行政服务标准化的实践与启示[精选合集]

第一篇：行政服务标准化的实践与启示

行政服务标准化的实践与启示

调研快报

中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所

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行政服务标准化的实践与启示

中共佛山市委党校管理学教研部课题组

标准化质量管理体系是世界先进管理实践经验的科学总结，是关于质量管理和质量保证方面标准的集合。在企业管理应用中产生了积极的作用，收到了显著的效益，得到了世界各国的普遍认同和应用。近年来，国内外一些政府部门，为提高政府行政机关效能，大胆探索创新，把标准化体系导入公共管理。广东省的江门市与佛山市顺德区的勒流街道办事处两个不同级别的行政单位分别整体导入了行政服务标准化体系。地方党政机关自觉推行的这种技术革新对解决当前行政机关行政效能的问题到底起到了什么作用？对于推进公共管理创新，构建服务型政府有何借鉴意义呢？为了回答这些问题，我们对江门和勒流推行行政服务标准化的情况进行了调研。

一、行政服务标准化及其相关的概念

行政服务标准化是从企业导入到行政体系中来的。所谓标准指的是为了在一定的范围内获得最佳的秩序，对活动或者活动的结果制定共同的和重复使用的规则的文件。由此可见，标准针对的是通用的和重复性的活动，而不是独特的例外事件。在行政服务中，也存在这样的活动，即不同的业务具有相似的流程或者相同的业务反复出现。对这些具有共同性和重复性的活动可以通过制定规则来规范，从而提高办事的效能和效率。标准化就是对实际的或潜在的问题制定、发布及实施共同的和重复使用的规则的活动。这是一项持续性的活动，是一个不断改善的过程。

行政服务标准化就是对行政服务中出现的共同的和重复出现的行政服务及其工作过程制定、实施标准，并对标准的实施进行监督和持续改进的一种有目的的科学活动。行政服务标准化建设，归根到底，就是要增强政府工作的责任，体现全心全意为人民服务的宗旨；就是要巩固现有成果、构建科学发展的长效机制；以破解服务工作中面临的热点难点问题、进一步提高行政服务的质量，营造良好的行政服务环境。

二、江门市政府部门导入ISO 质量管理体系的基本情况 2003 年十月开始，江门市在市直机关导入 ISO 质量管理体系。首先在市政府办公室开始试点，之后分批导入，稳步推进。截止到2008 年底，该市共有66个单位分三批全面完成了导入 ISO 质量管理体系工作。

在操作上，江门市直机关导入ISO 的一般做法是，聘请专业机构提供专业辅导，然后各部门组织编写规范性文件。如江门市政府办公室的文件包括“质量手册”、“程序文件”和“工作指导书”；江门市财政局的文件包括“质量手册”、“程序文件”、“服务规范”。虽然各个部门的做法不完全一样，但从总体上看，江门市直机关导入ISO 质量管理体系具有如下共同特点：

（一）领导重视，认识统一。江门市直机关导入ISO 质量管理是自上而下推动的。市长对ISO工作高度关注，市委市政府专门成立了江门市直机关导入ISO质量管理体系工作领导小组和办公室，各导入单位成立以“一把手”为组长的导入工作领导小组。为了统一认识，市委市政府邀请专业公司为各个单位的“一把手”讲解ISO相关知识，召开了三次千人动员大会，还组织主要责任人到北京、上海、石家庄等地实地考察学习。认识上的统一为导入工作提供了有力的保障。

（二）加强指导，注重实效。江门市委市政府将ISO导入工作的重点放在培育公共服务理念、提高工作效率和服务质量、建立机关作风建设的长效机制上。市ISO办公室联合专业咨询公司分类对导入单位给予具体指导，各个导入单位“一把手”挂帅，全员参与，结合各自的工作实际，在专家的指导下完成文件的编写，并以文件为依据组织实施。

（三）分批实施，稳步推进。江门市导入ISO的策略是分批导入，梯次推进。具体做法是“边探索、边总结、边推广、边提高”。2003年开始到2008年分三批，共有66个单位导入了ISO体系。

（四）强化监督，持续改进。ISO的精髓在于持续改进，满足顾客要求，行政服务更应如此。随着社会经济的不断发展，人民对政府的服务要求也越来越高，再加上政策法规的变更与办公手段与技术的更新，行政服务只有坚持“持续改进”的原则，才能让群众满意。江门市许多导入单位基本上都能根据形势发展的需要，及时优化业务流程，修订文件体系。

三、顺德区勒流街道办事处行政服务体系标准化的推行情况 勒流街道办事处 “标准化服务体系”导入工作始于2005年下半年，负责“勒流街道标准化服务体系”构建工作的机构为国际领先的通标标准技术服务有限公司（简称SGS），勒流街道办事处经过与通标标准技术服务有限公司接触与协商，于2006年3月份签订初步协议。为了有效推进这项工作，街道办事处主任亲自挂帅，并委任了三名服务专员负责安排和进行服务标准的督导，直接向街道办事处汇报行政服务标准化的落实工作。

勒流街道标准化服务体系的导入工作经历了体系策划、文件编制及试行、体系运行与内审和审核验收等阶段。文件编制是基础性工作，是推行行政服务标准化工作的依据。为了编制出适合勒流街道办事处行政服务部门工作要求的文件体系，有关专家入驻勒流街道办事处，通过阅读有关法律法规，了解政府服务工作必须遵守的规制；通过现场观察和询问，了解办事流程；通过走访群众，了解办事群众的要求。在获取必要的信息之后，专家们与各部门的工作人员一起共同起草了《顺德区勒流街道人民政府服务标准手册》。手册包括通用服务标准和部门服务标准，其中，部门标准又分为办事流程和规范。在设计上，将办事流程绘制成流程图，在流程图的每一个环节下面标明相应的服务标准。这样一来，办事群众一目了然，既方便了群众办事，也有利于对服务结果进行评价。

行政服务标准化导入在勒流街道办事处部门中的经济发展办、城市建设管理办、农村工作办、社会工作办和宣教文卫办等五个办公室全面铺开。经过近３个月的试行之后，进入评审阶段。评审团由政府部门代表、企业代表、村居群众代表和镇人大代表组成。评审团的成员经过讨论，提出了一些意见和建议。例如：“工作流程需要的时间要进行公布。”“在服务窗口等多久才能得到服务，等候时间应该明确标出来。”等等。根据代表的建议，认证机构对根据各职能部门的职能范围制定出的９条服务承诺一一进行修正和完善。针对处理时间长的问题，承诺中提出，要“建立标准的处理时间，并提供案例处理状态查询，相关的标准处理时间由各部门分别公布。”同时，“对复杂和需时较长的项目和工作，责任部门需定时跟进和评估，并口头或书面通知服务对象。”反复的修改后，代表们最终拍板通过了服务标准和服务承诺。2006年8月，勒流街道人民政府服务标准顺利通过瑞士认证机构SGS的审核，并在总部注册。SGS授予勒流街道人民政府SGS服务标准化认证证书和ISO认证证书，勒流正式成为国内首个“国际标准化名镇”。

为了建立行政服务标准化的长效机制，勒流街道办事处主任委任了稽核员，他们定期或不定期审核各个部门的服务标准及其施行状况；勒流街道办事处还聘任了“密查”稽核员，他们装扮成办事群众对行政服务进行密查。服务专员综合稽查员的稽查情况和办事群众的反馈信息就服务体系运行中出现的问题和需要改进的地方向勒流街道办事处主任汇报，并及时进行整改。除此之外，根据SGS国际标准化认证的有关要求，标准化服务体系必须每年审核一次，最近的一次审核是在2008年7月完成的。经过严格的审核，审核组专家一致认为勒流街道办事处各个部门基本按照服务标准手册运行，各个指标符合年审要求。至此，勒流街道标准化服务体系连续两年顺利通过年审。为了更好的规划和进一步推动勒流区域标准化战略的工作，顺德区质监局与勒流街道联合在勒流街道办成立“顺德区标准化研究与促进中心勒流分中心”，并于2009年6月10日在勒流街道办事处正式挂牌。

四、行政服务标准化的成效与存在的问题

自导入行政服务标准化体系之后，无论是江门还是顺德的勒流，机关作风有了明显的改善，服务型政府建设初见成效。2007年年底，江门市ISO办组织对市直机关57个ISO导入单位就导入工作效果从服务理念、责任意识、办事效率、服务质量、内部管理、工作规范等六个方面进行测试，平均满意率为93.5%；2008年，“12345”政府服务热线全年共接入市民来电474772个，平均每天1297个，市民对热线服务的满意率达98%。勒流街道通过搭建政府标准化服务平台，用标准化和信息化提高社会服务效率，群众对政府服务的投诉明显减少。实践证明，导入标准化体系，把企业管理的理念和办法运用于党政机关的做法是成功的，效果是明显的。概括起来，行政服务工作实现了以下“六个转变”：

