面是137个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格单元、责任人是驻地单位和门前三包负责人。

3.1.2 运用城市部件管理法

该方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据库。对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部件的“身份证”，部件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中查到。上海市卢湾区把区内所有的城市管理对象，包括市政基础设施、城市公用事业、房产、城市环境、城市园林绿化、城市市容环境卫生、城市建筑等等都作为城市部件进行管理。卢湾区请专业部门对城市部件进行了勘探普查、定位标图，按照不同功能，把部件分为5大类84种，建立了多个数据库。其中公用设施类有46种，道路交通类有22种，环卫环保类有6种，园林绿化类有9种，其他设施1种。将每个部件都赋予12位的代码，标注在相应的万米单元网格图中，相当于它的“身份证”。只要输入任意一个代码，都可以通过城市管理信息平台，在监督中心和指挥中心的大屏幕上找到它的名称、现状、归属部门和准确位置的信息。3.2 信息采集工具的广泛应用

信息采集工具广泛应用是网格化城市管理模式的一个重要方面，是保证及时发现问题、传递信息的重要手段。北京市海淀区将视讯采集技术作为发现问题的重要工具——安装在某一单元格内的摄像设备采集的信息可实时传送到视频监控中心，从而实现对管理对象的实时监控。城市管理监督员普遍采用的信息采集器是专为快速采集与传递现场信息而研发的专用工具。该工具以手机为原型，装有网格化地图，具备接打电话、短信群呼、信息提示、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单键拨号、数据同步等10项主要功能。被形象地称为“城管通”监督员可以通过“城管通”，对城市部件、事件发生的问题进行拍照、录音，并将有关信息发往城市管理监督中心；也可以通过“城管通”接受监督中心的指令，对有关城市部件问题的处理情况进行核查，实现了信息的实时传输。热线电话、互联网等渠道也得到了广泛应用。3.3 组织设计

网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个轴心，实现监管分离。其中一个轴心是指“监督轴心”，“监督轴心”的职责是发现问题、传递问题信息，并对问题解决情况做出评价；另一个轴心是指“调度轴心”，“调度轴心”的职责是接收监督轴心传递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题。具体做法上，不同地区略有差异。北京市东城区通过对各部门城市管理职能的整合，分别建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员会，前者即“监督轴心”，后者即“调度轴心”。监督中心下设3个中队辖10个分队，每个分队负责一个街道的管理范围。招聘了400多名城市管理监督员，每个监督员负责巡查大约12个网格单元，18万m[2]和1400个城市部件。城市综合管理委员会是在市政管理委员会基础上建立的，负责指挥、调度、协调与城市管理工作有关的27个专业部门和10个街道办事处的有关单位。两者在空间安排、人员配置上都是截然分开的；北京市海淀区根据自身特点采取了视频指挥调度中心、城市管理监督指挥中心、行政事务呼叫中心“三心合一”的组织设计，通过空间合并和功能整合、实现了“监管分离”的同时降低了转换成本。3.4 管理流程

网格化城市管理模式实现了管理流程再造．建立了一套完整的反馈控制系统(见图1)。新的管理流程在各地区实行情况有所不同，但基本可以概括为6个环节，即信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。具体程序是：每个单元网格内的监督员、视讯采集设备、责任单位(个人)等作为收集信息的主体，将发现的问题通过一定渠道向监督中心报告。同时监督中心也可以通过热线电话、特别服务电话以及网站等渠道了解社会公众和媒体反映的有关问题。监督中心得到这些信息后，立即进行甄别、立案，并将相关案卷批转到城市综合管理委员会的指挥中心。指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场进行处理，如果是市属部件发生问题，指挥中心则协调市级部门进行处理；专业人员处理完毕后，通过专业部门向指挥中心报告处理结果；由指挥中心将处理结果反馈给监督中心；监督中心收到反馈结果后，立即派出监督员进行现场核查，处理结果和现场核查两方面的信息一致后给予结案。同时，在处理过程中，信息平台可以自动生成有关数据资料，作为考核评价有关方面工作的重要依据。3.5 监督评价

网格化城市管理模式依托信息平台，建立了内部评价和外部评价相结合的监督评价新体系。所谓内部评价，就是按照设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果。所谓外部评价，就是对信息平台记录数据不能反映的指标，由有关人员按照要求征求市民和相关方面的意见，进行主观评价。评价对象包括城市管理监督员、专业管理部门、监督中心、城市综合管理委员会，以及区政府、街道办事处、社区居委会、驻地单位和门前三包负责人等四级责任主体。各项评价指标均以五级计分法进行测评，并通过不同的颜色显示在相应的网格图中，在监督中心和指挥中心的电子屏幕上实时公布。4 网格化城市管理模式关键技术 4.1 3S技术

3S即地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)三项技术的缩写。地理信息系统是一种采集、存储、管理、分析、显示与应用地理信息的计算机系统，是分析与处理海量地理数据的通用技术。通过对地理信息系统技术的应用可以做到对城市部件管理的“一目了然”，实现了图文一体化的协同工作环境。全球定位系统是一种以空间为基础的导航系统，可在全球范围内全天候地为海上、陆地、空中和空间的各类用户提供高精度的三维位置、三维速度和时间信息。遥感是一种利用物体反射或辐射电磁波的固有特性，通过观测电磁波识别物体及物体存在环境条件的技术。遥感能及时提供准确、综合和大范围内进行动态监测的各种资源与环境数据，利用航空遥感技术，可以获得城市遥感图像信息，实现城市管理信息可视化。

4.2 分布式数据库及分布式计算技术

分布式数据库是由相互关联的数据库组成的系统，它是物理上分散在若干台互相连接着的计算机上，而逻辑上完整统一的数据库。它的物理数据库在地理位置上分布在多个数据库管理系统的计算机网络中，对于每一用户来说，他所看到的是一个统一的概念模式。分布式数据库的设计需要用到分布式计算技术。从概念上讲，分布式计算是一种计算方法，在这种算法中，组成应用程序的不同组件和对象位于已连接到网络上的不同计算机上。用于城市管理的数据位于不同地区、不同部门的系统或者数据库中，因此城市网格化管理系统需要用分布式计算技术来构建异构的分布式数据库。4.3 网格及网格计算技术

