行政体制改革的“表”与“里”

第一篇：行政体制改革的“表”与“里”

行政体制改革的“表”与“里”

宋世明

2013-3-1 5:38:49来源：2013-3-1 新华网

刚刚闭幕的党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。从全会公报的内容看，这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。这是本轮改革不同于以往的一大亮点。行政体制改革是一项系统工程，包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等多方面内容。在这些内容中，政府职能是深层次的、管根本的。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。

一、机构改革是行政体制改革的“表”

自１９８２年至２００３年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。１９８２年１月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。１９８８年、１９９３年、１９９８年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。如：１９９８年２月，党的十五届二中全会和随后的九届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，提出机构改革的主要任务是转变职能、调整分工、完善公务员制度，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。显然，在这一时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。

２００３年２月，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，随后十届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，明确把行政管理体制改革与机构改革区分开来。２００８年，党的十七届二中全会分别审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同样对二者作了区分。

由于在很长时期内，我们常常以机构改革来指代行政体制改革，结果给人们造成一种片面认识，即行政体制改革就是机构改革。只要一提到行政体制改革，人们想到的往往就是政府机构的调整，关注的也主要是机构的撤立分合。实际上，政府组织机构只是履行政府职能、承担政府责任的载体，是政府的“表”，政府机构改革也只是行政体制改革的一项内容，尽管很重要，但远不能反映行政体制改革的内在本质和核心，更不能代替行政体制改革。

二、政府职能转变是行政体制改革的“里”

政府职能是政府适应特定时期社会需求而被赋予的特定使命，是政府需要发挥的功能和承担的责任。与有形的政府机构不同，政府职能是无形的，却是行政体制的核心，因为政府职能是设立政府机构的依据，是政府投入资源、维持运转、开展工作的目的所在。如果一个政府机构履行的职能被取消，该机构便没有存在的必要；如果一个政府机构的职能被削弱，其规模必然要缩小，人员必然要裁减。可以说，政府机构是“庙”，政府职能是“神”。不信神，就不用建庙，更不需要请和尚。因此，政府职能转变是行政体制改革的核心，是行政体制改革的“里”。

我国对于转变政府职能重要性的认识经历了一个逐步深化的过程。早在１９８４年，党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》便提出，要实行政企分开，正确发挥政府机构管理经济的职能。１９８７年党的十三大报告指出，“这次机构改革必须抓住转变职能这个关键”。１９９３年的《政府工作报

告》提出“要围绕转变政府职能这个中心环节”。此后，在党的十五大报告以及几届政府工作报告等重要文件中，都强调要转变政府职能。２００８年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步明确，深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心，突出了职能转变在行政体制改革中的核心地位。

随着思想认识的深化，转变政府职能的力度也逐步加大，并取得了重大进展。应该说，经过多年努力，我国政府职能已发生了根本性转变。但是，与社会主义市场经济体制的要求相比，目前职能转变仍不到位。这已成为现阶段我国行政体制最要害的问题，成为制约其他方面改革深化的瓶颈和根源，影响了整个行政体制改革的成效。继续深化行政体制改革，必须把切实转变政府职能列为重中之重。

三、正确处理“表”与“里”的关系

机构是职能的载体，职能是机构存在的依据。政府机构改革和职能转变一表一里、紧密相联。在谋划和推进行政体制改革中，必须分清主次，正确处理二者的关系。既要看到机构改革对于转变政府职能、理顺职责关系、优化资源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只关注机构改革而轻视职能转变，甚至以机构改革代替行政体制改革。

由于机构具有外显性，必须重视机构改革对于社会的符号作用。特别是在当前社会各界对深化行政体制改革期待较高的情况下，需要通过推进机构改革，回应社会关切，凝聚改革共识和正能量，进而推动其他方面的改革。实际上，适时合理的机构改革能够促进政府职能转变。如１９９８年的国务院机构改革中，撤销了１０个专业经济部门，极大地削弱了政企不分的组织基础，有力地推动了政府职能转变。１９８１年到２０１１年，国务院各类机构从１００个减少到７４