（一）施政理念——由管理转向服务。从管理到服务的职能转向，是现代性公共部门的重要表征。导入ISO质量管理体系，江门市公务员的公共服务理念与日俱增，实现了从“父母官”到“服务员”的观念转变。为更好地向社会提供便捷的服务，市政府引入ISO服务理念，先后开通了“12345”政府服务热线和民生热线，还向社会公布了市领导和市直部门主要领导手机号码，直接倾听市民诉求。建设服务型政府，需要把“服务”的概念贯彻到政府运行的每个环节上。勒流街道办事处的行政服务部门为了方便群众办事和监督，将服务流程与各个环节的服务标准清晰地呈现给人民群众。这种良性转变，体现出了服务型政府建设的自我完善。

（二）行政方式——由事前、事后管理转向过程管理。导入行政服务标准体系，加强了行政机关的标准化、规范化建设，实现了过程控制。行政服务标准化体系对每项工作“如何做”、“做到什么程度”，都作了明确的标准性规定，较好地克服了行政服务的随意性，提高了行政服务的质量与效率。

（三）责任主体——由比较模糊转向比较清晰。在行政服务标准化体系中，岗位职责非常明确，责任主体更加清晰。工作人员的责任意识因此而得到强化，基本做到“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督、凡事都有结果”。责任主体逐步实现了自我管理。

（四）服务质量——由间断改进转向持续改善。在行政服务标准化体系中，每一项工作程序形成一个由计划、执行、监督、反馈组成的回路，某项工作进展到那个环节，都有严密的跟踪，对出现的问题要立即进行整改，从而使得服务质量呈现出持续改进的特征，每一个环节的严格把关，确保了服务结果的质量。

（五）工作态度——由友好应对转向主动创新。长期的机关作风建设使得政府机关工作人员在办事中基本上能够做到友好应对。行政服务标准化体系的导入对政府机关工作人员提出了更高的要求，不仅有时间限制，还有相应的服务标准。面对这种情况，要出色地完成任务，就要开动脑子，探求新的更有效的解决问题的方式和方法。

（六）绩效管理——由年终考核转向全程评估。在行政服务标准化体系中，绩效管理工作一改年终考核重结果轻过程、重感情轻实绩的旧貌，实现了绩效评估的数量化和日常化，提高了绩效评估的客观真实性和公平性。

经过几年的运行，通过对运行情况的综合分析，行政服务标准化体系在实践上还存在需要解决的问题：一是体系设计上，部门与部门之间的衔接不够，工作标准尚未完全统一。体系的覆盖面还不够广，有些部门或人员仍在体系之外。二是标准化工作与实际工作的契合不够紧密，存在两张皮的现象。有些工作人员习惯于凭经验办事，遇到自己不熟悉的事情就推诿，或者钻牛角尖，逃避责任。三是比较费时和耗财。行政标准化体系建设是一项持续性工作，导入、认证和年审都需要耗费相当的时间和费用。

五、行政服务标准化的几点启示

导入行政标准化体系是公共管理的创新，符合党中央关于行政管理体制改革的精神，江门与勒流的做法对于服务型政府的建设具有一定的参考价值。

（一）以理念引导变革。行政服务标准化体系能否有效运作，关键在于施政理念是否真正转向“以民为本”。“以民为本”的服务行政就是要把社会公众的需求作为出发点，以社会公众的意志作为根本向度，倡导以公众和社会为中心的价值理念，确保行政机关的行政行为最大限度地符合公众和社会共同利益。政府机关作为公共服务的供给者，应当以提高服务质量为己任，以社会公众的满意程度作为行政绩效的最高准则。江门与勒流两地在导入行政服务标准化体系时选用了两个不同的版本，前者是ISO，后者是SGS。无论是那一种形式，其核心理念都是“顾客中心，持续改进”。

（二）以技术促进效能。行政效能的提高不仅需要先进的理念，而且还需要先进的管理技术。ISO 质量管理体系和SGS标准体系都是被企业管理证明了的有效的管理技术，将企业管理中具有通用性的管理技术导入到公共行政中来，借助技术手段解决行政服务问题，是值得肯定和推广的。从江门和勒流的实践来看，服务标准化技术对于解决公共服务问题同样是有效的。

（三）以范式保证交流。导入行政服务标准化体系，各行政部门的行政服务具有了统一的范式。虽然各部门的办事内容有所不同，但基本模块是一样的，而且与国际接轨。在同一平台上，部门之间的信息与人员的交流变得更加顺畅。

（四）以稽查强化监督。行政服务标准化设立双重稽查，一是公开的内部稽查，一是不公开的秘密稽查。稽查内容可以随机选取，稽查标准来自体系文件。这样就使得对行政服务的监督更加有效。

（五）以改进推动学习。行政服务标准化体系的核心原则之一就是“持续改进”，要求根据形势的变化和技术的进步不断地完善行政服务，以增强行政机关对环境的适应性。行政服务标准化体系的导入促使政府机关工作人员不停地学习新的管理知识与管理思想，不断地提高为公众为社会提供服务的本领。

服务型行政作为公共管理的一种新模式，它要求政府在行政过程中实现主客体中心位置的转换，变管理主体中心主义为服务客体中心主义，以公众满意度作为公共行政的中心原则。

行政服务标准化体系作为公共管理技术应当服从并服务于体制建设，旨在承载体制变革的内容、弘扬体制变革的精神。因此，在学习与借鉴时重在突出“以民为本，持续改进”的理念，以先进的管理技术，不断提高行政服务的效能。

参考文献

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王 彦 中共佛山市委党校管理学教研部主任、教授 柳士顺 中共佛山市委党校管理学教研部副主任、博士 何伟强 中共佛山市委党校管理学教研部副主任、博士 徐海波 中共佛山市委党校管理学教研部讲师 课题执笔人：柳士顺

第二篇：行政服务标准化

行政审批服务标准化建设是推进行政管理体制改革、建设服务型政府的重要举措。加快推进行政审批服务标准化建设，对于提高行政审批质量、提高行政审批服务效能、完善权力监督机制、优化发展环境、创建廉洁高效政府，有着重要的现实意义。

一、推进行政审批服务标准化建设的意义

（一）推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求

党的十七大报告指出：“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。通过建立规范、科学、系统、完整的行政服务标准化体系，形成审批服务的制度和机制，突出行政审批服务的系统性、唯一性和权威性，推动政府明确职责、提高效能，这是推动行政管理体制改革、建设服务型政府的着力点。建设服务型政府的基本理念，就是以热情、快捷、简便和周到的服务，最大限度地满足公民和社会的服务需求，而行政审批服务标准化建设的目标就是通过强化行政人员的服务意识和理念，实行服务的公开化、法制化，改进服务方式、提高服务效率。从这个意义上说，推进行政审批服务标准化建设是建设服务型政府的内在要求。

（二）推进行政审批服务标准化建设是深化行政审批制度改革的必然要求

行政审批制度改革的重点是：加强对审批项目的后续监管、规范审批程序和环节，防止行政审批事项取消后出现监管职能缺位；建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的审批管理机制；完善审批制度、审批手段，规范审批行为、提高审批效率。所有这些，必然需要通过行政审批服务标准化建设来推进。随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。通过行政审批服务标准化建设，能够健全审批公示制度，形成科学的操作规程，减少环节，简化手续，规范行政审批管理，从而促进行政服务规范化管理，提高服务质量。

（三）推进行政审批服务标准化建设有利于推进政府机关廉政建设

行政审批服务标准化要求各部门把公民、法人和其他组织等“顾客”满意作为服务目标，确立“顾客第一”的理念，把服务与于管理之中，努力改变重审批轻监管、重权力轻责任、重利益轻服务的陈旧管理理念和方式，实现管理和服务的协调统一和施政能力和水平的提高。行政审批服务标准化体系明确了行政审批服务的岗位设置、工作职责，理顺了内部工作关系，各个操作过程、工作环节相互制约、相互促进，全面处于受控，较大程度上解决了传统执法活动中可能存在的执法不严、随意性大的问题，增强了执法透明度，保证了廉洁勤政。

（四）推进行政审批服务标准化建设有利于创造良好的发展软环境 将标准化的规则和理念贯穿到政府行政中，能够丰富公共权力的合理性内涵，促进政府行政依法进行。政府的标准化执法管理，有利于促进市场主体的社会责任，能够比较公正地引导、调节、规范和服务于市场，推动建立公平健康的市场秩序，优化经济发展的软环境，提升市场化程度和技术创新能力，促进本地区的经济发展。

二、行政审批服务标准化体系的内容及其构建原则

（一）行政审批服务标准化的含义

所谓标准化，是指在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的活动过程。标准化过程是一个制定标准，贯彻标准和监督实施标准且不断循环、螺旋式上升的运动过程。统一、协调、简化和选优是标准化理论最基本的原理。

实施行政审批服务标准化，实质上就是将标准化体系的理念、原理、原则、方法引入到行政审批服务，探索制定出一套适合行政审批服务自身改革和发展要求的，规范、科学、系统、完整的管理体系，明确质量方针，细化工作职责，规范工作流程，注重制度设施配套和持续改进，达到提高行政审批服务管理水平和行政服务质量的目的。