互联网把各地的计算机连接起来，网格则把各种信息资源连接起来。而网格计算则是把计算机和信息资源都连接起来。在网格计算中，资源是分布的，资源及其提供者也是分布的。在城市的网格化管理中，各种计算资源和信息资源异构分布在不同地区和不同部门，网格和网格计算技术对信息处理一体化、信息资源共享与协同工作将起到重要作用。4.4 构件与构件库技术 构件是被用来构造软件可复用的软件组成成分，可被用来构造其他软件，它可以是被封装的对象类、类树、功能模块、软件构架、分析件、设计模式等。应用构件技术可以有效地提高软件开发的质量和效率。构件库是把一组功能和结构有联系的一组构件组织在一起形成的有机的系统，可以对组件进行查询、管理、编辑等，类似于数据库管理系统。城市网格化管理系统有许多结构和功能差异很大的子系统，需要用到不同的数据库和软件系统，因此在系统开发过程中构件和构件库技术的使用将大大提高系统的开发效率。4.5 中间件技术

中间件是位子平台(硬件和操作系统)和应用之间的通用服务，这些服务具有标准的程序接口和协议。针对不同的操作系统和硬件平台，它们可以符合接口和协议规范的多种实现，具有易集成、易移植、高可靠、易使用等特点，可分为数据库中间件、远程过程调用中间件、面向消息中间件、基于对象请求代理中间件和事务处理中间件。中间件技术能够将分布式的、多层的应用系统集成为一个高效的整体，使其更高效、灵活地运转。4.6 地理编码技术

地理编码是基于空间定位技术的一种编码方法，它提供了一种把描述成地址的地理位置信息转换成可以被用于系统的地理坐标的方式。在城市网格化管理系统中用到许多不同部门和类型的数据，地理编码技术对于这些信息资源的集成和融合具有重要的作用。4.7 移动GIS(MGIS)技术

移动GIS系统主要由移动通信、地理信息系统、空间定位信息服务(Location Based Service，简称LBS)和移动终端四个部分组成。移动GIS作为一种服务系统，当用户与现实世界的一个模型交互时，在不同时间、不同地点，这个模型会动态地向不同用户提供不同的信息服务。可见，移动GIS具有以下特点：(1)移动性；(2)动态(实时)性；(3)强大的应用服务支持；(4)对位置信息的依赖性；(5)移动终端的多样性。在城市网格化管理中，指挥中心利用移动GIS技术可以随时了解网格管理员的位置信息及工作路线，网格管理员则通过PDA手机可以自动获取自己所处位置周围的基础地理信息。5 网格化城市管理模式的作用和意义 5.1 明显提高了城市管理效率

网格化城市管理模式极大地提高了城市管理效率。北京市东城区自2004年10月24日系统投入运行以来，政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%；问题处理率为90.09%，问题平均处理时间为12.1小时，而过去要1周左右；结案率为89.78%，平均每周处理问题360件左右，而过去每年只能处理五六百件，城市管理水平明显提高。上海市长宁区网格化城市管理系统自2006年1月1日正式投入运行以来，三个月内有效立案16391件，按时处置结案16249件，处置完成率为99.1%。上海市城建热线平台针对卢湾区的公众投诉量明显下降，2005年11月重复投诉率为零，卢湾区内各条城建热线的投诉量也同比下降50%左右。武汉市网格化城市管理系统2005年10月18日建成投入试运行，截至2006年4月13日，立案13210件，结案率达80%以上，日均处理事件100余件。网格化城市管理模式真正做到了高效、精确。5.2 有效降低了城市管理成本

网格化城市管理模式建立在数字技术基础之上，一方面，数字化的信息传送方式使得管理成本有效降低，同时，信息传递的快速准确使得各类损害、危险能够在第一时间被发现、解决、从而降低各类城市部件的维护成本；另一方面，数字技术使得组织人员的集约化分工配置成为可能，传统管理模式下，某一区域内不同类别的设施、事件，需要不同专业部门分别派人监督，而在新模式下这些工作可以完全交给一名监督员来完成。专业部门不再承担发现问题、捕获信息的责任，彻底从“监督”工作中解放了出来，降低了人员消耗。北京市东城区的经验充分证明了这一点——由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视，各专业部门的巡查人员相应减少了10%左右，各类费用明显降低；由于问题定位精确、人员分工明确，各专业部门的部件、事件处理成本大大降低。由于城市部件破坏、损伤发现及时，城市部件维修、重置费用等也大大降低。测算结果表明，今后5年内，新模式的运行可以使东城区每年节约城市管理资金4400万元左右，而该区为实施新模式投入的建设资金不到2000万元。5.3 有助于建立城市管理长效机制

网格化城市管理模式在很大程度上克服了传统城市管理模式的制度缺陷和技术障碍。信息收集传递的及时准确使城市管理工作做到了有的放矢、有条不紊，走出了过去“群众运动式管理”、“突击式管理”的尴尬境地；与网格化城市管理模式相适应的新型组织结构和人员分工方式解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等问题，提高了管理主体的活力和效率；网格化城市管理模式推动下的管理工作流程再造，使得城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。5.4 提高了城市管理的民主化水平

现代行政管理理论认为，民主是实现政府“善治”的重要基础。传统城市管理模式的一大缺陷是公众意见表达渠道不通畅，造成管理者的行为失准，降低了管理效率，甚至损害了公众利益。网格化城市管理模式的一大特点是沟通渠道的双向性，通过“监督轴心”的纽带作用，实现了市民与政府的良性互动，加速了信息传递，密切了政群关系。市民的问题能够及时传达给管理者，方便了管理者及时采取措施对症下药，同时，市民评价被列为管理者绩效考核的重要指标，提高了管理者的主动性和市民参与管理、协助管理的积极性，形成了一套完整的反馈控制系统，增强了管理的有效性。5.5 进一步规范了城市管理行为

城市管理的根本目的是创造、维持城市内和谐优美的生活工作环境，因此，城市管理应秉持以人为本、和谐关怀的理念，重“疏导”，轻“压制”，重“沟通”，轻“命令”。而近年来，城市管理工作中“以罚代管”、“以压代管”、“暴力执法”等不和谐现象屡屡见诸报端，究其原因，一方面是管理者的价值取向问题，另一方面是传统的城市管理模式在绩效考核环节过于重视组织内部评价和机械的指标评价，忽视了外部评价和主观评价。网格化城市管理模式下衍生的新型绩效考核制度，将市民和相关方面的主观评价列为一项重要指标，内外兼顾，起到了端正管理理念、规范管理行为的功效，彰显了城市管理的人性化精神。

第二篇：北京市东城区：网格化精细管理

北京市东城区：网格化精细管理

2011年07月14日15:28

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□ 北京市东城区区委政法委副书记、综治办主任 刘宗琦、东城区综治办综合协调室主任 李俊杰

说起“网格”，人们不难想到，爬格子的稿纸，羽毛球的拍子，打渔的渔网，盛物品的网兜。纵横有致，丝丝相扣，节节相连。设想，把网格用在社会管理上如何？北京市东城区经过实践有了结果。领导说，这是社会管理的一种创新，使管理精细化，操作起来也更加精准；专家说，社会网格化管理作为最小单元，是对基层工作的延伸，是基层政权建设的提升；百姓说，网格化管理真是以人为本，我们从中得到了实惠。

