行政服务标准化论文

第一篇：行政服务标准化论文

标准化管理:提升行政服务绩效的系统化方法

杜义国

（国家行政学院领导人员考试测评研究中心）

摘要：行政服务机构在我国的发展提升了政府为社会提供服务的能力。但目前不少行政服务机构运行效果不理想，重要原因是缺少系统化的内部管理和服务标准，难以稳步提升服务水平。在现有法律法规框架下和行政服务机构多年探索的基础上开展标准化管理已经具备了现实可行性。标准化管理有助于规范行政服务机构的工作内容、流程和监督方式，并通过修订和更新标准来推动行政服务机构绩效的不断改进。山东省新泰市等地的实践也证明行政服务机构实施标准化管理可以很好地推进服务型政府的建设，提升行政服务水平，并已经成为新的发展趋势。

关键词：行政服务；标准化管理；绩效管理

构建服务型政府是我国行政改革的主要目标。行政服务机构的实践，促进了我国服务型政府的建设,提高了行政服务效能。行政服务机构的标准化管理为进一步提升行政服务绩效提供了新的思路。

一、行政服务机构的发展

改革开放30年来，通过行政体制改革,推进政府职能转变和政府自身建设，政府为社会和公民提供公共服务的效能有了很大提升。行政服务机构伴随着行政审批制度改革和电子政务的应用，快速发展起来。浙江省金华市于1999年设立了我国第一家综合性的行政服务机构。到目前，全国大多数地市、县(区)都设立了行政服务机构，四川等12个省级政府也设立行政服务机构，商务部等中央部委也设立了类似机构。虽然名称不尽相同（“政务（审批）中心”、“行政服务中心”、“公共行政服务中心”、“便民服务中心”、“办事大厅”等），但其功能和实质大同小异。从全国来看，各级行政服务机构的设立有利于提高政府为社会服务的效率和质量，节约了行政成本[1]，为政府提供行政服务搭建了较好的平台。

（一）有利于提高行政服务效率。行政服务中心通过实行“一站式”服务，实行集中受理、联合审批、限时办结、公开政策和审批程序，解决了传统审批中存在的程序复杂、效率低下等问题，提高了行政机关的办事效率和服务水平，方便了公民和社会组织。

（二）有利于规范审批服务。中心集中审批，不仅将各部门的审批行为置于中心的监控 1 之下，而且还便于将各部门的审批收费纳入到政府指定的银行账户，有效制止了审批乱收费和搭车收费的现象；行政相对人也可随时向行政服务机构管理层投诉不规范的审批行为，便于群众监督、监察监督、电子监控，过去难以控制的“暗箱操作”现象逐渐失去市场，不作为、乱作为的现象得到治理。

（三）有利于发挥信息化优势。行政服务机构普遍实现了计算机联网。一些地方行政服务机构还与政府部门联网，实现了“同城信息，同步交换”，为网上审批奠定了基础。群众可以远程登录，了解政府部门的服务业务，激活了一些处于休眠状态的政府网站，推动了电了政务建设。一些地方利用行政服务机构的网络进行了网上监督行政审批的探索，用“电子眼”来监督审批机关和审批人员。

（四）有利于降低行政成本。行政服务中心的运作模式，既降低了政府管理经济社会事务的成本，也降低了行政相对人的办事成本。

行政服务机构的设立促进了政府由管制型向服务型转变，标志着政府在施政方式上有了深刻的变革，促进了政府的再造工程。

二、行政服务机构发展中存在的问题和制约因素分析

行政服务机构的发展取得了显著成效，但令人担忧的是，行政服务机构的建设和发展还存在不可忽视的问题，需要研究和破解。

（一）行政服务机构存在的主要问题

行政服务机构作为一个新生事物，其作用如何发挥，各级政府还处在探索之中，当前存在的问题主要表现如下：

1、行政服务机构在全国发展很不平衡。行政服务机构在有的地方发展不错，发挥了较好作用；而在有的地方，功能在萎缩，甚至一些部门撤出了在行政服务机构设立的服务窗口。

2、行政服务机构的功能没有得到充分发挥。一些部门在窗口和部门都设审批权限，办一件事需要到两个地方；一些部门只把咨询、接件一类的非实质性工作放在窗口，公众办事常常还要到部门去。

3、稳定性差。行政服务机构的服务内容随意性大，受到地方领导、甚至部门领导个人的主观意愿影响较大。服务窗口的设立与撤销以及服务窗口的服务内容主要取决于领导的态度。服务提供部门乃至窗口人员的业务素质和工作态度对窗口服务水平的影响也比较大。

此外，政出多门、重复审批、行政效率不高的现象还不同程度地存在。这些问题的存在表明，虽然行政服务机构在我国得到了快速发展，但仍然处于初级发展阶段。只有消除产生这些问题的不利因素，行政服务机构才能更好地为公众服务。[2]

（二）行政服务机构制约因素分析

行政服务机构在我国发展的时间不长，机构的性质定位、管理模式、工作流程等诸多方面还在探索之中，对行政服务的效果必然造成一定影响。具体有以下几个方面：

1、法律地位不清晰。我国各地的行政服务机构有的属于政府办公厅的派出机构，有的属政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。目前也没有专门的行政法规或规章对行政服务机构的性质与地位作明确界定，行政许可法并没有明确行政服务机构享有行政审批监督主体的法律资格。

2、职能定位不明确。尽管有些地方政府出台了有关行政服务机构的管理办法，将行政服务机构的功能界定为组织、协调、指导、监督各部门的行政审批行为，但并未明确界定行政服务机构与政府、窗口部门及监察部门之间权力与责任的边界。

3、运行机制和工作流程有待完善。一是管理体制缺陷。目前多数行政服务机构采用的是各职能部门集中办公的形式，入驻的窗口一方面受所在职能部门的领导和管理，同时接受服务机构的监督、指导和管理。二是联动机制并未真正建立。尽管各地都在探索并联审批的方式，但实际上真正实现并不多。部分行政服务机构的流程再造只是简单地减少了几张表格，并没有形成跨部门的联动机制，制约了行政服务机构的效能。三是信息化程度有待提高。行政服务机构在办公自动化、信息资源共享等方面还有待提高。各窗口与各部门之间以及上下级行政服务机构之间还未完全实现网上联动审批、信息资源共享及网上颁发许可证等。

4、对基层行政服务机构授权体系有待建立或者完善。我国行政服务机构的布局从纵向上来看有中央部委、省、市、区(县)、乡镇五级。由于没有完善的对基层行政服务机构的授权机制，不能实现服务重心的下移，导致多数服务项目申请人仍要到区(县)级以上的行政服务机构办理。这极大地制约了政务效能的发挥。

5、工作人员管理不顺。服务中心工作人员的双重管理，导致大家找不到归属感，致使积极性受挫，服务质量受到影响。业务培训也不够规范，使得部分工作人员存在对政策解释不清，对业务不够熟练等问题。

三、标准化管理是改善行政服务机构绩效状况的有效途径

综观制约行政服务机构提升绩效水平的诸多因素和问题，与其提供服务的内容、程序、时限、质量、行为、方法、监督、评价等方面标准、规范的缺失有密切关系。因此，通过标准化的过程，从行政服务机构的职能定位、运行机制、业务流程、服务行为、人员素质等多方面进行系统化改进和提升，以标准体系和具体标准的形式把相关内容明确下来，并充分发挥信息化的优势，将在很大程度上改善行政服务机构的绩效状况，并促进行其可持续发展。[3]

（一）标准化管理的特点

标准化在生产技术领域的应用较早，比如基础技术标准、方法标准、产品标准、工艺标准等。管理标准和工作标准也在社会生活中，尤其是企业管理中发挥着重要作用。1995年7月，原国家技术监督局发布了《服务标准化工作指南 第1部分：总则》（GB/T 15624.1）,把标准化管理引入到服务行业中，我国宾馆饭店、交通运输、贸易、金融等很多服务行业都陆续开展了标准化管理工作，取得了显著成效。

标准的制定过程是普遍协商一致的过程。实施标准化的过程是选优汰劣和流程再造的过程。制定标准、形成标准体系的过程能很好地推动工作在一定范围内取得最佳秩序和最佳效果，这里的“秩序是指有规则、有条理、井然有序的状态”。

标准化的系统性和规范性为进一步推进电子政务提供了很好的基础和条件。标准化后的服务体系能够充分发挥信息化手段便捷、节约、准确、减少人为干扰、避免重复劳动、易于建立档案等优势，更好地提升行政服务质量。

（二）公共服务开展标准化管理的可行性

在传统观念中，公共部门的活动常常被认为难以标准化，“如波利特（Pollitt）将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称为“人力处理器”（people processor）。由于公共部门具有劳动密集型的特征，因此，公共部门也存在着标准化程度低的问题，其产出的质量如何，通常也是难以识别的。[5]

