农民市民化不是简单的农民“进城化”

第一篇：农民市民化不是简单的农民“进城化”

农民市民化不是简单的农民“进城化”

【摘要】农民市民化是伴随着我国工业化进程而产生的农业人口城镇化的一个现象。农民市民化不是简单的农民进城化。根据我国农民市民化的有关论断和政策，为农民市民化指明了方向和要求。

【关键词】农民市民化城镇化城乡发展一体化

1.前言

推进农业转移人口市民化，是我国建设新型城镇化的重大任务之一，也是解决“三农”问题的一个重要核心，同时也是实现社会主义现代化和伟大“中国梦”都必须解决好的一个重大问题。国际上发达国家的发展经验表明，城镇化是国家实现现代化的重要内容和表现形式，世界上几乎没有几个国家是不经过城镇化而实现了现代化的。

所谓城镇化，就是伴随着工业化进程，农业人口不断向非农产业转移、向城镇转移；从而使城镇数量不断增加、城镇规模不断扩大、城镇人口比重不断提高的历史过程。

据有关资料显示，一段时间以来，通过对“三农”问题的深入调研，发现有的地方把解决“三农”问题看成是“农民进城当市民”的问题，因此采取了诸如让农民交出土地以供开发、让农民举家进城打工等方式，所引发的城乡之间的“移民潮”问题此起彼伏，给城市治安管理、交通运输、文明建设、就业分流等带来了压力。据全国人大常委会办公厅的有关统计显示，该厅受理的反映有关农村问题的群众来信，主要集中在“补偿不合理”、“安置不到位”等方面。据有关调查，目前因征地引发的农村群体性事件，已占全国农村群体性事件的65%以上。显而易见，农民市民化乃至解决“三农”问题，绝对不是“农民进城化”或“农民都市化”那么简单。

2.农民市民化的有关论断和政策

2.1农民市民化的本质要求

加快推进工业化、城镇化进程，并坚持规模适度、增强特色、强化功能的原则，统筹安排城镇各类资源，综合部署各项建设，协调落实好工业、商业、交通、文化、教育、住宅、环保和公用基础设施等方面的建设项目，完善城镇功能，提高可持续发展能力，才是农民市民化的本质要求。

有专家指出：“不应过度夸大‘撤镇设市’（即‘农民进城化’或‘农民都市化’）。乡镇要切实改进工作作风，把精力放在改善民生和发展经济上，重点解决好乡镇同样面临的上学难、看病难、就业难等问题，促进本地人口和外来人口的基本公共服务均等化，强化城镇产业支撑，加速经济转型等。只有这样力戒空谈、不务虚名，才能扎实推进新型城镇化。”

2.2推动城乡发展一体化

党的十八大报告对推动城乡发展一体化作出了重要部署，明确指出：“要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。”

习近平主席早在2008年全国人大陕西代表团审议时就曾表示：“要以改革创新的精神围绕统筹城乡发展，建立以工促农、以城促乡的长效机制，形成城乡一体化发展的格局”；“改革开放我们是从农村开始的，农村改革功不可没，要很好地总结；同时我们进入新一轮的改革开放，还要在‘三农’问题上着力推动。”

在十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对深化农村改革做出了全面部署，对一些长期以来议论较多但始终没有触及的问题有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破；《决定》以赋予农民更多权利和利益、以推进城乡发展一体化为主线，明确提出了“三个赋予”、“七个允许”、“四个鼓励”、“五个保障”、“六个推进”、“五个城乡统筹”等的农村改革任务和举措，具有鲜明的时代特征。

2.3有效解决城乡二元结构

《决定》提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”归纳起来，在深化农村改革方面提出的重大理论和政策突破主要有――推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权向农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业等。

这些重大论断和政策突破，必将对我国农村改革发展产生重大而深远的影响。

3.农民市民化的方向和要求

《决定》明确指出：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。加快户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在?r村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。”这为推进农民市民化指明了方向和要求。

3.1农民市民化的主要宗旨是坚持两脚走路的方针：

3.1.1是把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系；

3.1.2是把农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

3.2理解两脚走路的方针，注意把握好几点：

3.2.1是“进城”概念，不是“进都市”概念，而应重点放在“城镇”；

3.2.2是依照循序渐进，即逐步把符合条件的转移。而实现农民市民化的要点，在于必须建立完善相应体制机制。

3.2.3在户籍制度方面，要形成以合法稳定住所或稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地为户口登记基本形式的城乡统一的户籍管理制度，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，让农业转移人口在城镇住得下、融得进、能就业。

3.2.4要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。

【参考文献】

[1]习近平.新一轮改革开放要着力推动“三农”问题[OL].new.xinhuanet.com.[2]王萌萌.中国共产党十八届三中全会公报发布（全文）[OL].新华社，2013-11-12.[3]李妮.当下我国三农问题观念的反思[J].科学导报，2014（14）.

第二篇：农民市民化

农民市民化——对旧问题的新探讨

城市化进程中的农民市民化，是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业,其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。加快农民市民化,不仅是现代社会结构变迁的必然趋势, 而且对整个国家经济社会发展将产生不可估量的深远影响。

一、含义解读

研究农民向市民转化，首先要界定农民和市民涵盖的具体范围。

可以从不同角度对农民角色进行界定：从居住空间角度看，农民指居住在农村的人(农村居民、农村总人口)；从户籍角度看，农民指拥有农村户口的人；从所有制角度看，农民指与公有制土地联系的集体农民；从职业角度看，农民指从事农业生产的人或从事第一产业的劳动者。西方学者认为在传统农业社会中农业是单一产业，“农民”作为一种社会角色，由于其职业的稳定性而相对固定不变。

“市民”最早起源于西方，西方学者认为“市民”一词不光是指在城里居住的人，而且特指具有市民权的人，是有身份自由、享有充分权利的社会成员。[1]国内学者普遍认为市民具有以下几个特征：第一，地域特征：生活、工作在城里而非农村；第二，产业特征：从事非农产业，收入也以非农产业收入为主；第三，户口特征：通常具有城市户籍；第四，意识、行为方式和生活方式特征：与城市文化相连。

