谈农村城镇化与农民市民化的协同发展

第一篇：谈农村城镇化与农民市民化的协同发展

农民工的市民化与城镇化发展

一、农村城镇化是我国农民市民化的必然选择

（一）农民市民化要与我国的城市化发展战略相适应

在城市化的发展道路上，大多把城镇化作为我国城市化发展的重点。因此，我国的城市化不是单向的城市化，即单纯地促使农村人口向城市转移，而是双向城市化，即一方面促使部分农村人口通过多种方式向城市转移，成为城市居民；另一方面积极发展农业和农村，加强农村建设，使农村的经济、社会和文化建设达到城市水平，实现城乡的融合，让更多的农民享受城市文明，分享国家经济社会发展的成果。

（二）农村城镇化是农民市民化的重要载体

多年以来,就中国国情看，占全国人口70%多的农民，通过大量的人口迁移来实现农民市民化，这是不现实的。由于大量农民迁移到城市，给流入地带来了人口过多、交通拥挤、环境污染等弊端，已越来越让现有的城市无法接受。一些现象都表明：城市化不能作为中国农民市民化的重要舞台，因此，我国农民市民化必须通过实施城乡一体化，逐步消除城乡居民在就业、社会保障、教育、公共服务设施投入和使用等方面的差距。

二、推进农民市民化的途径

（一）改变原有的城乡二元经济社会体制

1、推进户籍改革，消除农民市民化的体制障碍。首先要打破挂在户籍名义下的种种权利壁垒，取消隐藏于其背后的权利资源分配体系，让农民和市民享有平等的就业、教育、住房、社会保障及民主政治权利和待遇。其次是要逐步建立城乡一体化的居民户口管理模式，实施以居住地划分城乡人口，以职业确定身份，最终实现城乡人口一体化管理。

2、创新土地制度，推进农业规模经营。通过立法的形式确立农民对土地承包权的长期化和固定化，增强农民对土地投入的积极性，促进已经从事非农产业的农民出售长期经营权，使土地规模经营得以实现，推进经营效益。为了防止农民将卖地的收入在短期内用光，各方都应为失地农民的未来生活和发展留有足够的空间，地方政府和土地开发商应共同解决好失地农民的就业问题，把一部分土地收入拿出来建立失地农民保障基础账户，并纳入地方统一的社会保障基金进行统一管理，为失地农民建立应有的社会保障服务体系。

3、按国民待遇原则，逐步完善社会保障体系。当前我国城市已经基本建立社会保障体系，而农村社会保障制度的建设还比较薄弱，农民实际上是游离于我国社会保障制度的边缘群体，这是缺乏社会公平的。依据现有条件，我们有选择有重点地展开，分步走，先解决眼前的困难，逐渐建立农村社会保障体系。

（二）建立平等的公共物品供给制度

提高农村公共服务体制，要明确中央和地方各级政府的职责范围，建立问责机制，公共财政支出应做到城乡均衡发展，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保增加对农村教育、卫生、文化和基础设施等的投入，建立城乡统一的公共服务体系。

（三）按现代城市要素建设小城镇

农村城镇主要是指县辖镇和农村重要中心城镇，在城镇的发展布局和规划上要按现代城市功能和城市观念来建设，使小城镇具有现代城市的功能。城市在现阶段最为突出的是为生产服务的功能，其中包括市场功能、信息功能、金融保险功能、通信功能等。这意味着建设城市不

仅仅是建设居住环境，其首要内容是功能建设、市场建设。在城镇建设中，要把农民纳入到规划中，公共基础设施应作为公共品或准公共品加大投入，适度扩大城区规模，提升规模效应，并及时推动户籍、土地、社会保障等一系列制度创新，带动农村产业结构和社会关系的变革，促进现代文明生产和生活方式在农村的传播和确立，吸引更多的农民进入小城镇生活。

（四）提高农民的综合素质

农民就业能力和文化素质提高都必须通过教育的途径来实现，政府、社会等应担负起这个责任，加大农村基础教育投入，提供更多的面向农民的职业技能培训机会，从组织上、制度上和机制上进一步确保教育培训等各项工作的顺利开展；农民也要以正确的态度对待自身的不足和缺陷，要善于抓住机遇，不断超越自我，积极参加各种职业培训，提高自己的职业能力和劳动技能，适应我国产业结构升级和新兴产业蓬勃发展对劳动力的要求。

（五）优化产业布局

优化产业布局是区域经济发展的核心，在工业化的推动下，城乡之间的经济联系不断加深，资源配置和产业分工体系不断优化。随着产业布局的优化和产业的聚集，农村小城镇的城市化步伐加快，劳动力就业结构的改变，城市文化对乡村的影响加大，农村地区的城市性会显著提高。在城乡协调发展的基础上，逐步缩小城乡居民在劳动收入、劳动环境、居住条件、文化生活等诸多方面的差距，让农村居民能够享受经济发展和社会进步的成果，从而达到城乡共同发展、共同富裕的目标。

总之，农民市民化是我国现代化发展战略的重要举措之一，其目标就是让更多的农村居民享受到社会经济发展的成果、享受城市文明生活、公平享受公共物品的权力等。因此，我们必须有效增加促进农民市民化进程的制度供给，突破农民自身素质束缚，在推进农村城镇化过程中，实现城乡融合，这是构建社会主义和谐社会的需要，也是现代社会发展的必然要求。

第二篇：谈农村城镇化与农民市民化的协同发展

谈农村城镇化与农民市民化的协同发展

[摘要] 我国农民市民化步伐要滞后于城市化进程，抛开制度供给不足、农民适应性差等问题之外，还要确定农民市民化的主体范围。本文在探讨消除二元社会结构、实现城乡一体化发展的基础上，提出通过改变原有的城乡二元经济社会体制等途径给农民以国民待遇，从而最终消除城乡差别，这是我国农民市民化的最终出路。（中经评论·北京）

一、农民市民化的研究视角

农民市民化是现代社会结构转型的必然，然而在我国学术界，对于农民市民化概念还没有明确的、公认的界定。但从市民化的主体来看主要包括两种观点：第一种观点是农民向城市转移并逐渐成为市民的过程，其重要的标志就是农民在身份上获得作为城市居民的合法身份和相应的社会权利（包括居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权、社会事务管理的参与权等等）。这是从城市的视角来构建农民市民化，市民化的对象主要是指已经迁移到城市中农村流动人口。第二种观点是指我国现代化建设过程中，借助于工业化和城市化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程。因此，市民化过程的实质是农民争取“市民权”的过程。

城市化的快速发展并没有推动相应的农民市民化过程，其重要原因是政府政策导向和学术研究的重点被局限在基于城市视角的市民化过程，主要关注的是那些从农村迁移到城市的那部分人和城郊失地农民，把城市化看成是农民市民化发展的重要舞台和载体，这不符合中国的实际国情。因此农民市民化不仅仅是农民社会身份和职业的一种转变，也不仅仅是农民居住空间的地域转移，而是社会权利、角色意识、思想观念、行为模式等一系列变迁过程。农民市民化的最终目的和意义，不是让所有的农村人口都迁移到城市，而是要让所有的人口，无论是居住在城市还是在农村，都能够享受到现代城市文明，在城乡一体化的基础上逐渐消除城市差别。

二、农村城镇化是我国农民市民化的必然选择

（一）农民市民化要与我国的城市化发展战略相适应

在城市化的发展道路上，大多把城镇化作为我国城市化发展的重点。因此，我国的城市化不是单向的城市化，即单纯地促使农村人口向城市转移，而是双向城市化，即一方面促使部分农村人口通过多种方式向城市转移，成为城市居民；另一方面积极发展农业和农村，加强农村建设，使农村的经济、社会和文化建设达到城市水平，实现城乡的融合，让更多的农民享受城市文明，分享国家经济社会发展的成果。

（二）农村城镇化是农民市民化的重要载体

在过去的多年中，城市化对我国农村劳动力的转移起了积极作用，今后随着城市化的推进，还会有大量的农民向城市转移，最终成为市民。问题的关键是，一方面，目前我国仍实行高强度的二元经济结构，户籍制度、就业、保障等种种制度性障碍仍阻碍着农民向城市流动。另一方面，抛开制度性因素，就中国国情看，占全国人口70%多的农民，通过大量的人口迁移来实现农民市民化，这是不现实的。在实践中，由于大量农民迁移到城市，给流入地带来了人口过多、交通拥挤、环境污染等弊端，已越来越让现有的城市无法接受。一些现象都表明：城市化不能作为中国农民市民化的重要舞台，因此，我国农民市民化必须通过实施城乡一体化，逐步消除城乡居民在就业、社会保障、教育、公共服务设施投入和使用等方面的差距。

三、推进农民市民化的途径

（一）改变原有的城乡二元经济社会体制

1、推进户籍改革，消除农民市民化的体制障碍。首先要打破挂在户籍名义下的种种权利壁垒，取消隐藏于其背后的权利资源分配体系，让农民和市民享有平等的就业、教育、住房、社会保障及民主政治权利和待遇。其次是要逐步建立城乡一体化的居民户口管理模式，实施以居住地划分城乡人口，以职业确定身份，最终实现城乡人口一体化管理。

2、创新土地制度，推进农业规模经营。通过立法的形式确立农民对土地承包权的长期化和固定化，增强农民对土地投入的积极性，促进已经从事非农产业的农民出售长期经营权，使土地规模经营得以实现，推进经营效益。为了防止农民将卖地的收入在短期内用光，各方都应为失地农民的未来生活和发展留有足够的空间，地方政府和土地开发商应共同解决好失地农民的就业问题，把一部分土地收入拿出来建立失地农民保障基础账户，并纳入地方统一的社会保障基金进行统一管理，为失地农民建立应有的社会保障服务体系。

3、按国民待遇原则，逐步完善社会保障体系。当前我国城市已经基本建立社会保障体系，而农村社会保障制度的建设还比较薄弱，农民实际上是游离于我国社会保障制度的边缘群体，这是缺乏社会公平的。依据现有条件，我们有选择有重点地展开，分步走，先解决眼前的困难，逐渐建立农村社会保障体系。

（二）建立平等的公共物品供给制度

长期以来，我国在经济与社会发展中存在着重城市，轻农村的结构性失衡问题，导致当前农村公共服务供给严重不足，如农村教育、卫生、文化等社会事业和基础设施建设长期滞后。提高农村公共服务体制，要明确中央和地方各级政府的职责范围，建立问责机制，公共财政支出应做到城乡均衡发展，扩大公共财政覆盖农村的范围，确保增加对农村教育、卫生、文化和基础设施等的投入，建立城乡统一的公共服务体系。

（三）按现代城市要素建设小城镇

农村城镇主要是指县辖镇和农村重要中心城镇，在城镇的发展布局和规划上要按现代城市功能和城市观念来建设，使小城镇具有现代城市的功能。城市在现阶段最为突出的是为生产服务的功能，其中包括市场功能、信息功能、金融保险功能、通信功能等。这意味着建设城市不仅仅是建设居住环境，其首要内容是功能建设、市场建设。在城镇建设中，要把农民纳入到规划中，公共基础设施应作为公共品或准公共品加大投入，适度扩大城区规模，提升规模效应，并及时推动户籍、土地、社会保障等一系列制度创新，带动农村产业结构和社会关系的变革，促进现代文明生产和生活方式在农村的传播和确立，吸引更多的农民进入小城镇生活。

（四）提高农民的综合素质

农民就业能力和文化素质提高都必须通过教育的途径来实现，因此，政府、社会等应担负起这个责任，加大农村基础教育投入，提供更多的面向农民的职业技能培训机会，从组织上、制度上和机制上进一步确保教育培训等各项工作的顺利开展；农民也要以正确的态度对待自身的不足和缺陷，要善于抓住机遇，不断超越自我，积极参加各种职业培训，提高自己的职业能力和劳动技能，适应我国产业结构升级和新兴产业蓬勃发展对劳动力的要求。另外，还要不断加强自我学习意识，充分利用业余时间，不断学习文化知识，培养各种兴趣和爱好，增强市民意识，提高社会参与意识和社会责任感等。

（五）优化产业布局

优化产业布局是区域经济发展的核心，在工业化的推动下，城乡之间的经济联系不断加深，资源配置和产业分工体系不断优化。随着产业布局的优化和产业的聚集，农村小城镇的城市化步伐加快，劳动力就业结构的改变，城市文化对乡村的影响加大，农村地区的城市性会显著提高。在城乡协调发展的基础上，逐步缩小城乡居民在劳动收入、劳动环境、居住条件、文化生活等诸多方面的差距，让农村居民能够享受经济发展和社会进步的成果，从而达到城乡共同发展、共同富裕的目标。

总之，农民市民化是我国现代化发展战略的重要举措之一，其目标就是让更多的农村居民享受到社会经济发展的成果、享受城市文明生活、公平享受公共物品的权力等。因此，我们必须有效增加促进农民市民化进程的制度供给，突破农民自身素质束缚，在推进农村城镇化过程中，实现城乡融合，这是构建社会主义和谐社会的需要，也是现代社会发展的必然要求。

（商业时代，临沂师范学院，翟秀海）

第三篇：农民市民化

农民市民化——对旧问题的新探讨

城市化进程中的农民市民化，是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。所谓农民市民化，指的是在我国现代化建设过程中，借助于工业化的推动，让世世代代生活在农村的广大农民，离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业,其身份、地位、价值观念及工作方式和生活方式向城市市民转化的经济社会过程。加快农民市民化,不仅是现代社会结构变迁的必然趋势, 而且对整个国家经济社会发展将产生不可估量的深远影响。

一、含义解读

研究农民向市民转化，首先要界定农民和市民涵盖的具体范围。

可以从不同角度对农民角色进行界定：从居住空间角度看，农民指居住在农村的人(农村居民、农村总人口)；从户籍角度看，农民指拥有农村户口的人；从所有制角度看，农民指与公有制土地联系的集体农民；从职业角度看，农民指从事农业生产的人或从事第一产业的劳动者。西方学者认为在传统农业社会中农业是单一产业，“农民”作为一种社会角色，由于其职业的稳定性而相对固定不变。