自去年8月开始，东城区试行网格化社会服务管理新模式以来，已将区属17个街道205个社区划分成了589个社会管理网格，建立了以“人、地、物、事、情、组织和房”为核心的7大类、32小类、170项信息、2043项指标的基础信息数据库，实现了“人进户，户进房，房进格，格进图”的工作目标。

一、细化网格亲情服务 管理更精细

东华门街道南池子社区是个历史风貌保护区，自从修缮改造后，实施了物业化管理，安装了磁卡门，居家安全有了保障，但居民与社区却日渐隔离。通过网格化管理，该社区被划分为4个网格，管理细了，工作内容就多了。

社区党委为掌握居民的基本情况、了解居民需求，充分发挥网格作用，破解“进门难”。给各网格制定并实施了亲情服务“6S”工作法，凡在网格内的居民都能享受“新婚送祝福、满月送生肖、生病送关怀、困难送温暖、生日送寿面、亡故送挽联”等六项亲情服务。通过“6S”工作法，网格管理员、网格助理员在服务过程中掌握了居民基本情况和服务需求等第一手资料，完善了社区网格基础 信息档案，也增强了居民的归属感。

网格化管理，就是构筑区级社会服务管理综合指挥中心、街道社会服务管理综合指挥分中心、社区社会服务管理综合工作站“三级平台”和区、街道、社区、网格“四级管理”体系，推进社会管理的精细化。东城区在推行网格化社会管理模式的过程中，在每个网格均配齐7种力量，包括以社区工作者为主的网格管理员；以社区民警为主的网格警员；以社会工作者为主的网格助理员；以街道处、科级干部为主的网格督导员；以网格党员中选出的网格党支部书记；以法官、检察官、司法干部为主的网格司法人员；以消防员为主的消防力量等，七种力量按照职责分工承担了解社情民意、维护安全稳定、开展环境监督、整治治安重点、做好群众工作，排查化解矛盾，落实社区矫正和安置帮教工作等职责，同时开展好社区困难群体、社会组织等方面的公共服务工作。

早在2004年，北京市东城区在城市管理上搞了个万米单元网格，就是以万米为单元，将各种物件加以统计规范，诸如灯杆、井盖有多少，一一记录在案，井盖丢没丢？生活垃圾清没清？发现问题迅速弥补或纠正。在中央要求社会管理创新的大背景下，在城市管理上再飞跃一步，进行社会管理，确实是一种提升。社会管理网格化，要比城市管理网格化复杂得多，通俗地说，由管理城市部件静态“物”到服务管理以“人”为主体的动态转变，这不能不说是一种社会管理的革命。

目前，东城区的社区网格划分工作已经完成，基础信息数据库也已建立，三级平台已搭建，七种力量均已到位。按照每个网格“一格一助理员”的要求，从区流动人口、计生、工会、人保、司法等方面的850名协管员力量中，经过考试，选拔出196名作为网格助理员，又从社会招聘404名大学生，组成一支600人的东城区社会服务管理的新型队伍，覆盖全区17个街道205个社区589个网格。

二、反馈及时精准指挥 事件处置快捷高效

去年10月下旬，和平里街道西河沿社区3号网格5号楼一居民户发生煤气中毒，值班网格人员得知信息后，赶往该居民家中，将其迅速转移到门外通风良好处，并立刻电话通知负责该网格的街道干部，街道领导接报后及时组织公共安全、综治、流管干部赶往现场，对其居室采取通风措施，积极做好善后工作，从而避免了一起严重煤气中毒事故的发生，实现了网格在第一时间发现、第一时间处置的高效能。

永外街道充分发挥社会管理综合指挥分中心的综合优势，依托专业力量，在化解进京重复信访案件工作上形成合力，经过多次反复努力工作，政策讲清，道理说透，终将1993年的积案，在不到一个月的时间里，使涉法涉诉信访人在领到法律援助款2.2万元后，在《息诉罢访承诺书》上签了字，提前完成了“事要解决、案结事了、息诉罢访、人民满意”的工作目标。放在过去，像这类陈年积案，只能是互相推诿扯皮，一拖再拖。

为使调解工作也能做到快捷高效，龙潭街道制定了《人民调解进网格工作制度》、《人民调解进网格工作流程》，按照“三定期、三不出”的原则，即：“网格助理员定期巡查，小事不出网格；网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区；街道指挥分中心定期分析，复杂纠纷不出街道”，使基层人民调解工作更加深入，化解矛盾更加高效。

三、服务精心综合执法 管理讲实效

去年10月，北新桥街道辖区居民群众对胡同内私装停车装置问题反映日趋强烈，街道社会服务管理综合指挥分中心了解情况后，网格工作人员找到当事人了解情况，进行劝说，希望其自行拆除，以免影响其他居民的正常出行。可当事人有的拒不拆除、有的采取观望的态度、有的表面上答应却没有实际行动。在协调未果情况下，按照网格社区的程序，将情况上报到街道综合指挥分中心，分中心立即召开协商会，决定组成以城管分队牵头的联合执法组，联合公安、交通等部门执法人员和社区居委会干部，对辖区胡同内私装地锁逐步进行强制拆除，共拆除违规地锁49处。通过三级社会服务管理组织体系综合协调开展工作，有效地监督治理了城市环境，还路于民，得到了广大居民群众的欢迎。

通过精细管理，精准指挥，精心服务，北京市东城区真正发挥了网格化模式在社会建设

和管理中的作用，解决了许多实际问题。今年春节期间，全区的火灾、火情下降数创历史新高；全国“两会”期间，全区110刑事类警情、刑事手段类警情和刑事

第三篇：上海城市网格化管理模式实例分析

上海城市网格化管理模式实例分析

作者：池忠仁

王浣尘

陈云

网格是近年来在国际上兴起的一种重要的信息技术，其新兴的资源共享模式和开放的基础设施环境给当今社会经济管理“网格化”带来了深远的影响。北京、上海等城市率先在某些领域进行了网格化管理尝试，为网格化管理理论研究及其进一步推广应用提供了实践经验。本文着重分析上海城市网格化管理模式的实施要点与工作流程，并探讨城市网格化管理模式在其它领域及其它城市推广应用所需具备的条件。