由于农民与市民在地域、职业、户籍、意识行为方面存在着巨大差异，决定了农民向市民转化绝不是简单的农民户籍制度转变和居住地区的变化。它还涉及到农民在工业化和城市化进程中与市民接轨的一系列的转化，是个复杂的过程。这些转化主要包括：一是生产方式的非农化，即由长期从事农业生产向非农产业转化；二是生活空间城镇化，即由主要居住在农村转为长时期居住在城镇；三是在文化、心理素质以及生活方式和行为方式等方面，逐渐与城市居民接轨、融合。一般来说，农民市民化包括两层含义：一是内在素质市民化，二是外在资格市民化。内在素质市民化指有关市民生活意识、权利意识(多层的权利)的发育及行为的变化等内容；外在资格市民化，则更加偏重的是职业和身份的非农化，其中涉及户口及附带的福利保障，是完全变农民为市民的一个结果。

农民是我国最大的社会群体，也是对社会发展产生深远影响的阶层。农民市民化不仅是农民实现自身身份、社会角色和职业方面转变的过程，而且还是关系到我国社会主义现代化的发展进程，以及社会结构变迁的过程。中国科学院可持续发展战略研究组指出，我国未来50年内必须年均有1000万以上的农村人口转化为城市人口，才有望实现现代化。在2050年之前，将城市人口和农村人口比例从现在的30%比70%，转化为至少70%比30%，这意味着只有年均增加1个百分点的城市化率，才能达到现代化的要求。[2]因此,推进农民市民化至关重要。

二、理论解释

关于农民市民化的研究，政治学、经济学、社会学以及人口学分别有不同的话语系统。从国外来看，理论上对农民市民化进行解释的角度可以概括为：城市化与城市发展角度、人口迁移角度等。用城市化与城市发展的观点分析农民市民化，比较有代表性的观点包括发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯的“二元经济结构模型”；美国著名经济学家诺瑟姆的城市发展进程“S”曲线理论和哈里斯——托达罗的收入预期理论。从人口迁移角度进行分析的主要代表理论包括：推—拉理论和人口学家E·G·拉文斯坦总结的人口迁移规律。其中拉文斯坦指出了人口迁移的影响因素、迁移流动的递进趋势、迁移倾向存在地区差异和性别差异以及迁移的动机。唐纳德·柏格等人从宏观上分析了影响人口迁移的经济原因，提出了“推拉”假说，认为人口迁移是其原住地的推力或排斥力和迁入地拉力或吸引

力两种力量共同作用的结果。另一种是人力资本理论，舒尔茨和贝克尔把迁移行为作为个人的一种经济投资过程来看待，应用经济学的基本原理即成本与收益的比较来解释人们迁移行为。

社会学领域关于农民市民化问题研究的理论具有代表性的有：涂尔干有关机械团结与有机团结的研究、梅因关于“身份社会”与“契约社会”对立的研究、齐美尔对都市市民心理的研究、藤尼斯关于“礼俗社会”与“法理社会”关系的分析、韦伯关于“前现代社会”与“现代社会”对立的阐述、帕森斯关于五种模式变量的分析、雷德菲尔德关于“俗民社会”与“都市社会”的分析等等。还有一部分社会学家对农民市民化的背景与具体内容进行重新阐析。吉登斯曾对传统的转变进行了详细论述，认为对所有从传统活动场合的控制中解放出来的群体而言，存在着多元的生活风格的选择。英克尔斯、沃尔冈夫等则对现代化进程中人的特性转变进行了具体论述。贝克的风险社会理论等也都对农民的市民化转向的现代意义和风险形成、应对进行了论述。[3]

从国外的这些研究资料中可见，从城市与城市发展角度和人口学角度进行的研究大多涉及的是农民市民化的原因，而社会学更关注的是在这一过程中社会和个人的变化。

国内部分学者主要对农民市民化的动机和影响因素做了探讨。从社会背景来看,农民进城的外部原因主要是：体制转轨创造了流动发生的制度空间；社会转型创造了流动得以迅速扩张的就业空间。有学者指出，从乡到城的人口流动的选择性有其必然性，农民进城不完全是因为劳动时间的剩余，根本上还是因为城乡在就业和生活上有着明显的比较利益反差。进城的未必全是所谓农村的剩余劳动力，还可能是农村现代化的“希望”所在——高素质的青壮年劳动力。还有学者提出农民进城的最大动力和不懈追求在于为了下一代的成长和发展。

三、政策壁垒

现在有一些专家学者把阻碍农民市民化问题的症结都归咎于户籍制度。对此，笔者认为这是一种舍本逐末的看法。可以说，户籍制度是我国城乡二元结构的主要特征，在城市化进程中也成为了农民市民化政策壁垒的一个重要标志，但是，从现行政策制度的取向和作用来看，户籍制度仅仅是把城市人口与农村人口区别开来，而真正反作用于农民市民化的其实是隐藏在户籍制度背后的各种差异性社会福利与保障制度。

（一）传统思维观念是农民市民化的政策壁垒根源

长期以来，人们思想观念上受城乡对立与体制上受城乡分治的影响很深。因此，无论是城市管理者还是城市居民对农民进城就业、推进农民市民化认识都不够深刻，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义。部分政府官员对农民进城存在两种担心：首先是担心“城市病”问题，怕农民进城会带来城市住房紧张、交通拥挤、社会治安恶化等不良反应；其次是担心挤占城市职工就业岗位问题，从而加剧城市劳动力供求矛盾、影响城市职工就业。城市市民对农民进城也表现出相当矛盾的心态。一方面是接纳的心态，因为进城农民是很好的廉价劳动力，可以分担城市居民不愿做的累活、脏活、险活；另一方面是拒绝心态，因为进城农民会抢夺城市人的工作和就业机会，再加上农民工文化素质低，犯罪率高，让城里人失去了安全感等等。

受上述观念的影响和制约，造成了市民对农民歧视，城市对农村的排斥。而市民这一强势群体和既得利益集团对农民的歧视，又必然会强化政府官员的观念，从而促使其设置政策壁垒，阻止农民市民化。

（二）城乡分割的户籍制度是制约农民市民化的重要标志

在工业化、城市化进程中，户籍管理制度是一把“双刃剑”。它是城乡二元结构的主要象征，曾经人为地把城乡人口划为极不平等的两大社会群体，将农民禁锢在乡村土地之上，拒之于城市大门之外。在20世纪90年代初期，各大城市普遍存在一个问题，企业用工时的第一条件是具有当地城镇户口。即使是已进城多年改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城