（二）行政审批服务标准化体系的内容

依据标准化理论、全面质量管理理论、政府流程再造理论以及服务型政府理论，在总结国内外行政审批服务标准的基础上，以济南市行政审批中心标准化建设为主要参考，我们认为行政审批服务标准体系主要由以下各方面构成。

1、服务基础标准

主要是服务标准体系的编写、发布、实施、评估、修订等涉及服务标准体系自身建设与管理的标准。如编写需要确定服务名词术语、服务分类、服务标准的类型、文件编写要求以及标志、图形符号等方面的通用标准。

2、服务环境标准

服务对象进入行政审批中心但尚未具体办理业务时所感受的环境评价指标，评估是否创造了安全、舒适、美观、便利、亲和的服务环境，主要是对服务大厅的规范要求，具体包括相关的服务形象标识，服务设施的布局、环境安全、环境卫生，大厅的咨询、引导等服务是否到位等标准。

3、服务质量标准 针对服务的固有特性满足服务需求的程度，以及描述服务提供过程所用的方法和程序等制定的标准，主要规范服务窗口面向服务对象进行的业务办理，具体包括服务质量特性标准和服务流程标准，前者侧重服务内容的要求，后者侧重服务程序的要求。

4、服务管理标准

基于服务流程而对服务管理提出的规范要求，主要规范行政审批服务中心的管理行为。具体包括服务需求管理标准、服务设计管理标准、服务监督管理标准、服务考核管理标准、服务文化管理标准，以及中心针对上述事项管理所进行的决策、执行和监督考核等管理环节的标准规定。

5、服务支持标准

主要是对服务所需众多资源和保障提出的规范要求，具体包括服务设施与技术、人力资源、财务会计、信息资源、后勤保障等标准。

6、服务工作标准

服务工作标准是对于服务质量密切相关的重要岗位应制定的相应岗位标准，具体包括行政审批中心和服务窗口等重要岗位的岗位资质、岗位职责等要求。

在该标准体系内，服务基础标准体系是整个标准体系的基础，指导其它5个服务标准体系。服务环境标准与服务质量标准是服务标准的核心部分，直接决定服务对象满意度的高低。服务管理标准是服务质量标准和服务环境标准的重要支撑。而服务支持标准又是服务环境标准、服务质量标准、服务管理标准实施的资源保障。服务工作标准则是从岗位的角度来落实上述环境标准、质量标准、管理标准和支持标准的要求，涵盖其标准体系中的重要岗位职责，是四个标准体系实现的组织基础。

（三）行政审批服务标准化体系的构建原则

从简洁和实用的角度看，行政审批服务标准化建设必须遵循以下五项原则：

1、规范服务行为与引导服务改革相结合

行政审批服务标准化建设要立足于规范行政审批服务行为，明确每一项审批事项的环节、公开服务的标准和尺度，防止服务因人而异的随意性，维护行政审批法规政策的严肃性，维护行政审批服务工作人员和服务对象的合法权益，进一步提高现有的行政审批服务管理水平，提高行政审批服务的质量和效率。同时服务标准还需要有一定的超前性，引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。

2、共性标准与行业标准相结合

行政审批服务标准化建设既要考虑公共服务的共性标准，如服务管理、服务设施、服务意识、服务流程、服务技术等，同时还要合理确定反应行业特点的标准。行政审批服务标准体系还要体现行政审批服务特点和行政审批制度改革发展方向，及时更新行政审批服务标准体系内容，以提升行政审批服务整体水平，满足公民、法人和其他组织的行政审批服务的需求，不断提高中心的总体服务水平和质量。

3、合法性与合理性相结合

行政审批服务标准化建设必须符合宪法和法律，具备法定资格，拥有合法授权，符合法定程序。行政审批服务标准和标准体系还必须符合国家的政治理念，维护社会公正。另外，行政审批中心的服务属于公共服务的范畴，标准体系的构建应当与商业领域服务相区别，如服务的直接互动性和无形性，服务绩效难以量化、服务的不可存储性、较强的法规政策性等特征，指标选择应当体现公共服务的这些特点，具备合理性。

4、前瞻性和可行性相结合

前瞻性是指标准化建设需要有一定的超前性，以便引导服务职能部门强化服务职能、创新服务机制，改革服务方式，引导服务向标准化、品牌化、人性化的方向发展。可行性原则指行政审批服务标准体系的设定要从实际出发，充分分析主客观条件，具备可操作性，基本的实施资源具备、可以获得服务对象的认可、现实行得通。

三、我国行政审批服务标准化建设的现状与问题

（一）现状

我国行政审批制度改革的不断深化和行政服务中心建设的不断完善，为行政审批服务标准化建设的探索奠定了良好基础和支撑条件。自2007年1月国家标准委、国家发改委等六部门发布《关于推进服务标准化试点工作的意见》以来，各省开始积极探索服务领域的标准化体系建设，有序开展服务标准化试点工作。少数省份将行政审批服务中心和其它公共服务机构列为标准体系建设试点单位，在实践探索的基础上，制定、公布了行政服务领域的地方标准。

如2008年10月，湖南省地方标准《政府政务服务中心服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》通过审定，在地方公共服务标准化方面走在了前面。

再如2008年12月，山东省在对新泰市行政审批服务中心标准化试点的基础上，制定了包括《行政标准服务体系要求》、《服务质量标准体系》、《服务管理标准体系》、《服务工作标准体系》和《行政（审批）服务规范》等行政服务标准。山东省的探索表明，标准的实施在一定程度上发挥了规范服务和引导服务的作用，有效地提高了行政服务中心的工作效率，改进了服务质量，赢得了公众的满意。

国内也有些城市探索用ISO9001标准来构建行政审批标准体系。从山东省的情况看，烟台、滨州、聊城等地市实行了ISO9001质量管理体系认证，建立行政审批服务质量管理体系，确定管理者职责，制定文件化工作程序，提供规范化服务，改善行政机关的形象。但实践表明，行政审批制度作为政府管理社会经济事务的一项重要职能，具有其自身的特殊性，传统行业的管理经验并不完全适用于此，一味的照搬ISO9001标准在某些情况下会与现阶段体制产生冲突。

总的来看，国内大部分地区的行政服务中心没有明确的开始服务标准化建设，大多是依靠建立和完善自身工作制度、工作规范等规章制度来改善行政服务中心的工作。但是，行政服务标准体系的建设正在成为一种必然的探索趋势。

（二）问题

当前，地方对行政审批服务标准体系的探索还存在如下问题：第一，地方标准体系的制定往往是由地方标准行政主管部门联合某一行政服务中心制定，缺乏全面的调研和理论准备，因此在经验总结层面缺乏广泛性，很多问题难以发现，许多其它优秀的经验做法被忽视。第二，标准体系的设计在很大程度上依赖于工业企业的质量标准体系来完成，很少结合行政服务自身的特点，针对性和实用性明显不足。第三，地方标准的制定缺乏相应的理论指导，标准体系的逻辑框架有待进一步梳理。第四，标准体系的配套实施机制尚未建立和完善，标准的执行、监督、评价和持续改进缺乏科学的机制设计。这些都有待于在行政审批标准化建设中进一步改进和完善。

四、推进行政审批服务标准化建设的措施

行政审批服务标准化建设是一项复杂的系统工程，具有综合性、结构性和配套性，因此，必须构建起一系列实施机制，完善相关配套管理制度和设施。

（一）深化行政审批制度改革，创造良好的制度环境

推进行政审批服务标准化建设是行政管理体制改革的一个重要组成部分，必须与我国行政管理体制、行政审批制度改革的总体进程相适应。目前，在政府管理和运行过程中，条块分割、职责交叉、环节重复、运行不畅、效率低下现象严重，势必影响标准化工作的开展和标准体系实施的后果。因此，推进行政审批服务标准化建设必须进一步深化行政体制改革，特别是行政审批制度改革。一是协调有关部门进一步清理、精简审批项目，整合审批流程，简化审批环节。二是建立行政审批项目数据库，对厅外审批事项和审批服务行为进行大检查，强化监督管理。三是深化“两集中、两到位”试点改革，即在职能部门采取行政审批职能向一个处室集中，审批处室向审批中心大厅集中，做到行政审批项目进中心到位，行政审批职责向审批处室和分管领导授权到位，为行政审批服务标准化建设创造良好的制度环境。

（二）加强服务标准化培训，提高全员参与的执行力

行政审批服务标准化建设需要全员参与，要通过知识、技能、标准、信息和管理等培训活动，努力提高工作人员的思想、知识水平和操作技能，充分调动全员积极性与创造性，增强干部和员工执行标准的能力。一是加大服务标准化建设的宣传教育力度，加深干部和工作人员对服务标准化建设重要性的认识，提高标准贯彻实施的自觉性。二是加大服务标准及执行的学习培训力度，通过召开标准研讨会、交流会、座谈会等形式，对干部员工进行相关的知识技能的训练，以增强其执行能力。三是努力构造学习型组织文化，充分调动干部学习的自觉性和主动性，形成持续学习的组织氛围，提高组织学习能力。