1网格化管理的核心思想

网格化管理思想源于水、电的应用。以自来水为例，用户拧开水龙头就能获得所需的自来水。至于水源来自哪里，经过哪家水厂、哪些环节及管网到达，用户根本无须操心。以水龙头为界，将其后环节视作网格，则网格化管理包含网格与用户两部分（见图1）。用户提交需求即可随时随地享受优质服务，网格负责快速准确地提供服务，且用户和网格通过技术协议与管理协议实现双向互动。网格化管理的核心思想体现在用户提交需求的简洁性和网格响应需求的精准性与迅捷性上。

图1上海市自来水流程

网格技术的发展进一步丰富和完善了网格化管理的核心思想。针对互联网需求与资源的分布性、异构性及动态变化等特性，网格试图将全球联网资源粘合为有机的整体，在动态变化的虚拟环境中寻求资源共享和业务协同的优化方案，实现资源融合并为用户提供透明服务[1，2]。网格通过五层沙漏结构协议体系实现动态虚拟组织的信息共享、资源协调、负载平衡和业务协同，进而为终端用户提供高效快捷的一体化透明服务[3]。网格技术为网格化管理核心思想在社会经济管理领域的实现提供了参考。

2上海城市网格化管理模式分析

北京、上海等城市在公安巡逻、劳动保障、工商监管、城区管理等领域进行了网格化管理试点。以上海市及长宁区城市网格化管理项目调研为基础，本文将深入剖析上海市及长宁区的城市网格化管理模式[4，5]。

2.1项目背景

2004年北京市东城区首创城市网格化管理，通过应用信息技术和再造工作流程，为解决东城区城管问题探索出了一套全新的城市管理模式。上海市建委借鉴北京市东城区的经验，发展了具有上海特色的城市网格化管理模式。市级工程投资5678万元，2005年7月开工，10月系统开通试运行，首先在长宁和卢湾两区开展试点。长宁区城市网格化管理系统同期投入试运营，其系统软硬件投资近2500万元。

2.1.1上海城市管理面临的问题

上海作为特大型城市的市容市貌问题层出不穷；专业管理部门众多，条块部门职责交叉；日常管理与监督考评由专业部门一手抓，缺乏有效的监督评价机制；政府管理手段落后，业务流程不畅；城市管理问题日积月累，影响百姓生活及上海文明城市形象。

2.1.2城市网格化管理目标

借助信息通信技术和网格化管理思想，以网格化管理信息系统为基础，加强市区两级相关部门的条块联动、信息共享、流程再造与资源整合，构筑适应特大型城市发展需要的现代化城市管理体系，实现城市管理的定量、精准、主动和实时，确保城市管理高效、监管有效和服务到位。

2.2实施要点

上海城市网格化管理以信息技术为核心，以网格单元为基础，建立了指挥、监督两大体系，通过网格化管理信息平台，推动问题的及时发现、快速处理和有效解决，实现了市、区、专业部门和监督员的四级联动、信息共享与资源整合。其实施要点可归结为如下4个方面：

2.2.1管理对象数字化

（1）对管理区域进行网格划分。将管理区域划分为万米单元网格（兼顾自然小区及原行政区划），统一编码并形成全市统一的电子地图（1：500，1：1000与1：2000等3种）。将长宁区37.1km2划分为1459个单元网格，并设111个监督员工作网格。

（2）对部件、事件统一编码。城市管理对象统一以部件和事件表示，统一分类编码，明确名称、分类、上报情况及设施属性说明，形成全市统一的部件、事件数据库，各区备份区属数据。全市部件分公共设施、道路交通、环卫环保、园林绿化及其它设施5大类84种，需动态监管的事件分市容环卫、设施管理、突发事件、街面秩序及综合管理5大类32种。长宁区现有部件43万件，并编制了《长宁区城市网格化管理部件事件手册》。以万米单元网格和部件、事件为基础，进一步绑定部件、事件与单元网格，方便业务处理中的精确定位。

2.2.2信息处理网络化

（1）现场信息采集。设计带城市管理专用软件的移动终端即“城管通”（装有电子地图），监督员利用“城管通”方便地采集现场信息（图片、文字及声音文件），并通过无线网发至监督中心或接受监督中心的指令。

（2）网络通讯支持。监督员与市监管平台通过租用移动专用通信线路构成数据链；市监管平台通过租用上海电信专用线路连接至各区监管指挥中心，市监管平台通过专网转发现场采集到的信息至区一级。市监管平台与市属专业管理部门、区监管平台与区属专业管理部门之间利用租用线路、政务外网及部门局域网实现链接。

（3）信息数据存储。全市统一的部件事件数据库存储于市建委监管中心，各区备份区属数据库至区监管中心，业务处理信息实现市区同步更新。

2.2.3市、区权责清晰化

（1）市、区两级分工。①市监管平台：重在分析、监控和评价，负责将监督员采集的信息转发至区平台、指挥协调市专业部门及监管评估区平台。市平台通过分类统计表（问题分类）、动态统计表（按区统计当日4个关键指标）及详细信息查询表，监控城管问题发现、立案、派遣及结案4个关键指标，据此评价各区平台的运行效果。②区监管平台。重在问题发现、监督、协调、处置与核实，是城市网格化管理的运作实体。考虑上海市条块管理的特点，长宁区将问题责任主要划归市区各条线部门，管理区域也延伸至居民小区（除单位和高档楼盘外）。涉及市属专业部门的问题则转交市平台协调解决。

（2）监管职能分离。市、区两级均分离了城管监督和管理职能，创立了监督中心和指挥中心。市监督中心专门负责信息转发与分析评估，市指挥中心指挥协调市属专业部门解决涉及市属机构的问题。长宁区城管监督中心和指挥中心隶属区政府，为城市网格化管理的中枢部门和指挥部门。①长宁区监督中心。负责城管监督、评价及问题确认。监督中心含管理员、信息员和监督员3类岗位，配12名管理员、12名信息员及314名网格监督员（人均负责12～16个网格单元）。监督中心按照《长宁区城市管理监督受理中心规章制度汇编》，明确规定监督员、信息员及值班长的工作权责。②长宁区指挥中心。负责指挥协调与城管相关的区属49个专业部门及街道办事处之间的关系：指挥中心配11名管理员和5名信息员，对立案问题按法律法规、市级规章、部门职能以及领导拍板的次序指挥协调处理部门。指挥中心按照《长宁区城市网格化管理信息系统指挥处置工作手册》，规定部件事件的责任归属、管理要点、管理流程及处置时间要求。

图2长宁区城市网格化管理通用流程

2.2.4工作流程规范化

上海城市网格化管理模式重新整合了市、区、街道及专业管理部门的各类资源，再造了问题发现、指挥、处理、反馈等衔接紧密的跨组织业务处理流程。网格化管理通用流程见图2，各环节规则说明见表1[5]。