市管理体制之外，也享受不到市民的福利保障待遇，使其与生活在同一空间，工作在同一单位的城市市民存在着身份与地位的巨大差别，难以融入城市社会。对缩小乃至取消这种差别，加快实现农民市民化，近年来广大农民呼声很高，特别是农民工与失地农民因有更加迫切和实际的需要, 要求日益强烈。对此，各地政府也进行了一定程度上的改革，户籍管理有所松动，但力度很小，而隐藏在户籍制度背后的各种差异性社会福利与保障制度仍然坚如磐石，与农民市民化的要求极不适应。

（三）土地产权制度使农民市民化成本增大

为了确保农村的稳定，党和政府曾实行了集体土地承包三十年不变的政策，不准土地自由买卖、自由转移，在当时这是完全必要的。但目前的问题是管得太死，这样承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时，也成为套住农民、使之离不开的“根”，难以脱离土地。在以土地套住农民、目前进城就业得不到和市民平等条件、城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下，农民进城不得不“三思而后行”。特别是在城市建设征用土地过程中，建设用地单位往往利用现行土地征用政策，“积极”扩大用地面积，千方百计压低经济补偿，“消极”对待失地农民身份转换、生活保障等要求，导致失地农民可持续生计悬空，引起了失地农民的强烈不满,甚至产生敌视情绪。

（四）就业政策严重阻挠农民向市民的转变

在计划经济时期，国家对失地农民普遍实行“招工安置”或“就业安置”政策，农民在失地后转为国有企业工人身份，同企业其他工人同工同酬。在当今市场经济条件下，这种政策已经没有了现实意义。在转轨的初期，由于市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，政府无法将失地农民大批量地“塞”进企业，便采取了一种纯粹的经济补偿办法，即按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿的货币一次性安置的办法。征用土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业的损失。这种补偿从道理上讲是合乎情理的，但普遍存在着征地补偿费用标准不统一、费用过低、社会保障不到位、就业培训滞后、安置短期性等问题，无法保障失地农民重新建立生产力并提高他们的生活水平，无法确保失地农民的可持续生计，使失地农民的基本生活、就业与创业、社会保障得不到制度性、持续性的保证。而一些城市受国有经济下岗失业人员的就业压力，开始实行反失业政策，通过经济、行政、舆论等手段，排斥农村劳动力在城市就业。如兵役制度规定，市民子女服役期满后可在城市安置就业，而农民子女一律不予安置。在反失业政策的影响下，一些企业招聘工人时，在用工次序上往往是“先城市、后农村，先市内、后市外”。在精简人员时，首先清理农民工、临时工等，农民工在劳动力市场上处于绝对的劣势地位。

（五）社会保障制度的缺失,使农民缺乏城市归属感

目前城镇居民普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤等5 项法定保险。而由于相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体和失地农民却被排斥在现有社会保障体系之外，尤其是在工伤保险、失业救助、医疗看病等方面他们根本没有任何社会保障待遇和保障机制。农民工的工资较低，仅够维持最基本的生活需要，根本无力从工资中拿钱来缴纳个人帐户中的养老、医疗保险；农民工的流动性大，跨省流动与社会保险属地化管理形成尖锐冲突；农民工大都从事脏、累、险、差的职业，工伤事故频繁发生。农民工社会保障的严重不到位严重制约了人口的正常流动。而失地农民在失去土地后，不能及时进入社会保障体系，一旦有限的补偿费花光用尽，今后生计将失去保证，“生老病死”更加难以解决，又形成新的不稳定因素。

（六）教育培训制度的不对等，使农民对未来缺乏信心

我国农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%，高中及中专文化程度占11.7%，大专及以上文化程度仅占0.6%，受过专业技术培训的占9.1%。[4]农

民的文化素质低下不仅关系到自身的生存和就业，还影响进城农民身份地位的提升，使他们难以融入到城市人群中去。为了提高农民工的素质和就业能力，国家于2003年10月颁发了《2003—2010年全国农民工培训规划》,但问题并不容易解决。如果脱离农村基础教育，只停留在短暂的劳动技能培训上,那么，这种短视行为无助于从根本上提高农民的素质。而在农村，还有相当一部分村办小学，得不到政府公共支出的保证，办学资金来源于村集体及村民，办学规模小、条件差。特别是在对待进城农民子女的教育问题上，一些地区为保障城镇适龄儿童的优先入学，有意提高农民子女入学的门槛，公办中小学对农民子女实行额外收费制度，一些地区甚至强行关闭了打工子弟学校，致使大批进城农民子女沦为新一代的“文盲”。

四、几点建议

综上所述，在城镇化进程中，农民市民化研究任重而道远。对具体研究内容可以从多个方面进行选择，如研究农民生活方式、行为方式、工作方式与思维方式的市民化。更具体一些，我们可以研究农民的惰性心理、封闭内向的心理、重义轻利的价值观念，以及宗教宗族观念等向现代市民方面的转型；研究农民的生活从散漫化、无序化走向条理性、规范化，人际交往的血缘与地缘倾向转向业缘倾向，交往方式从直面交往、长期交往为主转向间接交往与霎时交往为主，等等。此外，还可以研究农民的市民权利与新市民的政治参与：新市民如何利用自己的权利，进行充分的利益表达，同时积极参与公共空间的事务，承担市民的政治参与角色。但是，无论我们对具体研究内容进行何种选择，在市民化的进程中,有几个基本判断和相关的具体问题是值得一提的。

（一）农民的市民化是一个农民的传统超越问题

从传统农民的角度看，农民市民化的进程其实是一个农民超越传统、获得现代潜质的过程。在研究市民“化”的过程中，有几个难题是农民在市民化进程中必须超越的。第一，农民人际关系网络的同质化倾向。由于农民交往对象的同质性较强，多是一些拥有相同信息与资源的亲戚、邻里，这些同质化的强关系网络不具有利用价值，因此信息滞后将会成为农民市民化的重要阻力。在市民化过程中，农民社会关系网络与关系资源如何重组，如何利用关系网络进行市民化问题尤为值得研究。第二，农民的内部信任问题。中国“家本位”的思想传统使农民在交往中奉行特殊主义的人际信任原则。长期处于“差序格局”中的农民坚信“非我族类,其心必异”，对互动中的陌生人持着低信任的怀疑态度，对跨出狭小的生活圈与陌生人接触有一种莫名的恐惧感和本能的排斥。这可能使外界对农民的支持行为产生适得其反的后果。而外出的农民工交往范围也局限于同乡与亲戚内部，其关系网络并没有整体性的格局改观，外部经济活动所需要的关系链条没有太多的增加，这影响了其职业流动与经济活动范围的拓展。因此，在市民化过程中，必须主动采取措施引导农民，使之实现信任类型的转型。第三，农民合作意识缺乏，自治能力弱化。长期处于威权制度体系下的中国农民，形成了对国家全面服从的心态以及万事不求人的生存哲学，这使中国农民从来没有形成跨血缘、跨地域的自发性互助社团，对组织自治团体的必要性也完全没有察觉，对通过自发团体诉求其正当权益、寻求发展的外部支持的建议也完全不感兴趣。在市民化过程中,让农民学习合作意识、形成具有内聚力的自发性自助社团、主动寻求外部世界的帮助等，将成为决定农民市民化前途的关键因素。