（三）构建完善的奖惩机制，提高标准执行绩效

为充分调动全员参与的积极性，提高标准管理的效率，必须强化监督检查，建立完善的奖惩激励机制，这是行政审批服务标准顺利实施的保障。一是要明确奖惩的标准，制定细化的、可操作的考核指标，重整改、重提高、重奖励。二是明确监督的主体、对象、内容和方法，尤其要充分发挥人大代表、政协委员会和新闻媒体、企业、公民代表对审批中心的监督作用。三是在标准实施过程中，要实行问责制、民主测评监控制、业绩考评制等，并制定相应的奖惩措施，以充分发挥奖惩机制的惩戒与警示功能，提高服务标准执行绩效。

（四）建立完善的评估反馈机制，推动标准的持续改进

完善的评估反馈机制是行政审批服务标准化实施的重要环节，通过对服务标准的执行情况和效果进行评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。评估机制方面，要建立评估标准体系，即确定依据什么样的评价标准来展开评判；要建立健全信息收集机制，即健全收集相关评价对象的信息的各种方式方法；要完善分析机制，即科学选择相关分析方法，对收集的各种信息进行判断，并得出结论、提出相应的改进建议。反馈机制方面，要组织好外部反馈，广泛征求公民、企业和其他组织等“顾客”意见；要在部门内部对照工作目标、服务标准开展自我审查，进行分类分析、领导讲评，确定整改部门，落实整改措施和责任人；要建立健全的组织测量系统、科学的分析系统，对服务标准的执行情况和效果进行监测、评估和反馈，及时对不符合实际的服务标准予以调整。

（五）强化组织管理，提高标准管理效率 行政审批服务标准化即涉及到整个行政管理体制的流程与运作，又涉及到各职能部门的工作规范与工作流程，其实施需要高层领导的参与和强有力的支持，这是行政审批服务标准化能否顺利推进的重要条件。因此，要切实加强对行政服务标准体系建设的领导工作，统一思想，形成共识，为行政服务标准化建设奠定基础。要及时对建设与执行过程中的新情况新问题进行研究和部署，搞好组织实施，制定保障措施，强化监督检查，确保各项行政审批服务标准得到落实。另外，要选择恰当的执行方式和手段，综合运用行政手段、法律手段、经济手段、技术手段和说服引导手段，并实现各种手段之间的有机结合和优化组合，避免制度新旧更替引起执行标准的不一致。要加强推进电子政务建设，加快行政审批服务的信息化建设步伐，努力实现共享，推进政务公开，切实提高标准的管理效率。

[作者简介] 吴学军，济南市行政学院经济学部副主任、副教授。

本报讯（通讯员 焦烈）办理任何一个行政服务事项都需要身份证明，但不同街道之间办理同一个行政服务事项需要的证明材料可能就不一样。近日，西城区正在进行的国家级行政服务标准化工作将改变这样的不规范的局面，实现统一行政标识、统一网络平台、统一业务流程、统一服务标准。

行政服务标准化，是通过对行政服务标准的制定和实施以及对标准化原则和方法的运用，以达到服务范围明晰化、服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得优质服务的过程。目前，政务服务在国家层面还没有一个统一的标准。

2011年，西城区经国家标准委审查确定为国家级服务业标准化试点地区之一。目前，西城区正在组织各单位进行服务事项标准的编制和转换工作，标准化专业机构对各单位上报的标准进行了审查，并进行一对一指导。据了解，事项梳理工作共涉及全区37个委办局，确定编写服务事项标准大项600多项、确定运行管理与服务保障标准57项，涉及运行管理规范、评价与改进标准及服务保障标准。

第三篇：行政服务标准化论文

标准化管理:提升行政服务绩效的系统化方法

杜义国

（国家行政学院领导人员考试测评研究中心）

摘要：行政服务机构在我国的发展提升了政府为社会提供服务的能力。但目前不少行政服务机构运行效果不理想，重要原因是缺少系统化的内部管理和服务标准，难以稳步提升服务水平。在现有法律法规框架下和行政服务机构多年探索的基础上开展标准化管理已经具备了现实可行性。标准化管理有助于规范行政服务机构的工作内容、流程和监督方式，并通过修订和更新标准来推动行政服务机构绩效的不断改进。山东省新泰市等地的实践也证明行政服务机构实施标准化管理可以很好地推进服务型政府的建设，提升行政服务水平，并已经成为新的发展趋势。

关键词：行政服务；标准化管理；绩效管理

构建服务型政府是我国行政改革的主要目标。行政服务机构的实践，促进了我国服务型政府的建设,提高了行政服务效能。行政服务机构的标准化管理为进一步提升行政服务绩效提供了新的思路。

一、行政服务机构的发展

改革开放30年来，通过行政体制改革,推进政府职能转变和政府自身建设，政府为社会和公民提供公共服务的效能有了很大提升。行政服务机构伴随着行政审批制度改革和电子政务的应用，快速发展起来。浙江省金华市于1999年设立了我国第一家综合性的行政服务机构。到目前，全国大多数地市、县(区)都设立了行政服务机构，四川等12个省级政府也设立行政服务机构，商务部等中央部委也设立了类似机构。虽然名称不尽相同（“政务（审批）中心”、“行政服务中心”、“公共行政服务中心”、“便民服务中心”、“办事大厅”等），但其功能和实质大同小异。从全国来看，各级行政服务机构的设立有利于提高政府为社会服务的效率和质量，节约了行政成本[1]，为政府提供行政服务搭建了较好的平台。

（一）有利于提高行政服务效率。行政服务中心通过实行“一站式”服务，实行集中受理、联合审批、限时办结、公开政策和审批程序，解决了传统审批中存在的程序复杂、效率低下等问题，提高了行政机关的办事效率和服务水平，方便了公民和社会组织。

（二）有利于规范审批服务。中心集中审批，不仅将各部门的审批行为置于中心的监控 1 之下，而且还便于将各部门的审批收费纳入到政府指定的银行账户，有效制止了审批乱收费和搭车收费的现象；行政相对人也可随时向行政服务机构管理层投诉不规范的审批行为，便于群众监督、监察监督、电子监控，过去难以控制的“暗箱操作”现象逐渐失去市场，不作为、乱作为的现象得到治理。

（三）有利于发挥信息化优势。行政服务机构普遍实现了计算机联网。一些地方行政服务机构还与政府部门联网，实现了“同城信息，同步交换”，为网上审批奠定了基础。群众可以远程登录，了解政府部门的服务业务，激活了一些处于休眠状态的政府网站，推动了电了政务建设。一些地方利用行政服务机构的网络进行了网上监督行政审批的探索，用“电子眼”来监督审批机关和审批人员。

（四）有利于降低行政成本。行政服务中心的运作模式，既降低了政府管理经济社会事务的成本，也降低了行政相对人的办事成本。

行政服务机构的设立促进了政府由管制型向服务型转变，标志着政府在施政方式上有了深刻的变革，促进了政府的再造工程。

二、行政服务机构发展中存在的问题和制约因素分析

行政服务机构的发展取得了显著成效，但令人担忧的是，行政服务机构的建设和发展还存在不可忽视的问题，需要研究和破解。

（一）行政服务机构存在的主要问题

行政服务机构作为一个新生事物，其作用如何发挥，各级政府还处在探索之中，当前存在的问题主要表现如下：

1、行政服务机构在全国发展很不平衡。行政服务机构在有的地方发展不错，发挥了较好作用；而在有的地方，功能在萎缩，甚至一些部门撤出了在行政服务机构设立的服务窗口。

2、行政服务机构的功能没有得到充分发挥。一些部门在窗口和部门都设审批权限，办一件事需要到两个地方；一些部门只把咨询、接件一类的非实质性工作放在窗口，公众办事常常还要到部门去。

3、稳定性差。行政服务机构的服务内容随意性大，受到地方领导、甚至部门领导个人的主观意愿影响较大。服务窗口的设立与撤销以及服务窗口的服务内容主要取决于领导的态度。服务提供部门乃至窗口人员的业务素质和工作态度对窗口服务水平的影响也比较大。

此外，政出多门、重复审批、行政效率不高的现象还不同程度地存在。这些问题的存在表明，虽然行政服务机构在我国得到了快速发展，但仍然处于初级发展阶段。只有消除产生这些问题的不利因素，行政服务机构才能更好地为公众服务。[2]

（二）行政服务机构制约因素分析

行政服务机构在我国发展的时间不长，机构的性质定位、管理模式、工作流程等诸多方面还在探索之中，对行政服务的效果必然造成一定影响。具体有以下几个方面：

1、法律地位不清晰。我国各地的行政服务机构有的属于政府办公厅的派出机构，有的属政府的直属机构，还有的是政府管理的事业单位。目前也没有专门的行政法规或规章对行政服务机构的性质与地位作明确界定，行政许可法并没有明确行政服务机构享有行政审批监督主体的法律资格。