[4]

但是，在特别强调公共责任的今天，“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经或正在发生的事情„„在大部分场合下责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”

从实践方面看，各国政府却做出了大胆而有效的尝试。上世纪90年代以来，多国开展的政府改革中，已经逐步开展了标准化管理实践。英国梅杰政府在1991年7月开展的公民宪章运动（The Citizen’s Charter）就是政府服务管理标准化的一种形式。政府把服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。

[7]

[6]美国克林顿政府1993年3月成立的国家绩效评审委员会（National Performance Review, NPR）在不断推进政府再造的过程中，提出的基础性改革措施中就包括建立顾客服务标准（customer service standards）。到1996年，联邦政府的各行政机构已建立了大约2000多个顾客服务标准。1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行首次部长级会议。会议总结报告指出，24个成员国在面临全球经济问题、公民的日益不满以及财政危机等同样的压力时，都令人震惊地采用了极其相似的方式做出回 [8]应。报告所列出的7个方式之一便是“顾客导向，包括为公共服务提供明晰的质量标准”。[9]当前欧盟国家大量开展的政府部门全面质量管理，采用了标准化管理的措施，如对于公务

[10]员的行为规范，对于公共服务的标准，以至于开展全面质量管理工作的标准化框架等。

在我国，烟台市开展的“社会服务承诺制”被认为是在城市中最早系统开展的政府绩效管理活动。1996年，烟台市建委实行承诺的内容达到81项，服务标准达到117条，基本上包含了建委系统工作的主要内容。

[11]

到目前为止，很多政府部门为提高服务质量开展了绩效管理工作，其中或多或少包含了标准化管理的思想和方法。

行政服务机构作为政府直接提供社会服务的机构，在政府中具有独特性。其很多工作是重复性的操作性工作，开展标准化管理的可行性较高。

（三）标准化管理促进行政服务绩效提升的几个途径

标准化管理是系统化、专业化、精确化和法制化的结合。它对于行政服务机构绩效管理促进是多方面从不同角度发挥作用的。

1、制定标准和实施标准化管理的过程为多方参与和充分沟通提供了良好的载体。标准是法律文件。政府部门在制定标准过程中，要多方征求意见，特别是征求需要接受相关服务的社会公众和提供行政服务的一线操作人员的意见。由于标准出台后，对各方都有约束力，比内部管理制度更加正式，有关各方会更加重视标准的制定，会更加深入研究有关问题。社会公众和一线操作人员的充分参与将促进标准执行的有效性。

2、标准化的过程是行政审批和服务业务流程的再造。标准体系最重要的作用就是使标准化对象系统化、优化和秩序化。在标准化过程中，梳理行政审批和服务流程，建立底层公共服务流程平台，合并重复审批、重复报表、重复申报基础资料；减少流程中的环节，化繁为简；不同的审批部门共用基础信息。在此基础上重新设计行政审批和服务流程，实现流程顺畅精简。

3、明确服务操作规程，确保服务绩效的稳定性。按照为公众提供优质服务的要求，为具体岗位和行政服务流程上每一个环节制定的具体标准将为做好行政服务提供重要保证。标准对服务行为的准确、具体、明确无误的描述，减少人为因素的干扰，有力保证各项工作由不同的工作人员操作都遵循统一的标准、达到既定的效果，防止行政行为的随意性，保证行政管理和审批服务质量。岗位工作标准有利于帮助工作人员尽快熟悉业务要求，提供优质服务。

4、标准为评估绩效状况提供了有效工具。标准体系清晰、明确地规定了各部门、各岗位的履职标准，便于公众了解、把握行政服务的有关要求和监督评价行政服务；为行政服务 机构内部开展绩效管理奠定了良好的基础。

5、行政服务机构管理和运行的标准化是行政服务机构健康良性发展的重要保证。标准化是法制化的一种形式。标准一经发布，稳定性较好，能够避免常常由于政府领导人员的变动而导致的行政服务机构管理和服务内容的大起大落。因此，标准化将促使政府认真深入地研究行政服务机构的职能定位、运作机制、人员管理等问题，推动政府管理创新。

四、新泰市行政服务中心实施标准化管理的实践案例

[12]

山东省新泰市以建设服务型政府为目标，以行政服务中心为平台，将标准化管理与现代政府管理体制相结合，创立了行政服务标准体系建设与运行模式，取得了显著的成效。

（一）发展历程

2003年4月，新泰市组建行政服务中心，26个部门进驻“中心”开展一站式服务。在成立之初，该中心就建立了涉及审批服务办理、部门和人员管理、监督考核、后勤保障服务等方面的30多项规章制度，坚持“用制度管人、管事、管权”，收到了一定成效。

为了保证服务质量的稳定性，新泰市从2005年就在行政服务中心开展了标准化窗口建设工作，制定了20条窗口服务标准，明确了26项考核内容，并实行动态化管理，先后组织了四次达标验收，使所有窗口都达到了标准化窗口要求，标准化服务迈出了重要一步。

2007年，新泰市行政服务中心被山东省质监局列为服务标准化试点单位。中心在已有工作基础上，把政府部门的服务目标、任务、内容、程序和要求，用定量、统一、规范的标准确定下来，形成了551项标准。2008年12月，山东省质监局发布了新泰市行政服务中心起草的5项地方标准，当年12月30日起在全省实施。

（二）行政服务标准体系的内容

新泰市行政服务中心以《服务标准化工作指南》（国家标准，GB/T 15624）为指导，结合行政服务工作实际，在质量技术监督部门的帮助下研究制定了覆盖行政服务全过程的标准体系，下辖服务基础标准体系、服务质量标准体系、服务管理标准体系和服务工作标准体系等四个子体系，共计551项服务标准。

1、服务基础标准体系，主要包括标准化管理基本规定、方针目标管理办法、标准体系编制原则，以及服务标准化工作指南、服务术语标准等22项服务基础标准，作为其他标准的基础，主要是指导怎样构建标准体系，如何制订、实施和改进标准，具有广泛的指导意义。

2、服务质量标准体系，主要为服务行为提供技术上的依据和规范，共包含419项标准，是整个标准体系的核心。具体分为工作流程子体系和质量特性标准子体系。

3、服务管理标准体系按照全过程、各环节控制的原则，以对人、财、物的管理为核心，对信息管理、后勤保障管理等所有管理事项进行了全面的规范，下辖人事管理、环境管理、能源管理、监督考核等11个子体系、69项服务管理标准。

4、服务工作标准体系是针对所有岗位职责而制订的岗位作业要求。这个体系又细分了领导决策层、中层管理层、一般人员和窗口层4个层面，共计41项工作标准。

为保证贯标质量，在行政服务中心构建了以大型网络数据库为主体，包含“一个中心”（数据处理中心）、“两个平台”（审批服务信息平台、服务大厅视频监控平台）、“三大系统”（项目管理、行政管理、电子监察）的行政服务管理网络，对标准化服务全程监控，实现“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，一切标准有监督”。

（三）实施标准化管理对行政服务绩效的改善

实施标准化管理后政府部门的自身建设得到改善，服务质量和效率得到提高。

1、行政服务中心的服务能力明显得到提升。在建立标准体系过程中，经流程梳理和再造，先后砍掉了98个不合理的审批环节和40余项不合理的申请材料，归并审批环节30余个。行政服务中心通过抓人员培训、抓标准的分解落实、对实施过程进行全程记录和抓监督等环节，运转的速度越来越快，比如某商城进驻新泰市时，一天半的时间取得了13项许可。目前，全市行政审批服务事项办结时限比承诺时限平均提前4.5个工作日；69.4%的审批事项在一个工作日内即可办结，85%的审批事项承诺办理时间压缩在3个工作日以内，提前办结率达96.7%。与实施标准化服务前相比，三项指标分别增长12.4%、8.6%和9.3%；限时办结率始终保持100%，办事群众对政府行政服务的满意率达99.99%。服务行为规范有序、行政效能显著提高、权力运行得到监督，并为今后进一步改进行政服务工作打下了良好的基础。

2、规范行政行为、遏制腐败，保护了干部。政府将服务事项对公民公开，建立了阳光政府，推动党员干部转变作风，使政府获得了民众的理解和信任。在大厅审批事项有严格的程序和流程，权力寻租的现象得到一定程度的遏制。群众办事不用再找关系。群众说“找也没用，来窗口，材料齐全，就可以办”；“标准化之后，服务大厅人员没有一件腐败案件发生”。

3、知识的传承。实施标准化管理之前的业务经验都是师傅带徒弟的模式，没有规范的标准。由于有些师傅可能存在私心或与徒弟关系不好等原因，师傅只教一些表面的东西甚至不教，很多新人无法及时全面地掌握业务知识，致使业务知识断层。标准化后，所有业务规范都有明文规定，新人只需认真学习标准材料即可，大大方便了新人开展业务工作。标准化在规范行政服务工作的同时，规范了信息、知识的管理和传承，为行政服务机构可持续发展提供重要条件。