“市民”最早起源于西方，西方学者认为“市民”一词不光是指在城里居住的人，而且特指具有市民权的人，是有身份自由、享有充分权利的社会成员。[1]国内学者普遍认为市民具有以下几个特征：第一，地域特征：生活、工作在城里而非农村；第二，产业特征：从事非农产业，收入也以非农产业收入为主；第三，户口特征：通常具有城市户籍；第四，意识、行为方式和生活方式特征：与城市文化相连。

由于农民与市民在地域、职业、户籍、意识行为方面存在着巨大差异，决定了农民向市民转化绝不是简单的农民户籍制度转变和居住地区的变化。它还涉及到农民在工业化和城市化进程中与市民接轨的一系列的转化，是个复杂的过程。这些转化主要包括：一是生产方式的非农化，即由长期从事农业生产向非农产业转化；二是生活空间城镇化，即由主要居住在农村转为长时期居住在城镇；三是在文化、心理素质以及生活方式和行为方式等方面，逐渐与城市居民接轨、融合。一般来说，农民市民化包括两层含义：一是内在素质市民化，二是外在资格市民化。内在素质市民化指有关市民生活意识、权利意识(多层的权利)的发育及行为的变化等内容；外在资格市民化，则更加偏重的是职业和身份的非农化，其中涉及户口及附带的福利保障，是完全变农民为市民的一个结果。

农民是我国最大的社会群体，也是对社会发展产生深远影响的阶层。农民市民化不仅是农民实现自身身份、社会角色和职业方面转变的过程，而且还是关系到我国社会主义现代化的发展进程，以及社会结构变迁的过程。中国科学院可持续发展战略研究组指出，我国未来50年内必须年均有1000万以上的农村人口转化为城市人口，才有望实现现代化。在2050年之前，将城市人口和农村人口比例从现在的30%比70%，转化为至少70%比30%，这意味着只有年均增加1个百分点的城市化率，才能达到现代化的要求。[2]因此,推进农民市民化至关重要。

二、理论解释

关于农民市民化的研究，政治学、经济学、社会学以及人口学分别有不同的话语系统。从国外来看，理论上对农民市民化进行解释的角度可以概括为：城市化与城市发展角度、人口迁移角度等。用城市化与城市发展的观点分析农民市民化，比较有代表性的观点包括发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯的“二元经济结构模型”；美国著名经济学家诺瑟姆的城市发展进程“S”曲线理论和哈里斯——托达罗的收入预期理论。从人口迁移角度进行分析的主要代表理论包括：推—拉理论和人口学家E·G·拉文斯坦总结的人口迁移规律。其中拉文斯坦指出了人口迁移的影响因素、迁移流动的递进趋势、迁移倾向存在地区差异和性别差异以及迁移的动机。唐纳德·柏格等人从宏观上分析了影响人口迁移的经济原因，提出了“推拉”假说，认为人口迁移是其原住地的推力或排斥力和迁入地拉力或吸引

力两种力量共同作用的结果。另一种是人力资本理论，舒尔茨和贝克尔把迁移行为作为个人的一种经济投资过程来看待，应用经济学的基本原理即成本与收益的比较来解释人们迁移行为。

社会学领域关于农民市民化问题研究的理论具有代表性的有：涂尔干有关机械团结与有机团结的研究、梅因关于“身份社会”与“契约社会”对立的研究、齐美尔对都市市民心理的研究、藤尼斯关于“礼俗社会”与“法理社会”关系的分析、韦伯关于“前现代社会”与“现代社会”对立的阐述、帕森斯关于五种模式变量的分析、雷德菲尔德关于“俗民社会”与“都市社会”的分析等等。还有一部分社会学家对农民市民化的背景与具体内容进行重新阐析。吉登斯曾对传统的转变进行了详细论述，认为对所有从传统活动场合的控制中解放出来的群体而言，存在着多元的生活风格的选择。英克尔斯、沃尔冈夫等则对现代化进程中人的特性转变进行了具体论述。贝克的风险社会理论等也都对农民的市民化转向的现代意义和风险形成、应对进行了论述。[3]

从国外的这些研究资料中可见，从城市与城市发展角度和人口学角度进行的研究大多涉及的是农民市民化的原因，而社会学更关注的是在这一过程中社会和个人的变化。

国内部分学者主要对农民市民化的动机和影响因素做了探讨。从社会背景来看,农民进城的外部原因主要是：体制转轨创造了流动发生的制度空间；社会转型创造了流动得以迅速扩张的就业空间。有学者指出，从乡到城的人口流动的选择性有其必然性，农民进城不完全是因为劳动时间的剩余，根本上还是因为城乡在就业和生活上有着明显的比较利益反差。进城的未必全是所谓农村的剩余劳动力，还可能是农村现代化的“希望”所在——高素质的青壮年劳动力。还有学者提出农民进城的最大动力和不懈追求在于为了下一代的成长和发展。

三、政策壁垒

现在有一些专家学者把阻碍农民市民化问题的症结都归咎于户籍制度。对此，笔者认为这是一种舍本逐末的看法。可以说，户籍制度是我国城乡二元结构的主要特征，在城市化进程中也成为了农民市民化政策壁垒的一个重要标志，但是，从现行政策制度的取向和作用来看，户籍制度仅仅是把城市人口与农村人口区别开来，而真正反作用于农民市民化的其实是隐藏在户籍制度背后的各种差异性社会福利与保障制度。

（一）传统思维观念是农民市民化的政策壁垒根源

长期以来，人们思想观念上受城乡对立与体制上受城乡分治的影响很深。因此，无论是城市管理者还是城市居民对农民进城就业、推进农民市民化认识都不够深刻，远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义。部分政府官员对农民进城存在两种担心：首先是担心“城市病”问题，怕农民进城会带来城市住房紧张、交通拥挤、社会治安恶化等不良反应；其次是担心挤占城市职工就业岗位问题，从而加剧城市劳动力供求矛盾、影响城市职工就业。城市市民对农民进城也表现出相当矛盾的心态。一方面是接纳的心态，因为进城农民是很好的廉价劳动力，可以分担城市居民不愿做的累活、脏活、险活；另一方面是拒绝心态，因为进城农民会抢夺城市人的工作和就业机会，再加上农民工文化素质低，犯罪率高，让城里人失去了安全感等等。

受上述观念的影响和制约，造成了市民对农民歧视，城市对农村的排斥。而市民这一强势群体和既得利益集团对农民的歧视，又必然会强化政府官员的观念，从而促使其设置政策壁垒，阻止农民市民化。

（二）城乡分割的户籍制度是制约农民市民化的重要标志

在工业化、城市化进程中，户籍管理制度是一把“双刃剑”。它是城乡二元结构的主要象征，曾经人为地把城乡人口划为极不平等的两大社会群体，将农民禁锢在乡村土地之上，拒之于城市大门之外。在20世纪90年代初期，各大城市普遍存在一个问题，企业用工时的第一条件是具有当地城镇户口。即使是已进城多年改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城

市管理体制之外，也享受不到市民的福利保障待遇，使其与生活在同一空间，工作在同一单位的城市市民存在着身份与地位的巨大差别，难以融入城市社会。对缩小乃至取消这种差别，加快实现农民市民化，近年来广大农民呼声很高，特别是农民工与失地农民因有更加迫切和实际的需要, 要求日益强烈。对此，各地政府也进行了一定程度上的改革，户籍管理有所松动，但力度很小，而隐藏在户籍制度背后的各种差异性社会福利与保障制度仍然坚如磐石，与农民市民化的要求极不适应。

（三）土地产权制度使农民市民化成本增大

为了确保农村的稳定，党和政府曾实行了集体土地承包三十年不变的政策，不准土地自由买卖、自由转移，在当时这是完全必要的。但目前的问题是管得太死，这样承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时，也成为套住农民、使之离不开的“根”，难以脱离土地。在以土地套住农民、目前进城就业得不到和市民平等条件、城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下，农民进城不得不“三思而后行”。特别是在城市建设征用土地过程中，建设用地单位往往利用现行土地征用政策，“积极”扩大用地面积，千方百计压低经济补偿，“消极”对待失地农民身份转换、生活保障等要求，导致失地农民可持续生计悬空，引起了失地农民的强烈不满,甚至产生敌视情绪。

（四）就业政策严重阻挠农民向市民的转变

在计划经济时期，国家对失地农民普遍实行“招工安置”或“就业安置”政策，农民在失地后转为国有企业工人身份，同企业其他工人同工同酬。在当今市场经济条件下，这种政策已经没有了现实意义。在转轨的初期，由于市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，政府无法将失地农民大批量地“塞”进企业，便采取了一种纯粹的经济补偿办法，即按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿的货币一次性安置的办法。征用土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业的损失。这种补偿从道理上讲是合乎情理的，但普遍存在着征地补偿费用标准不统一、费用过低、社会保障不到位、就业培训滞后、安置短期性等问题，无法保障失地农民重新建立生产力并提高他们的生活水平，无法确保失地农民的可持续生计，使失地农民的基本生活、就业与创业、社会保障得不到制度性、持续性的保证。而一些城市受国有经济下岗失业人员的就业压力，开始实行反失业政策，通过经济、行政、舆论等手段，排斥农村劳动力在城市就业。如兵役制度规定，市民子女服役期满后可在城市安置就业，而农民子女一律不予安置。在反失业政策的影响下，一些企业招聘工人时，在用工次序上往往是“先城市、后农村，先市内、后市外”。在精简人员时，首先清理农民工、临时工等，农民工在劳动力市场上处于绝对的劣势地位。

（五）社会保障制度的缺失,使农民缺乏城市归属感

目前城镇居民普遍享受着养老、医疗、失业、生育和工伤等5 项法定保险。而由于相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体和失地农民却被排斥在现有社会保障体系之外，尤其是在工伤保险、失业救助、医疗看病等方面他们根本没有任何社会保障待遇和保障机制。农民工的工资较低，仅够维持最基本的生活需要，根本无力从工资中拿钱来缴纳个人帐户中的养老、医疗保险；农民工的流动性大，跨省流动与社会保险属地化管理形成尖锐冲突；农民工大都从事脏、累、险、差的职业，工伤事故频繁发生。农民工社会保障的严重不到位严重制约了人口的正常流动。而失地农民在失去土地后，不能及时进入社会保障体系，一旦有限的补偿费花光用尽，今后生计将失去保证，“生老病死”更加难以解决，又形成新的不稳定因素。

（六）教育培训制度的不对等，使农民对未来缺乏信心

我国农村劳动力中，小学及以下文化程度占38.2%，初中文化程度占49.3%，高中及中专文化程度占11.7%，大专及以上文化程度仅占0.6%，受过专业技术培训的占9.1%。[4]农

民的文化素质低下不仅关系到自身的生存和就业，还影响进城农民身份地位的提升，使他们难以融入到城市人群中去。为了提高农民工的素质和就业能力，国家于2003年10月颁发了《2003—2010年全国农民工培训规划》,但问题并不容易解决。如果脱离农村基础教育，只停留在短暂的劳动技能培训上,那么，这种短视行为无助于从根本上提高农民的素质。而在农村，还有相当一部分村办小学，得不到政府公共支出的保证，办学资金来源于村集体及村民，办学规模小、条件差。特别是在对待进城农民子女的教育问题上，一些地区为保障城镇适龄儿童的优先入学，有意提高农民子女入学的门槛，公办中小学对农民子女实行额外收费制度，一些地区甚至强行关闭了打工子弟学校，致使大批进城农民子女沦为新一代的“文盲”。

四、几点建议

综上所述，在城镇化进程中，农民市民化研究任重而道远。对具体研究内容可以从多个方面进行选择，如研究农民生活方式、行为方式、工作方式与思维方式的市民化。更具体一些，我们可以研究农民的惰性心理、封闭内向的心理、重义轻利的价值观念，以及宗教宗族观念等向现代市民方面的转型；研究农民的生活从散漫化、无序化走向条理性、规范化，人际交往的血缘与地缘倾向转向业缘倾向，交往方式从直面交往、长期交往为主转向间接交往与霎时交往为主，等等。此外，还可以研究农民的市民权利与新市民的政治参与：新市民如何利用自己的权利，进行充分的利益表达，同时积极参与公共空间的事务，承担市民的政治参与角色。但是，无论我们对具体研究内容进行何种选择，在市民化的进程中,有几个基本判断和相关的具体问题是值得一提的。

（一）农民的市民化是一个农民的传统超越问题

从传统农民的角度看，农民市民化的进程其实是一个农民超越传统、获得现代潜质的过程。在研究市民“化”的过程中，有几个难题是农民在市民化进程中必须超越的。第一，农民人际关系网络的同质化倾向。由于农民交往对象的同质性较强，多是一些拥有相同信息与资源的亲戚、邻里，这些同质化的强关系网络不具有利用价值，因此信息滞后将会成为农民市民化的重要阻力。在市民化过程中，农民社会关系网络与关系资源如何重组，如何利用关系网络进行市民化问题尤为值得研究。第二，农民的内部信任问题。中国“家本位”的思想传统使农民在交往中奉行特殊主义的人际信任原则。长期处于“差序格局”中的农民坚信“非我族类,其心必异”，对互动中的陌生人持着低信任的怀疑态度，对跨出狭小的生活圈与陌生人接触有一种莫名的恐惧感和本能的排斥。这可能使外界对农民的支持行为产生适得其反的后果。而外出的农民工交往范围也局限于同乡与亲戚内部，其关系网络并没有整体性的格局改观，外部经济活动所需要的关系链条没有太多的增加，这影响了其职业流动与经济活动范围的拓展。因此，在市民化过程中，必须主动采取措施引导农民，使之实现信任类型的转型。第三，农民合作意识缺乏，自治能力弱化。长期处于威权制度体系下的中国农民，形成了对国家全面服从的心态以及万事不求人的生存哲学，这使中国农民从来没有形成跨血缘、跨地域的自发性互助社团，对组织自治团体的必要性也完全没有察觉，对通过自发团体诉求其正当权益、寻求发展的外部支持的建议也完全不感兴趣。在市民化过程中,让农民学习合作意识、形成具有内聚力的自发性自助社团、主动寻求外部世界的帮助等，将成为决定农民市民化前途的关键因素。