2、职能定位不明确。尽管有些地方政府出台了有关行政服务机构的管理办法，将行政服务机构的功能界定为组织、协调、指导、监督各部门的行政审批行为，但并未明确界定行政服务机构与政府、窗口部门及监察部门之间权力与责任的边界。

3、运行机制和工作流程有待完善。一是管理体制缺陷。目前多数行政服务机构采用的是各职能部门集中办公的形式，入驻的窗口一方面受所在职能部门的领导和管理，同时接受服务机构的监督、指导和管理。二是联动机制并未真正建立。尽管各地都在探索并联审批的方式，但实际上真正实现并不多。部分行政服务机构的流程再造只是简单地减少了几张表格，并没有形成跨部门的联动机制，制约了行政服务机构的效能。三是信息化程度有待提高。行政服务机构在办公自动化、信息资源共享等方面还有待提高。各窗口与各部门之间以及上下级行政服务机构之间还未完全实现网上联动审批、信息资源共享及网上颁发许可证等。

4、对基层行政服务机构授权体系有待建立或者完善。我国行政服务机构的布局从纵向上来看有中央部委、省、市、区(县)、乡镇五级。由于没有完善的对基层行政服务机构的授权机制，不能实现服务重心的下移，导致多数服务项目申请人仍要到区(县)级以上的行政服务机构办理。这极大地制约了政务效能的发挥。

5、工作人员管理不顺。服务中心工作人员的双重管理，导致大家找不到归属感，致使积极性受挫，服务质量受到影响。业务培训也不够规范，使得部分工作人员存在对政策解释不清，对业务不够熟练等问题。

三、标准化管理是改善行政服务机构绩效状况的有效途径

综观制约行政服务机构提升绩效水平的诸多因素和问题，与其提供服务的内容、程序、时限、质量、行为、方法、监督、评价等方面标准、规范的缺失有密切关系。因此，通过标准化的过程，从行政服务机构的职能定位、运行机制、业务流程、服务行为、人员素质等多方面进行系统化改进和提升，以标准体系和具体标准的形式把相关内容明确下来，并充分发挥信息化的优势，将在很大程度上改善行政服务机构的绩效状况，并促进行其可持续发展。[3]

（一）标准化管理的特点

标准化在生产技术领域的应用较早，比如基础技术标准、方法标准、产品标准、工艺标准等。管理标准和工作标准也在社会生活中，尤其是企业管理中发挥着重要作用。1995年7月，原国家技术监督局发布了《服务标准化工作指南 第1部分：总则》（GB/T 15624.1）,把标准化管理引入到服务行业中，我国宾馆饭店、交通运输、贸易、金融等很多服务行业都陆续开展了标准化管理工作，取得了显著成效。

标准的制定过程是普遍协商一致的过程。实施标准化的过程是选优汰劣和流程再造的过程。制定标准、形成标准体系的过程能很好地推动工作在一定范围内取得最佳秩序和最佳效果，这里的“秩序是指有规则、有条理、井然有序的状态”。

标准化的系统性和规范性为进一步推进电子政务提供了很好的基础和条件。标准化后的服务体系能够充分发挥信息化手段便捷、节约、准确、减少人为干扰、避免重复劳动、易于建立档案等优势，更好地提升行政服务质量。

（二）公共服务开展标准化管理的可行性

在传统观念中，公共部门的活动常常被认为难以标准化，“如波利特（Pollitt）将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称为“人力处理器”（people processor）。由于公共部门具有劳动密集型的特征，因此，公共部门也存在着标准化程度低的问题，其产出的质量如何，通常也是难以识别的。[5]

[4]

但是，在特别强调公共责任的今天，“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经或正在发生的事情„„在大部分场合下责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”

从实践方面看，各国政府却做出了大胆而有效的尝试。上世纪90年代以来，多国开展的政府改革中，已经逐步开展了标准化管理实践。英国梅杰政府在1991年7月开展的公民宪章运动（The Citizen’s Charter）就是政府服务管理标准化的一种形式。政府把服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。

[7]

[6]美国克林顿政府1993年3月成立的国家绩效评审委员会（National Performance Review, NPR）在不断推进政府再造的过程中，提出的基础性改革措施中就包括建立顾客服务标准（customer service standards）。到1996年，联邦政府的各行政机构已建立了大约2000多个顾客服务标准。1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行首次部长级会议。会议总结报告指出，24个成员国在面临全球经济问题、公民的日益不满以及财政危机等同样的压力时，都令人震惊地采用了极其相似的方式做出回 [8]应。报告所列出的7个方式之一便是“顾客导向，包括为公共服务提供明晰的质量标准”。[9]当前欧盟国家大量开展的政府部门全面质量管理，采用了标准化管理的措施，如对于公务

[10]员的行为规范，对于公共服务的标准，以至于开展全面质量管理工作的标准化框架等。

在我国，烟台市开展的“社会服务承诺制”被认为是在城市中最早系统开展的政府绩效管理活动。1996年，烟台市建委实行承诺的内容达到81项，服务标准达到117条，基本上包含了建委系统工作的主要内容。

[11]

到目前为止，很多政府部门为提高服务质量开展了绩效管理工作，其中或多或少包含了标准化管理的思想和方法。

行政服务机构作为政府直接提供社会服务的机构，在政府中具有独特性。其很多工作是重复性的操作性工作，开展标准化管理的可行性较高。

（三）标准化管理促进行政服务绩效提升的几个途径

标准化管理是系统化、专业化、精确化和法制化的结合。它对于行政服务机构绩效管理促进是多方面从不同角度发挥作用的。

1、制定标准和实施标准化管理的过程为多方参与和充分沟通提供了良好的载体。标准是法律文件。政府部门在制定标准过程中，要多方征求意见，特别是征求需要接受相关服务的社会公众和提供行政服务的一线操作人员的意见。由于标准出台后，对各方都有约束力，比内部管理制度更加正式，有关各方会更加重视标准的制定，会更加深入研究有关问题。社会公众和一线操作人员的充分参与将促进标准执行的有效性。

2、标准化的过程是行政审批和服务业务流程的再造。标准体系最重要的作用就是使标准化对象系统化、优化和秩序化。在标准化过程中，梳理行政审批和服务流程，建立底层公共服务流程平台，合并重复审批、重复报表、重复申报基础资料；减少流程中的环节，化繁为简；不同的审批部门共用基础信息。在此基础上重新设计行政审批和服务流程，实现流程顺畅精简。

3、明确服务操作规程，确保服务绩效的稳定性。按照为公众提供优质服务的要求，为具体岗位和行政服务流程上每一个环节制定的具体标准将为做好行政服务提供重要保证。标准对服务行为的准确、具体、明确无误的描述，减少人为因素的干扰，有力保证各项工作由不同的工作人员操作都遵循统一的标准、达到既定的效果，防止行政行为的随意性，保证行政管理和审批服务质量。岗位工作标准有利于帮助工作人员尽快熟悉业务要求，提供优质服务。

4、标准为评估绩效状况提供了有效工具。标准体系清晰、明确地规定了各部门、各岗位的履职标准，便于公众了解、把握行政服务的有关要求和监督评价行政服务；为行政服务 机构内部开展绩效管理奠定了良好的基础。

5、行政服务机构管理和运行的标准化是行政服务机构健康良性发展的重要保证。标准化是法制化的一种形式。标准一经发布，稳定性较好，能够避免常常由于政府领导人员的变动而导致的行政服务机构管理和服务内容的大起大落。因此，标准化将促使政府认真深入地研究行政服务机构的职能定位、运作机制、人员管理等问题，推动政府管理创新。

四、新泰市行政服务中心实施标准化管理的实践案例

[12]

山东省新泰市以建设服务型政府为目标，以行政服务中心为平台，将标准化管理与现代政府管理体制相结合，创立了行政服务标准体系建设与运行模式，取得了显著的成效。

（一）发展历程

2003年4月，新泰市组建行政服务中心，26个部门进驻“中心”开展一站式服务。在成立之初，该中心就建立了涉及审批服务办理、部门和人员管理、监督考核、后勤保障服务等方面的30多项规章制度，坚持“用制度管人、管事、管权”，收到了一定成效。

为了保证服务质量的稳定性，新泰市从2005年就在行政服务中心开展了标准化窗口建设工作，制定了20条窗口服务标准，明确了26项考核内容，并实行动态化管理，先后组织了四次达标验收，使所有窗口都达到了标准化窗口要求，标准化服务迈出了重要一步。

2007年，新泰市行政服务中心被山东省质监局列为服务标准化试点单位。中心在已有工作基础上，把政府部门的服务目标、任务、内容、程序和要求，用定量、统一、规范的标准确定下来，形成了551项标准。2008年12月，山东省质监局发布了新泰市行政服务中心起草的5项地方标准，当年12月30日起在全省实施。

（二）行政服务标准体系的内容

新泰市行政服务中心以《服务标准化工作指南》（国家标准，GB/T 15624）为指导，结合行政服务工作实际，在质量技术监督部门的帮助下研究制定了覆盖行政服务全过程的标准体系，下辖服务基础标准体系、服务质量标准体系、服务管理标准体系和服务工作标准体系等四个子体系，共计551项服务标准。