（二）农民市民化的关键在于处理好政府与农民的关系

政府与农民的关系问题是国家与社会关系的一种具体表现形式。通过考察市民化过程中政府与农民的关系的变迁，可以证实或证伪国家与社会关系研究中的一系列现存假设。同时，农民的市民化也是一个农民与政府的关系实现革命性变迁的历程。对此我们可以通过多种视角来进行透视譬如从农民市民化过程中国家权力的实现能力及其实现渠道的角度，来看政府与农民、新市民关系的变迁；考察市民化进程中“政府汲取能力”的变化及基层政权所扮演的角色；分析市民化中诸如征地补偿费之类的经济与社会资源合理配置问题；考察农民在市

民化过程中如何将自身的社会本土性资源与国家社会、市民社会所提供的外部支持网络结合起来；探讨市民化过程中政府正式权力的非正式运作状况等等。从结构、制度、网络、个人以及事件过程的宏观、中观和微观的视角对农民市民化问题进行全面解读，可以在相关的领域得出一些具有启发性的结论，为正确处理市民化进程中的政府与农民的关系提出一些具有操作性的政策建议。

（三）农民市民化的重点在于加快建立新市民的城市适应性

在市民化过程中,农民将会经历文化震惊、文化濡化、文化重建、文化再适应直至文化创新的过程，才会最终成为真正意义上的城市新市民。而随着户籍制度、农民工管理保护制度的日益理性化、公正化，这类问题将会以更加耀眼的形式突现出来。其中问题之一是新市民中农民精英的流动问题。在农民市民化后,农村中剩留人员中精英阶层的组成状况、农民在转变成市民后是否会出现新的统治精英、经济精英；精英阶层是在进行世代的延续，还是被新的社会向上流动而更新；各种精英的身份重合度如何等等问题，将会为社会阶层研究提供新的探讨焦点。二是自主空间的维护与利益表达。作为新市民，农民在市民化后必然会在生活方式、工作选择、权利待遇、休闲娱乐等领域处于显性的或潜在的不利境地。他们必将采用一定的生存方式来加以应对，并对不公平的社会待遇进行抗争。争取属于自己的私人领域或公共领域，并使群体利益表达的渠道保持畅通，这其中涉及到诸如市民社会、公民政治权益等其中的具体研究内容更是纷繁复杂, 需要我们长期关注并逐步解决。

参考文献：

[1]“我国农村劳动力转移与农民市民化研究”课题组.农民市民化的趋势与国内相关理 论学派的主张[J].经济研究参考，2003，（5）.[2]杨风.城市化进程中农民市民化问题研究[D].西南财经大学，2004.[3]郑杭生.农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题[J].甘肃社会科学，2005，（4）.[4]陈凤秀.农业部科教司陈凤秀副司长在阳光工程项目管理培训班上的讲话[Z].2004.

第三篇：农民市民化的调查报告

社会实践报告

农民市民化的调查报告

随着我国工业化，城市化的进程进一步加快，农民工市民化问题的解决势在必行，这不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。本文首先分析了农民工市民化的涵义已及农民工市民化的必要性，接着讲发展趋势。

一、农民工市民化的内涵

参考许多学者的综合调查，个案研究，本文对农民工的概念做如下说明：一是指具有农村户口，并且拥有少量的承包土地，但主要在非农产业领域工作，家庭基本生活的来源是打工收入的农村外出务工人员；二是指原籍为农村，失地后成为市民靠打工收入为生的工作人员。他们的基本特征有：主要从事非农产业工作；打工收入是收入的主要来源；在城市不直接占有生产资料，在农村拥有少量土地的经营权，但也有一些农民工已经出租甚至转让了对土地的经营权；并没有摆脱几千年的“农民”身份，而是一群具有产业工人外表的“农民”。

现阶段我国的农民工大体上包括转移的农村剩余劳动力和由于城市发展而失去土地的农村人口两个方面。而农村剩余劳动力的转移又分为两方面：异地转移，从相对落后的农村到城市打工；就地转移，直接在乡镇企业工作。

市民化是一个社会学术语，它既指地域空间的转移、从事职业的转变，也强调在转移、转变过程中，行为方式、心理状态、思想观念等方面接受现代城市文明，向市民转化，从而融入城市文化享受城市生活的过程。

农民工市民化是指，在城市化建设过程中，已经在城市非农产业领域工作的“农民”，在行为方式、身份地位、心理状态、思想观念等方面向城市市民转化的经济和社会过程。主要包括以下几层涵义:一是彻底摆脱束缚他们自身的农村和土地，结束这种城乡间、农业和非农业间的游离状态；二是获得城市户口并享有各种城市居民享有的福利如：子女教育，就业，医疗，社保等；三是在城市拥有相对固定的职业和住所，主要收入来源于所从事的非农产业；四是在精神层面如：生活方式、行为方式、心理状态、思想观念等逐步融入城市文明。

二、农民工市民化的必要性

1农民工市民化是解决农民工问题的现实途径。

改革开以来，大量农民涌入城市成为农民工。他们为城市的发展做出了巨大的贡献。农村劳动力以成为城市工人的重要组成部分。然而与他们的付出不成正比的是他们的工资要远远低于城镇居民。他们的医疗、社保等问题仍被排斥在城市之外。同工不同酬的问题仍然很严峻。拖欠农民工工资现象也是屡见不鲜。面对这些困难，只有实现农民工市民化，提高农民工知识文化水平以及技能水平，切实维护农民工合法权益。享有城镇居民的养老、医疗等社会保障，才能从根本上解决农民工的现实困境。