（二）农民市民化的关键在于处理好政府与农民的关系

政府与农民的关系问题是国家与社会关系的一种具体表现形式。通过考察市民化过程中政府与农民的关系的变迁，可以证实或证伪国家与社会关系研究中的一系列现存假设。同时，农民的市民化也是一个农民与政府的关系实现革命性变迁的历程。对此我们可以通过多种视角来进行透视譬如从农民市民化过程中国家权力的实现能力及其实现渠道的角度，来看政府与农民、新市民关系的变迁；考察市民化进程中“政府汲取能力”的变化及基层政权所扮演的角色；分析市民化中诸如征地补偿费之类的经济与社会资源合理配置问题；考察农民在市

民化过程中如何将自身的社会本土性资源与国家社会、市民社会所提供的外部支持网络结合起来；探讨市民化过程中政府正式权力的非正式运作状况等等。从结构、制度、网络、个人以及事件过程的宏观、中观和微观的视角对农民市民化问题进行全面解读，可以在相关的领域得出一些具有启发性的结论，为正确处理市民化进程中的政府与农民的关系提出一些具有操作性的政策建议。

（三）农民市民化的重点在于加快建立新市民的城市适应性

在市民化过程中,农民将会经历文化震惊、文化濡化、文化重建、文化再适应直至文化创新的过程，才会最终成为真正意义上的城市新市民。而随着户籍制度、农民工管理保护制度的日益理性化、公正化，这类问题将会以更加耀眼的形式突现出来。其中问题之一是新市民中农民精英的流动问题。在农民市民化后,农村中剩留人员中精英阶层的组成状况、农民在转变成市民后是否会出现新的统治精英、经济精英；精英阶层是在进行世代的延续，还是被新的社会向上流动而更新；各种精英的身份重合度如何等等问题，将会为社会阶层研究提供新的探讨焦点。二是自主空间的维护与利益表达。作为新市民，农民在市民化后必然会在生活方式、工作选择、权利待遇、休闲娱乐等领域处于显性的或潜在的不利境地。他们必将采用一定的生存方式来加以应对，并对不公平的社会待遇进行抗争。争取属于自己的私人领域或公共领域，并使群体利益表达的渠道保持畅通，这其中涉及到诸如市民社会、公民政治权益等其中的具体研究内容更是纷繁复杂, 需要我们长期关注并逐步解决。

参考文献：

[1]“我国农村劳动力转移与农民市民化研究”课题组.农民市民化的趋势与国内相关理 论学派的主张[J].经济研究参考，2003，（5）.[2]杨风.城市化进程中农民市民化问题研究[D].西南财经大学，2004.[3]郑杭生.农民市民化：当代中国社会学的重要研究主题[J].甘肃社会科学，2005，（4）.[4]陈凤秀.农业部科教司陈凤秀副司长在阳光工程项目管理培训班上的讲话[Z].2004.

第四篇：新型城镇化与农民工市民化专题

理论·政策·产业

新型城镇化与农民工市民化专题

陕西日报 2014年4月1日

赵正永：推进新型城镇化，关键在提高质量，核心是人的城镇化。随着工业化和城镇化的推进，农村群众的思想观念和生产方式都发生了巨大的变化，越来越多的人有条件也有意愿进入城市生活。我们要顺应这一社会转型发展的趋势，切实抓好推进有条件农村居民进城落户的各项具体工作，以满足群众提升生活水平、享受更好公共服务的迫切愿望和要求。要把中小城镇作为吸纳农村居民的主要载体，加快完善基础设施，合理配置字公共资源，不断推进产业升级，大力实施城中村改造，增强器对农民的吸引力。要围绕惠利于民、解决后顾之忧，使进城农民安心进程、生活更有尊严这一核心，深化户籍改革，逐步剥离附着在城乡户口上的不平等福利待遇，加快实行城乡统一的居住证制度，鼓励人口性中小城市集中，以农民工为重点有序推进农业转移人口市民化。

娄勤俭：农民工工作始终是省委、省政府高度重视的中心工作之一。随着“四化”同步发展进程加快，做好农民工工作，事关经济发展大局，事关社会和

谐，是统筹协调与可持续发展应当解决好的重大问题。在工业化和城镇化进程中必须将农民工作作为重要环节和中心工作来抓。要以十八大精神为指引，坚持在“四化”并举进程中，完善政策措施，发挥叠加效应，扎扎实实做好农民工工作，统筹布局和提供居住、教育、医疗等生活条件，在增加农民共收入、扩大农民工参保覆盖面、丰富农民工精神文化生活等方面多措并举取得新成效。同时要更加注重加强和创新社会管理，帮助农民工真正融入城市，让他们在城里稳得住、享受城里人一样的待遇，是他们生活得更有尊严、更有盼头。

编者按

加快推进以人为本的新型城镇化，不仅是经济社会发展规律的客观要求，也是新时期推进转型升级的战略选择，更是涉及全局的重大经济问题。近年来，我生意保障性安居工程、有条件农民进城落户、避灾扶贫移民搬迁和小城镇建设为抓手，统筹推动全省城镇化进入加快发展的新时期。本期周末讲座，邀请到国务院发展研究中心副主任韩俊，为我们讲解新型城镇化与农民工市民化专题，兵对如何推进农民工市民化提出建议。

专题讲义摘要

农民工发展壮大是改革开放的重大成果，支撑经济较快增长，构成城镇化加速发展的动力，推动

改革深化和社会转型，加快了我国现代化步伐。中国农村人口向非农产业和城镇化转移数量之多，世界上任何国家所没有过的，农民工市民化进入关键时期。

一、我国的城镇化的基本情况

1、发展现状和预期。目前处于发展的拐点。1990年到2020年，城镇化水平由22%上升到52.57%，城镇化人口由2.54亿人增加到7.11亿人。预计到2030年城镇化水平将达到66%左右，新增城镇人口3亿人左右。

2、经济增长新引擎。城镇化必将提高劳动生产率和城市集散效益，带来城镇化公共服务和基础设施投资扩大，促进居民收入和消费的增加，生活改善。

3、面临的挑战。农业转移人口难以融入城市，城镇建设“土地财政”依赖过大，城镇空间分布与资源承载能力不匹配，城市资源和环境压力加大。

4、传统城镇化主要特征。速度偏好而不是注重质量，政府主导而不是市场导向，投资而不是消费驱动，粗放而不是集约，大城市倾斜而不是均衡发展，城乡二元分割而不是城乡一体。

5、新型城镇化基本要求。工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业化相互协调，集约、智能、绿色和低碳，科学规划、城乡统筹，促进产业发展、劳动就业和人口集散相统一，核心是人的城镇化。

二、我国的农民工问题

1、农民工现象。“农民工”指户籍在农村、主要在城镇从事非农产业的劳动人口，也包括在农村内部从事二三产业的人员。2011年全国农民工总量达2.53亿人。

2、我国人口政策的变迁。1949-1957年：城乡居民居住和迁徙自由，没有附加限制条件；1958-1978年：严格禁止流动，制止农村人口盲目外流，形成严格的户籍管理制度；改革开放初期到上世纪90年代初：消除农民“离土”的限制，对人口流动的政策逐步放宽，农村富余劳动力以就地转移为主；上世纪90年代初到21世纪初：消除农民“离乡”的限制，人口流动政策进一步放宽，允许农民工在城市“落户”的限制，废止收容遣返制度，基本公共服务由户籍人口向常住人口发展。

3、农村劳动力转移的鲜明特征。一是就业带动。二是渐进转移。三是保留地权。

4、农民工发展带来单位问题。一是党和政府执政管理的重大挑战。群体总体稳定，但也成为为流动不定、动荡不安的群体。群众整体呈良性发展，但也由于没有出路，缺乏关爱，成为被边缘化的群

体。二是社会结构失衡比较严重。由于城乡二元结构没有有效弥合，农民工难以融入城市社会，权益得不到有效保障，愿望和诉求难以顺畅表达。三是群体性事件风险加大。面对工资拖欠、权益保障等问题，应对不当容易除西安群体性事件。

三、农民工市民化问题

完成城市化英国用了三个世纪，法国和美国大致用了一百多年，日本用了不到一百年。中国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，世纪上任何国家所没有过的。

1、农民工转移就业呈现三个发展趋势。一是就业主要领域仍是制造业和建筑业，服务业就业比重明显上升；二是东部地区增速放缓，中西部地区和省区增速加快，回乡创业逐渐增多；三是在流入地就业和居住趋于长期化，举家外出务工经商比重逐渐提高。今后一二十年，我国农村劳动力转移将进入“以技能提升促就业质量提高，以公共服务均等促社会融入”阶段。

2、我国正处于面临劳动力全面短缺问题。目前，农村剩余劳动力转移难度加大，农民工供求的结构性矛盾更加突出，共不用求的年龄段快速上升，将有结构短缺全面短缺转变。

3、城乡分割体制下的农民工现象江湖已终

结。不稳定就业的农民工，在城市不能安居乐业，奔波于城乡之间，起不到减少农民、土地流转集中的作用。稳定就业的农民工，不能在城镇定居，加剧其流动性，企业不能形成稳定的、积累经验和技术的产业大军。农民工长期融不进城市社会，定不会积累很多矛盾。

四、积极推进农民工市民化

1、必须以扩大就业为前提。实现农民工在城镇稳步就业、充分就业、体面就业的任务仍然艰巨。加之高校大批毕业生大量涌入，城市就业压力增大将长期存在。

2、积极推进公共服务均等化。农民工市民化，就是以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”。推进城乡基本公共服务制度衔接，实现进城与留乡、流动与定居人群之间基本公共服务均等化。当前面对农民工的公共服务，依然存在着公共就业服务体系不健全，子女教育服务不足，看病难问题突出，参加城镇职工社会保险比例低，住房保障程度低，公共文化服务验证缺乏等问题。要建立覆盖全体城乡适龄幼儿的学前教育体系，保障农民工子女在流入省份平等接受高中阶段教育。建立覆盖农民工的社会保障体系，尽快实现

工伤保险全覆盖，健全医疗保障制度，提高养老保险覆盖面，探索打通城保和农保的有效管理措施，搭建五险统一管理的大社保平台。建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，保障性安居工程要逐步向农民工开放。

3、进一步完善城镇体系。要引导人口适宜开放的区域集散，鼓励资源环境承载能力较强、产业集散和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口，促进人口、经济与资源环境协调布局。

4、推进以土地换权利。不能把放弃承包地和宅基地和宅地基作为农民进城落户的先决条件，也不能强制性要求农民退地，必须完全尊重农民个人意愿。完善农民土地承包经营权和宅基地用益物权进行确权登记，颁发证书，建立全国统一的权威性的农民登记体系，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权。

5、深入户籍制度改革。改革的正确方向是逐步让户口与福利脱钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，改革户籍与福利合一的管理制度。要全面实施居住证制度，梯度赋予农民工同等权利。实施省级行政区域内“一证通”。办理居住证者，在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、住

房租购等方面享有与当地人口同等的权利。同时，按照权利义务对等、梯度赋予权力的原则，逐步赋予农民公寓当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。促进社会融合顺畅。保障居民消除流动人口与户籍的身份差异以及不平等待遇，促进社会融合。

6、我国农民工市民化的总体思路。把以人为本，公平对待作为解决农民工问题的根本要求；以提高农民工就业技能、保障性农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点；以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心；以吸纳农民工进程定居、稳步推进农民工市民化为方向；深化户籍制度改革，创新社会管理体制，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

7、农民工市民化的基本路径。一是落户转市民沉淀一批。把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，使流动人口总量平稳减少，扎实提高城镇化质量。二是常住均服务稳定一批。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，逐步在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。三是就近促转就业和居住，合理人口空间分布。四是留乡创新业吸附一批。

以发展现代农业和建设社会主义新农村为重点，支持流动人口返乡就业和创业，培养新型农民，合理减少人口流出规模。

8、推进双轮驱动，做到各得其所。推进城镇化和新农村建设双轮驱动，让绝大多数进城农民工在就业居住地稳定下来融入城市，让留在农村的人口安居乐业，做到进城和留乡各得其所。

典型案例

农民进城转变为城镇居民是城镇化的重要内容，这一过程伴随着进城农民生产方式、生活方式、价值观念以及文化、心理、生活习惯等一系列的转型与改变。旬阳县从促进就业、加强教育、改进服务三个方面入手，打造和提升农民进城的经济基础和文化中心心理素质。一是在就业方面，出台了《旬阳县农民工进城创业优惠政策》、《旬阳县全民创业优惠政策》等一系列政策措施，加快全县工业化进程，大力发展工商业，积极吸纳农村剩余劳动力。二是在教育方面，依托县职教中心等培育机构，每年对5000多农民开展职业技能培训，树立了旬阳建工、旬阳营销两大劳务品牌。积极开展先进文化进乡村活动，组织编写了包括科学发展观、社会主义核心价值观体系、法律常识等多个方面共计16本教材和普及读物，促进进城农民更好地融入城市

生活。三是公共服务方面，放开了户籍管理，大力推进公共服务的均等化，使进城务工者不论在县城、中心集镇还是较小的集镇，都能享受大盘较高层次的教育、卫生、文化和养老等基本公共服务。实施“务工农民定局计划”，鼓励外出农民城市定居。

省委常委、常委副省长 江泽林

十八大三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并要求完善城镇化发展体制机制，推进以人为本为核心的城镇化。当前，推进以人为核心的城镇化，重点和难点在于解决两亿多农民工市民化问题。这不仅关乎新型城镇化的实际进程和发展质量，也是全面深化改革的重要战略举措。

一、农民工市民化是新型城镇化的自然过程和特征体现

（一）城镇化的含义

城镇化是一个经济现象，也是一个社会现象。1858年马克思在《政治经济学批判》中谈及城乡分离和城市发展时就提出，“现代的历史是乡村城市化，而不想在古代那样，市城市乡村化”。1867年，西班牙工程师A·Serda在《城市化基本原理》中