1、服务基础标准体系，主要包括标准化管理基本规定、方针目标管理办法、标准体系编制原则，以及服务标准化工作指南、服务术语标准等22项服务基础标准，作为其他标准的基础，主要是指导怎样构建标准体系，如何制订、实施和改进标准，具有广泛的指导意义。

2、服务质量标准体系，主要为服务行为提供技术上的依据和规范，共包含419项标准，是整个标准体系的核心。具体分为工作流程子体系和质量特性标准子体系。

3、服务管理标准体系按照全过程、各环节控制的原则，以对人、财、物的管理为核心，对信息管理、后勤保障管理等所有管理事项进行了全面的规范，下辖人事管理、环境管理、能源管理、监督考核等11个子体系、69项服务管理标准。

4、服务工作标准体系是针对所有岗位职责而制订的岗位作业要求。这个体系又细分了领导决策层、中层管理层、一般人员和窗口层4个层面，共计41项工作标准。

为保证贯标质量，在行政服务中心构建了以大型网络数据库为主体，包含“一个中心”（数据处理中心）、“两个平台”（审批服务信息平台、服务大厅视频监控平台）、“三大系统”（项目管理、行政管理、电子监察）的行政服务管理网络，对标准化服务全程监控，实现“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，一切标准有监督”。

（三）实施标准化管理对行政服务绩效的改善

实施标准化管理后政府部门的自身建设得到改善，服务质量和效率得到提高。

1、行政服务中心的服务能力明显得到提升。在建立标准体系过程中，经流程梳理和再造，先后砍掉了98个不合理的审批环节和40余项不合理的申请材料，归并审批环节30余个。行政服务中心通过抓人员培训、抓标准的分解落实、对实施过程进行全程记录和抓监督等环节，运转的速度越来越快，比如某商城进驻新泰市时，一天半的时间取得了13项许可。目前，全市行政审批服务事项办结时限比承诺时限平均提前4.5个工作日；69.4%的审批事项在一个工作日内即可办结，85%的审批事项承诺办理时间压缩在3个工作日以内，提前办结率达96.7%。与实施标准化服务前相比，三项指标分别增长12.4%、8.6%和9.3%；限时办结率始终保持100%，办事群众对政府行政服务的满意率达99.99%。服务行为规范有序、行政效能显著提高、权力运行得到监督，并为今后进一步改进行政服务工作打下了良好的基础。

2、规范行政行为、遏制腐败，保护了干部。政府将服务事项对公民公开，建立了阳光政府，推动党员干部转变作风，使政府获得了民众的理解和信任。在大厅审批事项有严格的程序和流程，权力寻租的现象得到一定程度的遏制。群众办事不用再找关系。群众说“找也没用，来窗口，材料齐全，就可以办”；“标准化之后，服务大厅人员没有一件腐败案件发生”。

3、知识的传承。实施标准化管理之前的业务经验都是师傅带徒弟的模式，没有规范的标准。由于有些师傅可能存在私心或与徒弟关系不好等原因，师傅只教一些表面的东西甚至不教，很多新人无法及时全面地掌握业务知识，致使业务知识断层。标准化后，所有业务规范都有明文规定，新人只需认真学习标准材料即可，大大方便了新人开展业务工作。标准化在规范行政服务工作的同时，规范了信息、知识的管理和传承，为行政服务机构可持续发展提供重要条件。

4、相关政府部门得到提升。标准化的执行，使部门行政行为规范化、程序化，依法行政落到了实处，也理顺了各局之间的关系；单位之间的权责分明，“踢皮球”的现象大为减少，提高了办事效率。以前缺少监督，现在各个部门相互监督，还要评比，在中心、其他部门和群众的监督下，单位承诺的办理时限必须兑现，而且办事效率高，服务态度好。因此，通过行政服务中心标准化建设，各部门的形象得到了提升、行风评议中名次得到提高。业务流程的规范，还减轻了部门的工作量。由于有些农民对办事流程理解不了或者理解地很慢，需要服务人员不断地进行解释，无形中增加了工作量。“有这个标准化程序之后，农民家中的孩子可以进行解释，对农民来说更便于理解，同时也减少了我们的工作量，不用不停的讲。”

“过去靠制度，如今有标准，可操作性更强了。”“行政服务标准化大大推动了效能政府、服务型政府、法治政府和电子政府建设，或许代表了行政体制改革的发展方向。” 新泰市委常委、副市长王强如是总结。

[13]

五、行政服务机构标准化管理的前瞻和建议

行政服务机构是一种新型政府组织，“在组织结构、业务流程、运行机制和组织文化等方面对传统政府管理模式实现了根本性的变革”

[14]

。“随着行政审批制度改革的不断深入，各地把建设行政审批服务中心作为改革的重要内容，巩固和完善行政服务中心的地位和各项制度建设显得尤为迫切，而行政服务标准化建设顺应了这种趋势。”

（一）标准化管理将为越来越多的行政服务机构所采用

随着各地各部门对于行政服务机构管理方式的不断探索和相互交流，越来越认识到，标准化管理是解决行政服务机构很多现实问题的有效手段，一些地方自主开展了标准化管理的探索。除本文已经提到的山东省新泰市外，山东省的烟台、滨州、聊城等城市的行政服务机构也已经实施了标准化管理；湖南省地方标准《政府政务服务中心服务规范》、《政府政务服务中心质量管理与考核评定》于2008年10月通过审定，将有力促进湖南省各地各部门行政服务机构开展标准化管理；福建省龙岩市，安徽省巢湖市、广德县，浙江省宁波市江东区、长兴县，江西省南昌县，湖北五峰县等很多行政服务机构在实践探索的基础上，开展了标准化管理。由此，我们可以清晰地看到，标准化管理已经成为行政服务机构推动发展和改善服务的一种趋势。2007年国家标准化管理委员会等六部门出台的《关于推进服务标准化试点工作的意见》提出在服务行业开展标准化试点，并不包括任何政府行政服务的内容，但却成为一些地方大力推进行政服务机构标准化管理的契机，如山东和湖南均是这种情况。这表明标准化管理对于行政服务机构来说，有着强大的内生动力。

随着标准化管理的不断推进，各地行政服务机构服务内容和形式的差异性将减少，有利

[15]

于各地增加学习和交流、有利于全国各地的信息交流，为异地办理有关手续创造了一个重要条件，将会促进国内行政服务的融合，促进人员和企业资源在国内的优化配置，从而促进经济社会的发展和进步。

（二）较高层级政府制定标准有利于节约开支

各地行政服务机构提供的很多行政服务内容是相同的。如果在省级政府甚至中央政府层面针对一些通用性较强的业务（如房产登记、机动车登记、工商企业登记、一些税收工作等），通过标杆法选择一些地方的好做法作为样本，制定和发布标准（强制性或推荐性），不仅会引导全省（市、区）或全国范围内的行政服务机构提高服务水平，还会省去各地重复制定标准的开支，也有利于在更大范围内促进同类行政服务工作的标准化。

（三）把一些标准化的行政服务放到较低行政层级的行政服务机构执行

标准化后的行政服务工作公开透明、标准明确，易于操作，易于监督服务效果。这是标准化管理的优势之一。因此，把一些行政服务事项由省级、地市级行政服务机构下放到区县甚至乡镇（街道）一级行政服务机构，更加有利于群众降低办事成本，有利于减轻上级机关的工作负担，有利于发挥基层政府的作用。

（四）标准要得到持续维护

随着经济社会的快速发展、行政体制改革深入发展，会不断有新的行政服务改革措施出台，政府公共服务职能的调整以及政府工作部门及其分工的变化，行政服务的内容和流程也都要发生相应的变化。如果标准体系和标准不随之修订，就会阻碍行政服务的发展和进步，新的无章可循的行政服务行为又会出现。因此，保持对变化的敏感性，及时修订标准体系和标准，把改革措施通过修订标准而落实到实际的行政服务工作中。在这个意义上说，标准也能发挥记录改革措施和累积改革成果的作用。

（五）积极而有效的领导是对标准化管理最好的补充

行政服务机构在我国发展时间不长，开展标准化管理时间更短，标准的覆盖面需要提高，标准的适应性仍有待实际工作的检验，行政服务工作仍然存在大量需要时时加以认真研究和探索的问题，领导者不能认为标准化管理是万能的，不能放松对机构和工作团队的领导，不能疏于对服务情况的考核和诊断，不能怠于推动创新。要建立配套措施，如激励措施和惩戒机制，对于服务数量和质量超出标准的部门和个人给予奖励；鼓励改进服务流程、服务手段和服务工具，保持创新活力和可持续发展。参考文献：

[1] 江红义、陶欢英，行政服务中心：绩效、困境与走向，中国行政管理，2007年第3期，第47页。

[2] 高小平主编，《政府管理与服务方式创新》，2008年5月国家行政学院出版社出版，第174—194页。

[3]姜晓萍、兰旭凌，我国行政服务中心的发展障碍及对策思考，中国行政管理，2007年第10期，第12—13页。

[4] 谭福有，标准和标准化的概念，信息技术与标准化，2005年第3期，第56页。[5] Pollitt, Christopher, and Stephen Harrison, Handbook of Public Service Management(Oxford: Blackwell Publisher), p.8, 1992, 转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第72页。