2农民工市民化是缩小城乡差距的桥梁。

三农问题日益成为我国经济发展的瓶颈，三农问题的解决关键在农民。而农村剩余劳动力转移的实现是解决农民工问题的重要条件。因此，只有解决了农民工问题才能更好的解决三农问题，为农业、农民、农村问题的解决奠定基础。同时由于我国长期处于二元管理体制之下，城镇居民享有医疗住房、教育等社会基本保障。他们不用为生病、吃住、接受教育而发愁。而农民则不同，在我国农村养老、医疗等社会保障制度尚未健全的情况下，广大农民群众只得自己承担这些费用。而他们又被束缚在土地上，经济收入甚微。这就造成了城乡差距的进一步扩大。只有实现农民工市民化，把农民从土地上解脱出来，拓宽就业渠道，提高知识文化水平，才能从根本上解决城乡差距的问题。

3农民工市民化有利于推动农业、农村的发展

随着我国户籍制度的开放，无数青壮年涌入城市。土地的经营成为他们的的兼职，大量土地被闲置。然而，由于他们农民身份的固有观念，他们又不愿意完全放弃土地。因此，土地长期处于荒废或半荒废状态。土地的无人经营严重的影响了我国农业的发展。推进农民工市民化，允许那些进城务工又有意愿留在城市的农民转化为市民，并建立起相应的农村土地流转市场和承包经营权的转让机制，这样就可以将闲置的土地充分利用起来。还有利于提高土地的利用效率，加快建立农业的规模化经营。同时，长期在城镇工作的农民转化为市民，不仅有利于农村管理的改善，而且可以相应地减少农村基础设施的投入，加快城乡一体化进程。

4农民工市民化有利于扩大消费

随着世界经济全球化的加深，国际市场风险的加剧，各国外贸出口的难度加大，我国也相应的转变政策。国民经济的增长由原来的投资、出口转变为投资、消费、出口三驾马车。其中消费的重要对象就是农村的消费。然而，由于进城打工的农民，他们主要的目的是增加收入，他们在城市从事的又是工资水平较低的工作。即使是这样的工作却仍然不具有一定稳定性。最重要的是他们不享有城镇居民的教育、养老、医疗等社会保障。这就决定了往往会吝于消费。他们每天只会进行必要的支出，消费水平低下。据2010年国务院发展研究中心课题组研究显示，2007年农民工消费的倾向仅为35：91%，比同期城镇居民消费倾向要低40%多个百分点。如果实现农民工市民化，增加他们的收入，解决他们的养老等一系列社会保障问题，那么随着收入水平的提高，农民工也会相应的增加消费投入。又由于教育、医疗等后顾之忧的解决，会进一步增强他们的消费倾向，逐步接近并达到城镇居民的消费水平。因此说，城镇化为内需增长的强劲动力。

三、城市化进程中推进农民市民化的途径和政策

1、转变观念，走出认识误区。解放思想，更新观念是推进农民市民化的前提，加强宣传引导，提高对农民市民化的认识是消除认识障碍的有效途径。各级政府部门首先要改变观念，从战略高度认识到农民市民化的重要性。

2、强化制度创新，优化制度环境。对进城农民实行什么样的政策措施，直接关系到进城农民的待遇安排，影响农民市民化的程度和发展趋势。建立能够超越部门利益的机构，专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题。有关政策的基本出发点应该是变“堵”为“疏”，以积极的态度，构建一套符合中国国情和各市市情的、既能有利于农民自由流动又能维护公民权益、促进社会稳定的推进农民市民化的管理政策。消除农民市民化障碍的根本出路要强化制度创新，以有利于促进农民与城市社会的融合及向市民转化为目标导向，加快破除其市民化过程中的主要障碍，确立新的正式制度，使农民市民化真正获得硬性的制度保障。

3、加大对农村公共设施建设投入的力度，改善外部条件。农民市民化进程中的外部条件改善离不开国家的支持，需要政府通过财政投入和协调组织来解决。公共政策覆盖农村，是十七届三中全会《 中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出的破解城乡二元结构的根本措施。

4、加强教育和培训，着力提高农民的综合素质。农民能否变市民，还取决于农民自身的文化知识和能力的整体素质状况。无论是进城务工，还是就地发展，素质都是一个重要的条件。可以这样说，没有农民素质的提高，就没有农民的市民化。

5、建立城乡统一的劳动力市场，清除信息障碍。获得就业，特别是处于准市民阶段时获得非农业就业，对于农民市民化尤为关键。农民失去土地又没有职业，将会以有限的土地补偿金度日，坐吃山空，失去市民化的经济基础。农民的市民化，重要前提是农民就业的市场化、非农化和充分化，顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变和市民化进程的重要保证。

总之，城市化并不简单地等于城市的摊子扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长。城市化还有更深的内涵，城市化，归根到底是社会结构变迁的组成部分。它意味着一种新的经济形态，新的公共生活，新的人际关系及新的精神生态。城市属于居住于其中的人。因此，城市的扩张只是市民化的前奏，而进城农民的市民化才是城市化的目标。而从农民变为市民，是一项长期的任务和系统的工程，它绝不仅仅是农民社会身份和职业的转变，不仅仅是农民居住空间的地域转移，而是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁和转型，需要各方面共同长期努力，统筹城乡，抓住关键环节,稳步有序推进，协调发展。当然，农民市民化，不是简单地统计农村人口转化为城市人口的多少，更重要地是农民思想观念、生活方式要适应城市的要求。当农民的生存方式发生了质的变化，农民市民化才是有意义的。

第四篇：城乡结合部农民市民化调查

城乡结合部农民市民化调查

随着城镇化快速发展，过去以从事农业生产、在农村居住和持有农村户口为特征的单一传统农民正在逐渐分化为不同农民群体，他们在户籍、就业、居住、社会保障、生活方式等方面差异不断扩大，利益诉求高度分化。

部分近郊农民为何在城却不转户

长期以来，我国公共服务和社会福利体系是和相应户籍捆绑在一起的，导致城乡之间、区域之间户籍含金量差别明显。从对已实施户籍改革的重庆市转户农民情况分析，农民转户取向既受自身经济条件、乡土情结影响，也与对更高水平社会保障、教育资源等的追求有关，农民选择性进城倾向明显。