开始使用城市化一词。此后，一些学者又丰富了城镇化的内涵，其基本内容有三个方面：

1、人口集中。城镇化的直接表现形式就是农村人口向城镇集中。在此过程中农村人口比重减少，农民已成为产业工人或以其它方式成为城市居民。从发达国家的城镇化历程看，工业革命推动机器大工业发展，吸引了大量人口向新兴工业城市集中，城市外围郊区和农村人口减少，城镇化开始兴起。英国还出台《贫民救济法案》，通过改善民卫生、解决住房扥措施加快人口向城镇集中，到19世纪末城镇化率已达到70%以上。而发展中国家由于工业化水平较低，同时受全球经济一体化影响，城镇化道路成多元发展。一些地区城市人口膨胀，经济社会环境恶化，出现“过度城镇化”。我国的城镇化总体上滞后于工业化。

2、产业集散。产业集散是城镇化演进的重要基础。随着人口向城镇集中，带动整个经济重心向城镇转移，其根本标志就是农业比重下降和非农产业比重的上升，即产业结构升级。在发展初期，农业生产率提高是城镇化发展的推动力，随着机器大工业体系的建立，原来分散的手工生产方式和农村经济发生的根本变化，促进了非农产业经济活动的集中。随着第三产业发展，城市与区域之间形成整

体性有机联系，由于产业链延伸及产业相互支撑，城镇日益成为新型产业及相关服务业的集散地。

3、资源集合。城镇化的结果是社会资源向城镇集合。产业的集散和人口的集中，使经济发展的重心逐步从农村向城镇转移。随着教育、医疗、卫生等公益服务需求的扩大，社会资源不断向城镇集合。总体来说，城镇化不是简单的人口向城镇集中，它是以产业发展和升级为基础的社会变迁，是社会发展的自然过程，这一过程本身也体现者社会的整体进步。

（二）新型城镇化的发展理念

党的十七大指出，要“走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，确定了我国城镇化的空间布局。十八大突出了新型城镇化思想，要求推进“四化”协调互动，提高城镇化质量。十大届三中全会进一步指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体系机制。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这是新形势下推进新型城镇化的基本要求。

新型城镇化的理念主要可归纳为四个方面：一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”

协调互动，通过产业发展和科技进步推动产业集散促进产城融合，实现城乡统筹发展；二是人口、经济、资源和环境相协调，把生态文明融入城镇化全过程，突出代际公平和可持续发展；三是构建与区域经济和产业布局紧密衔接的城镇格局，以城市群为主体形态，大中小城市与小城镇、新型农村社区协调发展，提高城镇综合承载能力；四是实现人的全面发展，破解城乡二元体制，推进农民工市民化和公共服务均等化，创新社会管理服务。

新型城镇化的“新”就是要由追求城市规模和空间扩张，转变成为以提升城镇发展内涵、均衡配置公共服务为中心，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

（三）新型城镇化的价值取向

新型城镇化的价值基础在于坚持以人为本，聚合城乡优势，使全民共享城镇化发展成果。人类社会的发展历程表明，城镇化从根本上改变生产生活方式，不断集散、提升、创新优质的经济社会要素，促进生产力进步、经济规模扩大和社会财富积累，推动人类文明进步。新型城镇化的价值就是让城乡居民通过这一过程共享现代文明发展的成果。

二、城镇化进程中的人口流动过程与规律

（一）农民工市民化的动力机制

工业化的发展带来生产规模化，创造大量新的就业机会，为农业劳动力进入工业部门提供了可能。工业化带来的技术革命，使农业劳动生产率迅速提高，单位土地边际报酬递减，农业劳动力出现过剩，客观上要求剩余劳动力转移就业。社会分工的发展，要求人口流动来保证劳动智能的不同组合实现优化配置。工业化带来生产规模的扩大和集中，推动了城镇化进程，城镇化为工业发展提供生产要素和生产、交换、分配和消费的场所，工业化通过城镇化达到农民市民化的目的。

（二）农民工是我国城镇化进程中的特殊现象

“农民工”一词首先出现在1984年《社会学杂志》中，指户籍在农村，但主要在城镇从事非农产业的劳动人口。农民工市民化是指进入城市务工的农村人口在职业转变的基础上，实现居住地域、生活方式及行为模式的转变，即职业与社会身份的双转变。西方国家的工业化与城镇化基本同步，农民职业与身份转变同时完成。而我国由于城镇化滞后于工业化，加之城乡二元结构的一系列制度障碍，使农业劳动力转移只实现了职业转变，为实现身份的同步转变，因而出现农民工这一特殊现象。

（三）劳动力流动的基本规律

市场经济条件下，劳动力流动有两条基本规律：劳动力总是从价格低的地方流入价格高的地方；流动人口的经济活动能力高于流出地人口的平均水平。我国的农民工监测数据应征了这一规律；随着经济快速发展，全国农民工总量逐年增长，2012年达到2.62亿元，以省外打工为主。就业分布区域主要在长三角、珠三角经济发达省份，表明人口流动的经济收入取向。流出人口的年龄分布以年轻群体为主，具有较强经济活动能力。因此，只要存在城乡收入差距，进城务工存在利润空间，农民进城的趋势就不会减弱。

三、农民工市民化的障碍分析

城乡二元结构是制约公民供市民化的主要障碍，以城乡二元结构为核心的一系列安排，在制度、经济、技术、文化等层面上进一步加剧了农民工市民化的转换难度。

（一）户籍制度障碍

城乡分割的户籍制度是影响农民工市民化进程的核心问题之一。城乡户籍制度人为地把城乡人口分割成两个社会阶层，从根本上阻止了农村剩余劳动力向城市迁移，造成了城乡分治局面。由于城市教育、卫生、住房、社会保障等公共服务的资源配置依据城镇户籍人口规划提供，导致即使已进城

多年、已改变职业身份的农民工，由于户籍性质的差别，仍然被排斥在城市管理体制之外。近年来，各地陆续开始户籍制度改革，放宽城市准入门槛，但许多制度安排仍立足于城乡二元户籍制度管理，使农民工无法享受城市同等待遇，阻碍了农民工市民化进程。

（二）经济障碍

与户籍挂钩的城乡福利差别进一步固化了城乡二元经济结构，增加了农民工市民化的转换成本。

1、定居成本。我国农村人口流往城市被定义为自发性流动迁移，其迁移成本未纳入国家承担范围。因此进程定居成本是农民工迁移时需要考虑的首要问题。多数农民工外出打工，农务由家庭成员替代，家庭总收入并未为减少。但农民工在城市定居，不仅需要支付转移费用，而且生存费用比农村高得多。而农民工相对较低的收入加大了其在城市定居的难度。统计部门的一项详细抽样调查表明：13.2%的农民工入不敷出，63.2%的人勉强生存。这样的经济收入水平不足以支撑其家庭在城市定居的成本。

2、土地束缚。由于承包地不具有产权属性，不能买卖，土地流转又具有暂时性特点，难以实现

土地大规模集中。土地分散经营不利于农业的规模化、集约化和现代化，难以吸引大量资本对土地进行长期有效投入，同时又束缚着大量农民滞留在土地上。农民工要想真正实现城市的永久性迁移，就必须无偿放弃在农村承包的土地，这直接影响农民工的迁移倾向。

3、就业歧视。新中国成立初期，我国就建立起城市居民优先就业的劳动就业制度。改革开放后，随着人口流动和迁移政策的逐步放宽，大量农村剩余劳动力进入城市，一定程度上冲击着二元结构体制。近年来，由于中央对农民工问题的高度重视以及相关文件的出台，各级政府开始考虑进城农民的平等就业权问题。但目前对农民工就业的各种歧视规定仍然存在，降低了农民工在城市的发展空间和就业预期。

4、社会保障。我国城镇民社会保障体系由基本养老保险、基本医疗保障、失业保险和最低生活保障为主体，保障水平较高。而农民的社会保障主要包括农村养老保险、农村合作医疗和五保户制度。随着家庭联产承包责任制的实施，农村社会保障逐步弱化。农村社保体系不健全，农民工又难以纳入城市社保体系，使进城农民工处于“随时面临生产无着”的状况。

5、子女教育。我国中等以下教育实行“地方负责、分级管理”，实际运作中，市、县主要对城镇的初、中等教育负责，乡镇主要对农村初、中等教育负责。由于城市义务教育投入主体的差异，城市政府难以为农民工子女教育进行资金投入，致使那些随迁学龄儿童难以进入公立学校，承受者接受义务教育的不平等待遇，增加了农民工向城市迁移的成本。

（三）技术障碍

我国农民工的受教育程度普遍低且缺乏职业技术培训。据统计，初中文化程度的农民工占60.5%，即未参加弄ing业技术培训也未参加非农技能培训的占69.2%。他们大多在制造业、建筑业和服务业等劳动密集型行业从事技能要求不高的生产性劳动。随着经济结构升级和新兴产业的兴起，社会对劳动力素质要求越来越高，农民工的就业领域受到极大限制，就业难度日益加大。

（四）文化障碍

农民工市民化的深层次障碍是文化心理转换。城乡文化的差异在城市居民和农民工之间表现为相互性排斥。一方面，城市居民思想观念受城乡分治影响，对农民进城有排斥心态，担心农民工进城引发“城市病”，挤占就业岗位。另一方面，农民

工自身观念受乡土文化影响，不适应城市生活方式。调查表明，41.5%的农民工闲暇时间选择睡觉、36.5%的农民工选择聊天、42.6%的农民工选择看电视，不愿参与到城市生活中去，阻碍了农民工成都市的归属感。

四、陕西城镇化的农民工市民化问题

（一）陕西的城镇化进程

近年来，我生意保障性安居工程，有条件农民进城落户、避灾扶贫移民搬迁和小城镇建设为抓手，统筹推动全省城镇化进入加快发展的新时期。

1、城镇化是西安历史性跨越。西部大开发以来，陕西城镇化进程明显加快，特别是2007奶奶以后，城镇化率年均提升1.88%，高于全国同期1.34%的平均水平。城镇人口以年均0.96%的速度增长，高于常住人口0.75%的增速。2012年全省城镇人口首次超过农村，2013年城镇化率达到51.31%，初步实现了由乡村型社会向城市型社会的历史性跨越。

2、城镇综合承载能力增强。2013年全省生产总值达16045亿元，居全国16位，人均GDP达42692元。城镇化率的提升与人均GDP增长基本同步。以西咸一体化为核心的关中城市群，以全省27%的土地面积，承载了62.6%的人口，创造了63%的

GDP，成为全省经济发展的增长极和创新城市发展方式的核心区。

3、公共服务体系不断健全。2012年，全省市政公用设施实现县城以上城镇全覆盖，城市垃圾、污水、供气、供热等设施水平大幅提高，城市、县城和重点镇气化率分别达到81%、40%、22%，解决了38.2万人用电和1418万农村人口饮水问题。城乡基本医疗实现制度全覆盖，城乡居民养老保险一体化实现制度全覆盖。在全国首创65岁以上老人免费体验和农村孕妇免费住院分娩制度，24.94万农村孕妇产妇受益。

(二)陕西农民工市民化的障碍分析

伴随城市型社会的快速发展，陕西农民工市民化除了面临全国普遍性障碍，还呈现出欠发达省份特有的一些问题：

1、城镇规模总体偏小、区域发展不均衡。全省10个设区市辖区人口为125.7万人，比全国平均规模少5万。83个县城中超过10万人口的只有19个。建制镇平均人口为4851人，仅相当于全国平均水平的90%。全省接近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。区域城镇化水平差异较大，关中成真密度为74.58座/万平方公里，为陕南的1.55倍、陕

北的3.14倍。

2、城镇吸纳就业能力不足。2012年全省农村劳动力1574万人，农村富余劳动力818万人，可实现转移就业689万人，尚有130万人难以转移就业，全省劳动力资源总体供大于求。从转移流向看，省外转移就业330万人，占总数的47.9%，省内吸纳农村剩余劳动力的能力减弱。据测算，“十二五”时期全省每年新增适龄劳动力人口70万左右，每年省内新增就业岗位35万个，供需动态岗位缺口35万左右。

3、公共服务供给成本压力较大。由于城市公共服务资源依据城镇户籍人口规划配置，在对于本地户籍人口尚存历史欠账的情况下，覆盖大规模进城农民工存在较大困难。以“十二五”末全省城镇化率达到57%的目标测算，全省每年将有95万农村人口转移到城镇，按照一个农民工市民化8万元的成本测算，年均需投入760亿元用于公共服务，供给成本压力较大。

五、政策建议

1、加强国家层面的顶层设计，完善城镇化体制机制。

我国地域辽阔，区域自然环境和经济水平差异较大，在国家顶层设计中应统筹考虑东、中、西部

经济社会发展实际，分门别类制定科学的土地、人口、就业、产业政策，配套改革财税、投融资和社会保障制度。根据目前各地实际情况和相关制度改革难易程度，设计每类地区制度改革和的具体步骤，明确农民工市民化的成本分担责任和时间安排，稳步推动城镇化健康发展，有序推进农民市民化进程。

2、深化户籍制度改革，推动城乡融合发展。要彻底打破户籍“坚冰”，对依附在城乡户籍上的各种福利功能进行逐步剥离。要打破“农业人口”和“非农业人口”的户籍界限，使公民获得统一身份，充分体现公民居住和迁移的自由权利，剥离、剔除黏附在户籍关系上的社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。要坚持因地制宜、分步推进的原则，对目前城乡共有的福利政策，进行合并改革，按照城乡居民收入水平科学测算，统一执行标准；对农村居民财产性权利，应加强权益保护，对生产性补贴，应保护支持实际生产主体；新出台政策均应按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的要求，实现政策一体化。

3、创新城镇管理模式，实现公共服务均等化。要进一步强化政府的公共服务供给责任，建立

城乡统一的公共服务，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动，培育城乡统一的人力资源市场，引导农民有序外出就业或就近转移就业，实现居民收入增长与经济发展同步，劳动报酬增长与劳动生产率提高同步。要按照城乡基础设施一体化、网络化、共建同享的要求，推动各地以常住人口为依据，编制经济社会发展规划，统筹考虑就业、医疗、住房、教育、社会保障等公共服务需求。运用现代信息技术，整合各类管理资源，完善人口信息平台建设，实施精细化管理。