4、相关政府部门得到提升。标准化的执行，使部门行政行为规范化、程序化，依法行政落到了实处，也理顺了各局之间的关系；单位之间的权责分明，“踢皮球”的现象大为减少，提高了办事效率。以前缺少监督，现在各个部门相互监督，还要评比，在中心、其他部门和群众的监督下，单位承诺的办理时限必须兑现，而且办事效率高，服务态度好。因此，通过行政服务中心标准化建设，各部门的形象得到了提升、行风评议中名次得到提高。业务流程的规范，还减轻了部门的工作量。由于有些农民对办事流程理解不了或者理解地很慢，需要服务人员不断地进行解释，无形中增加了工作量。“有这个标准化程序之后，农民家中的孩子可以进行解释，对农民来说更便于理解，同时也减少了我们的工作量，不用不停的讲。”

“过去靠制度，如今有标准，可操作性更强了。”“行政服务标准化大大推动了效能政府、服务型政府、法治政府和电子政府建设，或许代表了行政体制改革的发展方向。” 新泰市委常委、副市长王强如是总结。

[13]

五、行政服务机构标准化管理的前瞻和建议

行政服务机构是一种新型政府组织，“在组织结构、业务流程、运行机制和组织文化等方面对传统政府管理模式实现了根本性的变革”

[14]

。“随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。”

（一）标准化管理将为越来越多的行政服务机构所采用

随着各地各部门对于行政服务机构管理方式的不断探索和相互交流，越来越认识到，标准化管理是解决行政服务机构很多现实问题的有效手段，一些地方自主开展了标准化管理的探索。除本文已经提到的山东省新泰市外，山东省的烟台、滨州、聊城等城市的行政服务机构也已经实施了标准化管理；湖南省地方标准《政府政务服务中心服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》于2008年10月通过审定，将有力促进湖南省各地各部门行政服务机构开展标准化管理；福建省龙岩市，安徽省巢湖市、广德县，浙江省宁波市江东区、长兴县，江西省南昌县，湖北五峰县等很多行政服务机构在实践探索的基础上，开展了标准化管理。由此，我们可以清晰地看到，标准化管理已经成为行政服务机构推动发展和改善服务的一种趋势。2007年国家标准化管理委员会等六部门出台的《关于推进服务标准化试点工作的意见》提出在服务行业开展标准化试点，并不包括任何政府行政服务的内容，但却成为一些地方大力推进行政服务机构标准化管理的契机，如山东和湖南均是这种情况。这表明标准化管理对于行政服务机构来说，有着强大的内生动力。

随着标准化管理的不断推进，各地行政服务机构服务内容和形式的差异性将减少，有利

[15]

于各地增加学习和交流、有利于全国各地的信息交流，为异地办理有关手续创造了一个重要条件，将会促进国内行政服务的融合，促进人员和企业资源在国内的优化配置，从而促进经济社会的发展和进步。

（二）较高层级政府制定标准有利于节约开支

各地行政服务机构提供的很多行政服务内容是相同的。如果在省级政府甚至中央政府层面针对一些通用性较强的业务（如房产登记、机动车登记、工商企业登记、一些税收工作等），通过标杆法选择一些地方的好做法作为样本，制定和发布标准（强制性或推荐性），不仅会引导全省（市、区）或全国范围内的行政服务机构提高服务水平，还会省去各地重复制定标准的开支，也有利于在更大范围内促进同类行政服务工作的标准化。

（三）把一些标准化的行政服务放到较低行政层级的行政服务机构执行

标准化后的行政服务工作公开透明、标准明确，易于操作，易于监督服务效果。这是标准化管理的优势之一。因此，把一些行政服务事项由省级、地市级行政服务机构下放到区县甚至乡镇（街道）一级行政服务机构，更加有利于群众降低办事成本，有利于减轻上级机关的工作负担，有利于发挥基层政府的作用。

（四）标准要得到持续维护

随着经济社会的快速发展、行政体制改革深入发展，会不断有新的行政服务改革措施出台，政府公共服务职能的调整以及政府工作部门及其分工的变化，行政服务的内容和流程也都要发生相应的变化。如果标准体系和标准不随之修订，就会阻碍行政服务的发展和进步，新的无章可循的行政服务行为又会出现。因此，保持对变化的敏感性，及时修订标准体系和标准，把改革措施通过修订标准而落实到实际的行政服务工作中。在这个意义上说，标准也能发挥记录改革措施和累积改革成果的作用。

（五）积极而有效的领导是对标准化管理最好的补充

行政服务机构在我国发展时间不长，开展标准化管理时间更短，标准的覆盖面需要提高，标准的适应性仍有待实际工作的检验，行政服务工作仍然存在大量需要时时加以认真研究和探索的问题，领导者不能认为标准化管理是万能的，不能放松对机构和工作团队的领导，不能疏于对服务情况的考核和诊断，不能怠于推动创新。要建立配套措施，如激励措施和惩戒机制，对于服务数量和质量超出标准的部门和个人给予奖励；鼓励改进服务流程、服务手段和服务工具，保持创新活力和可持续发展。参考文献：

[1] 江红义、陶欢英，行政服务中心：绩效、困境与走向，中国行政管理，2007年第3期，第47页。

[2] 高小平主编，《政府管理与服务方式创新》，2008年5月国家行政学院出版社出版，第174—194页。

[3]姜晓萍、兰旭凌，我国行政服务中心的发展障碍及对策思考，中国行政管理，2007年第10期，第12—13页。

[4] 谭福有，标准和标准化的概念，信息技术与标准化，2005年第3期，第56页。[5] Pollitt, Christopher, and Stephen Harrison, Handbook of Public Service Management(Oxford: Blackwell Publisher), p.8, 1992, 转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第72页。

[6] Dunsire,A.Control in a Bureaucracy: The Execution Process, Oxford: Martin Robertson, 1978, p.41,转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第145页。

[7]张定淮，英国“公民宪章”运动的现状与前景，《深圳大学学报（人文社会科学版）》，1996年第1期，第50—51页。

[8]Groszyk, Walter, Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993, Public Management Occasional Paper No.9, Performance Management in Government: Contemporary Illustrations, p.71, 转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第130页。

[9][美]戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002年，第9页。

[10] 国家行政学院政府绩效评估中心，《欧洲通用评估框架及其在中国的试点应用》，2008年4月国家行政学院政府出版，第57、59、151页。

[11]刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第187页。

[12]本案例经江源富、郑磊和杜义国等于2009年调研整理。

[13] 姜言明等，《联合国会上宣讲“行政服务标准化”》，《大众日报》2009年11月24日2版。

[14]段龙飞，《我国行政服务中心建设》，2007年5月武汉大学出版社出版，第206 页。

[15]吴学军，《行政审批服务标准化建设问题探析》，2010年4月《首届中国行政改革论坛论文》（光盘版）。

【作者简介】

杜义国：国家行政学院领导人员考试测评研究中心副处长

第二篇：行政服务标准化

行政审批服务标准化建设是推进行政管理体制改革、建设服务型政府的重要举措。加快推进行政审批服务标准化建设，对于提高行政审批质量、提高行政审批服务效能、完善权力监督机制、优化发展环境、创建廉洁高效政府，有着重要的现实意义。

一、推进行政审批服务标准化建设的意义

（一）推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求

党的十七大报告指出：“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。通过建立规范、科学、系统、完整的行政服务标准化体系，形成审批服务的制度和机制，突出行政审批服务的系统性、唯一性和权威性，推动政府明确职责、提高效能，这是推动行政管理体制改革、建设服务型政府的着力点。建设服务型政府的基本理念，就是以热情、快捷、简便和周到的服务，最大限度地满足公民和社会的服务需求，而行政审批服务标准化建设的目标就是通过强化行政人员的服务意识和理念，实行服务的公开化、法制化，改进服务方式、提高服务效率。从这个意义上说，推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求。

（二）推进行政审批服务标准化建设是深化行政审批制度改革的必然要求

行政审批制度改革的重点是：加强对审批项目的后续监管、规范审批程序和环节，防止行政审批事项取消后出现监管职能缺位；建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的审批管理机制；完善审批制度、审批手段，规范审批行为、提高审批效率。所有这些，必然需要通过行政审批服务标准化建设来推进。随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。通过行政审批服务标准化建设，能够健全审批公示制度，形成科学的操作规程，减少环节，简化手续，规范行政审批管理，从而促进行政服务规范化管理，提高服务质量。