记者采访发现，城乡结合部农民选择性进城背后的深层次原因，是城乡利益关系正发生深刻调整。城镇户口附着的福利和公共服务含金量相对弱化，而农村户口含金量在增加，这导致农民转户选择更加理性和现实。在地处重庆主城区的沙坪坝、九龙坡、江北等地一些近郊农村，农民转户意愿要明显低于其他地区，其中一个重要原因，就是农村集体经济发达，农民甚至可以比城镇居民更高的福利待遇。

在九龙坡区华严镇共和村，自1985年创办村集体企业以来，经过近30年积累，村集体资产超过1500万元，有的村民家庭年均分红收入超过3000元，村里五保户、军烈属、老党员每年还能从村集体获得1000元生活补贴。村干部们说，村集体经济发达，并且有收益分配，农民是不愿意退出集体成员权，来换取一纸城镇户口的。通常这些地区已融入城市圈，农民不但有稳定非农就业，还有来自村社集体收益分红，谁愿转户呢？

在大中城市城乡结合部，一面是不少农民不愿转户，另一面是不少已转户的群众还想把户口迁回农村。在东部某大城市近郊农村，记者先后走访了10多个想要非转农的群众，这些人主要是原户籍在农村的大学生、征地农转非和进城务工经商并转户人员。李学鹏（化名）以前户籍在农村，2005年外出读大专时，将户口迁往学校所在地。李学鹏说：我们农村学生读大学或中专，要把户口迁出去。现在家里土地越来越值钱，征地拆迁量很大。而政府征地时，自己已不能与同村农民享受相同待遇，一分钱补偿没有。

第五篇：农民市民化问题的思考

被征地农民保障与失地农民市民化问题的思考

——江苏省失地农民的调查

徐元明

关键词：政府征地农民保障失地农民市民化

内容提要因工业化、城市化带来的失地农民群体的保障问题已经引起社会的广泛关注，但是，各地出台的有关被征地农民的保障方案，如提高征地补偿和安置费标准、建立被征地农民基本生活保障基金制度、实行留地保障等，都没有跳出农村的框架。本文认为，农民市民化是不可逆转的社会发展大趋势，失地农民率先市民化是我国经济社会发展进入新阶段的必然要求，为确保失地农民的生活和就业，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的长远生计。

改革开放以来，波澜壮阔的工业化、城市化浪潮加快了我国的社会主义现代化进程，也改变了农民千百年来的生产方式和生活方式，由工业化、城市化造成的失地农民客观上推动了历史的发展，促进了时代的进步。但是，现行的体制和制度，城乡分割的格局，失地农民的基本权益得不到应有的保障，大量失地农民生活在城市的边缘，成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”，在一些地方，失地农民问题已经成为影响社会稳定和经济发展的重要因素。

去年以来，土地利用和农民保障问题引起中央和地方各级政府的高度重视，把保障失地农民权益问题作为实践“三个代表”的具体体现。各地政府开始重视失地农民的保障问题，纷纷采取措施，如建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度等等，确保失地农民的基本生活。但是，目前各地出台的有关失地农民保障的政策文件和具体措施，都仍然把解决失地农民问题放在农村的框架范围之内，虽然农民的土地成为城市建设用地，而农民的身份却没有得到相应的改变。在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到城市市民待遇，笔者以为，为确保失地农民的生活和就业问题，体现城乡居民的公平国民待遇，必须以城乡统筹发展的思路看待失地农民，通过对失地农民身份进行转换，1即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民基本权益，这符合城市化和社会发展的客观规律。

一、农民失地情况

改革开放以来，我国的工业化、城市化步伐大大加快，工矿企业用地、城市规模扩张大量地占用农民土地。由于传统城乡分割的二元经济结构的影响，以及现行土地法规存在的缺陷，在土地的“农转非”过程中，农民应有的权益得不到保障，失地农民的生计令人担忧。

1、农民集体土地所有权和使用权被剥夺

我国的土地产权制度，是国家所有制和农民集体所有制两种公有制形式并存。《中华人民共和国土地管理法》明确规定，城市市区土地属于国家所有，农村和市郊土地，除法律规定以外，属农民集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

但是，随着我国工业化、城市化的加速推进，公共设施和工矿企业用地大量增加。按照现有土地法规，农村集体土地不能转变为非农建设用地。于是，各地不论何种投资主体搞建设，都首先将农民集体所有土地以征收方式转制为国有土地，远远超出了“为了公共利益”的范围

统计年报资料表明，1979～1996年江苏省各年份经批准而减少的耕地，加上未经批准而实际已占用的耕地累计600万亩左右，年平均占用35万亩①。“九五”期间，江苏非农建设用地年均为20万亩左右。2002年，全省申报用地面积54.89万亩，批准用地面积37.18万亩，实际用地面积23.71万亩，其中农用地转用面积19.14万亩。这些转变为建设用地的农用地主要是农民集体所有的土地。1986年末全省耕地面积合计6886.18万亩，属于集体土地面积6716.84万亩。至2002年底，耕地面积为7357.5万亩②，其中村组集体土地5053.91万亩，占土地总面积的31.56%，占耕地总面积的68.69%。与1986年③相比，全省农民集体土地面积减少1662.93万亩，16年减少四分之一。

2、低价征用，失地农民的生存权、发展权受侵害

根据我国现行法律法规，土地是农民集体所有的财产。但是土地产权的转让，不是按照市场规则进行，我国现行的征地制度至今还是沿用计划经济体制下的模式，政府运用行政权力，强制性地将农民集体土地国有化，由此造成征地补偿、安置费过低，失地农民的生活和再就业得不到有效保障。

首先是国家公共设施建设用地的土地补偿费水平过低。一直以来，国家公共设施建设用地的土地补偿费水平比较低。以交通建设用地为例，1995年沪宁高速公路土地征用补偿费每亩5000元，1998年锡澄高速公路、新长铁路等征用土地补偿费每亩6000元，2001年江苏沿江高速公路征用土地补偿费每亩8000元。

其次是地方政府的征地补偿与安置补助费标准也不高。据我们2003年的调查，江苏省大多数地方给予农民的征地补偿，包括土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费、农户地上附着物补偿费合计2～2.5万元。2003年12月19日江苏省人民政府下发的《关于调整征地补偿标准的通知》中，将征用耕地的土地补偿①