4、提高农民工综合素质，加快文化融合与角色转变。

农民工市民化不仅仅是身份、环境和职业的转换，更重要的是生活方式、价值观念和心理因素的转换。当前，应以消除制度性障碍为基础，以实现人的全面发展为目标，大力实施农民工素质提升工程，加大新型农村社区文化建设力度，发挥社区文化的导向功能，开展科学文化知识、民主法制、行为规范教育，培育农民工综合素质，有序推进农民工市民化进程。

省长助理、公安厅厅长 杜航伟

当前，我省已进入全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、社会主义现代化加快推进的重要时期，也处于城镇化深入发展、面临风险挑战日益加大的关键时期。作为维护社会大局稳定、服务经济社会发展的一支重要力量，公安机关在全面推进新型城镇化建设中肩负重要职能，特别是在完善城镇化健康发展体制机制、推进城市建设管理创新等方面担负着不可替代的重要作用。因此，全省公安机关必须紧紧围绕省委、省政府重大决策部署，充分发挥在城镇化建设中保障者、促进者、服务者的职能作用，努力为建设“三个陕西”创造和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。

一、深化矛盾纠纷排查化解，全力维护社会大局总体稳定。当前，以城镇化建设为代表的各项社会体制改革进入攻坚期，由此引发的社会矛盾纠纷多发易发并相互交织叠加，对维护社会稳定带来很大压力。从公安机关调研走访情况看，城镇化进程中往往伴生两方面问题：一方面，“被城镇化”的当地村民因征地拆迁补偿问题，极易引发矛盾纠纷。另一方面，失地农民受自身条件限制，进城后面面临可供选择的职业工种较少、工资福利偏低、生活成本偏高的压力，处于进城无保障、回乡无出

路的两难境地。对此，公安机关必须切实发挥维护稳定主力军的作用，认真总结近年来开展“三问三解”、“三访三评”、开门走访等活动的经验做法，广泛深入到基层一线和群众中去，收集社情民意，掌握民生疾苦，坚决维护群众合法权益，切实解决群众实际困难，有效化解和及时处置各类矛盾纠纷，确保全省社会大局持续稳定。

二、统筹推进打防管控工作，确保社会治安秩序持续良好。随着城镇化建设步伐的日益加快，人流、物流、资金流持续增长，各类违法犯罪活动也成比例上升，对维护社会治安提出严峻挑战。因此，公安机关必须紧紧围绕党的十八大提出的完善立体化社会治安防控体系的要求，深入开展以“三打击、三整治、三防范”为主要内容的“秦剑行动”，按照“更快地破大案、更多地破小安、更好地控发案”要求，坚持专项打击与立体防空相结合，不断推动“平安陕西”建设向纵深发展，进一步提升三秦百姓的安全感和满意度。要坚持严打方针不动摇，严厉打击各类严重刑事犯罪活动，集中打击各类涉及民生领域的“小案件”，大力整治群众反映强烈的治安突出问题，努力为人民群众安居创造安全稳定的社会治安环境。要依托社会治安防控体系，切实强化社会面管控，落实“见警察、见警灯、见警车”巡逻、网络化巡逻、流动警务车巡逻等巡防模式，最大限度预防和减少违法犯罪活动的发生。

三、稳步推进户籍管理制度改革，促进城乡人口合理有序流动。深化户籍管理制度改革，对于全面推进我省城镇化具有重大意义。公安机关作为户籍管理的职能部门，必须按照省委、省政府和公安部的总体部署，立足省情实际，深入探索实践，积极稳妥推进全省户籍管理制度改革，努力健全完善与我省城镇化建设相适应、相匹配的户籍管理制度，为推动我省人口合理有序流动、加快城镇化建设提供重要保障。当前，要围绕深化户籍制度改革，认真梳理制约和影响我省城乡一体化发展的重要难点问题，积极研究出台有利于推动农村居民市民化进程、有利于人才合理流动和优化配置、有利于我省经济社会统筹发展的户籍政策，为加快全省城乡一体化发展奠定坚实基础。要围绕推进农村居民进城落户，积极配合各级政府，进一步简化农村居民进城落户手续和办事流程，为农村居民住证制度，认真总结宝鸡试点推行居住证制度的经验做法，全面推广普及居住证制度，真正为在我省城镇化居住、生活的流动人口提供均等服务管理。要围绕健全流动人口服务管理体系，积极推动政府相关

部门出台外来人口及其子女在上学、就医、住房等方面的优惠政策，切实解决外来人口在城市生活中存在的突出问题。

四、加强公安基层基础工作，提升公安机关社会治理能力。要以全省推进城镇化建设为契机，进一步加强以基层派出所为重点的实体建设，按照《生干干厅关于进一步加强和改进派出所基础工作的决定》要求，力争两年时间内实现1镇设置1个派出所，同时采取精简机关、新警下基层等有效手段，保证基层派出所警力达到县总警力的40%以上。要进一步推进社区民警专职化为重点的平台建设，积极推进社区民警“双向积分”考核，开通社会警务工作信息平台，力争在2014年上半年全部完成社区民警专职化工作，真正把社区警务室打造成为群众家门口的“派出所”。

五、扎实推进执法规范化建设，努力促进社会公平正义。总书记指出，“新型城镇化不仅是住在城中，更是幸福在城中”。维护社会公平正义既要全面深化改革的出发点和落脚点，也是人民幸福的基本前提和重要保障。公安机关担负着行政执法和刑事司法双重职能，只有把严格公正规范执法贯穿于新型城镇化建设的全过程，把促进社会公平正义体现在新型城镇化建设的全方位，依法保障

群众合法权益，让他们平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果，推动工业化和城镇化良性互动，推动城镇化和工业现代化相互协调，才能真正实现城乡一体化发展。因此，要继续狠抓执法规范化建设，按照《陕西省公安机关执法规范化建设三年规划》部署，着力从健全执法制度、加强执法管理、强化执法监督等方面下工夫，切实规范公安机关执法行为，全面推向“阳光执法”模式，最大限度向群众公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果，进一步提升公安机关规范执法的能力水平，努力为全省城镇化建设创造良好法治环境。

省人力资源社会保障厅厅长

翟四虎

新型城镇化的核心是人的城镇化，没有人口的集聚，就没有城市的构成，新型城镇化战略的出发地点和落脚点必须体现现在作为主体的“人”的身上。人的城镇化重点在农民工市民化。当前，农民工市民化面临关键时期，一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，其中的绝大部分即使不放开户籍也要留在城镇，市民化的现实需求很强；另一方面，农民工长期融入不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。在此背景下，加快推进农民工市民化具有重要意义和现实紧

迫性。

我省已具有加快推进农民工市民化的现实基础、经济基础和实践基础。其一，2012年我省农村劳动力转移就业达689万人，在省内就业的有359万人，其中举家外出、脱离农业生产和生活环境的农村人口达140余万，且在流入地居住趋于长期化；占农民工总量40%的新生代农民工，在城镇落户的意愿强烈，构成了城镇化快速发展的内在动力，成为推动农民工市民化的现实基础。其二，近几年我省经济平稳快速发展，GDP增速持续高于全国平均水平，财力不断增长为农民工市民化奠定了经济基础。其三，2010年以来，省委、省政府加大力度推进有条件的农村居民进城落户工作，到2013年底，全省累计办理进城落户农民406万人，完成“十二五”期间600万有条件的农民进城落户目标任务的67.67%。进城落户工作促进了我省城镇化率的快速提升，2012年我省城镇化率达到50.02%，比2009奶奶提高了6.52个百分点；户籍登记城镇化率为37.09%，比2009年提高了6.89个百分点，年均增速超过全国平均水平。进城落户工作已成为我省城镇化快速发展的主动力力量，为农民工市民化奠定了实践基础。

但应当看到，在推进农民工市民化进程中，还

需要下大力气解决一些不容忽视的问题。比如户籍制度改革、土地流转问题以及城乡基本公共服务均等化等问题。另外，还要消除农民工与城镇居民整体上的差距，比如农民工工资水平、参加城镇社会保障比例和受教育水平相对较低。

按照党的十八大和三中全会的要求，加快推进农民工市民化，要以科学发展观为指导，统筹规划，循序渐进。早IFA咋会呢布局上，要结合所规划地区社会经济状况，根据人口的就业结构规划城镇的布局和规模。要将人口、土地、居住、基础设施、公共服务、社会保障等纳入到统一的制度框架下，强调在城乡发展一体化背景下推进广大农村地区的城镇化进程。要以新生农民工和举家迁移农民工作为市民化的重点群体，统筹推进大中小城市和小城镇协调发展，结合移民搬迁和重点镇建设等项目，把中小城镇作为吸纳农民工落户的主要载体。

在保障措施上，一是深化户籍制度改革。全面实施居住证制度，让外来常住人口在医疗、教育、养老、失业等方面与城市人口享受平等的权利。二是积极探索农村土地流转新途径。构建农村土地有序流动秩序，将农民完全从土地中解放出来。三是推动实现更高质量的就业。加大农民工技能培训和职业教育力度，提升农民工职业技能素质，提高农

民共几页的稳定性，鼓励农民工回乡创业并带动就业。强化农民工资支付同酬，维护农民工合法权益。四是加强农民工社会保障工作。努力提高农民工社会保险参保率，切实做好农民工在城镇落户后各项社会保险的转移接续、参保缴费等工作，将农民工纳入城镇保障房范围。五是加强农民工基本公共服务。以强化输入地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利；以根据常住人口配置公共卫生资源为重点，保障农民工平等享受医疗卫生和计划生育服务；以加强面向农民工的公共文化服务体系建设为重点，丰富农民工精神文化生活；以强化基层社会服务为重点，进一步健全农民工管理服务体系。

省政府副秘书长 张光进

进城，像城里人一样活着，是一代又一代农民苦苦追逐的梦。农民工作为探路者，迈出的脚步如何平稳落地？考问着政府的智慧和社会的良知。

一、“农民工”是一个需要重点研究、切实解决的历史问题

在典型的西方国家工业化和城镇化过程中，传统农民转化为市民通常是通过剥夺农村居民的土地、迫使农民进入城市并转为工厂的工人，实现了

由农民向市民的一次性全面转变。而我国城镇化起步、加速过程中，城镇建设铺排大、起点低的特点，决定了其需要大量的廉价劳动力作为支撑。与此同时，农业生产力得以释放、生产要素流动解冻，农村相对富余劳动力逐渐向城市转移并成为城市的生产者。在此过程中，虽然相当数量的农民实现了职业、工作地域、居住场所的转变，但是由于制度上的二元结构和其他因素的制约，并未像西方国家那样经历从农民向市民的彻底转变，而是因其固有的“农民”身份，使绝大多数农民工无法真正地融入城市成为市民。由于我国大多数农民工要转变城市民，就必须经历由农民到农民工、再由农民工到市民的转变路径，因此产生了具有中国特色的“农民工”这一群体称谓和现象。

农民工的形成历时长，成因复杂，具有明显的历史性、群体性和时代性特征。从总体来看，农民工推动了我国城镇化进程，为城市建设做出了巨大的不可磨灭的贡献。在推进新型城镇化的今天，妥善解决农民工问题已经成为一个绕不过的话题。

二、分级分类推进农民工市民化是比较现实的选择

从“农民工”演变历程看，农民工市民化的意愿、模式呈现多样化。从农村实行家庭联产承包责

任制以后，农业生产力得以释放，从而出现了农闲时出去找些“活”钱，农忙时回家收种的第一代“农民工”。市场大浪淘沙，孜然粉化分解了第一代农民工，这部分公民工大多数从事的工作是建筑业中的挖地基等重体力劳动，对城市生活要求不高，对融入城市停留在向往阶段，基本上会选择回乡继续从事农业生产，或者用户已有的积蓄在县城、乡镇从事个人经营。同时，也有一部分农民工经过努力成为优秀的企业家和职业经理人，继续留在大城市生活。

80年代后新一代进城务工人员是改革开放后农村新生代或新成长起来的一代，农村对他们来讲只是一个出身或经历，其所受的教育和改革的成果，使其对城乡二元的感受不深，加上其教育水平、综合素质较上一代有明显提高，相对对融入城市、成为市民的愿望更为迫切，这一群体的很多人宁愿在城市漂着，也不远回到农村。

截止2013年年底，全国农民工总数达到2.69亿元。要解决如此庞大的农民工问题，就要对农民工融入城市的意愿、农民工群体和类型等进行历史、理性、客观地分析，针对差异化需求分级分类解决市民化的问题。

其一，发挥市场调节作用。能够适应市场优胜

劣汰，在城镇具有稳定工作和居住地，参加城镇基本医疗保障和城镇企业职工基本养老保险的务工人员，在自愿基础上转为所在城市的居民，在教育、医疗、社会保障等方面享有与当地居民同等权利。

其二，发挥政府引导作用，把小城市和小城镇作为转移农民市民化的主要载体。相对于大中城市，小城市和小城镇的承受能力相对较大、城市化成本最小、进程门槛相对较低，可通过产业和服务转移，增加小城市和小城镇的就业机会，把小城市作为就近有序地成本转移农业人口、实现农民工市民化的优选地，把小城镇作为首选地，使二者对城镇化的贡献率提高到50%以上。

其三，加快建设农村社区，促进农民就地市民化。通过科学规划，加大政府投资力度，加快推进新型农村社区建设，改善农村生产生活环境，完善教育、医疗、文化、体育等公共服务功能，使农村社区成为农民市民化的重要组成部分。

三、城乡一体化是农民市民化的根本途径 城乡二元结构造成我国城市和农村在政策、规划、建设等方面长期割裂，严重阻碍二者的健康发展。在新型城镇化中，要突出体现城乡一体化。一方面是要加强现有政策的宣传，抓好现有政策的兑现落实；一方面要适应新型城镇化要求，促进农村

与城市、农民与市民一体化。

1、推进农村和诚实一体化规划建设，实现农民就近、就地市民化。首要任务是在农村实行与城市统一的规划建设标准，加快完善农村讯基础和公共服务设施，满足市民化过程中对服务规模和水平不断提高的需求。二是通过加大大政府直接投资力度、扩大转移支付规模增加县城、小城镇、农村社区的投入能力，使规划蓝图变为现实。