个，组成部门从５２个减少到２７个，除精简了大量人员、提高了行政效率之外，对政府职能的转变也发挥了很大作用。

但是，转变政府职能更具根本性。如果不转变政府职能，单纯的机构拆拆并并、分分合合没有意义，而且机构调整会遇到巨大阻力。即使机构被撤并，过一段时间有可能会重设。或者虽然不再设立机构，但人员规模会出现反弹，形成“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。近些年来，一些政府部门之所以出现长期借调人员、超编进人等现象，就是因为只是精简了机构和人员，而政府职能没有转变，承担的工作没有减少，使得现有人员不堪重负。相反，如果切实转变了政府职能，一些政府机构便失去了存在的依据。皮之不存，毛将焉附？该转移的职能转移出去了，机构臃肿、人浮于事、效率低下问题就会迎刃而解，权力寻租等腐败行为的空间自然也会被压缩。

因此，深化行政体制改革，必须把政府职能转变和机构改革紧密结合起来。新一轮改革启动在即，可以预期，这次改革将在以往成果的基础上，由表及里，把政府职能转变大大向前推进一步，通过加快政府职能转变，推进机构改革，促进行政体制改革全面深化。

（国家行政学院教授、博士生导师）

第二篇：行政体制改革

行政体制改革：完善公务员制度

健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。

（一）公务员的管理必须有法可依

我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。

首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。

（二）公务员行为必须用法律加以规范

当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。

（三）公务员的权益必须有法律保障

为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：

１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。

２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。

３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。

４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。

综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。

司法体制改革完善

新中国司法制度的发展

1978年党的十一届三中全会胜利召开，全会指出：“为了保障人民民主，必须坚强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，违法必究。”在邓小平的倡

导下，党和国家在各个领域进行了拨乱反正，并于1978年、1982年两次修改宪法，1988年、1993年两次修改宪法，从而使我国社会主义法制建设走向健康发展之路。“

邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”邓小平总结正反两方面的经验，十分重视通过健全法制保障改革开放的顺利进行。1979年6月他指出：“为实现四个现代化，必须发扬社会主义民主与健全法制，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，旨在”从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，促使现代化建设事业的顺利发展。“

邓小平认为，没有好的组织制度、工作制度，特别使没有健全与完备的法律制度，单靠人治，就可以使坏人任意而行，使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康，那样只要这个人有变动，就会出现不稳定。因此，他指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。可以说，邓小平依法治国理论的核心就是：“一手抓建设，一手抓法制”的两点论。正是以邓小平为核心的党的第二代领导集体充分认识到完善的法制对于实现社会长治久安的重要意义，在这一思想指导下，我国司法制度在党的领导下，1979年，五届全国人大常委会决定恢复司法部的设置，1983年6月，六届全国人大第一次会议决定在国务院成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。这些规定，从这种结构上加强了司法机关的建设。

五届全国人大第二次会议对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》作了适当修改。同时制定或重新颁布了《律师暂行条例》、《公正暂行条例》等，这些有关司法制度的法律、法规的颁布实施，标志着我国司法制度的恢复和走向健全。

从改革开放到党的十五大的召开的近20年间，党非常重视政法工作，领导人民制定了数百件法律、法规，从而基本建立起社会主义法律体系，法学教育有了很大的发展，充实了司法队伍，司法制度也逐步完备，法院组织体系逐步完善，不仅建立了四级两审终审制的普通法院体系，而且建立起了铁路运输法院、军事法院等专门法院。检察机关、公安机关建设得到了长足的发展，律师制度也快速发展起来。全国已有11万7千多名律师，9600多家律师事务所。司法机关办理了数以万计的各种案件，维护了国家的安全、社会的稳定以及人民生命、财产安全，在社会生活中发挥了越来越大的作用。法院在定纷止方面发挥了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人们的法律意识大大增强，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，所有这些都是在党重视司法工作以及司法制度建设的条件下取得的。中国司法制度的完善

1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并提出到2010年，要形成一整套有中国特色的社会主义法律体系。1999年九届全国人大第二次会议对宪法进行修改，将邓小平理论、依法治国载入宪法，从而使我国法治化进程进入一个新的历史时期。

为了实现法治，必须重视司法制度的建设，成分发挥司法在社会生活中的调节作用。随着我国社会主义现代化建设事业的发展，司法在调整生社会生活中的作用越来越大。司法对于维护国家与社会安全，维护社会主义市场经济秩序，惩罚腐败，实现民主与公正，维护社会主义方面发挥着无以代替的保障作用。没有科学完善的司法制度，法治只是空中楼阁，无法实现。