②

③ 凌启鸿编著：《“吃饭”“与建设”—“两区”的理论与实践》，江苏人民出版社 1999年1月江苏省统计局编《2003年江苏统计年鉴》江苏省统计局、农林厅编《1986年江苏省农业统计资料》记载，年末耕地面积合计6886.18万亩，属于集体土地面积6716.84万亩。

费标准规定为该耕地被征用前3年平均年产值的10倍。耕地被征用前3年平均年产值的最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩1800元、1600元、1400元、1200元。即征地补偿费每亩为12000～18000元。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准，一、二、三、四类地区分别为20000元、17000元、13000元、11000元。按人均一亩计算（江苏的苏南地区人均不足一亩），被征地农民人均补偿费和安置费合计2.3～3.8万元。

而就是这有限的土地补偿费还要在社区集体组织和农民之间进行分配，农民能直接得到的土地补偿金更有限。2003年我们在对失地农民的问卷调查中，问到你能直接得到的土地补偿金额有多少(元/亩)时，高达40.4%的失地农民回答在5000元以下，回答5000-10000元者占10%，10000-15000元占16.1%，15000～20000元占10.9%，20000～30000元占13.5%，3万元以上占9.1%。

④因工业化、城市化形成的失地农民群体面临生存和发展的巨大难题。

二、市民化：失地农民转移的必然选择

因工业化、城市化造成的大量失地农民生计问题，已经引起中央和各级地方政府的高度重视，把保障失地农民权益问题作为实践“三个代表”的具体体现。去年以来，江苏、浙江、山东等省（市）纷纷采取措施，如建立失地农民基本生活保障基金制度、完善农村社会保障制度、留地保障等等，确保失地农民的基本生活。但是，受长期城乡分割的二元结构体制的影响，目前各地出台的有关失地农民保障的政策文件和具体措施，都仍然把解决失地农民问题放在农村的框架之内，虽然农民的土地成为城市建设用地，而农民的身份却没有得到相应的改变。在就业、子女就学、社会保障等方面享受不到城市市民待遇。

笔者以为，为确保失地农民的生活和就业问题，体现城乡居民的公平国民待遇，必须从统筹城乡经济社会发展的战略高度，通过对失地农民身份进行转换,即把农民变市民，将失地农民纳入城市保障范围，从制度上确保失地农民的基本权益，这符合城市化和社会发展的客观规律。

农民市民化是经济发达的表现，是社会进步的象征，也是从根本上缩小工农差别、城乡差别的必由之路。从一定意义上讲，只有实现了农民市民化，才能最④ 230户失地农民问卷调查分析

终实现现代化。

首先，农村劳动力和农村人口向城市转移，是城市化的主要标志，是社会发展的大趋势。从18世纪中叶开始至20世纪中叶，在将近200年的时间里，多数西方发达国家基本上实现了农村人口的“城市化”。20世纪中叶，美国、英国、联邦德国、荷兰、加拿大、澳大利亚等西方国家的城市人口占全部人口比例均已达到80%左右⑤。根据2000年的第五次人口普查，我国大陆人口总数已达12.69亿,城市人口仅占到总数的36.09%。加速农村人口向城镇集中，这是我国现代化进程的客观要求。在深化改革开放、推进科技进步的同时，农村人口的城市化将为新世纪我国经济保持持续快速增长提供强大动力。

其次，农民市民化是保障我国经济社会持续、快速和协调发展的重大战略举措。世界现代化发展的历史表明：城市化是一个国家经济现代化的核心支撑。据世界银行专家估计，当前城市化水平每提高一个百分点，可以带动GDP增长约

1.5个百分点。由于长期形成的城乡二元结构的影响，我国城市化发展水平严重滞后于经济社会发展水平与工业化发展水平，这种局面已经成为制约我国经济进一步发展的“巨大瓶颈”。中国的城市化过程实质上是农民的市民化过程，未来20年是我国社会经济发展的战略机遇时期，加大农村劳动力和农村人口向城镇转移的力度，大力推进我国农民的市民化、城市化进程，既是全面建设小康社会、实现现代化的历史重任，又是有效解除我国经济社会约束“瓶颈”，保障我国经济社会快速、持续和协调发展的重大战略举措。

再次，推进农民市民化也是党中央新时期的一项重要战略。十六大报告说得很明确，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”今年的中央一号文件更加明确要求各地“推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”

虽然农民市民化是一个漫长的过程，需要几代人的努力才能实现。但是，在工业化、城市化进程较快的我国沿海地区，在大中城市郊区，加快农民市民化进程是完全可能的，特别是因城市发展而失去土地的数千万农民应该成为率先进城就业和定居的农民。

三、城市不愿接纳失地农民的原因分析

为什么农民的土地被“城市化”了，而依靠土地生存的农民却不能市民化？其原因在于长期形成的观念障碍和普遍存在的认识误区。

1、观念障碍。虽然党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略性思路，要求“整个国民经济的发展做到城乡统筹，用城乡统筹的发展思路解决农业、农村和农民问题，形成一个城乡统筹的格局。但是，我们的政府部门受城乡二元经济结构下长期形成的不正确观念的影响，在实际工作中，在碰到具体问题时，仍然难以跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统；在实现全面小康社会和现代化进程中没有真正改变重城市轻农村、重城市居民而忽视农民的倾向。这是失地农民不能市民化、城乡不能统筹发展的重要原因。

2、认识误区。一是认为把失地农民转变为城市居民，政府财政负担不了。首先，考虑失地农民的市民化问题是城市政府应尽的职责，是城市现代化建设中的重要内容；而对于失地农民来说，市民化是其应该得到的权利，无论财政状况如何，城市政府都必须认真解决好失地农民转变为市民的相关问题。其次，城市政府在工业化、城市化进程中强制性的低偿占有农民的土地，又高价出让，是按亩来征、按平方来卖的。出让从农民手中征收的土地已经成为地方政府财政收入⑤中国科学院可持续发展战略研究组：《2004中国可持续发展战略报告》 新华网北京3月4日电的重要来源。至2003年底，江苏省实行有偿使用的土地面积累计115万亩左右，收取合同出让金2041亿元。仅2003年就出让土地41.85万亩，出让合同金总额956亿元，其中以招标、拍卖、挂牌方式出让土地平均每亩出让价高达49.62万元⑥。2002年，苏州市获土地出让收入151.87亿元，占该市财政总收入的52.22%；南京市获取出让金83.39亿元，占该市财政总收入的57.88%。泰州市1996-2001年土地收益累计达20.3亿元，成为城镇建设资金的主要来源。将失地农民转变为城市居民所付出的代价比起政府从农民土地上获得的这个级差地租，以及土地使用单位（工商企业）每年提供的税收而言，可以说是微不足道的。