表1城市网格化管理环节

专用流程针对具体问题，如涉及多部门或市属单位的处置。以市区联动为例，按通用流程立案后由区指挥中心确认问题归属转发至市平台，市平台派遣至市属相关部门，专业部门处理完毕向市平台报告结果，市平台将结果转至区指挥中心由其安排督察，后面的环节则与通用流程一致。

网格化管理业务流程在问题发现上由长宁区314名监督员分班主动巡视111个工作网格，实现了管理区域、管理对象巡视的全覆盖。市平台与12319城建服务热线联动，热线信息直接转至区监督中心。公众也可通过值班总线等其它方式反映问题。而评价考核除按传统模式由社会公众及部门主观考评外，系统依据记录自动生成对流程单位和管理对象的统计分析与评估报告，评价结果在区平台及专业部门终端上实时显示。

2.3实施效果

2.3.1个案效果

表

2、表3为污水井盖缺失基本档案及处理进度[5]。问题从发现上报到结案仅用40分钟，远低于承诺的2小时。特别是从受理至派遣到位仅用10分钟，其它个案一般耗时也在10分钟左右。而在传统管理模式下，往往需要数天乃至一周才能完成。

表2污水井盖缺失档案

表3案卷号2005长宁管字022231办理进度

（1）处置效率。长宁区城市网格化管理系统运营迄今（2005-10-01~2006-04-30），共立案38482件，结案36826件，结案率92%，结案当中部件占10.7%，事件占89.3%，日均立案、结案[5]见图3。由于仅运行7个月，案件数说服力尚有限，但结案率表明当期立案几乎全部完结，问题增量得到了有效控制。

（2）经济效益。监督员由原市容协管员转入，管理员由其它部门抽调，仅增加了社会招聘的信息员，各专业部门巡查人员相应减少，人员总数至少不会增加。目前尚无成本数据支持，但考虑监督员定期巡视、问题精确定位及快速传递，部件维修重置费、部门处理成本及协调成本当有较大改善，估计该模式的累计节约金额在几年内完全有可能超过项目投资额。

（3）服务效果。权责清晰化和流程规范化解决了城市管理职责不清、多头管理等问题，管理对象数字化和信息处理网络化则大大加快了问题处置速度和整个系统的响应速度，城管监督员深入大街小巷也促进了政府与社区居民的良性互动，在一定程度上实现了城市管理的高效、敏捷、精确运作与全覆盖，市民满意度亦有较大幅度的提升。

3上海城市网格化管理模式推广应用分析

在调研分析上海城市网格化管理实践的基础上，上海交通大学网格化管理课题组深入研讨了网格化管理理论，并探讨了一般网格化管理的基本涵义，以期为城市网格化管理模式在其它领域或其它城市的推广应用提供借鉴。郑士源认为网格化管理借用网格思想，将管理对象划为网格单元，通过网络和网格协调机制，促进信息交流与资源共享，最终达成整合资源，提高效率的目的[6]。宛天巍提出网格化管理是以用户为核心，以网络为手段，以信息整合为基础，以组织为资源的一体化资源管理服务系统[7]。

沈惠璋教授则指出，网格化管理的实质是IT+BPR，其目的是为用户简化使用及管理的复杂性，网格则是业务流程与运营机制的重组及IT复现[8]。王浣尘教授认为，网格化管理是处理当前复杂管理事务的一种新兴管理模式，并进一步从体制、资源、机制及运作角度将其基本思想总结为32字：网络结构，条块合总；资源共享，信息融通；任务细分，流程重组；服务监管，旋进协同。

图3长宁城市网格化管理日均立案结案情况

本文认为，城市网格化管理模式的推广应用需深入探讨网格化管理所能解决的问题类型、特征，综合考虑网格化管理的根本目标、必要条件等等，否则，对网格化管理的理解及应用可能会出现偏差和误导。

3.1问题与核心

由前所述，网格化管理所针对的问题一般体现为用户及组织数目极为庞大、服务需求个性化、资源分布地方化、需求与资源动态化及虚拟化、管理机构多层化等等。因此网格化管理解决上述问题的核心，在于如何在动态复杂的背景下，实现社会经济资源共享和多组织业务协同，降低用户使用和组织管理的复杂性，并提高管理效率。

3.2根本目标

网格化管理同时关注用户服务和网格功能，为用户提供友好透明的访问渠道；对网格功能，通过设计多层次、多功能的协议体系，实现网格资源有效利用和组织业务协同。没有对用户的关心，网格化管理就失去了方向；若不关注网格功能，则网格化管理将成为空中楼阁。

3.3必要条件

分析上海城市网格化管理的实践经验，显然网格化管理绝非一蹴而就，而是需要建立在以下基础上才有可能成功实施。

（1）用户服务透明化。按照用户要求整合网格服务界面，使用户可以随时随地以自己习惯的方式轻易访问和获取网格服务。

（2）网格资源数字化。建立网格资源及组织的统一规范的数字代码，将组织资源数字化。万米单元网格和部件、事件实质上就是完成这项任务，并以此为基础建立网格节点及资源搜索引擎。

（3）信息处理网络化。网络连接到流程涉及的每个节点，实现所有环节信息的网络传输。传统人工通讯很难实现多部门协同及为用户提供便捷服务，网格化管理优势无法得到发挥。

（4）协议规则明确化。构建用户需求和提供服务能力的资源之间的通道至关重要。其中服务分解、组织协调、资源调度等更是重中之重。这些与组织功能、职责及业务流程息息相关，并依靠规范化的协议体系实现。协议规则可通过规范权责、重塑流程等明确落实。

（5）组织功能模块化。对网格组织按功能分类，使其专注于特定能力的培养，实现组织功能模块化封装，在需求激发时迅速响应全局调度，并快速形成与需求匹配的业务处理流程。

4结束语

本文首先探讨了网格化管理关心用户和关注网格功能两个核心思想，然后阐述了上海城市网格化管理模式的实施要点，并就其实施效果进行了扼要的分析。以此为基础，本文进而探讨了网格化管理的基本内涵，对城市网格化管理模式在其它领域及城市的推广应用进行了分析，为今后网格化管理的理论研究与实践奠定了基础。鉴于网格化管理目前尚处在初级发展阶段，对网格化管理应用的诸多关键问题如内部结构、复合网格化管理、网格资源调度以及网格跨组织业务协同等的研究也刚刚起步，希望本文能对进一步的理论研究和推广应用有所裨益。

第四篇：网络治理：北京市网格化管理模式的经验探讨

北京市网格化管理模式的经验探讨

摘要：随着信息技术的快速发展，“数字城市”建设不断对我国现代化城市建设和管理提出新要求、创造新机遇。北京市抓住这一历史机遇，率先试点网格化城市管理模式，对城市管理功能、管理方式、管理理念进行了一系列的摸索创新。本文在对网格化城市管理模式产生背景、概念特征的总结分析基础上，结合北京市网格化管理的运转情况、成效与问题进行总结，并提出相关建议，希望能够起到抛砖引玉得作用，以期能进一步促进网格化城市管理模式的研究与发展。