[6] Dunsire,A.Control in a Bureaucracy: The Execution Process, Oxford: Martin Robertson, 1978, p.41,转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第145页。

[7]张定淮，英国“公民宪章”运动的现状与前景，《深圳大学学报（人文社会科学版）》，1996年第1期，第50—51页。

[8]Groszyk, Walter, Implementation of the Government Performance and Results Act of 1993, Public Management Occasional Paper No.9, Performance Management in Government: Contemporary Illustrations, p.71, 转引自刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第130页。

[9][美]戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社，2002年，第9页。

[10] 国家行政学院政府绩效评估中心，《欧洲通用评估框架及其在中国的试点应用》，2008年4月国家行政学院政府出版，第57、59、151页。

[11]刘旭涛，《政府绩效管理：制度、战略与方法》，2003年10月机械工业出版社出版，第187页。

[12]本案例经江源富、郑磊和杜义国等于2009年调研整理。

[13] 姜言明等，《联合国会上宣讲“行政服务标准化”》，《大众日报》2009年11月24日2版。

[14]段龙飞，《我国行政服务中心建设》，2007年5月武汉大学出版社出版，第206 页。

[15]吴学军，《行政审批服务标准化建设问题探析》，2010年4月《首届中国行政改革论坛论文》（光盘版）。

【作者简介】

杜义国：国家行政学院领导人员考试测评研究中心副处长

第四篇：就业办行政服务标准化实施方案

东平县劳动就业办公室

推行行政服务标准化建设工作实施方案

根据东平县人民政府办公室《关于印发东平县推行行政服务标准化工作实施方案的通知》要求【东政办发[2010]41号】，为进一步优化发展环境，提升政务工作服务水平，开展好就业办行政服务标准化建设活动，制定如下实施方案：

一、指导思想

以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕县委、县政府的中心工作，密切联系就业工作实际，结合行政服务标准化工作的要求，以“以人为本、保障民生”为宗旨，进一步增强政务公开透明度，规范权力运行机制，强化监督管理，确保行政服务工作的规范化、制度化、程序化和高效化，推动就业工作科学发展，为全县经济社会发展提供高效优质的服务和保障。

二、目标任务

结合就业工作实际，引入标准化管理模式和理念，建立规范的服务质量标准、管理标准、工作标准，进一步明确工作质量

评价标准和全程可控服务流程，实现政务服务标准化、目标化、规范化、程序化的目标，稳步提升各项业务的办理水平和工作效率。按照县委、县政府的统一部署，我单位行政服务标准化完成度今年达到100%，并通过检查验收。

三、工作内容

以就业再就业工作为工作重点，以相关的审批、许可、服务等事项为工作着力点，制定出操作性强、框架合理、可控性高的行政服务标准体系，并通过实际操作，不断加以完善，切实保障行政服务标准体系的顺利运行。

四、方法步骤

我单位行政服务标准化建设工作从今年6月开始，到9月结束，分为四个阶段。

（一）学习动员阶段（2011年6月）

召开动员培训会，统一思想认识，强化宣传引导，提高大

家对行政服务标准化建设的目的意义、运作程序的认识和理解，牢固树立标准化服务的理念。适时邀请有关专家进行标准化建

设讲座，强化对标准化建设的宣传和学习，充分调动全局工作人员的参与积极性，制定符合本单位实际的实施方案。

（二）制定服务标准体系阶段（2011年7月-8月）

参考《行政机关标准化管理基本标准》，结合单位目前情况，从易到难建立台帐，对重点工作进行量化分解，每个岗位、每个人员都做到“可以量化的量化，不能量化的等级化”，将行政管理和各项业务办理均以规范化的标准固定，做到“一切工作有标准，一切标准有程序，一切程序有执行，一切执行有监督”。

（三）迎接标准审定验收和整改阶段（2011年9月）

在前期工作的基础上，做好迎接县行政服务标准化建设领导小组办公室的检查验收和综合评审工作。同时，对评审工作中发现的问题，制定整改措施，积极进行修订完善，并学习借鉴先进单位的经验，扬长避短，全力打造就业服务品牌。

（四）实施落实阶段（2011年9月）

全面开展标准化建设工作，并根据实施情况不断完善，让每一个工作人员牢固树立服务标准化理念，由被动适应转为主

动遵守，形成良好的标准化服务习惯。定期召开服务对象座谈会，实施服务质量评价，强化社会监督，畅通监管渠道。

五、工作要求

（一）加强领导。成立就业办行政服务标准化建设领导小组，统一协调单位行政服务标准化建设工作领导小组，领导小组下设办公室，负责日常工作，做好标准化建设工作方案制定，调度推进、检查验收等工作。

（二）明确责任。各科室要按照统一要求，集中时间、集中地点、集中力量组织实施好行政服务标准化建设工作，结合创优争先活动，具体搞好服务标准化建设工作中的资料整理、程序梳理、政务公开等量化要求，始终将服务标准化作为优化发展环境、提升政务水平、提高行政效能的重要举措，把工作任务落实到岗到人，抓好落实。

（三）督导落实。为抓好督导落实工作，将定期对工作进展和落实情况进行通报，总结工作经验，深入推进行政服务标准化建设活动。就业办行政服务标准化工作领导小组不定期对各

科室的标准化建设工作进行督导检查，以制度管人、按标准办事，确保标准化建设工作顺利推进。

附：就业办行政服务标准化建设工作领导小组成员名单

二0一一年六月二十日

附件：东平县劳动就业办公室行政服务标准化工作领导小组成员名单

组长：郭卫华副局长、就业办主任

副组长： 王运阳 副主任

梁延光 副主任

陈 兵副主任

成员： 孙培来 人秘科科长

崔 静财务科科长

安 腾信息科科长

郑云真 派遣一科科长

冯天军派遣二科科长

刘养河代理科科长

郑 剑就业指导科科长

领导小组下设办公室，办公室设在人秘科，孙培来兼

任办公室主任。

第五篇：农行服务“三农”的实践与启示

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农行服务“三农”的实践与启示

作者：王廖宝珠

来源：《海峡科学》2009年第05期

[摘要] “三农”工作一直是近年国家关注的重点。服务好“三农”是农业银行改革发展的永恒主题，该文就“三农”经济中的金融服务现状和农业银行服务“三农”的实践作若干阐述。

[关键词] 农业银行 “三农”经济 服务

近年来，中央高度重视“三农”工作，发展“三农”经济迎来了大好机遇。怎样做好“三农”经济的金融服务质量和水平，在很大程度上影响着“三农”经济发展。几年来的全国金融工作会议都明确指出，农业银行改革要坚持面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的原则，为此，农业银行把面向“三农”服务“三农”做为本行的基本职能和市场定位，坚持把服务好“三农”放在改革发展的首要位置，确立了面向“三农”的蓝海市场发展战略，并在实践中积极探索商业银行服务“三农”的模式和路子。“三农”经济中金融服务面临的现状

改革开放以来，在经济体制变革和金融体系、金融产品创新的强有力推动下，金融的市场化、商业化程度有了很大提高，金融发展取得了长足进步。但仍存在着城乡金融资源配置不平衡、农村金融机构短腿、覆盖率低、竞争不充分、金融产品单

一、农村金融教育滞后等问题，具体表现在：

1.1 农村金融服务存在缺失。在市场经济体系运行中，金融商业化运作，以利润最大化为目标，各金融机构网点按照效益保本点测算，低于甚至略高于保本点的营业网点被大量撤并，出现农村金融服务“空洞化”现象，就比如网点最多、分布最广的农行，网点也主要集中在城区、经济开发区和发达乡镇，农村金融服务覆盖面十分有限，有的金融机构每年还有在撤并网点，大部分县域金融机构在乡镇一级没有网点，导致农村金融体系严重萎缩。

1.2 适应“三农”经济需求的金融产品少。由于机构缩减，缺乏竞争，长期以来，农村的金融服务产品种类单调，基本上只有传统的存贷汇业务，中间业务和外汇业务种类很少，金融增值服务更少，存款仅是传统的定活期，贷款也仅限于传统的种养殖业，而对于农村中新兴的产业，农民新的需求，比如教育贷款、消费贷款、住房贷款等基本上没有涉足。农村金融缺乏个性化服务，服务手段简单粗放，只求量的增长不求质的提高。农民的金融福利水平很低，分享不到金融改革和金融发展的成果。

1.3 “三农”经济金融信贷扶持呈现弱势现象。一是农村金融机构基层营业网点大多没有贷款审批权，属于单纯的存款机构。县域经济发达的，则支持项目经济，吸收的存款大多通过系统上存流向城区，金融网点吸储融资的作用大于放贷促发展的功能。二是融资担保困难，金融