2、实行城乡一体化保障政策。截止2013年年底，全国参加养老、医疗、工伤和失业保险的农民工人数分别达到4895万人、5018万人、7266万人和3740万人。拿最高的工伤保险7266万人计算，单项保险参保率只有27%，覆盖面还比较低。而公平、完善的社会保障政策是实现农民就近、就地市民化的重要条件。其重点是打通城乡各项保障政策，实行城乡统一的医疗、养老、失业等政策。要把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，实现城乡之间保障政策互联互通。

3、确保农民与市民拥有同样财产权。党的十八届三中全会提出，“要依法维护农民与土地承包经营权，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”，“要

赋予农民更多财产权、保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。农民财产权的确立与保护，土地承包经营权和宅基地用益物权的流转，将会促进一部分农民转化为职业农民，拥有土地流转收益和务工收入双重保障，其市民化的动力更强，市民化后的生活更加可靠。

省国土资源厅厅长 王卫华

城镇化的根本在于人的城镇化。李克强总理在政府工作报告中以解决“三个一亿人”的问题，对以人为本为核心的新型城镇化做出了具体、形象的阐释。特别是解决一亿农业转移人口落户城镇，对破解城乡二元结构，实现经济社会持续健康发展意义尤为重大。

一、城镇化是我国经济发展的最大潜力

城镇化是扩大内需的最大潜力所在。当前，我国城镇化率已经超过50%的平均水平。2012年3月，联合国发布的《世界城镇化展望》，预计到2013年中国城镇化率将会达65%-70%，认为未来全球经济发展的主要动力，将来源于新兴市场国家特别是中国城镇化的推进。斯蒂格列茨也曾预言，中国的城镇化和美国的高科技将是影响21世纪人类的两大主要因素。据有关研究机构测算，农民变市民，36

人均生活消费将增加3倍以上；同时，每年增加1一个城市人口至少可以带动10万元左右的固定资产投资，也就是说假如3亿农村居民便城市居民，就可以创造30万亿元以上的投资需求，带动相关服务加速发展，这将为中国扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。

二、农民工市民化的问题已经迫在眉睫

推动中国城镇化，农民工的市民化是首先需要解决的问题。目前，全国农民工总数达到近3亿人，不到4个城镇人口，就有一个是流动人口，北京、上海等地甚至达到每三个人中就有一个是流动人口。农民工已经成为城市正常运转、产业正常发展、社会事业正常运行不可或缺的劳动群体，成为推动城市建设和经济社会发展的主要力量。大量的进城农民工虽然被统计为城镇常住人口，但城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。数以亿计的农民工，脱离农村社区组织，脱离了家庭，特别是新生代农民工，没有从事过农业生产的比例高达84.5%，愿意回农村定居的只有7.7%，但由于户籍的限制，有难以融入城市社会，应有的权益得不到有效保障，愿望和诉求难以顺畅表达，如果不能及时引导、合理安排，将会演变一个流动不定、动荡不安、没有出路的群体，带来社

会结构的严重失衡。

三、妥善做好农民工市民化的利益维护

一是完善农民工市民化过程中土地权利保障机制，赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产投权更大的处置权，农民可在自愿基础上探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等。二是促进农民工在城镇稳定就业，健全农民工职业教育和技能配U型你体系，把扩大农民工在城镇就业、稳定就业作为重要任务。三是按照体现公平、优先照顾的原则，将农民工纳入当地公共卫生服务体系，将农民工子女义务教育发展经费纳入财政保障范畴，保证农民工子女平等接受教育。四是建立覆盖农民工的城镇住房和社会保障体系。将符合条件的农民工纳入城市保障性住房和最低生活保障范围，逐步将城镇职工、城镇居民、农村居民和农民工纳入统一社保体系。五是进一步改革户籍制度，逐步建立城乡统一的户籍登记制度，提高长期在城市就业和居住农民工的归属感和认同感，实现城乡居民身份统一、机会均等、权利平等。

四、全力做好新型城镇化的用地保障

转变土地利用与管理方式，坚持走节约集约用地之路，按照“一个基本前集体、两个重点途径、三个政策组合、五个层次分类”的基本路线，谋划

和做好土地利用管理工作，保障城镇建设用地需求。一个基本前提，就是严格保护耕地；两个重点途径，就是用好增量、盘活存量；三个政策组合，就是用足现行政策、创新实践探索、争取中央支持；五个层次分类，就是按照关中城市群、区域中心城市、县城、重点镇和农村新就业城市改造、“空心村”治理和乡镇、学校、村庄撤并后闲置土地的开发利用力度，推动低效用地二次开发，提高城乡土地利用率，促进城镇持续健康发展。

省发展改革委主任 方为峰

加快推进以人为本的新型城镇化，不仅是经济社会发展规律的客观要求，也是新时期推进转型的战略选择，更是涉及全局的重大经济问题。

一、加快新型城镇化具有重大战略意义

（一）城镇化是现代化的必由之路。从工业革命以来的人类历史看，要实现现代化，必须在推进工业化的同时同步推进城镇化。

（二）城镇化是扩大内需的最大潜力所在。随着城镇化的推进，大量农村人口进入城镇，在带来消费者需求大幅增长的同时，还会产生诸如基础设施、公共服务等巨大的投资需求。

（三）城镇化是推动城乡区域协调发展的强大

动力。一方面，让你口向城镇转移，可以提高农村居民人均资源占有量和农业现代化规模水平，又可增强城市对农村的辐射带动作用，缩小城乡差距。另一方面，通过优化城镇空间布局，使人口分布与经济分布更协调，资源配置更高效，缩小地区差距。

二、农民工“半市民化”成为制约城镇化发展的瓶颈

按目前统计口径，全国现有6亿元多城镇人口中有1.67亿是在城镇居住6个月以上的农民工以家属，占城镇人口的27.5%，他们长期在城镇生活，却没有享有同等的基本公共服务，仍处于“半市民化”状态。主要原因有：一是以户籍为主体的城乡二元制度改革明显滞后，和户籍制度挂钩的土地、就业、教育、社会保障等制度还没有跟进调整。二是城镇公共服务供给能力依然不足。尽管近几年公共产品和服务供给实现了快速增长，但基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化的需求。三是农民工市民化投入的政府间分担机制仍不健全。四是城市管理机制与社会结构变化不相适应。大量农民工进城，到支撑是利益主体更加多元化和多层化，如果外来农民工长期缺乏应有的权益诉求和保障机制下，不能完全融入城市生活，会带来一系列社会问题。

三、我省已经具备了推进新型城镇化的条件

（一）我省城镇化进入了人口转移型城镇化向结构转换型发展的转折时期。2012年全省城镇化率已超过50%的历史拐点，标志着人口转移城镇化阶段已基本完成，进入了提高城镇化质量的新的历史阶段。

（二）我省处在工业化中后期加速阶段。近年来我省经济持续走在上升通道，工业经济增速连续几年处于全国前列，工业化的快速推进为新型城镇化发展提高了强大动力。

（三）农民工进城意愿强烈。据国家统计局陕西调查总队调查显示，我省一些地区近80%的农民工希望落户城镇，新生代农民工对进城落户愿望更为强烈。

（四）基本公共服务保障能力明显增强。我省“十二五”民生支出累计达6390亿元，公共服务设施和水平滞后的局面得到明显缓解。

（五）积极探索了城镇化发展新模式。我省各地积极探索，涌现出了“杨凌模式”、“东樊模式”等许多好的做法，为全省城镇化发展提供了示范和借鉴。

四、推进农民工市民化的建议

（一）加快土地和户籍制度改革，强化推动作

用。一是力争三年内完成农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记工作，使土地流转法制化、规范化。二是要创新人口服务和管理制度，全面放开小城镇落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

（二）健全四级城镇体系，强化引导作用。一是发挥省市共建大西安政策合力，全力建设西安国际化大都市。二是细化落实“一市一策”，做大做强宝鸡、渭南、咸阳、铜川等区域中心城市。三是依托关中环线和京昆、福银、包茂等交通干线，做大沿线县城，培育城镇群。四是继续推进重点示范镇和文化旅游名镇建设，鼓励有条件的市县加快建设一批重点镇。

（三）健全就业、教育、卫生、社保和住房等五项公共政策，强化障碍作用。一是推动城乡劳动者同工同酬，构建城乡统一的劳动力市场。二是实现教育政策的城乡统一，提高农村劳动力的职业技术水平好科学文化素质。三是加快推进医疗卫生政策及医疗保障政策的城乡统一。四是推进基本养老等社会保障政策城乡统筹，提高社保基金的统筹层次，改进转移接续制度。五是将符合条件的农民工

纳入城市住房保障体系，改善农民工居住条件。

省环保厅厅长 王成文

加快推进新型城镇化，能让更多的农村居民转化为城镇居民，正真实现农民工市民化；推进农民工市民化，可以提高土地利用效率，新型城镇化发展才能有保障。我省是农业大省，推动新型城镇化，是促进解决“三农”问题、加快实现富民强省目标的重大战略，是坚持科学发展，转变经济发展方式的必然要求，是扩大内需，提升区域竞争力，促进我省经济社会发展新跨越的现实选择。

我省近年来大力推进新型城镇化建设，按照做美城市、做强县城、做大集镇、做好社区的思路，大力开展西咸新区等城镇群建设，推进陕南避灾扶贫搬迁和陕北扶贫搬迁，加快重点镇和新型农村社区建设，积极开展农村环境整治，加大生态保护力度，城镇化建设取得好的发展，农民工市民化步伐明显加快，有120多万由农民变成市民。但农民比例偏高，收入偏低，城镇化率好不够高，加快新型城镇化和农民市民化之路还很长，需要不懈努力。在新型城镇建设中，要注意以下几点：

一是坚持生态优先。把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环

境友好，加快生态经济发展，走集约、智能、绿色、环保、低碳的新型城镇化道路。要统筹均衡发展，做到人口、经济、资源和环境相协调。在新型城镇化建设中，突出公共服务设施尤其是污染防治设施建设，为人民创造良好生产生活环境，促进美丽陕西建设。

二、增强承载能力。突出资源环境承载能力，科学布局大中小城市和小城镇、城市群，完善城市基础设施，增强集聚辐射功能。突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接，走以小城镇为重点的发展路子，大力发展县域和重点镇。要根据发展基础和环境容量，通过扩容提质，提升县城综合承载能力，加强城市基础设施改善和综合能力建设，突出城市群的辐射带动作用，做到大、中、小城市与小城镇协调发展。

三、是注重以人为本。新型城镇化，本质就是人的城镇化。要树立以人为本的理念，提高人口城镇化水平。要高度重视城镇规划，城镇的规划，公共服务等都应以人为本为出发点，围绕人的需要发展。要消除一切对农民工歧视的政策，让农民能够凭借土地权利参与并分享城镇化利益，完善社会保障体系，从根本上解决进城镇农民的后顾之忧。降低进城门槛，打破农业人口和非农业户籍界限，统

一户籍管理，逐步放开农民进城落户限制，促进农业转移人口市民化的进程。

四、强化产业支撑。有了产业才有就业，“乐业”才能“安居”，产业支撑是新型城镇化的根本。过去的城镇化，主要是盖些楼房，修些街道，大多存在“规模式扩张”现象，既没包含人的城镇化的应有内涵，也没有考虑到合适的产业支撑。这样的城镇化，显然不是与经济、社会发展相适应的城镇化。新型城镇化应该有巨大的产业做支撑，而不是简单的农民进城。产业培育要结合当地的环境、市场和人才等条件进行分析，推动城镇化，不可能产业形成了再城镇化，也不是把城镇建设好了再去考虑什么产业，二者是同步协调推进的。城镇化必须有产业支撑，不能简单造成，要将城镇化与工业化融合发展。

五、是做好城乡统筹。新型城镇化不是城市“吃掉”农村，而是城乡融合、互动、城乡经济协调发展。我省农村人口占全省总人口的70%，他们渴望像城市那样的基础设施和公共服务，享受市民那样的待遇。我省正在开展的新农村社区建设纳入城镇的体系规划，统一规划布局，把重点示范镇建设、撤乡并镇、小村并大村、空壳村整治、村庄建设、移民搬迁结合起来，同步安排基础设施建设，45

强化环境、教育、医疗、文化等公共服务功能。同时，要尊重农民意愿，保持乡村风貌，做到舒适宜居、方便群众。

省住建厅厅长 杨冠军

加快推进新型城镇化是建设“三个陕西”的客观要求。新型城镇化是以产业支撑，以提升城镇吸纳能力和以人为核心，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，最终实现共同富裕。

一、农民工问题难点多、数量大、时间紧迫

农民工概念作为我国特定时期户籍制度下的产物，目前这一群体已经超过2.6亿，他们长期在城镇从事生产劳动，是=城镇化加速发展的动力，他们虽然被统计为城镇常住人口，但却没有真正享受城镇的基本公共服务和社会保障，包括医疗、住房、子女上学等社会保障问题尚未解决。如何通过政策引导外出务工人员到流入地落户或长期居住、或者到近城镇落户，使长期在城镇工作生活的农民享有与城镇居民平等的公共资源和服务，已经成为现阶段城镇化进程中的必须破解的难题。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互

促共进的城镇化新路经。从2013年-2017年，我省城镇化水平将由目前的50.6%提高到60%，即每年提高两个百分点。对我省来说，就意味着每年约有76万农民进入城镇，城镇化的推动将拉动固定资产投资快速增长，将为我省建筑业加快发展提供更加广阔的的发展空间，大量的工程建设量必将需要更大量的农民工参与其中。

建筑业的发展为农民共提供了大量就业、增收机会，而农民工也为城市建筑发展的方方面面贡献着力量，建筑业、建筑业农民工和城镇化建设三者之间紧密相关，相互促进。

二、我省建筑业农民工工作为农民工群体中重要的组成部分，面临以下几个迫切需要解决的问题

按照十八大报告要求，下一阶段我国将力推农民工的市民化，农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。根据我省《2012年陕西农民工调查报告》，2012年，全省农民工总量达到662.9万人，建筑业农民工占农民工总量23.6%，突破制造业成为农民工进城后的第一大就业方向。建筑业农民工市民化问题必须要面对的重要一环。