无庸讳言，近一个时期，司法腐败、司法不公等现象较为严重。这既有社会主义市场经济发展过程中社会转型时期出现各种问题的原因，同时也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。随着社会主义市场经济秩序逐步建立以及社会主义法治的发展，现行的司法制度在某些方面已不再适应变化了的社会的要求，为此，必须改革完善司法制度，必须看到进行司法改革的必要性和紧迫性。江泽民同志在党的十五大报告中已经提出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地进行审判权和检察权。”十五大的召开，为司法改革指明

了方向，而司法改革的目标是实现司法公正，推行司法改革应坚持党的领导。我们的司法改革是党领导下的司法改革。只有在中国共产党的统一领导下，我们的司法改革才有正确的方向、明确的目标，也才能保证在全国范围内自上而下，有步骤地推进，惟有坚持党的领导，才能从体制上、制度上进行深层次的改革，协调各部门的利益。目前，我们不难发现，各个部门都在进行司法改革，这些改革充其量不过是工作方式的调整，严格说来并不是司法改革。因为任何一个部门不能改革涉及其他部门职权范围内的权责，这就迫切要求党中央统一组织、协调，成立司法改革的专门机构，从整个司法体制上加以改革。

在推进司法改革过程中，必须树立法院的权威地位与公正形象。法院作为各种社会纠纷的裁判者，其公正执法是维护法律尊严，实现社会稳定的基石，法院在党的领导下独立执法。法院依法审判，只服从法律，目前，法院受地方政府的牵制太多，致使司法活动受到地方保护主义的干涉，破坏了国家法制的统一，司法公正性以及党的威信受到严重的损害。为此，法院财政独立于地方政府的体制，由国家设立专项经费，防止地方保护主义的利益驱动对司法统一的破坏。法院内部也应进行改革，应实行严格的法官资格取得制度、选拔制度、培训机制以及法官职务保障措施与惩戒制度（包括训诫、停职、开除等）。还应进行审判组织改革，完善合议制与独任制，发挥合议庭与独任法官的积极性，实现审者判、判者审的审、判合一，逐步减少乃至废除审判委员会听取汇报裁判案件违反现代诉讼原则的制度。应发挥党的政治思想工作的优势，加强法官职业道德建设以及对违反职业道德的惩戒。

还应重新认识与确立公检法之间的关系。公检法三机关分工负责互相配合、互相制约的关系混淆了三机关尤其是法院与非法院之间的区别。法院之为法院，就在于它是社会纠纷的裁决机构，其中立性、被动性是其公正司法的前提，是实现法治的根本保证。为此，必须区分法院与非法院，应逐步树立法院的公正形象，使法院成为公正的象征，为人们所尊崇。为实现司法制度的民主化，需要重新配置国家权力，我认为，反是限制、剥夺公民人身、财产、隐私权的权力应由法院行使，防止公安机关等行政机关滥用权力侵犯公民宪法权利。检察机关作为法律监督机关，应着重对职务犯罪的侦查以及对所有刑事案件的审查起诉与支持公诉，应加强检察机关对公安机关侦查活动的指挥、领导，实现追诉效益的最大化，还有改革完善检察机关对法院裁判的抗诉机制。适应新形势的要求，应进行检察体制的改革。公安体制的改革应以实现社会治安根本好转以及提高刑事侦查质量为出发点。

律师制度是实现司法民主的重要标志。近几年来，我国律师队伍大大壮大，但仍不能满足社会的需要。应进一步发展律师制度，发挥律师制度在法治建设中的积极作用。律师是法治社会中的重要力量，应正确认识律师的性质，改革律师管理体制以及律师组织形式，创造律师依法自由执业的良好环境。

为了提高法官、检察官、律师以及法律职业人的认同感，应当实行法律职业一体化。为此，应当改革法学教育制度，促成能够培养并保持高素质司法从业人员的合理机制。具体包括：统一的资格考试制度，即实行法官、检察官律师资格统一考试；统一的司法研修制度；系统的职业道德维持制度。