关键词：数字城市 网格化 管理 北京

一、引言

网格化城市管理模式是在“数字城市”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市为代表的实践经验表明，网格化城市管理模式能够有效提高城市管理工作绩效。网格化城市不仅是现代信息技术在城市管理领域的集中应用，而且为城市管理理念提供了新的范式。对这一模式进行深入研究，具有重大的理论价值和实践意义。

二、网格化城市管理背景及相关概念

（一）网格化城市管理模式产生的背景

第一，城市化的快速发展对现代城市管理工作提出了新要求。城市的发展与繁荣是现代文明的重要标志。从改革开放初到2004年，我国的城市化率由18%上升到42%，平均每年增加近1个百分点，内地城市数量由193个增加到660个，其中人口50万以上的大城市、特大城市已达94个。[1]另一方面，也带来了城市规模膨胀、人口流动加速、城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、设备专业化程度高、公共安全隐患增多等一系列问题，使得控制难度加大、管理问题激增。电话亭、信息亭、停车咪表、造型灯饰、景观雕塑等新型市政设施大量涌现。传统城市管理模式下落后的组织方式和工作方法，面对这些日益增多的城市问题只能是疲于应付，捉襟见肘。因此，改革城市管理模式，采用先进技术，创设新的管理方法，是提高城市管理水平，满足城市发展的需要。

第二，城市信息化水平的提高为新模式产生奠定了技术基础。一方面，信息化发展初见成效。2005年年底，我国政府网站达到11 995个，部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口。跨部门信息共享和业务协同稳步推进。以“金盾”、“金税”、“金审”、“金财”为代表的一批国家电子政务系统的建设取得了良好成效。国土资源基础数据库的建设与应用取得新进展，全国人口基础信息库已加载12.1亿人口数据。城市信息化水平的提高，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为城市管理模式的改革奠定了技术基础，使得网格化城市管理模式的出现成为可能。

（二）网格化城市管理模式的概念与特征 1.格化城市管理模式的概念

网格化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有代表性的观点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同利用，它基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网格化城市管理平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。[2]另一种观点认为，网格化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理

[3]流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。还有观点认为，网格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制[4]。本文认为，所谓网格化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。2.网格化城市管理模式的特征

与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征：有的学者认为，网格化城市管理模式具有六大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段；第二，网格化管理的监控、反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角和盲点；第四，事前预警性管理；第五，该模式是城市管理改革与管理现代化的一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。[5]也有学者认为，网格化城市管理模式具有5大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，由粗放管理变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城管”；第五，变偏重管理为监管并重。随着信息技术的迅速发展，网格化城市管理还呈现出数字化管理、闭环式管理、精细化管理、动态化管理等新特征。

三、网格化城市管理模式的基本构成及关键技术

（一）网格化城市管理模式的基本构成 1.管理方法

网格化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，因此应用了与传统模式截然不同的管理方法。具体体现在两个方面： 第一，运用单元网格管理法。“网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。万米单元网格管理法在城市管理中运用网格地图的技术以大体相当于1万m[2]的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为该辖区城市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。北京市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区划现状，在大比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整

[2]体性等原则，把全区25.38km的范围划分为1652个网格单元，从而在空间层次上形成4个递进的、逐渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城区整个区域，城市管理的责任人是区政府；第二个层面是10个街道，责任人是街道办事处；第三个层面是137个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格单元、责任人是驻地单位和门前三包负责人。

第二，运用城市部件管理法。该方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据库。对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部件的“身份证”，部件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中查到。2.组织设计

网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个轴心，实现监管分离。其中一个轴心是指“监督轴心”，“监督轴心”的职责是发现问题、传递问题信息，并对问题解决情况做出评价；另一个轴心是指“调度轴心”，“调度轴心”的职责是接收监督轴心传递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题。具体做法上，不同地区略有差异。北京市东城区通过对各部门城市管理职能的整合，分别建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员会，前者即“监督轴心”，后者即“调度轴心”。监督中心下设3个中队辖10个分队，每个分队负责一个街道的管理范围。招聘了400多名城市管理监督员，每个监督员负责巡查大约12个网格单元，18万m[2]和1400个城市部件。城市综合管理委员会是在市政管理委员会基础上建立的，负责指挥、调度、协调与城市管理工作有关的27个专业部门和10个街道办事处的有关单位。两者在空间安排、人员配置上都是截然分开的；北京市海淀区根据自身特点采取了视频指挥调度中心、城市管理监督指挥中心、行政事务呼叫中心“三心合一”的组织设计，通过空间合并和功能整合、实现了“监管分离”的同时降低了转换成本。3.管理流程

网格化城市管理模式实现了管理流程再造，基本可以概括为6个环节，即信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。具体程序是：每个单元网格内的监督员、视讯采集设备、责任单位(个人)等作为收集信息的主体，将发现的问题通过一定渠道向监督中心报告。同时监督中心也可以通过热线电话、特别服务电话以及网站等渠道了解社会公众和媒体反映的有关问题。监督中心得到这些信息后，立即进行甄别、立案，并将相关案卷批转到城市综合管理委员会的指挥中心。指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场进行处理，如果是市属部件发生问题，指挥中心则协调市级部门进行处理

；专业人员处理完毕后，通过专业部门向指挥中心报告处理结果；由指挥中心将处理结果反馈给监督中心；监督中心收到反馈结果后，立即派出监督员进行现场核查，处理结果和现场核查两方面的信息一致后给予结案。同时，在处理过程中，信息平台可以自动生成有关数据资料，作为考核评价有关方面工作的重要依据。4.监督评价

网格化城市管理模式依托信息平台，建立了内部评价和外部评价相结合的监督评价新体系。所谓内部评价，就是按照设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果。所谓外部评价，就是对信息平台记录数据不能反映的指标，由有关人员按照要求征求市民和相关方面的意见，进行主观评价。评价对象包括城市管理监督员、专业管理部门、监督中心、城市综合管理委员会，以及区政府、街道办事处、社区居委会、驻地单位和门前三包负责人等四级责任主体。各项评价指标均以五级计分法进行测评，并通过不同的颜色显示在相应的网格图中，在监督中心和指挥中心的电子屏幕上实时公布。

[6]