信贷都以有效担保为前提，而 “三农”项目基本上位于农村，其资产形态确认形式相对不配套，开展抵押、保证、质押等很难落实，特别是农村的房地产评估不便，估价不高，抵押登记收费高，有的金融机构不愿承办甚至规定不办理位于偏僻乡镇的房地产抵押贷款业务。三是农村信用环境欠佳，“依法借贷、依法还贷”的意识还未得到普及，加上商业银行信贷风险终身责任制，使农业放贷积极性降低。四是因为不确定性因素多，农业产业风险较大，农业保险尚不健全，信贷安全保障上存在不足，许多金融机构在贷款上持谨慎态度。

1.4 “三农”经济融资服务存在梗阻点。一是现有金融信贷产品、准入标准与流程，多是出于项目营销和加强内部管理的需要，难以适应“三农”经济的特点。二是金融信贷产品支农效率不高，不能适应农业经济贷款“急、频、少”的要求。呈现贷款周期与农业生产周期特性不一致，即使获得贷款的农民也无法按农业的生产周期特性进行灵活周转使用，增加了借贷成本。三是利率政策没有优惠，融资成本高。“三农”融资渠道少，资金大部分从农村信用社小额信贷、央行支农再贷款和民间借贷而取得的，为了抵御风险，追求利润最大化，其贷款利率大大高于基准利率且不断上浮。新时期“三农”经济的发展态势与特点

当前，我国经济已进入工业化发展的关键时期，中央提出了促进经济发展十大战略措施，促进农业发展摆在十分突出位置，在政府强有力的政策支持和长期积蓄内在力量的驱动下，农业、农村正以恢弘蓬勃的态势发生重大而深刻的变化，呈现明显而积极的趋势。农业的生产条件、运行机制和功能作用明显变化、传统农业向现代农业转变的步伐正在加快，农民的价值观和行为方式正在发生重大转变，农业农村正进入一个崭新的发展阶段，主要表现在：

2.1 农业发生深刻变化。从生产方式上看，设施农业发展快速，科技贡献率稳步提高；从组织方式上看，农业区域化布局、专业化分工、标准化生产、产业化经营稳步推进；从运行机制上看，农产品流通市场化和经营主体多元化的格局基本形成，价格信号对农业生产的引导作用明显增强。

2.2 农业经济结构新一轮调整。在原来完成种养为主到种（养）-加工-市场销售的调整之后，新一轮调整突出了专业化和外向化结构，农业二三产业迅速发展，已成为农村的主导产业。

2.3 农村城镇化与新农村建设统筹推进。农村城镇化明显加速，以乡镇企业和服务业为依托的小城镇建设加快，同时新农村建设的推进，促进了农村基础设施建设和社会事业发展。如加大农村基础设施资金投入，持续实施水利、农村路网电网改造、广播电视电信“村村通”等工程，完善农业防灾减灾体系，落实村级“六大员”补贴，加强涉农服务队伍建设，增强农村经济发展活力等。

2.4 农民群体正在发生分层和分化。农民的就业方式、经营活动和生活方式发生了重大变化，单一务农的减少，农民收入构成中来自非农产业的比重近50%，工资性收入对农民收入增长的贡献率达80%左右。

2.5 农村社会组织趋于多元化。乡镇企业的产权关系和组织形式发生巨大变化，非公有制经济组织快速发展，股份制、股份合作制成为重要的企业组织形式，农民专业合作社、行业协会和其他新型社会化服务组织发挥着越来越重要的作用。农业银行服务“三农”的实践和启示

2008年初，农总行党委确定了3510的发展战略，提出要大力开拓“三农”和县城蓝海市场。为了全面落实面向“三农”的市场定位，农总行制定了服务“三农”的总体实施方案，于2007年10月开始在8家分行开展“三农”金融服务试点，2008年3月，又在6家分行进行了“三农”金融事业部制改革的试点。总的看，试点取得了良好的经济和社会效益，社会反响积极热烈，为全行面向“三农”打下了坚实的基础，目前服务“三农”工作已进入全行推广阶段，农总行在试点总结的基础上又相应出台了一系列相关政策和实施办法，有力地推动了服务“三农”的进程。全行上下认真学习、加强领导、因地制宜，创造性地推动服务“三农”工作扎实有效开展。“三农”金融服务内外部环境和条件不断优化的趋势，使农行发挥农村金融的骨干和支柱作用成为优势：

3.1 巩固和发展农村地区网点建设。农行服务“三农”经济的主要领域是：为农民生产生活、农村中小企业、发展现代农业、农村基础设施和小城镇建设、农村社会事业发展等提供金融支持，因此网点的建设必然与此相适应。按照农总行提出到2010年，县域网点保持在16000个以上的要求，巩固和发展农村地区网点建设，扩大对“三农”客户的服务覆盖面。一是要稳定网点总量，优化网点布局，视经济环境、业务需求情况适度恢复、增设和迁建一批县域营业网点。二是要完善网点功能，做好做强传统的存款、贷款、汇兑业务，开发针对“三农”经济和县城特点的金融产品，及时推出切实有效的服务品种和服务功能，将县域网点打造成具有较强的农户和小企业服务功能的综合网点。三是推广电话银行、手机银行、网上银行等新型服务方式，在农民工较集中的乡镇，设置ATM、POS等金融自助设备，加大非现金支付结算工具在农村的推广力度，培养农民形成新的支付习惯，逐步推进农村金融结算服务现代化。

3.2 做活农业产业化。一是要围绕现代农业产业体系和服务支撑体系，以涉农骨干项目和支撑企业为重点，打造专业化现代农业金融业务体系。二是重点支持治理结构完善、经营管理先进、财务管理规范、具有市场优势、产业链完备、带动能力强的农业产业化龙头企业，重点解决其技术改造、基地建设和农产品季节性收购资金问题。三是要在大力支持农业产业化龙头企业的基础上，进一步延伸产业链条。如向其上游产业的农户发放惠农卡，给予小额信贷扶持，对于从事农产品收购的供销大户给予发放收购贷款扶持，并可实行由农业产业化龙头企业提供保证担保的方式。

3.3 做大惠农卡业务。惠农卡是农行在金穗借据卡业务平台上研发的、服务于农户的综合性银行卡产品，它具有农户小额自助贷款、循环使用、生产消费“二合一”、资金汇兑、电子化缴费、各项财政支农补贴资金委托、划拨、兑付等功能，是农行服务“三农”的主要新产品，直接面向农村农民、服务农民的有效载体。农行在商业化发展进程中，大力支持了地方产业的发展，扶持了一大批农业龙头企业和支柱产业，并与地方构建和谐发展的良好环境，如特色农业、农场、“公司+基地”、“银村共建村”等，因此，发挥地方特色，依托特色渠道等途径做大做强“三农”业务，是农行大力发展惠农卡的独具优势。日前惠农卡的发行与授信工作正在全面展开，农行正以多功能的惠农卡连接“三农”体系，为农民提供消费、缴费、存取款以及农村个人客户小额应急贷款、保障医疗等需要服务，为政府提供向农民发放各类惠农补贴的金融平台等。

3.4 创新“三农”信贷担保方式。针对“三农”信贷担保难的问题，积极寻找新的担保途径，使“三农”信贷的有效支持成为可能。一是采取多样化的组合担保方式，加强与政府信用担保机构和专业担保公司合作，推广农户、小企业多户联保等担保方式。二是有效扩大抵、质押品范围，除房地产抵押、动产质押等方式外，还可创新林权质押、海域使用权质押、经营权质押、收益权质押等。三是条件成熟地区可以组建担保公司，如农户担保公司等，即由村或农户单独出资或村和农户联合出资成立的，为所辖村村民或入股的股东（会员）向农行融资提供担保的机构。

3.5 信贷政策上给予“三农”倾斜。农总行已推行适度分权的“三农”信贷业务授权模式，下沉信贷业务决策重心，分层次下放“三农”信贷业务审批权、县域客户信用等级认定权限和贷款定价权限等，农行各分支机构在利好政策下应充分运用“三农”信贷政策，加大支农力度。一是适度下放信贷审批权限，在风险可控前提下适当下放信贷审批权给基层营业网点，更好、及时地服务于“三农”经济发展。二是合理设置贷款期限，以农业生产周期为依据，科学安排，多种贷款期限合理使用，如农业资源综合开发项目以中长期为主，生产流动资金可采用自助贷款为主等。三是对“三农”信贷实行优惠利率制度，还息方式灵活适宜，可按季按月，也可以利随本清，自

主选择，以减轻承贷主体负担。结语

农行服务“三农”工作正在试点和全行推广，各项工作有条不紊全面展开，发展和完善需要在实践中不断研究和探索，需要各级政府和社会各界的关心和支持。农行服务“三农”，正创造性地建设适应“三农”需要的服务机制，真正让金融服务贴近“三农”、贴近市场、贴近客户。发展“三农”经济，是建设社会主义新农村的首要任务，相信有全社会各个系统、各行各业合力支持的推进，在这个进程中，能够催生出更多惠及农业生产、惠及广大农民的金融服务“三农”的成功模式。

参考文献：

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