进行司法教育改革分阶段进行。第一阶段，统一司法考试制度，实现“进口”统一、资格统一。第二阶段，建立统一的司法研修制度，解决进修培训标准和业务素质不统一的问题。

第三阶段，建立、健全和完善司法官和律师的素质保持制度。应逐步形成从律师中选拔法官、检察官的机制。为了保证司法官道德品行的养成与持续，维护司法公正，应提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公务员的标准。

实践证明，什么时候坚持了党的领导，我们的司法工作就能健康发展，反之，司法工作就会遭到破坏。在推进司法改革的过程中，要正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系。二者不是对立的关系，司法是在党领导下人民治理国家的重要工作，但党的领导不是代替司

法机关办案，而是方针、路线、政策的领导。党在领导人民制定出反映全体人民意志的法律后，司法部门严格依法办案，我认为就是坚持了党的领导。在司法机关办案遇到了阻力时，党要帮助司法机关排除阻力，目的同样是保证司法机关办案不受其他单位和个人的干预。党的各级领导要力戒用皮条子、打招呼的形式去影响司法机关的办案活动。同时，司法机关在依法办案的过程中，还应执行党在特定时期不同的刑事政策，例如，像目前的“严打”，当然，执行党的刑事政策不是脱离法律，“从重从快”必须是在法律规定的量刑幅度内从重，在法律规定的办案期限内从快。所以，正确处理好刑事政策与法律的关系，也是坚持党的领导的一个重要方面。在进入21世纪的今天，党更加重视司法工作，重视司法制度的建设。我相信，在党的领导下，我国的司法改革一定会取得成功，司法公正目标一定会实现。

第三篇：行政体制改革

小议公民社会的兴起与我国行政体制改革

当前，我国的发展处于重要战略机遇期，改革进入攻坚阶段，新形势新任务对深化行政体制改革提出了新要求，尤其是近些年兴起的公民社会及其相关组织对我国新一轮行政体制改革起到了重要影响，是进一步推进行政体制改革过程中必须重点考虑的因素之一。因此，从公民社会视野来分析我国行政体制改革的主要方向、难题难点及有效途径等内容有着重要的理论价值和现实意义。

一、公民社会的兴起与我国政府治理模式的转变

所谓公民社会，“就是国家或政府之外的所有民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO），公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府与企业之间的‘第三部门’”。[1]公民社会理论于近一、二十年间的复兴与拓宽，用邓正拓先生的话说“几乎形成一股可以被称之为全球性的‘公民社会思潮’”。[2]随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“社会”重新崛起，国家与社会之间的界分开始凸显。究其原因即在于市场经济不仅是经济发展模式的变化，而且是人际关系、个人与社会、社会与国家的关系的实质性变化。在这种背景下，人民内部的自组织化趋势明显加快，公民的主体意识逐步增强，民间组织兴起，推动着政府与社会关系的衍变,并对我国政府治理模式提出了许多新要求。

（一）公民社会的兴起，要求政府由单元的管理模式向多元的治理模式转变随着公民社会的兴起，政府的管理模式应向多元管理主体转变。多元社会管理主体就是指社会管理的主体既包括在社会管理中一直承担主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸现出来的作为政府重要补充力量的市场化组织和公民社会。政府不再是惟一的社会治理者，它必须努力实现与第三部门、私营部门和公民的共同治理。政府应该通过公共服务的市场化和社会化，将民间力量释放出来，整合社会各个领域的力量，形成国家与公民社会合作治理的网络，满足公众日趋多样

化、个性化的需求。

（二）公民社会的兴起，要求建立政府与公民社会相互合作的治理模式公共事务的管理需要政府、市场和公民社会相互间的合作。这种合作会把不同社会阶层、不同社会团体的利益、不同的社会力量集合在一起，纳入政府的决策过程，提高政府的社会决策水平。而且，通过政府与公民社会在公共事务上的合作管理，还能激发公众参与的主动性和积极性，同时，通过公民社会组织对社会闲散资源的整合，加强公民对公共政策的理解，增强人们对政府的政治认同，增加政府的合法性。政府与公民社会对公共事务的合作管理是政治国家与公民社会的一种新型关系，公民社会可以填补我国政府管理功能上的不足，从而形成一个上下互动、政府行政功能和社会自治功能互补的合作模式。