（二）网格化城市管理模式关键技术 1.“3S”技术

“3S”即地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)三项技术的缩写。通过对地理信息系统技术的应用可以做到对城市部件管理的“一目了然”，实现了图文一体化的协同工作环境。全球定位系统是一种以空间为基础的导航系统，可在全球范围内全天候地为海上、陆地、空中和空间的各类用户提供高精度的三维位置、三维速度和时间信息。遥感是一种利用物体反射或辐射电磁波的固有特性，通过观测电磁波识别物体及物体存在环境条件的技术。遥感能及时提供准确、综合和大范围内进行动态监测的各种资源与环境数据，利用航空遥感技术，可以获得城市遥感图像信息，实现城市管理信息可视化。2.分布式数据库及分布式计算技术

分布式数据库是由相互关联的数据库组成的系统，它是物理上分散在若干台互相连接着的计算机上，而逻辑上完整统一的数据库。它的物理数据库在地理位置上分布在多个数据库管理系统的计算机网络中，对于每一用户来说，他所看到的是一个统一的概念模式。分布式数据库的设计需要用到分布式计算技术。从概念上讲，分布式计算是一种计算方法，在这种算法中，组成应用程序的不同组件和对象位于已连接到网络上的不同计算机上。用于城市管理的数据位于不同地区、不同部门的系统或者数据库中，因此城市网格化管理系统需要用分布式计算技术来构建异构的分布式数据库。3.网格及网格计算技术

互联网把各地的计算机连接起来，网格则把各种信息资源连接起来。而网格计算则是把计算机和信息资源都连接起来。在网格计算中，资源是分布的，资源及其提供者也是分布的。在城市的网格化管理中，各种计算资源和信息资源异构分布在不同地区和不同部门，网格和网格计算技术对信息处理一体化、信息资源共享与协同工作将起到重要作用。4.构件与构件库技术

构件是被用来构造软件可复用的软件组成成分，可被用来构造其他软件，它可以是被封装的对象类、类树、功能模块、软件构架、分析件、设计模式等。应用构件技术可以有效地提高软件开发的质量和效率。构件库是把一组功能和结构有联系的一组构件组织在一起形成的有机的系统，可以对组件进行查询、管理、编辑等，类似于数据库管理系统。城市网格化管理系统有许多结构和功能差异很大的子系统，需要用到不同的数据库和软件系统，因此在系统开发过程中构件和构件库技术的使用将大大提高系统的开发效率。5.中间件技术

中间件是位子平台(硬件和操作系统)和应用之间的通用服务，这些服务具有标准的程序接口和协议。针对不同的操作系统和硬件平台，它们可以符合接口和协议规范的多种实现，具有易集成、易移植、高可靠、易使用等特点，可分为数据库中间件、远程过程调用中间件、面向消息中间件、基于对象请求代理中间件和事务处理中间件。中间件技术能够将分布式的、多层的应用系统集成为一个高效的整体，使其更高效、灵活地运转。6.地理编码技术

地理编码是基于空间定位技术的一种编码方法，它提供了一种把描述成地址的地理位置信息转换成可以被用于系统的地理坐标的方式。在城市网格化管理系统中用到许多不同部门和类型的数据，地理编码技术对于这些信息资源的集成和融合具有重要的作用。

7.移动GIS(MGIS)技术

移动GIS系统主要由移动通信、地理信息系统、空间定位信息服务(Location Based Service，简称LBS)和移动终端四个部分组成。移动GIS作为一种服务系统，当用户与现实世界的一个模型交互时，在不同时间、不同地点，这个模型会动态地向不同用户提供不同的信息服务。可见，移动GIS具有移动性、动态(实时)性、强大的应用服务支持、对位置信息的依赖性、移动终端的多样性等特点。在城市网格化管理中，指挥中心利用移动GIS技术可以随时了解网格管理员的位置信息及工作路线，网格管理员则通过PDA手机可以自动获取自己所处位置周围的基础地理信息。

四、网格化城市管理经验反思

自2004年北京市以东城区为试点创新网格化城市管理新模式以来，得到了国家各大部委的高度关注。北京市采取试点先行，分步推广的原则，将三环以内城区、四环周边城区和农村地区分三步纳入网格化管理；以事件管理为重点，管理内容从城市环境管理拓展到社会管理，纳入对人、对单位的管理；推进城市管理社会化，调动门前三包单位、保洁队、绿化队、物业公司等社会力量参与城市管理；以96105作为统一呼叫平台，信息化城市管理系统与政民互动系统进行对接。2009年1月始，北京市利用丰台区原有政务信息平台进行网络管理，并投入300万元建立起网格管理体系。外部与工商、质检、统计、住建委等单位实现信息共享，内部与职介、社保、就业等部门实现信息共享；通过划分网格、配备人员、开发系统、建章立制等工作，目前，丰台区的7.8万户企业、70万名劳动者全部实现网格化管理。按照区、街道、乡镇为基础划分成三个层级网格，包括专职、兼职和协管在内242名劳动监察员负责三层共95个基础网格的管理工作。在圆满完成劳动监察“两网化”管理试点街道（乡镇）30%的覆盖率后，2010年，北京市人力社保局在丰台区召开全市劳动监察“两网化”管理工作现场会，决定在全市推行劳动监察网格化管理的新模式。[7]劳动监察实现网格化管理后，监察工作将发生由阶段性监察向常态性监控、全面监察向重点监察的转变，行政执法案件办理的整套流程全部在信息化平台上进行，信息化系统自动对案件进展情况实时监控、提示，监察效率将不断提高。具体而言：

第一，明显提高了城市管理效率。网格化城市管理模式极大地提高了城市管理效率。北京市东城区自2004年10月24日系统投入运行以来，政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90%以上，而过去只有30%左右；任务派遣准确率达到98%；问题处理率为90.09%，问题平均处理时间为12.1小时，而过去要1周左右；结案率为89.78%，平均每周处理问题360件左右，而过去每年只能处理五六百件，城市管理水平明显提高。[8]

第二，有效降低了城市管理成本。网格化城市管理模式建立在数字技术基础之上，一方面，数字化的信息传送方式使得管理成本有效降低，同时，信息传递的快速准确使得各类损害、危险能够在第一时间被发现、解决、从而降低各类城市部件的维护成本；另一方面，数字技术使得组织人员的集约化分工配置成为可能，传统管理模式下，某一区域内不同类别的设施、事件，需要不同专业部门分别派人监督，而在新模式下这些工作可以完全交给一名监督员来完成。专业部门不再承担发现问题、捕获信息的责任，彻底从“监督”工作中解放了出来，降低了人员消耗。北京市东城区的经验充分证明，由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视，各专业部门的巡查人员相应减少了10%左右，各类费用明显降低；由于问题定位精确、人员分工明确，各专业部门的部件、事件处理成本大大降低。由于城市部件破坏、损伤发现及时，城市部件维修、重置费用等也大大降低。第三，有助于建立城市管理长效机制。网格化城市管理模式在很大程度上克服了传统城市管理模式的制度缺陷和技术障碍。信息收集传递的及时准确使城市管理工作做到了有的放矢、有条不紊，走出了过去“群众运动式管理”、“突击式管理”的尴尬境地；与网格化城市管理模式相适应的新型组织结构和人员分工方式解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等问题，提高了管理主体的活力和效率；网格化城市管理模式推动下的管理工作流程再造，使得城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。