二是担心失地农民的市民化会影响城市人口的就业，影响城市失业下岗人员的再就业。表面看，农民市民化与城市原有市民的就业存在着矛盾，但是一个人是另一个人就业的压力，同时也是另一个人就业的机会。越来越多的失地农民融入城市社会，必将为所在的城市带来巨大的消费市场，同时也为城市居民提供一定的就业机会。何况失地农民的数量是与城市规模的扩大成正比例的，基于城镇规模效应的工业、建筑业及服务部门的快速发展，能够提供大量的就业岗位。同时，人们还应该看到，农民具有吃苦耐劳的传统习惯，进入城市的农民，大多从事城里人不愿意干的脏活、累活、苦活和低报酬的岗位。同时，失地农民中只有一部分人需要就业安置，主要是从事种植业和家庭副业的农民。对苏南昆山、苏中海门、苏北淮阴三地失地农民问卷调查显示，50％应答对象在土地征用前在企业就业、外出打工和从事个体经营。其家庭成员在土地征用前从事的职业的非农化程度要比其本人高3个百分点。退而言之，作为一个地方的政府，不能只顾城市居民的就业，忽视农民，特别是因城市发展而失地的农民的再就业问题。

采取多种措施，多角度多层面地解决失地农民市民化中存在的问题，还失地农民一个新的物质和精神生活依托之所，这是城市化进程必须付出的代价，我们不仅不能把这个代价让失地农民承担，还要让农民真正享受城市化带来的成果。城市政府如果无视失地农民的基本利益，就必然会造成新的社会负担，与城乡经济社会的快速与和谐发展的初衷是背道而驰的。

三、失地农民市民化的推进策略

现阶段失地农民主要是大中城市周围的工业区、经济开发区和城市规划区的农民。失地农民的市民化可以先从城市规划区内特别是建成区内的失地农民开始，这些农民虽然已经实现了居住地域的转变，但是户口没有“农转非”，在社会保障、劳动就业、居住方式改变、集体资产处置、社会组织型态转换和城乡文化融合等方面还存在着不少问题。整体考虑和解决城市化进程中的失地农民市民化问题，建立城市化与农民市民化相互促进、协调发展的制度和机制已是现阶段城市化进程中十分迫切的任务。

首先是户籍的转变。尽管一些城市进行户籍制度改革，取消了农业和非农业户口性质差异，建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件的新型户籍管理制度。但是，仍然存在着严格的农村户口与城市户口的区别。只有获得城市户口的居民才能享受附属在城市户籍上的各种利益和粘附在户籍关系上的各种福利待遇。因而，由农村户口转变为城市居民户口是现阶段失地农民市民化的重要前提。

其次是加快社区管理体制的转变。对大部分或全部土地已被征收征用的社区，要加快实现由乡村体制向城市社区体制的转换，建立相应的街道办事处和居民委员会，按城市社区的规范和要求进行统一管理。⑥ 2003年资料来源：江苏省国土厅《江苏省十届人大二次会议参阅文件之九》

三是建立失地农民的劳动就业保障制度。要按照城镇下岗职工的模式，把失地农民纳入再就业保障体系，让他们享受城镇下岗职工同等的优惠政策；保证失地农民在找不到工作时，能够享受到城市下岗失业职工同等的社会援助。有关部门要把失地农民作为重点对象，纳入到创业辅导体系中，在资金支持、人才培训、项目推荐、信息共享等方面，帮助失地农民搭建创业平台，提高劳动技能和再就业能力。大力发展对从业人员素质和技能要求相对较低的社区服务业，积极推行临时工、钟点工等灵活多样的就业形式，扩大就业。对占用农民土地的单位，可强制规定必须为失地农民提供一定比例的就业岗位，承担一定的社会义务。建立就业援助和失业保险机制，劳动力年龄段内的失地农民(男满16周岁未满60周岁、女满16周岁未满50周岁)可申领城市失业证，就业援助证，享受城镇居民同等待遇。

四是建立失地农民社会保障制度。从理论上说，城市建设所使用的资金属于全体人民，当然也有已划入城市圈内的失地农民的一份。现阶段的关键是着力解决失地农民的养老和医疗保障问题。对因征地转为城镇居民、符合参保条件的失地农民，允许、鼓励其进入城镇养老保险体系。城市近郊区农民的土地被征用为城市建设用地，因而失去了土地为他们提供的就业和养老的保障，那么，征用农民土地的城市政府有责任解决他们的社会保障问题。

要建立失地农民的养老保险制度，可以参照城市职工基本养老保险的“新人”办法，采用政府、村集体、农民个人三者共同承担的方式，建立失地农民个人帐户，办理社会养老保险统筹。要建立失地农民的医疗保障、救助制度，帮助他们解决看病难、住院难的问题。使他们老有所养，无后顾之忧。

对失地农民中的特殊群体，如未满18岁的人员、“五保户”，要建立相应的社保基金，做好保障工作。对收入过低、经济困难的人员，要纳入城市低收入保障范围；

要取消失地农民子女的入学赞助费等歧视性政策，使失地农民子女在受教育上与城镇居民享受同等待遇；

要加大经济适用房的建设和供应力度，确保因征地拆迁造成的困难户能够按政策购买经济适用住房。

主要参考文献

1、蔡永飞： 我国的城市化怎样“化”掉农民 《人民网》2003年9月25日

2、姜作培： 六统一：农民市民化的对策选择《云南财贸学院学报》2003年2月第 19卷第 1期

3、黄朗辉等：我国农民市民化的发展态势、影响及政策建议《经济要参》2002年第24期

4、浙江省人民政府研究室课题组:城市化进程中失地农民市民化问题的调查与思考 <浙江社会科学>2003年第4期

5张忠法等:我国农村劳动力转移与走向市民化的战略思考<经济研究参考>（国研网2003.9.13）

6、凌启鸿编著：《“吃饭”“与建设”—“两区”的理论与实践》，江苏人民出版社 1999年1月

（作者系江苏省人民政府参事、江苏省社会科学院农村发展研究所研究员，联系地址：南京市虎踞北路12号，邮政编码：210013，电子信箱：xym118@sina.com）