（三）推进行政审批服务标准化建设有利于推进政府机关廉政建设

行政审批服务标准化要求各部门把公民、法人和其他组织等“顾客”满意作为服务目标，确立“顾客第一”的理念，把服务与于管理之中，努力改变重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念和方式，实现管理和服务的协调统一和施政能力和水平的提高。行政审批服务标准化体系明确了行政审批服务的岗位设置、工作职责，理顺了内部工作关系，各个操作过程、工作环节相互制约、相互促进，全面处于受控，较大程度上解决了传统执法活动中可能存在的执法不严、随意性大的问题，增强了执法透明度，保证了廉洁勤政。

（四）推进行政审批服务标准化建设有利于创造良好的发展软环境 将标准化的规则和理念贯穿到政府行政中，能够丰富公共权力的合理性内涵，促进政府行政依法进行。政府的标准化执法管理，有利于促进市场主体的社会责任，能够比较公正地引导、调节、规范和服务于市场，推动建立公平健康的市场秩序，优化经济发展的软环境，提升市场化程度和技术创新能力，促进本地区的经济发展。

二、行政审批服务标准化体系的内容及其构建原则

（一）行政审批服务标准化的含义

所谓标准化，是指在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。标准化过程是一个制定标准，贯彻标准和监督实施标准且不断循环、螺旋式上升的运动过程。统一、协调、简化和选优是标准化理论最基本的原理。

实施行政审批服务标准化，实质上就是将标准化体系的理念、原理、原则、方法引入到行政审批服务，探索制定出一套适合行政审批服务自身改革和发展要求的，规范、科学、系统、完整的管理体系，明确质量方针，细化工作职责，规范工作流程，注重制度设施配套和持续改进，达到提高行政审批服务管理水平和行政服务质量的目的。

（二）行政审批服务标准化体系的内容

依据标准化理论、全面质量管理理论、政府流程再造理论以及服务型政府理论，在总结国内外行政审批服务标准的基础上，以济南市行政审批中心标准化建设为主要参考，我们认为行政审批服务标准体系主要由以下各方面构成。

1、服务基础标准

主要是服务标准体系的编写、发布、实施、评估、修订等涉及服务标准体系自身建设与管理的标准。如编写需要确定服务名词术语、服务分类、服务标准的类型、文件编写要求以及标志、图形符号等方面的通用标准。

2、服务环境标准

服务对象进入行政审批中心但尚未具体办理业务时所感受的环境评价指标，评估是否创造了安全、舒适、美观、便利、亲和的服务环境，主要是对服务大厅的规范要求，具体包括相关的服务形象标识，服务设施的布局、环境安全、环境卫生，大厅的咨询、引导等服务是否到位等标准。

3、服务质量标准 针对服务的固有特性满足服务需求的程度，以及描述服务提供过程所用的方法和程序等制定的标准，主要规范服务窗口面向服务对象进行的业务办理，具体包括服务质量特性标准和服务流程标准，前者侧重服务内容的要求，后者侧重服务程序的要求。

4、服务管理标准

基于服务流程而对服务管理提出的规范要求，主要规范行政审批服务中心的管理行为。具体包括服务需求管理标准、服务设计管理标准、服务监督管理标准、服务考核管理标准、服务文化管理标准，以及中心针对上述事项管理所进行的决策、执行和监督考核等管理环节的标准规定。

5、服务支持标准

主要是对服务所需众多资源和保障提出的规范要求，具体包括服务设施与技术、人力资源、财务会计、信息资源、后勤保障等标准。

6、服务工作标准

服务工作标准是对于服务质量密切相关的重要岗位应制定的相应岗位标准，具体包括行政审批中心和服务窗口等重要岗位的岗位资质、岗位职责等要求。

在该标准体系内，服务基础标准体系是整个标准体系的基础，指导其它5个服务标准体系。服务环境标准与服务质量标准是服务标准的核心部分，直接决定服务对象满意度的高低。服务管理标准是服务质量标准和服务环境标准的重要支撑。而服务支持标准又是服务环境标准、服务质量标准、服务管理标准实施的资源保障。服务工作标准则是从岗位的角度来落实上述环境标准、质量标准、管理标准和支持标准的要求，涵盖其标准体系中的重要岗位职责，是四个标准体系实现的组织基础。

（三）行政审批服务标准化体系的构建原则

从简洁和实用的角度看，行政审批服务标准化建设必须遵循以下五项原则：

1、规范服务行为与引导服务改革相结合

行政审批服务标准化建设要立足于规范行政审批服务行为，明确每一项审批事项的环节、公开服务的标准和尺度，防止服务因人而异的随意性，维护行政审批法规政策的严肃性，维护行政审批服务工作人员和服务对象的合法权益，进一步提高现有的行政审批服务管理水平，提高行政审批服务的质量和效率。同时服务标准还需要有一定的超前性，引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。

2、共性标准与行业标准相结合

行政审批服务标准化建设既要考虑公共服务的共性标准，如服务管理、服务设施、服务意识、服务流程、服务技术等，同时还要合理确定反应行业特点的标准。行政审批服务标准体系还要体现行政审批服务特点和行政审批制度改革发展方向，及时更新行政审批服务标准体系内容，以提升行政审批服务整体水平，满足公民、法人和其他组织的行政审批服务的需求，不断提高中心的总体服务水平和质量。

3、合法性与合理性相结合

行政审批服务标准化建设必须符合宪法和法律，具备法定资格，拥有合法授权，符合法定程序。行政审批服务标准和标准体系还必须符合国家的政治理念，维护社会公正。另外，行政审批中心的服务属于公共服务的范畴，标准体系的构建应当与商业领域服务相区别，如服务的直接互动性和无形性，服务绩效难以量化、服务的不可存储性、较强的法规政策性等特征，指标选择应当体现公共服务的这些特点，具备合理性。

4、前瞻性和可行性相结合

前瞻性是指标准化建设需要有一定的超前性，以便引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。可行性原则指行政审批服务标准体系的设定要从实际出发，充分分析主客观条件，具备可操作性，基本的实施资源具备、可以获得服务对象的认可、现实行得通。

三、我国行政审批服务标准化建设的现状与问题

（一）现状

我国行政审批制度改革的不断深化和行政服务中心建设的不断完善，为行政审批服务标准化建设的探索奠定了良好基础和支撑条件。自2007年1月国家标准委、国家发改委等六部门发布《关于推进服务标准化试点工作的意见》以来，各省开始积极探索服务领域的标准化体系建设，有序开展服务标准化试点工作。少数省份将行政审批服务中心和其它公共服务机构列为标准体系建设试点单位，在实践探索的基础上，制定、公布了行政服务领域的地方标准。

如2008年10月，湖南省地方标准《政府政务服务中心服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》通过审定，在地方公共服务标准化方面走在了前面。

再如2008年12月，山东省在对新泰市行政审批服务中心标准化试点的基础上，制定了包括《行政标准服务体系要求》、《服务质量标准体系》、《服务管理标准体系》、《服务工作标准体系》和《行政（审批）服务规范》等行政服务标准。山东省的探索表明，标准的实施在一定程度上发挥了规范服务和引导服务的作用，有效地提高了行政服务中心的工作效率，改进了服务质量，赢得了公众的满意。

国内也有些城市探索用ISO9001标准来构建行政审批标准体系。从山东省的情况看，烟台、滨州、聊城等地市实行了ISO9001质量管理体系认证，建立行政审批服务质量管理体系，确定管理者职责，制定文件化工作程序，提供规范化服务，改善行政机关的形象。但实践表明，行政审批制度作为政府管理社会经济事务的一项重要职能，具有其自身的特殊性，传统行业的管理经验并不完全适用于此，一味的照搬ISO9001标准在某些情况下会与现阶段体制产生冲突。

总的来看，国内大部分地区的行政服务中心没有明确的开始服务标准化建设，大多是依靠建立和完善自身工作制度、工作规范等规章制度来改善行政服务中心的工作。但是，行政服务标准体系的建设正在成为一种必然的探索趋势。

（二）问题

当前，地方对行政审批服务标准体系的探索还存在如下问题：第一，地方标准体系的制定往往是由地方标准行政主管部门联合某一行政服务中心制定，缺乏全面的调研和理论准备，因此在经验总结层面缺乏广泛性，很多问题难以发现，许多其它优秀的经验做法被忽视。第二，标准体系的设计在很大程度上依赖于工业企业的质量标准体系来完成，很少结合行政服务自身的特点，针对性和实用性明显不足。第三，地方标准的制定缺乏相应的理论指导，标准体系的逻辑框架有待进一步梳理。第四，标准体系的配套实施机制尚未建立和完善，标准的执行、监督、评价和持续改进缺乏科学的机制设计。这些都有待于在行政审批标准化建设中进一步改进和完善。