五、结语

城市网格化管理是一种革命和创新。从它的功能来看，可以将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理，城市网格化管理，成为要走向数字化的北京不愿错过的尝试。城市网格化管理是一种革命和创新。它将过去被动应对问题的管

理模式转变为主动发现问题和解决问题；管理手段数字化，这主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效；科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平。

参考文献

[1]中华人民共和国国家统计局[DB/OL].http://www.xiexiebang.com/pub/guanwei/A/A2/.

第五篇：关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见

关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见

各省、自治区建设厅，北京、重庆市市政管委，上海市建委，天津市市容委，新疆建设兵团建设局：.北京市东城区在城市管理中，依托数字城市技术，创建了数字化城市管理新模式。新模式通过实行“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”，使城市管理的区域精细化，管理部件的内容数字化、管理事件的处置精确化；通过建立城市管理监督中心和城市综合管理委员会，创建了管理与监督职能相分离的新型城市管理体制，使城市管理系统结构更加科学合理，提高了城市管理水平和城市运行效率。现就推广北京市东城区数字化城市管理模式，提出如下意见：

一、推广工作的重要意义

改革开放以来，我国的城市建设取得了快速发展，城市基础设施水平不断提高，城市功能不断完善，城市环境不断改善。为适应城市建设快速发展的需要，各城市从城市管理的体制、机制、方式等各个方面进行了探索，但一些城市管理的水平还不高，承在各部门之间职责不清、职能交叉，管理方式粗放，管理效率不高等问题。

党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会。建设社会主义和谐社会，需要进一步加强政府的社会管理和公共服务职能，不断创新社会管理体制，维护人民群众的利益和社会稳定。城市管理工作直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展，是建设社会主义和谐社会的基础性工作，创新城市管理体制和提高城市管理水平是建设和谐社会对城市管理工作的要求。北京市东城区通过创建数字化城市管理模式，及时发现和处理群众反映的问题，维护群众利益，为人民群众创造安居乐业的环境，密切了党和政府同人民群众的联系，在提高城市管理水平和运行效率方面取得了明显成效，为建设社会主义和谐社会奠定了基础。各级建设行政主管部门要高度重视东城区数字化城市管理模式的推广工作，按照标准化、信息化的要求，积极创造条件，精心组织实施，确保取得实效。并以此为契机，把城市管理提高到一个新水平。

二、推广工作的指导思想、目标和原则

(一)指导思想

以党的十六大和十六届三中、四中全会精神为指导，按照以人为本、全面协调可持续科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，立足于城市管理体制、机制和方式的创新，理顺城市管理部门之间的职责，切实发挥政府的社会管理和公共服务职能，借助现代信息技术，整合现有城市管理资源，加强市民与政府的良性互动，建立政府监督协调、企业规范运作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动机制。

(二)目标

搭建城市管理信息平台，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式，实现城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，保证城市运行中出现的问题能够及时发现、及时处理、及时解决，逐步建立沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制。

(三)原则

稳步有序原则各地要按照建设部的统一部署稳步进行，先搞试点，在试点城市取得经验后，再逐步推广。

统一标准原则信息系统的建设和单元网格的划分与编码、城市管理部件和事件分类与编码、地理编码的制定要严格按照建设部颁发的行业标准执行，实现在各城市之间信息交流。

资源整合原则各城市(区)应本着节俭、务实、高效的精神，充分挖掘、整合、利用现有城市管理资源，对人员、设备、信息等进行整合，避免重复建设。

因地制宜原则实施新模式要结合各城市(区)实际情况，避免生搬硬套，注重实效，注重创新。

产业运作原则总结推广北京市东城区等地区成熟的信息技术，要进行转让应用，形成产业，避免各城市重复研发，造成资源、资金、时间浪费。

三、推广工作的实施步骤

(一)学习北京市东城区数字化城市管理的经验

建设部召开全国数字化城市管理现场会，组织各地建设行政主管部门、部分城市政府领导和市长培训班学员学习北京市东城区城市管理的做法和经验，市长培训中心要将数字化城市管理作为市长培训班的内容。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要组织好对全国数字化城市管理现场会有关精神的传达和贯彻，使各级城市管理部门充分认识创新城市管理模式的重要意义，认真学习北京市东城区城市管理的新理念、新思路、新方法、新手段，增强创新意识。各城市政府要加强数字化技术、网络技术等在城市管理中的应用，不断提高城市管理的科技水平。

(二)组织城市管理新模式的试点工作

建设部将选择一批城市化水平较高，城市基础设施较完备，具有信息系统管理和维护经验，实施新模式积极性高的城市(区)作为试点城市(区)。各试点城市(区)要认真组织培训，掌握实施新模式的数字化技术、标准规范和工作方法。要严格按照建设部颁布的产品标准和技术规范建设城市市政综合监管信息系统，并对各个城市管理部门的职能进行整合，建立起实施数字化管理的运行机制，采用“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”实施数字化城市管理。实施过程中，要加强组织领导，明确工作责任，周密部署，做好资金保障和组织保障，确保试点工作顺利进行。试点城市(区)要力争在2005年年底前完成各项准备工作，开始试运行。在试点工作取得一定经验的基础上，建设部将召开试点城市(区)经验交流会，总结试点工作经验，进一步完善数字化城市管理的模式，在全国进行推广。

(三)明确责任、分工负责、把城市管理创新工作引向深入

各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要加强对城市管理新模式的研究，根据本地区各城市经济社会发展现状，并结合试点城市(区)经验，确立推行城市管理新模式的思路，制定切实可行的推广计划，组织好本行政区域内的推广工作。北京市东城区要支持各地的推广工作，做好新模式管理理念、管理体制和运行机制的咨询介绍工作，各城市政府要加强对实施城市管理新模式的领导，并根据各自的实际情况，制定创新城市管理模式的具体方案。有条件的城市要建设城市管理的信息化系统，以数字化技术的应用促进城市管理水平的提高。尚不具备建设信息化系统条件的城市要学习城市管理的新理念，在现有条件的基础上，对城市管理资源进行整合，推动城市管理创新工作进入新的阶段。

中华人民共和国建设部

二00五年七月十四日