农民工在农村是农民，进城从事建筑业就应该逐步过渡为建筑产业工人。目前，做好建筑业农民

工专业化、职业化工作主要需要解决以下几个问题：

1、农民工缺乏对生活、工作的长期规划，参加技能培训率、持证山岗率和合同签订率低，维权意识淡薄，导致农民工自身权利无法保障。

2、社会保障难以落实。一是由于城镇医保、社保跟新农合、新农保相比缴费基数要高得多，农民工即使到城镇工作，也宁愿选择缴费低的新农合、新农保。二是农民工进城后存在逐步落实城镇居民享受的各种社会保险的问题。

3、同工不同酬。建筑业农民工不能享受与其他产业工人、农民工同等的待遇。他们工作环境、住宿环境较差、岗位危险程度高，社会地位低下，这些不平等使得建筑业难以留住人才，稍有技术、有条件的都不愿意留在工地。

三、探索实施建筑业农民工实名制管理推进农民工专业化、职业化

经过对我省建筑业发展情况的调研，结合我省建筑业农民工现状，计划利用1-2年时间，在全省推广建筑业从业人员实名制，通过落实从业人员实名制，规范施工现场管理、建筑工程劳务分包和从业人员执业行为；提高劳务队伍整体素质，加大职业技能培训提高农民工持证率，推动建筑劳务人员

职业化和社会保障水平。

通过推行建筑业农民工实名制，实现建筑市场的规范化管理，推动破解农民工问题，把建筑业农民工变成有技术、享受社会保障、稳定的劳务服务群体，将劳务企业变成总承包企业的组成部分，将建筑业公民工变成工人。进一步探索建筑业农民工社会保障制度，研究解决将劳保统筹基金与建筑农民工社会保障结合的使用政策，提高建筑业农民工社会保障水平。

省科技厅厅长 李明远

认真贯彻执行《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，发挥科技对现代农业发展、城市产业转型升级、智慧城市建设等支撑引领作用，积极稳妥扎实有序推进我省城镇化。

一、提升现代农业发展水平

1.提高农业科技创新能力。以实施科技项目为抓手，围绕生物种业、旱作农业、现代果业、禽畜绿色养殖、食品加工等重点领域部署创新链，努力突破一批共性关键技术，着力提高深精加工和终端产品比重。鼓励农机科研机构开放先进实用的农业技术装备，促进农机农艺融合，改善农业设施装备条件。

2.推动农业科技成果示范应用。以县为单位，在全省组织实施一批科技惠民专项，推广应用、转化一批农业领域的成熟技术和科研成果。继续开展“千人进千社、千技惠千村”行动，选派首席农艺师进驻农民专业合作社，在农业生产重要环节，示范推广先进实用技术。

3.抓好农业科技园区建设。配合科技部推进“一城两区百园”结盟工作，加快省农业科技园区创业投资基金设立工作。启动省级农业科技园建立，利用4年时间建设30个基础设施完善、主导产业明确、科技水平较高、发展潜力较大的农业园区。加快我省药用植物科技示范基地建设，促进中药产业健康持续发展。

4.健全农业科技服务体系。继续推广提升农技服务“大荔模式”，最大程度解决农技推广难题。进一步完善农业科技特派员制度，构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会服务体系。加大农业科技培训力度，加强农村实用技术人才队伍建设，充分发挥农业科技人才骨干作用。

二、强化城市产业就业支撑

5.促进城市产业结构升级。根据关中、陕北、陕南各市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优

第五篇：农民市民化与农业现代化协调发展研究

农民市民化与农业现代化协调发展研究

[摘 要]农村劳动力转移推动城镇化发展，城镇化发展提高农民市民化意愿、满足农民市民化诉求。农民市民化是农民扩展自由、拓展选择集以提高可行能力的重要途径。农民市民化为释放农村土地资源，改变农业生产经营方式，培育新型农业经营主体进而推动现代农业发展进程创造条件。农民市民化的规模和速度需要与经济发展速度和政府财政承担能力相适应，农民群体分化速度要适应城镇化、工业化的发展需要，实现城镇化、工业化、农业现代化与农民群体分化的动态均衡。因而，在农民群体分化的过程中，要逐步实现公共基础设施的城乡一体化以及公共服务的城乡均等化分享。农民市民化和农民职业化是农民获得发展以实现农民现代化的重要契机，所以应注重实现农民现代化和新型城镇化、农业现代化的协调互动。

[关键词]农村劳动力转移；农民市民化；新型城镇化；农民现代化；农业现代化

[中图分类号]F320 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2018）01-0071-07

一、引言

党的十七大提出我国要走中国特色的新型工业化与中国特色的城镇化、农业现代化道路。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，多渠道转移农民就业。党的十七届三中全会指出，农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期[1]。党的十八大强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推进信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展，有序推进农业转移人口市民化[2]。“三化”并进与“四化”同步是城乡一体化、和谐社会建设中的重要环节。2017年中央一号文件指出，坚持新发展理念，协调推进农业现代化与新型城镇化，以推进农业供给侧结构性改革为主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力[3]。为解决经济新时代的“三农”问题，十九大报告提出了乡村振兴战略。我国的现代化建设重点和难点仍在农村和农业，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，只有着眼于国民经济社会发展全局，加快农业现代化建设，才能最终推动国家现代化[4]。在“二元经济”转型时期，要解决的核心问题就是农民群体分化进程中的农民市民化问题，以此为契机推动农民?F代化和农业现代化协调发展。

我国社会经济发展已进入工业化、城镇化与农业现代化的“三化”并进时期，这一时期需要破解的难点就是如何实现农业现代化。实现农业现代化是现阶段工作的重中之重，而要实现农业现代化，就必须加快农民群体分化促进农民市民化。农村人口逐步转化为城镇市民，城镇化因之扩展，农村人口在农业生产经营中的人地矛盾可得以缓解，农业经营逐步从分散经营走向适度规模经营，促进农业生产经营方式转变，为现代农业发展创造条件。农民市民化还为我国城镇化与工业化持续推进提供动能，为农业供给侧结构性改革提供动力，加快农业“三区、三园、一体”建设，为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”提供支持。农民市民化对我国经济持续增长并走出中等收入国家陷阱也将具有重要作用，这需要政府积极推动制度变革以加快农民市民化进程。

二、农村劳动力转移推动城镇化进程

（一）农村劳动力转移加快城镇人口集中

中国的改革肇始于农村，而后在全国展开。农村联产承包责任制改革释放了农民的生产积极性，粮食产量连年递增，增加了农民收入，提高了农民的生活质量。但随之而来的卖粮难挫伤了农民的种粮积极性，少数有知识具有资金支持的新生代农民开启了走向城镇的旅程。外出打工的农民回乡后给农村生活带来了新的理念，主导农村的生活潮流，激发农村生活方式和生活观念的转变。先行者的示范效应带动农村劳动力转移规模逐步扩大，城镇人口集中度不断提高。随着农村劳动力转移，农村人口规模逐步降低，城镇人口以及城镇人口占总人口的比重不断提高。1978年改革开放之初，农村人口79014万人，由于受户籍制度的制约，1978―1995年农村人口一直呈现增长趋势，到1995年，农村人口为85947万人，依然存在“十亿人口，八亿农民”的现象。城镇人口从1978年的17245万人增加到1995年的35174万人，城镇人口占总人口的比重从1978年的17.92%提升至1995年的29.04%。而后由于户籍制度改革以及改革开放进一步深化，1995年以后，农村劳动力转移规模逐步提高，农村人口逐年减少，从1996年的85085万人减少至2016年的58973万人。城镇人口在这一时期不断集中，从1996年的37304万人增加至2016年的79298万人，城镇人口占总人口的比重从1996年的30.48%上升至2016年的57.35%（见图1）。

（二）城镇人口集中提升了城镇就业能力和城镇规模

城镇人口集中降低了企业搜寻成本，推动了产业集聚，更利于生产要素在产业园区的自由流动，优化资源配置。产业集聚促进社会分工和外溢效应的扩散，刺激企业增加研发投入推动技术进步，提高产品质量和产品的市场竞争力，为开拓国际市场创造条件。

社会就业数据显示，改革开放初期，农村就业人口呈现增加趋势，从1978年的30638万人增加到1997年的49039万人；1998年以后，农村就业人口逐年降低，从1998年的49021万人减少至2016年的36175万人。城镇就业人口逐年增加，从1978年的9514万人增加到1997年的20781万人，城镇就业人口所占比重从23.69%增加至29.76%；从1998年始，城镇就业人口快速增加，从21616万人增加至2016年的41428万人，城镇就业人口所占比重从30.60%增加至53.38%（见图2）。

城镇人口集中会深化社会分工，同时，推动产业结构和就业结构优化升级，第一产业就业人口也随之逐步降低。改革开放初期，第一产业就业人口的绝对量呈现增加趋势，从1978年的28318万人增加到1991年的38685万人。1992―1997年，第一产业就业人口数量呈降低趋势，从38349万人减少至34730万人；1998―2002年，又呈增加之势，从34838万人增加至36640万人。但在2003年以后，第一产业就业人口快速减少，从2003年的36204万人降至2016年的21496万人。第一产业就业人口所占比重在波动中呈现快速降低趋势，从1978年的70.53%降低至2016年的27.70%（见图3）。

在人口集中的过程中，大城市不断扩张，行政区划不断调整，布局得到优化，如广州市2000年把花都市、番禺市“撤市设区”转为广州市的两个新区，以实现“强强联合、优势互补”；2005年把荔湾、芳村合并为荔湾区，越秀、东山并为越秀区；而后在从化、增城撤市设区的基础上，为优化配置行政资源，把黄埔、萝岗两区合并为黄埔区。长沙市2011年把望城县“撤县设区”转为长沙市的一个新区，把浏阳的永安、洞阳、北盛、蕉溪四个乡镇纳入长沙城市总体规划。重庆市城区范围不断扩展，2015年潼南县、荣昌县撤县设区，2016年梁平县、武隆县、开县撤县设区，部分乡镇进行了调整，以便更好地整合资源。2015年上海市把闸北区、静安区合并为静安区。2017年4月2日，中共中央、国务院印发通知，决定在河北省保定市境内设立“雄安新区”，分流北京市高度密集的人口。为了适应城镇化发展，各省市都在不断优化区域布局和行政规划。

三、城镇化发展促进农民群体分化和农民市民化

（一）城镇化发展促进农民群体分化

农村劳动力转移推动城镇规模扩张，农村劳动力转移和城镇化发展促进农民群体分化。农村劳动力转移经历了从农民到农民工、从农民工到市民两个阶段，现已处于城镇化和农民市民化的关节点[5]。农村劳动力转移是一个长期的过程，在农村劳动力转移初期，农村劳动力转移数量少，转移的是农村富余劳动力，农业生产经营方式并未发生显著变化。但随着外出打工农民回乡的言传身教，他（她）们的言谈举止都在诉说城镇的文化和生活方式对他（她）们产生的影响。在农村劳动力转移的中期，由于受示范效应的影响以及城乡差距的推拉作用，农村劳动力转移规模迅速扩大，促进了农业生产经营方式的演变。随着农村劳动力转移，在农忙季节，农业劳动力出现季节性短缺，外出打工的劳动力则在农忙季节返乡经营农业，忙完农活后再返城，形成了“候鸟”式打工模式。但随着打工工资和交通费用的提高以及农业经营比较利益偏低，农忙时节回乡务农的机会成本上升，使农民工在农忙季节不再返乡。农业的生产经营方式因之发生变迁，从农忙季节农户之间互助或雇佣帮工经营农业到农村土地抛荒。随着农村转移劳动力规模继续扩大，农村土地抛荒也从季节性抛荒到常年抛荒，从贫瘠土地抛荒蔓延到肥沃土地抛荒。农村土地抛荒客观上为农村土地流转创造了条件。在此背景下，政府积极支持和引导土地流转模式创新，推动了土地流转，农业经营规模扩大，生产经营方式激变，农业现代化进程加快。

因而，农村劳动力转移不仅推动城镇化发展，还会加快农村土地流转以及农业现代化进程。新型农业经营主体与现代农业经营方式相对应，农民从经营传统农业的身份的农民转变为经营现代农业的新型职业农民，职业农民需要具备经营现代农业的专业技能和知识储备。农村劳动力转移是一个系统工程的激发点，农村劳动力转移推动城镇化发展和工业化进程，城镇化发展促进农民群体分化，农民群体分化要解决的是农民群体中谁是农民，依然经营农业以实现农民职业化，谁将成为城镇市民寻求城镇就业以实现农民市民化[6]。农民群体分化是农民的自由得到扩展、选择集随之扩大的表现，也是农民发展的重要指标，是农民自由迁徙、自由选择职业的体现，可以推动农民生产积极性释放，推动社会分工深化和经济发展，经济发展则会进一步推动人的发展。农民市民化进而促进新型城镇化发展，真正实现以人为核心的城镇化；农民职业化以及新型职业农民培育推动现代农业发展进程。通过农民群体分化逐步实现城乡协调发展（见图4）。

（二）城镇化发展推动农民市民化进程

城镇化进程的加快为农民市民化提供平台，农民市民化为新型城镇化发展提供推力，新型城镇化的本质是人的城镇化，人的城镇化即农民市民化。中国的问题依然是农民问题，解决农民问题的根本出路是加快农村劳动力向城镇转移，让农民变成市民，即实现农民市民化。农民市民化是在城镇化进程中让世世代代生活在农村的广大农民离开土地和农业生产活动进入城镇从事非农产业，其地位、身份、价值观念、生活理念以及生活方式和交际方式向城镇市民转化的经济社会过程[7]。由“乡下人”变为“城里人”，由农民变为市民。这一重大经济社会现象在我国的出现和发展不仅顺应了现代社会结构变迁趋势，而且对整个国家社会结构和经济发展必将产生不可估量的积极而深远的影响[8]。农民市民化是减少农民、富裕农民、发展农民的必由之路，是农民选择集得到扩展的体现，也是农民扩展自由以提高可行能力的重要手段。