四、推进行政审批服务标准化建设的措施

行政审批服务标准化建设是一项复杂的系统工程，具有综合性、结构性和配套性，因此，必须构建起一系列实施机制，完善相关配套管理制度和设施。

（一）深化行政审批制度改革，创造良好的制度环境

推进行政审批服务标准化建设是行政管理体制改革的一个重要组成部分，必须与我国行政管理体制、行政审批制度改革的总体进程相适应。目前，在政府管理和运行过程中，条块分割、职责交叉、环节重复、运行不畅、效率低下现象严重，势必影响标准化工作的开展和标准体系实施的后果。因此，推进行政审批服务标准化建设必须进一步深化行政体制改革，特别是行政审批制度改革。一是协调有关部门进一步清理、精简审批项目，整合审批流程，简化审批环节。二是建立行政审批项目数据库，对厅外审批事项和审批服务行为进行大检查，强化监督管理。三是深化“两集中、两到位”试点改革，即在职能部门采取行政审批职能向一个处室集中，审批处室向审批中心大厅集中，做到行政审批项目进中心到位，行政审批职责向审批处室和分管领导授权到位，为行政审批服务标准化建设创造良好的制度环境。

（二）加强服务标准化培训，提高全员参与的执行力

行政审批服务标准化建设需要全员参与，要通过知识、技能、标准、信息和管理等培训活动，努力提高工作人员的思想、知识水平和操作技能，充分调动全员积极性与创造性，增强干部和员工执行标准的能力。一是加大服务标准化建设的宣传教育力度，加深干部和工作人员对服务标准化建设重要性的认识，提高标准贯彻实施的自觉性。二是加大服务标准及执行的学习培训力度，通过召开标准研讨会、交流会、座谈会等形式，对干部员工进行相关的知识技能的训练，以增强其执行能力。三是努力构造学习型组织文化，充分调动干部学习的自觉性和主动性，形成持续学习的组织氛围，提高组织学习能力。

（三）构建完善的奖惩机制，提高标准执行绩效

为充分调动全员参与的积极性，提高标准管理的效率，必须强化监督检查，建立完善的奖惩激励机制，这是行政审批服务标准顺利实施的保障。一是要明确奖惩的标准，制定细化的、可操作的考核指标，重整改、重提高、重奖励。二是明确监督的主体、对象、内容和方法，尤其要充分发挥人大代表、政协委员会和新闻媒体、企业、公民代表对审批中心的监督作用。三是在标准实施过程中，要实行问责制、民主测评监控制、业绩考评制等，并制定相应的奖惩措施，以充分发挥奖惩机制的惩戒与警示功能，提高服务标准执行绩效。

（四）建立完善的评估反馈机制，推动标准的持续改进

完善的评估反馈机制是行政审批服务标准化实施的重要环节，通过对服务标准的执行情况和效果进行评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。评估机制方面，要建立评估标准体系，即确定依据什么样的评价标准来展开评判；要建立健全信息收集机制，即健全收集相关评价对象的信息的各种方式方法；要完善分析机制，即科学选择相关分析方法，对收集的各种信息进行判断，并得出结论、提出相应的改进建议。反馈机制方面，要组织好外部反馈，广泛征求公民、企业和其他组织等“顾客”意见；要在部门内部对照工作目标、服务标准开展自我审查，进行分类分析、领导讲评，确定整改部门，落实整改措施和责任人；要建立健全的组织测量系统、科学的分析系统，对服务标准的执行情况和效果进行监测、评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。

（五）强化组织管理，提高标准管理效率 行政审批服务标准化即涉及到整个行政管理体制的流程与运作，又涉及到各职能部门的工作规范与工作流程，其实施需要高层领导的参与和强有力的支持，这是行政审批服务标准化能否顺利推进的重要条件。因此，要切实加强对行政服务标准体系建设的领导工作，统一思想，形成共识，为行政服务标准化建设奠定基础。要及时对建设与执行过程中的新情况新问题进行研究和部署，搞好组织实施，制定保障措施，强化监督检查，确保各项行政审批服务标准得到落实。另外，要选择恰当的执行方式和手段，综合运用行政手段、法律手段、经济手段、技术手段和说服引导手段，并实现各种手段之间的有机结合和优化组合，避免制度新旧更替引起执行标准的不一致。要加强推进电子政务建设，加快行政审批服务的信息化建设步伐，努力实现共享，推进政务公开，切实提高标准的管理效率。

[作者简介] 吴学军，济南市行政学院经济学部副主任、副教授。

本报讯（通讯员 焦烈）办理任何一个行政服务事项都需要身份证明，但不同街道之间办理同一个行政服务事项需要的证明材料可能就不一样。近日，西城区正在进行的国家级行政服务标准化工作将改变这样的不规范的局面，实现统一行政标识、统一网络平台、统一业务流程、统一服务标准。

行政服务标准化，是通过对行政服务标准的制定和实施以及对标准化原则和方法的运用，以达到服务范围明晰化、服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得优质服务的过程。目前，政务服务在国家层面还没有一个统一的标准。

2011年，西城区经国家标准委审查确定为国家级服务业标准化试点地区之一。目前，西城区正在组织各单位进行服务事项标准的编制和转换工作，标准化专业机构对各单位上报的标准进行了审查，并进行一对一指导。据了解，事项梳理工作共涉及全区37个委办局，确定编写服务事项标准大项600多项、确定运行管理与服务保障标准57项，涉及运行管理规范、评价与改进标准及服务保障标准。

第三篇：服务行政基本问题论文

目录

一、服务行政的源起-------------------4

二、服务行政的性质--------------------5

（一）作为恩赐的服务行政-----------5

（二）服务行政从恩赐到权利的发展---5

三、服务行政的类型-------------------6

（一）金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务---------------------6

（二）维持型服务与发展型服务-------7

（三）收费服务与免费服务------------7

四、服务行政的范围-------------------7

五、服务行政的方式与途径--------------9

（一）行政机关直接提供--------------9

（二）通过公共设施提供--------------9

（三）通过公务法人提供-------------10

（四）通过公共企业提供-------------10

（五）通过特许由私法主体提供-------11 参考文献----------------------------12

【内容摘要】 公共行政的发展经历了一个漫长的过程，它最初仅仅着眼于秩序行政，关注秩序的维护。然而，社会经济的发展，要求政府必须在秩序维护之外，承担起为公民提供公共服务的职责，服务行政由此出现。作为一种全新的行政方式，服务行政有着与传统的秩序行政不同的内涵、性质、范围和实现手段，它的兴起对公共行政实践与行政法学理论都产生了重大的影响。

【关键词】服务行政；公共服务；行政权力；公民权利

服务行政基本问题研究

一、服务行政的源起

公共行政的发展经历了一个漫长的过程。在专制国家时期，公共行政被视为君主之私器，一切行政职能都属于君主的私人事务，所谓“普天之下、莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。到了“警察国家”时期，国家在维护社会秩序与稳定之外，还增加了谋求人民福利和社会进步的任务，出现了所谓“福利国家”（wohlfahrtsstaat）的倾向。但此时的公共行政仍然只是作为主权者的君主的私人事务，国家所提供的福利更是君主对其子民的恩赐。

18世纪以后，西方主要国家进入了所谓形式法治国时期，意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，同时法治理念也日趋成熟。出于对国家权力的警惕，人们在赋予国家一定职能的同时，又对国家职能进行严格限定，防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。这一时期，行政权的行使主要体现为“秩序行政”，即国家运用公权力来限制人民的自由权利，以达到维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害之目的。

随着第二次工业革命的推进，资本主义世界进入了所谓垄断资本主义时期，社会经济发展取得了巨大成就，人们的物质生活水平有了极大的提高，而人们间的社会生产关系也随之日趋复杂化，各种以前所不曾出现的社会矛盾开始涌现。在这种情况下，自由资本主义时期的公共行政理念受到了前所未有的挑战。狄骥这样论述道：“今天，作为某种复杂变革的一个结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种各样的职能”。并且，“随着文明的发展，与公共需要相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加”①。也就是说，公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域，而必须将比此前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面。

政府所承担的这种为公民提供公共服务的行政方式，就是服务行政。详言之，服务行政是政府以维持人们生活、增进人民福利和促进社会运转与发展为目的，直接或间接向公民提供公民个人与市场机制所不能自行提供的公共服务，保障公 ①

[法]狄骥.公法的变迁[M].郑戈.沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999.50-53.民基本生活的一种行政方式。

二、服务行政的性质

（一）作为恩赐的服务行政

在中国历史上，政府从事赈济灾民、兴修水利等事务是素有的传统，各个朝代莫不如此。但对于老百姓来说，国家的公共服务是来自君主的额外恩赐，体现的是皇恩之浩荡、圣上之仁慈，而并非国民份内所应得的，更说不上什么权利。

在德国，谋求人民福利和社会进步早在警察国时期即成了国家理念之一，但当时所谓的“福利国家”亦非人们的固有权利，而仅仅是作为主权者的君主的恩赐。②

在英国，政府的公共服务以历史悠久的济贫活动为典型。1601年，伊丽莎白女王颁布了《济贫法》，规定全国普遍设立济贫院。1834年，维多利亚女王颁布了新《济贫法》，加强了对贫民的控制。从英国济贫制度的历史发展看，济贫在性质上并非是政府的法律义务，接受救济更不是贫困者的法律权利，相反，济贫从一开始就带有对贫困者的羞辱与惩戒性质③，即使政府在客观上提供的帮助，也仅仅是政府对贫困者的恩赐。

总而言之，在二十世纪之前的大部分时间里，服务行政都是以政府（君主）的恩赐面目出现的事物，提供服务不是政府的法定义务，获取服务也不是公民的法定权利。

（二）服务行政从恩赐到权利的发展

十九世纪后期，欧洲各国的经济急剧发展，由政府提供更多的公共服务势在必行。正是在这一时期以后，服务行政的性质发生了根本的改变，从政府的恩赐而成为公民的权利──提供公共服务成了政府必须履行的法定义务。

1871年通过的德意志帝国宪法序言明确将“促进德国人民的福利”作为国家的目的。此后，德意志帝国议会在1883—1889年间相继通过了《健康保险计划》、《工伤事故保险计划》和《退休金保险计划》三项社会保险立法，首开现代社会保障服务之先河。1919年《魏玛宪法》规定，经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。这一时期服务行政的发展，最大特点也在于国家承担的服务职责加大，性质发生了根本性变化。福斯多夫认为，“生存照顾应 ②③

陈新民.行政法学总论[M].台北：三民书局，1997.13

[英]卡罗尔.哈洛，理查德.罗斯林.法律与行政[M].杨伟东等.北京：商务印书馆，2004.55.该视为一个独立的概念，而与所谓的’济助’并不相同，所谓的济助，系指对陷于困境的人施予救济。值得吾人注意的是生存照顾诚然可包括济助，但生存照顾概念却非导源于济助”④。也就是说，“生存照顾”在性质上已迥然不同于过去的作为国家恩赐性质的“济助”，而成为公民的权利。

在英国，Rowntree教授于1899年在调查约克城贫民状况后，提出“贫穷文化”的理论，认为贫穷的原因不在于其个人或家庭，而在于社会，济贫并非是一种施舍、慈善或恩惠，而是国家的责任，应当由政府来办理济贫工作。1908年，英国国会通过了《养老金法》，对70岁以上的老人实施免费养老金制；1911年颁布的《国民保险法》，规定工人患病、失业时可以获得安全保障；1925年颁布的《地方政府法》，把社会救助和福利事业视为地方行政，由地方政府负责主持。这样，作为服务行政重要内容的社会保障也从过去的政府恩赐性质而转向公民的法定权利性质。⑤

服务行政由政府恩赐而向公民权利的转变至今尚在进行之中。在美国，基于权利（right）与特权（privilege）的区分，当事人在社会保障领域的利益是否享有“权利”的待遇还是一个在变动中的问题，有时是作为权利而受正当法律程序保护，有时是作为特权而不能受到正当法律程序保护。如1966年法院以福利受领者没有“权利”而驳回相关案件。到1970年代以后，法院的态度有了改变，开始放弃“权利─特权”的区分，将某些原来属于“特权”的利益承认为权利，例如工作和就业，社会福利等。在1970年的Goldberg v.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通过制定法而赋予公民的社会福利是一种“财产”，应当受到正当法律程序的保护。

三、服务行政的类型

（一）金钱、实物给付型服务与设施、组织提供型服务

根据服务的内容与方式，服务行政可分为以下两种类型：第一类是金钱或实物给付型服务。这一类型的服务行政首先体现为服务主体向相对人提供一定的金钱与实物，如政府向符合最低生活保障条件的居民给付的生活保障金。此外，还可体现为免除相对人的一定义务，从而使相对人的财产得到消极增加，如根据《残 ④ 陈新民.“服务行政”与“生存照顾”概念的原始面貌[A].陈新民：公法学札记[C].北京：中国政法大学出版社，2001.⑤ 张守文.社会法论略[J].中外法学，1996，（6）.8-14.疾人保障法》的规定，国家对接受义务教育的残疾学生免收学费。第二类是通过一定的设施、组织提供的服务。在这一类服务行政中，政府不是将一定数额的金钱或实物给付于相对人，而是先设立一定的组织或设施，进而通过该组织，或允许相对人使用、利用设施而提供服务。如政府通过建立学校、医院、图书馆等设施，以及煤气、自来水、公共交通系统等设施，为公民提供服务。

（二）维持型服务与发展型服务

这是根据服务行政的层次标准进行的分类。维持型服务指该类服务的目的在于维持人们的基本生活，或者说，若离开这些服务，人们的生活将难以为继。如电力、煤气与自来水的提供，最低生活保障的给付，灾区民众的食品、衣物、住所救济等都基于维持人们的基本生活，因而属于维持型服务。发展型服务则是指人们基本生活得以维持的基础上，为进一步提高民众福利与生活水平而提供的服务，如提供图书馆、博物馆以满足人们的精神文化需要，提供体育馆、休息设施以促进人们的身体健康与休闲娱乐等。

（三）收费服务与免费服务

这是根据服务行政是否直接向接受服务者收取费用进行的分类。收费服务指接受该服务的每一位公民，都须向服务提供者交纳一定的费用，否则即不能得到这些服务。典型的收费服务如城市公共交通服务、供水、供电服务等等。免费服务则指公民在接受服务时并不需交纳费用的服务，如城市道路的使用、接受政府的救济、领取最低生活保障金、使用免费图书馆与博物馆等等。服务行政的收费与否，并没有一个依服务的性质而截然分开的界限，很多时候它取决于经济发展水平与政府的政策，如博物馆收费与否、城市公共交通收费与否、高速公路收费与否等等。当然，任何服务总是要耗费一定的财力，所谓的免费服务仅仅指其经费全部来自于公共资金，而不象收费服务那样至少部分经费来自于使用者。

四、服务行政的范围

汉斯·j·沃尔夫等人认为，行政的范围受到人民的生活条件、国家权力和行政权力、被统治者的愿望、共同体和国家目的、科技的发展程度、行政的效率等因素的影响。⑥具体到服务行政的范围，从该理论的首倡者福斯多夫开始，一直不曾有人作出过明确详尽的论述。

⑥ [德]汉斯.j.沃尔夫，奥托.巴霍夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法[M].高家伟.北京：商务印书馆，2002.37.诚然，生活于现代社会的人不可能仅依靠自己的力量有尊严地生存，而同时需要依赖他人、社会以及国家（政府）。但当市场经济决定了个人、市场与政府都对个人的生存与发展承担义务的时候，同样作为外在的力量，政府应该在哪些范围内向已经融入市场的个人提供服务？政府与市场各自的职能范围如何确定？对此，法学本身是无能为力的，而经济学中的公共产品理论则在一定意义上为我们提供了分析工具。

所谓公共产品，是指那些能够同时提供给许多人享用，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随着享用人数规模的变化而变化的产品。与私人产品相比较，公共产品具有不可分割性、非竞争性和非排他性三大特征。⑦通常，公共产品一旦被生产出来，任何人都可以自由地进行消费，而不需要他人许可，从而出现了 “搭便车”现象。与此同时，经济学理论还证明，由作为公共机构而组织起来的政府提供私人产品，是缺乏效率的。这样，行政的范围似乎可从经济的角度推出：政府应该并且只应该向公众提供公共产品，而不需要也不应该涉足私人物品的生产。

然而，公共产品理论只能一定程度上用以指导确定行政作用的范围，而不能明确界定服务行政的范围。首先，须由政府提供的公共产品并不都是服务性的，一些传统的公共产品如国防的安全、治安的维护等等须运用行政权力通过秩序行政来完成，并不在服务行政范围之内。其次，某些公共产品的提供，可能在结果上属于服务行政，但在手段上却属于秩序行政。如建设一处水利设施属于提供服务，但在手段上可能需要强制搬迁一些居民，又属于秩序行政。再次，公共产品理论是与市场的提供能力紧密联系在一起的，但一些政府必须提供的服务可能很难与市场联系起来，却又不得不由政府来提供。可见，尽管在一般意义上我们可以说，服务行政的范围是政府提供的公共产品中除秩序行政以外的、满足公民的生存与发展需要，尤其是物质方面需要的公共产品。但欲明确界定服务行政具体包括哪些内容，还需进一步的论证。

作为一种新型的行政方式，服务行政经历了从无到有、从少到多、从不受重视到受到高度重视、从政府的额外职责到政府的重要职责甚至主要职责的历程，目前尚处于发展过程之中。因此，考察服务行政的范围，须考虑到以下因素：