中国的基本国情是农村人多地少，存在着大量的农村剩余劳动力。农村剩余劳动力无业可就的矛盾日益尖锐，在乡镇企业又不能大规模吸收剩余劳动力的情况下，农村剩余劳动力的根本出路在于向城镇转移变农民为市民，实现农民市民化，使转移出来的农村劳动力依靠城镇非农产业寻求就业机会。农民市民化是提高农民素质促进农民全面发展的重要途径。城镇化发展深化社会分工，优化生产要素配置，提高劳动生产率，促进经济社会发展进而推动人的发展。人力资源是重要的生产要素，是推动经济发展和社会进步的重要力量，人的发展也是经济社会发展的终极目的。新型城?化发展为农民市民化提供了广阔的发展空间，增加了对农民市民化的需求，具有文化引领的城镇生产生活方式对广大农民工产生了巨大的引力，激活了农民的市民化意愿，只要主客观条件允许，就可极大地促进农民市民化规模。现阶段，由于城乡发展差距导致的农民低收入和较低的成本分担能力是制约农民市民化发展速度的客观因素；农民落后的生活观念、思维方式以及偏低的文化素质和职业技能是阻碍农民市民化进程的主观原因[9]。特别是部分农民缺乏进取的思想，缺乏开放的市场意识、风险意识、竞争意识和法律意识，难以真正融入城镇生活，难以成为真正意义上的市民。而要提高农民素质，必须借助于城镇化发展。政府应加大投入，废除歧视农民的政策和制度，改变歧视农民的行为和观念，全社会共同参与推动农民市民化进程。城镇是区域内政治、经济、科技文化重心，是现代政治文明、物质文明和精神文明的代表，农民市民化是广大农民分享经济社会发展成果的重要途径。相对于农村社会而言，城市社会的生活方式和工作方式，具有诸多优越性，农民市民化需接受城市文明的洗礼和现代文明的熏陶，其思维方式、价值观念、心理结构、法律意识、市场意识、竞争意识必将发生深刻的变化，产生质的飞跃[10]。农民市民化有利于促进人的发展和社会的全面进步。

四、农民市民化促进农村劳动力转移和农民职业化

（一）农民市民化扩大农村劳动力转移规模

城镇化发展提高农民市民化意愿，推动农村劳动力转移。国家统计局2010年在10个省进行了新生代农民工专项调查。新生代农民工数量达到8487万人，占外出农民工总量的58.4%。对“新生代农民工未来的打算”的调查结论显示：坚决不回农村的占8.1%；尽量留在城市，实在不行再回农村的占37.0%；挣够钱就回农村的占22.2%；一定会回农村的占11.2%；不好说的占21.5%[11]。调查显示新生代农民工的市民化意愿应该在50%以上。农民工监测调查报告显示，自2008年以来，农民工总量一直呈扩大趋势，从2008年的22542万人增加到2016年的28171万人，增长了24.57%；外出农民工和本地农民工都呈增加之势，外出农民工从2008年的14041万人增加至2016年的16934万人，增长了17.08%，本地农民工除了2009年有所减少外，总体呈增加趋势，从2008年的8501万人增加至2016年的11237万人，增长了24.35%。2008―2010年，外出农民工所占比重有所增加，从62.3%增加至63.3%，随后缓慢下降，从2011年的62.8%降至2016年的60.1%；本地农民工从2008―2010年有所回落。2010以后，本地农民工所占比重稳步提高，从2010年的36.69%增加到2016年的39.89%（见图5）。城镇化发展、经济发展的加快以及农民市民化是本地农民工所占比重上升的重要影响因素。近年来，随着区域经济协调发展，中西部地区城镇化进程加快，农民工输入中西部地区的比重有所提高。中部地区输入的农民工占比从2008年的31.1%提高至2016年的32.9%，西部地区输入的农民工占比从2008年的25.3%上升到2016年的26.9%。西部地区农民工人数增长快于其他地区，西部地区农民工增量占新增农民工的43.6%。

数据来源：根据国家统计局2008-2016年全国农民工监测调查报告的数据整理，图6数据来源同。农民工是指户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者；本地农民工指在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工；外出农民工指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工。

2008年由于受美国金融危机的影响，尤其是东部沿海地区外向型企业出现倒闭潮，农民工随之出现返乡潮。本地农民工增速在2011年达到最高点，为5.9%，而后逐年下降，2015年的增长率为2.7%，到了2016年又有所回升，为3.4%；农民工总量和外出农民工的增长率在2010年达到峰值，分别为5.4%和5.5%，而后一直呈降低趋势，到2016年分别为1.5%和1.3%，只是2016年的农民工总量增长率比2015年的1.3%有所回升（见图6）。

（二）农民市民化推动农民职业化进程

农民市民化影响人口结构、经济结构并使之逐步演化。随着农民市民化进程的加快，政府要根据区域发展经济差距预估不同区域的农民市民化的速度和规模，全面统筹优化城镇规划布局，最大限度地利用有限资源，实现劳动与其他生产要素的优化配置。各级政府要因地制宜制定城镇发展规划，根据区域特点，评估城镇承载力，尤其是水资源、生态环境对人口的容纳力。交通、通讯、文体娱乐等基础设施和教育、医疗等公共服务都需要根据农民市民化进行规划设计，合理评估其对农民市民化的承载能力。只有这样，才能保障农民市民化进程的顺利进行，避免在城镇化和农民市民化进程中出现重复建设。若不能对未来的发展正确评估，不能制定适宜的发展规划，必将导致拆了建、建了拆的短期行为，浪费社会资源，为寻租提供发展空间，滋生社会腐败，败坏社会风气，进而阻滞农民市民化进程。

农民市民化的顺利推进为农民职业化和农业现代化创造条件。随着农民市民化的规模扩大，从事农业生产经营的劳动力必然逐步减少，为提高人均耕地面积创造条件。但要弱化农民对土地的依恋，须先弱化农村土地的社会保障功能，让农村土地回归其应该承担且只应承担的生产要素功能。各级政府要根据经济发展水平和财政承担能力，逐步构建基础设施、社会保障的城乡一体化体系，逐步实现公共服务分享的均等化，解除农民市民化的后顾之忧，确保农民市民化渠道畅通。在农民市民化后，市民化的农民要得到社会保障体系庇护，以强化他们对社会保障体系的信赖，逐步放弃对农村土地的依赖。政府可以耕地换社保或耕地换城镇优惠政策的方式，鼓励市民化的农民放弃耕地甚至住宅地。政府可为释放农村耕地和住宅地提供平台，以政府为主导，创新土地流转模式，提高土地流转效率，让耕地向种田能手或农业龙头企业流转，提高土地使用效率，避免“去农化”行为发生。农村土地流转可促进农业生产经营规模扩大，变革农业生产经营方式，逐步以机械化作业代替手工耕耘，以现代农业替代传统农业，农业经营主体从传统农民逐步转化为新型职业农民。新型职业农民的生产经营要面对区域市场、全国市场甚至世界市场，需要应对产品价格波动带来的风险。新型职业农民还需要了解国家的农业发展规划和产业政策，因而需要应对政策风险；农业生产还受土质、温度、阳光、雨水、霜雪、冰雹等自然条件以及气候的影响。有的地方农田水利基础设施薄弱甚至靠天吃饭，农民还要面临自然风险。新型职业农民为适应现代农业的先进耕作方式，需要具备较高的专业技能知识素养。在农民市民化进程中还要加快新型职业农民培育以推动现代农业发展。

适应区域经济发展水平和城镇承载能力以及城镇发展规划的农民市民化能够促进农村土地释放，经由农业适度规模经营改变农业生产经营方式，推动农民从身份农民向职业农民转变，新型职业农民的诞生为农业现代化准备了经营主体（见图7）。

五、农民职业化推动农业现代化进程

（一）农民职业化促进农业生产经营方式转变

城?化发展推动农民群体分化，在加快农民市民化的同时促进农民职业化，进而加快从身份农民向职业农民转变的进程。农民市民化是促进农村土地流转、扩大规模经营、提高农业劳动生产率的重要手段。农民投入土地的劳动和资金受土地收益递减规律制约，制度创新和技术创新的收益效应受到土地资源的限制[12]。因而，需通过农民市民化减少农民，促进农民职业化来提高劳动的边际产量，进而推动农业技术进步和农业生产经营方式变迁。在我国农业已从供给约束型产业转变为需求约束型产业的背景下，农民很难在小块土地经营的基础上实现农业生产经营方式变迁和扩大农业规模收益，需依托农业供给侧结构性改革，推动农业现代化进程，实行农民市民化，使农业人口不断向城镇转移，减少农户和自然村数量，减少农业劳动力数量[13]。创新农村土地市场流转机制，通过土地入股、信托、租赁、转换、转包、招标等方式加快土地流转。乡镇政府主动整合土地资源，优化资源配置。在尊重农户意愿的前提下引导农村土地资源向种植、养殖专业户、农业龙头企业或农业专业合作社集中，增加农业劳动力人均土地和其他自然资源的使用量。职业农民能通过专业化、规模化的农业生产活动，采用现代化的农业耕作方式，提高农业劳动生产率，以凸显农业规模经营效果。

在农业生产经营方式逐步演化的过程中，农业生产经营条件逐步改善，农业生产机械广泛使用。大中型拖拉机从1978年的55.74万台增加至2016年的645.35万台，2016年大中型拖拉机的使用量为1978年的11.58倍；小型拖拉机从1978年的137.3万台增加到2011年的1811.3万台。但从2012年开始，小型拖拉机出现小幅递减的趋势，从2012年的1797.2万台减少至2016年的1671.6万台，出现了用大型拖拉机替代小型拖拉机的趋势。农用排灌柴油机使用量稳步上升，从1978年的265.7万台增加到2016年的940.8万台，这一期间只有2013年出现了突变现象，使用量为1259.4万台（见图8）。出现这种突变现象的原因是2013年我国西南、西北地区中东部、内蒙古中西部、东北、华北、江淮、黄淮、江汉、江南以及华南北部等地出现较大面积的旱情[14]。

随着农民市民化进程加快，农作物播种面积稳步增加，从1978年的150104千公顷增加到2016年的166650千公顷；人均耕地面积随之提升；水利基础设施得到改善，农田有效灌溉面积从1978年的4496.5万公顷增加到2016年的6714.1万公顷；农业机械动力使用逐步普及，农业机械总动力从1978年的11749.9万千瓦增加到2015年的111728.1万千瓦，为1978年的9.5倍，但2016年有所降低，为97245.6万千瓦（见图9）。

随着农业生产经营规模的扩大，在农业经营主体发生变化的同时，农业生产经营方式发生显著变化，从依靠手工和畜力的传统耕作方式，逐渐转变为依靠机械和电力的现代化耕作方式，极大地节约了劳动时间，让农民有了更多的时间享受生活，其在改善物质生活的同时，对知识渴求的欲望增加，知识存量增大，文化素养随之得以提高，实现农民现代化与农业现代化协调互动。

（二）农民市民化与工业化、农业现代化互为依托

农民市民化是实现农民现代化和农业现代化的重要途径，但农民市民化又需依托工业化和农业现代化的发展状况。由农村劳动力转移推动和城镇化拉动的农民市民化需要吻合当地的经济发展水平尤其是工业化水平。一方面，如果仅仅为了追求城镇化规模而人为地逼农民上楼，则会出现严重的负面效应：一是城镇难以提供足够的就业岗位，进城农民处于失业状态，进而引发流民现象，甚至产生城镇贫民窟；二是难以为农民市民化提供社会保障，经济发展水平制约政府财政负担能力，难以构建城乡一体化的社会保障体系，不能得到社会保障庇护的人口在遭遇突发事件后成为危及社会稳定的因子；三是城镇基础设施难以承载转移过快的人口，给城镇的交通、水电供应以及生态环境带来巨大隐患，影响城镇居民生活质量。另一方面，如果城镇化和农民市民化发展过慢，则会引发另一负面影响，尤其是影响农业现代化的发展进程：一是农村劳动力转移至城镇只是临时性就业，没有真正地实现农民市民化，会导致农民不愿放弃农村承包地，成为农村土地流转的障碍，制约农业经营规模扩大，抑制农业现代化进程[15]；二是农民市民化进程过慢，影响社会保障体系和城乡基础设施城乡一体化的建设，难以实现真正意义的社会公共服务均等化；三是农民市民化滞后影响现代农业发展进程进而制约农民生活观念的改变和生活质量的提高，甚至可能扩大城乡差距加剧城乡矛盾引发城乡对立，与城乡一体化发展、城乡融合发展、和谐社会构建背道而驰。因而需要设法根据各地的经济发展实际和政府财政承担能力，因地制宜制定城镇发展规划和农民市民化的阶段性实施战略，合理引导农民市民化进程。合宜的农民市民化规模可促进城镇社会分工和产业集聚，提高企业创新能力和产业竞争力，增加产品附加值和提高产品的市场竞争力，有利于企业开拓国际市场。适宜的农民市民化规模可以释放农村耕地和住宅地，创新土地流转模式，加快农村土地流转，扩大农业生产经营规模，促进农业生产经营方式的改变。使用更多的机械设备，以资本替代劳动，可释放更多的农业劳动力，推动劳动力转移和农民市民化，促进农民市民化和农业现代化的良性互动，实现农民市民化和农业现代化的短期均衡，进而实现农民现代化与农业现代化的协调互动。

（三）农民现代化与农业现代化协调互动

农民市民化和农民职业化是同一事件的两面，共同推动农民素质提高和农民发展，是农民现代化的体现。农民的发展进一步推动农民市民化和职业化，逐步实现农民的现代化。农民市民化为新型城镇化发展提供新的动能，农民现代化促进现代农业发展。在农业现代化从初级阶段发展到高级阶段的过程中，将进一步推动农民市民化和农民职业化，推动农民专业技能和文化素质进一步提高，进而推动农民现代化。实现农民现代化和农业现代化互为?恿Γ?实现农民现代化和农业现代化协调互动，进而实现经济社会发展与人的发展的和谐统一。

[参考文献]

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