1、⑦ 丁冰.现代西方经济学[M].北京：中国经济出版社，1995.23.服务行政的范围是不断发展变化的；

2、必须考虑到一定的时代背景中一项服务对公民的重要性；

3、必须考虑市场的可满足性；

4、必须考虑对工商业自由的保护；

5、必须考虑人们生活水平的提高和国家的经济发展程度，即服务行政的范围应随着人们生活水平的提高和市场环境的变化而扩展。

在上述考虑之下，可以认为，服务行政的范围不是一成不变的，由于其内容繁多，分类繁杂，欲对其一一列举，实际上也难以做到。目前来看，至少以下事项可纳入服务行政的范围：交通方面：市内公共交通、铁路系统、公路系统等；基本生活设施方面：供水、供电、供气系统等；卫生方面：基本医疗系统、疾病预防体系等；教育方面：各类大中小学校，幼儿教育、特殊教育、职业教育等；社会保障方面：最低生活保障、基本住房保障、养老院、福利院、救灾赈灾体系等；文化设施方面：公共图书馆、文化馆、博物馆等；生活环境方面：环卫设施、清扫队等。但须注意的是，为推行经济政策而从事竞争性行业的国有企业，不应属于服务行政范围。

五、服务行政的方式与途径

（一）行政机关直接提供

由行政机关直接提供是指国家通过行政机关和人员，直接向公民提供相关服务。它以行政机关为服务的具体承担者，人们接受服务时需要与行政机关打交道，感受到的是某一服务直接来自某一具体的行政机关。行政机关直接提供的公共服务往往是单方性的服务，主要是金钱或实物给付型服务。这是由这一类型的公共服务适宜由行政机关直接提供的特性所决定的，因为实物与金钱给付型服务形式较为简单，由行政机关直接提供也不涉及相对于其它机构的效率问题，因而没必要再经过其它环节。

（二）通过公共设施提供

通过公共设施提供服务指政府投资建造公共设施，公民则自由免费使用该公共设施。这一提供方式的特征是：首先，公共设施由政府直接投资建造，至于建造过程中如何发包、如何建造等等则在所不问。其次，公民对该公共设施的使用是免费的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共设施，使用之时不须与任何主体打交道，既不须与行政机关打交道，也不须与管理该设施的组织打交道。公民在接受这一形式的服务时，由于其不经过任何环节，因而所感受到的仅仅是在 8 直接利用国家已经提供的服务，而不会感觉得在接受某一具体机关或组织提供的服务。因此，这种形式的服务不同于行政机关直接提供的服务，也不同于政府通过其他主体间接提供的服务。

（三）通过公务法人提供

公务法人原是法国行政法上的概念，是国家或地方团体认为某种公务的管理需要一定程度的独立性和灵活性，由行政机关直接管理不妥当时，为增加管理机构的自主能力而创设的一种法人。公务法人是公法上的机构，其设立和运行规则不受规范私法人的法律如公司法的规范，而有其独特的规则。

在中国，公务法人还不是一个法律上的概念，而仅仅是学理上的概念，学者们将履行公共管理职能的事业单位、社会团体定位为公务法人，认为公务法人与其使用者之间的关系不仅仅存在民事法律关系，也存在行政法律关系。公务法人与利用者、使用者发生行政性纠纷后，应通过行政诉讼途径来解决。⑧

通过公务法人提供公共服务是服务行政的重要方式，如医疗服务、教育服务等都是通过公务法人提供的。在公务法人的意义上考虑服务行政的提供问题，就不能不考察我国的事业单位现象。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行方法（讨论稿）》规定，“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位”。随着改革的深入与经济的发展，事业单位性质与表现形态已经变得复杂，一些名义上的事业单位实际从事的是经营性事务，在性质和功能上已经向企业转变，从名称着眼，我们已经难以将事业单位和服务行政直接联系起来。但若从“为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动”这一要求着眼，事业单位与公务法人仍有着密切联系。在这个意义上，我国公共服务中的很大一部分都是通过作为公务法人的事业单位提供的。

（四）通过公共企业提供

公共企业是以提供公共服务为目的的企业。它以服务公共利益为存立基础，在设立、运营等方面遵循一定的公法规则，但总体而言，其在运行上却按作为私法主体的企业的逻辑与规则进行运作，是企业与公共服务目标的结合。公共企业 ⑧ 马怀德.公务法人问题研究[J]，中国法学，2002，（4）.40-47.都由政府投资设立，有时由某一行政机关具体负责，但每一家公共企业在法律上都是独立主体，而不从属于特定的行政机关。通过公共企业提供公共服务是服务行政的重要方式之一，人们日常生活所必需的一些基本服务通常由公共企业提供的，如煤气、电力、自来水都来自公共企业。

与一般的企业相比，公共企业往往在某一区域内实行垄断，但同时也受到更为严格的管制，如价格上可能完全由政府定价，产品提供方式和标准上也受到严格控制。而与同为国家作为投资主体的竞争性国有企业相比，公共企业最大的特点在于以提供公共服务为直接目的，而后者则以营利为直接目的。与事业单位相比，公共企业的特点在于运行规则的不同，它在提供服务时，需要按企业的模式，出售产品并收取费用，而事业单位尽管也可能实行收费服务，但所收费用的标准却不是象公共企业那样直接取决于所提供的产品。

（五）通过特许由私法主体提供

服务行政是政府的职责，一般情况下，公共服务都由政府组织直接提供或通过公共性质的组织提供。但随着社会经济的发展，服务行政有时不再由国家或公共组织提供，而是通过国家特许的方式，由以营利为目的的私法主体在政府的规制下提供。比如政府通过BOT方式，由私人企业建立并在一定期间内经营高速公路。在通过私法主体提供公共服务的情况下，私法主体是完全以商业企业的身份，在法律规定和特许合同约定范围内，按商业逻辑提供某一服务。事实上，从服务行政的过程来看，大部分公共服务都曾经在某一个或几个阶段是由私法主体负责的，如免费提供的公共设施在建造之时由某一私营企业承包等等。参考文献

1.[法]狄骥.公法的变迁[M].郑戈.沈阳：辽海出版社，春风文艺出版社，1999.50-53.2.陈新民.行政法学总论[M].台北：三民书局，1997.13.3.[英]卡罗尔.哈洛，理查德.罗斯林.法律与行政[M].杨伟东等.北京：商务印书馆，2004.55.4.陈新民.“服务行政”与“生存照顾”概念的原始面貌[A].陈新民：公法学札记[C].北京：中国政法大学出版社，2001.5.守文.社会法论略[J].中外法学，1996，（6）.8-14.6.德]汉斯.j.沃尔夫，奥托.巴霍夫，罗尔夫.施托贝尔.行政法[M].高家伟.北京：商务印书馆，2002.37.7.现代西方经济学[M].北京：中国经济出版社，1995.23.8.公务法人问题研究[J]，中国法学，2002，（4）.40-47.

第四篇：就业办行政服务标准化实施方案

东平县劳动就业办公室

推行行政服务标准化建设工作实施方案

根据东平县人民政府办公室《关于印发东平县推行行政服务标准化工作实施方案的通知》要求【东政办发[2010]41号】，为进一步优化发展环境，提升政务工作服务水平，开展好就业办行政服务标准化建设活动，制定如下实施方案：

一、指导思想

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕县委、县政府的中心工作，密切联系就业工作实际，结合行政服务标准化工作的要求，以“以人为本、保障民生”为宗旨，进一步增强政务公开透明度，规范权力运行机制，强化监督管理，确保行政服务工作的规范化、制度化、程序化和高效化，推动就业工作科学发展，为全县经济社会发展提供高效优质的服务和保障。

二、目标任务

结合就业工作实际，引入标准化管理模式和理念，建立规范的服务质量标准、管理标准、工作标准，进一步明确工作质量

评价标准和全程可控服务流程，实现政务服务标准化、目标化、规范化、程序化的目标，稳步提升各项业务的办理水平和工作效率。按照县委、县政府的统一部署，我单位行政服务标准化完成度今年达到100%，并通过检查验收。

三、工作内容

以就业再就业工作为工作重点，以相关的审批、许可、服务等事项为工作着力点，制定出操作性强、框架合理、可控性高的行政服务标准体系，并通过实际操作，不断加以完善，切实保障行政服务标准体系的顺利运行。

四、方法步骤

我单位行政服务标准化建设工作从今年6月开始，到9月结束，分为四个阶段。

（一）学习动员阶段（2011年6月）

召开动员培训会，统一思想认识，强化宣传引导，提高大

家对行政服务标准化建设的目的意义、运作程序的认识和理解，牢固树立标准化服务的理念。适时邀请有关专家进行标准化建

设讲座，强化对标准化建设的宣传和学习，充分调动全局工作人员的参与积极性，制定符合本单位实际的实施方案。

（二）制定服务标准体系阶段（2011年7月-8月）

参考《行政机关标准化管理基本标准》，结合单位目前情况，从易到难建立台帐，对重点工作进行量化分解，每个岗位、每个人员都做到“可以量化的量化，不能量化的等级化”，将行政管理和各项业务办理均以规范化的标准固定，做到“一切工作有标准，一切标准有程序，一切程序有执行，一切执行有监督”。

（三）迎接标准审定验收和整改阶段（2011年9月）

在前期工作的基础上，做好迎接县行政服务标准化建设领导小组办公室的检查验收和综合评审工作。同时，对评审工作中发现的问题，制定整改措施，积极进行修订完善，并学习借鉴先进单位的经验，扬长避短，全力打造就业服务品牌。

（四）实施落实阶段（2011年9月）

全面开展标准化建设工作，并根据实施情况不断完善，让每一个工作人员牢固树立服务标准化理念，由被动适应转为主

动遵守，形成良好的标准化服务习惯。定期召开服务对象座谈会，实施服务质量评价，强化社会监督，畅通监管渠道。

五、工作要求

（一）加强领导。成立就业办行政服务标准化建设领导小组，统一协调单位行政服务标准化建设工作领导小组，领导小组下设办公室，负责日常工作，做好标准化建设工作方案制定，调度推进、检查验收等工作。

（二）明确责任。各科室要按照统一要求，集中时间、集中地点、集中力量组织实施好行政服务标准化建设工作，结合创优争先活动，具体搞好服务标准化建设工作中的资料整理、程序梳理、政务公开等量化要求，始终将服务标准化作为优化发展环境、提升政务水平、提高行政效能的重要举措，把工作任务落实到岗到人，抓好落实。

（三）督导落实。为抓好督导落实工作，将定期对工作进展和落实情况进行通报，总结工作经验，深入推进行政服务标准化建设活动。就业办行政服务标准化工作领导小组不定期对各

科室的标准化建设工作进行督导检查，以制度管人、按标准办事，确保标准化建设工作顺利推进。

附：就业办行政服务标准化建设工作领导小组成员名单

二0一一年六月二十日

附件：东平县劳动就业办公室行政服务标准化工作领导小组成员名单

组长：郭卫华副局长、就业办主任

副组长： 王运阳 副主任

梁延光 副主任

陈 兵副主任

成员： 孙培来 人秘科科长

崔 静财务科科长

安 腾信息科科长

郑云真 派遣一科科长

冯天军派遣二科科长

刘养河代理科科长

郑 剑就业指导科科长

领导小组下设办公室，办公室设在人秘科，孙培来兼

任办公室主任。

第五篇：巢湖市行政服务中心开展服务标准化试点

含山县政务服务中心开展服务标准化试点

工

作

汇

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含山县政务服务中心（以下简称中心）成立于2001年12月，是县政府集中为公民、法人或者其它组织提供行政审批和便民服务的事业单位（2012年2月变更为政府组成部门），现有27个服务窗口(固定窗口26个﹑分中心1个)，进驻行政审批项目187项，细化为443小项，服务大厅总面积约1000平方米，日接待办事群众超500人次，年均办件量近6万件。中心成立以来，一直把服务企业、服务客商、服务群众作为工作的立足点和出发点，以“便民、高效、廉洁、规范”为服务宗旨，把群众是否满意作为衡量工作成效的标准，不断创新审批机制，简化办事程序，提高办事效率，优化服务行为。2010年初，中心启动服务标准化工作，并参加了由省质监部门组织召开的全省服务标准化培训工作，6月份召开了县行政服务中心服务标准动员会，10月份正式向省、市质监局提请服务标准化验收申请，2011年7月省标准化委员会组织专家对中心服务标准化试点工作进行了考核，并以高分通过验收。下面就我县中心在推进该项工作时的一些具体做法作如下汇报：

一、试点工作基本做法

行政服务标准化是行政服务领域开创的一项新生事物，目前全国各地都没有一个统一的模式，当时，我们在省、市质监部门的大力指导下，以提升服务质量为目标，边请教、边探索、边实践，取得了一定的成效。

4、建立体系。一是对现有的各项规章制度全面梳理，按照“简化、统一、协调、优化”的标准化原则，该合并的合并，该修订的修订，该废止的废止，该完善的完善，把符合工作实际并且运行成熟的制度，全部上升为标准的形式固定下来。二是结合各岗位工作要求、各个审批项目办理规定和各个管理事项保障需求，按需按岗建立健全涵盖管理和服务每一个环节和细节的标准，不留标准“盲点”。三是反复推敲论证，努力确保每一项标准的严肃性、规范性和适用性。特别是对进驻的行政审批项目办理规程，进行全面优化，力求每个事项达到“程序最简、时限最短、环节最少、效率最高”要求。制定过程中，多次征求各方面意见及建议，结合实践不断修改完善。服务标准体系和标准内容前后修订了四版，最终形成以服务提供标准为核心，以服务保障标准为支持，覆盖行政审批服务全过程的服务标准体系。

5、全力实施。一是抓公开。利用信息化平台，在中心内、外网开辟“服务标准化”专栏，将服务标准化文件、编制样本和示例以及服务标准体系表、标准内容等全部公布在栏目中，供大家学习使用。二是抓培训。邀请市质监局专家上门举办讲座，以及通过专题培训、座谈会、工作例会和网络等形式，对标准体系和标准进行宣贯，使每个工作人员掌握相关标准，具备一定标准化知识，让服务标准化深入人心，渗透到工作每一个环节。三是抓规范。我们按照标准化要求，从行为规范、项目办理、硬件环境等具体事项入手，要求每个工作人员一言一行都要严格按照标准执行，用标准规范服务，靠服务完善标准，杜绝工作随意性。四是抓监督。将服务标准体系纳

(1)质量特性标准子体系。是对服务所具有的固有特性满足要求的程度作出明确规定。按照标准化要求，我们将中心已有的工作运行机制上升到标准高度，建立了质量特性标准。这些标准从项目进驻、部门授权、服务规范、到业务运行、机制创新各个层面，层层递进、环环相扣，为提高办事效率和保证服务质量提供了全面系统的保障，充分满足了服务的功能性、文明性、舒适性、时间性、经济性、安全性等六大特性要求。如“基本建设项目收费一表制”的建立，对市规划区内基本建设项目收费实行“一张表公布、一张单交纳、一支笔审批”，做到标准统一、收费公开、操作阳光、程序简化，实现了公平费负，优化了服务环境。

(2)项目办理规程子体系。行政服务中心是通过窗口项目办理为企业和群众提供服务的，办理规程的简化与繁琐，直接影响到我们的办事效率和服务质量的高低，因此，行政审批服务项目的办理规程构成了行政服务标准体系的核心内容。我们对进驻中心所有行政审批项目，逐项从办理的主体、设立依据、授权形式、申报材料、办理程序、收费标准、收费依据和承诺时限等方面，用标准形式进行了详细规范，每道程序、每个环节都非常明确、清楚，做到有法可依、标准明确、服务规范，保证了服务从优实施、从快办理。

(三)服务管理标准体系。主要是对服务过程中涉及的关键环节和因素进行管理和控制，为了保证服务质量标准体系的顺利运行而设立的。包括综合管理、人事管理、设备和基础设施管理、信息管理、能源管理、财务管理、文化建设、安全管理、环境保护、职业健康管理、后勤保障管理、监督考核管理等十二个子体系，涵盖了

心全部的工作岗位，让每个岗位“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“有谁来考核监督”都用标准的形式规定下来，做到“岗岗有标准规范，人人按标准履职”，使每个工作人员言行有规矩、办事有程序、操作有原则、服务有方向。

三、推行服务标准化取得良好成效

通过服务标准化创建，把中心的工作目标、任务、内容和要求，用定量、统一、规范化的标准确定下来, 做到了一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，实现了 “把群众需求作为第一信号、把便民为民作为第一要义、把群众满意作为第一标准”的总目标。

（一）服务行为进一步规范。首先是行政审批更加标准。每个行政审批事项的名称、依据、程序、收费、期限以及需要提交的全部材料，都按照服务标准化要求得到了全面规范并公开，提高了办事透明度。其次是接待服务更加标准。窗口工作人员做到亮牌办公、佩证上岗，将“文明用语”、“十个一点”等制成警示牌，在窗口摆放，接待服务对象时使用文明规范用语，受理办件时主动热情，耐心细致地解答咨询，形成了具有自身特色的接待服务标准。再次是办件质量更加标准。行政审批电子监察系统对办件的每个环节全程实施监控，确保审批事项的准确性和可追溯性，确保审批工作不因窗口人员流动轮换导致服务质量改变，不因服务对象的不同造成工作质量降低。

（二）服务环境进一步优化。中心对一楼大厅进行了改造，将与企业登记注册有关的工商、质监、国税、地税、商务等窗口集中