（三）公民社会的兴起，要求建立政府与公民参与的互动治理模式

公民社会的兴起表明两点：第一，公民深层次的权利意识正在觉醒，公民正试图通过积极的政治参与行为维护自身的利益；第二，公民在权利意识觉醒的基础上为了共同的政治目的和相同的利益正在结成持久性的集团组织。这种组织可能致力于非常特殊的利益，也可能致力于广泛的公共问题，但其基本的和明确的目标是影响政府和社会。这就要求政府必须赋予公民更多的参与决策的权力，以利于调动他们的积极性、创造性和责任性；要求政府改变原来的“包办一切”的管理模式，还政于民，还权于民，与民共治，并在一切可能的范围实现公民的自我管理、自我服务、自我协调、自我监督。而政府只承担维护国家内外安全，建构和维护制度框架，实施宏观经济调控、维护公平竞争的市场秩序、调节收入再分配、提供社会保障和解决社会冲突等必不可少的职能。

（四）公民社会的兴起，要求政府管理从人治向法治转变

由于受长期的人治传统和集权体制的影响，我国的政府管理中人治现象仍十分普遍。人治所带来的危害历史早已证明。同样，历史也证明了“法治优于一人之治”，只有法治方能有效束缚权力滥用。法治政府不仅仅是意味着有多么完备的法律体系，更关键的是意味着宪法法律至上。一切政府行为都不能超越宪法和法律的框架，都必须服从于法律。法律面前人人平等，没有任何权力可以不受法律的制约，任何人都不能凌驾于法律之上。否则，再好再完备的法律也只是一纸空文。构建和运行法治政府，就是要实现分权与权力制约，就是要实现依法治国、依法行政，就是要实现司法独立和建立违宪审查制度。从根本上说，建构和运行法治政府的目的只有一个，那就是规范和制约政府的权力，保障公民的合法权益。

二、公民社会视野中行政体制改革的基本路径

我国公民社会的兴起对政府治理模式提出了新要求，同时也为我国进一步深化行政体制改革指明了方向。针对我国历次行政体制改革中存在的问题，依据我国政府治理模式变迁的趋势，我国未来的行政体制改革需要把握好以下几点。

（一）政府还权于公民社会，扩大行政主体是深化我国行政体制改革的着力点

权力是行政的保障和后盾，在我国，权力的重新配置主要是将权力从上级政府合理下放到下级政府，从政府外移到社会和市场，这是由集权政治向民主政治发展这一趋势所决定的。

经过三十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了还权的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。当社会拥有相应的活动权力时，社会参与提供公共产品和公共服务就具有了相应的合法性基础，公民参与行政活动也有了合适的心理依靠，这在无形中会使行政主体扩大，而这一行政主体的扩大不仅能分担政府的部分职能，满足公众日趋多样化、个性化的需求，促进政府职能转变，更能成为推进行政体制改革的新生力量，使改革更加迅速和顺利。

（二）大力培育公民社会组织，加强与公民社会组织的合作是推进我国行政体制改革的力量之源

公民社会组织与群众有着天然的联系，发挥公民社会组织的桥梁和纽带作用，有利于加强政府与社会之间的对话、沟通、协商，进而建立政府与社会的协作机制。促进实现社会自律和自治，可以支持政府的各项改革，对政府实行民主监督，抵制浮夸、浪费的官僚作风，抑制腐败现象；将传统体制下的许多社会公共事务转移给公民社会组织，发挥公民社会组织公益性、互动性功能，建立体制

机制为公民社会组织参与社会公共事务和公共服务创造条件，提供舞台；补给资金财物为公民社会组织的发展提供物质保障；制定法律法规为公民社会组织的发展及其与政府的合作营造良好的法制环境。

（三）拓宽公民参与渠道，健全公民参与机制是推进行政体制改革的必由之路政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。有序的政治参与包括选举投票、助选、公民组织与社会运动，以及与人民代表和政府官员的个别接触等。当前，拓宽和完善公民参与社会事务的渠道，必须完善原有的利益诉求表达机制，完善公民享有制度资源的形成机制。要实现制度内利益诉求表达渠道的通畅，需要从以下几方面努力：一是要完善基层民主制度，要适当增加农村人群和基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，温家宝总理在2010年政府工作报告中指出，要进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务；二是改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度；三是要完善立法和重大决策听证制度，完善政府信息公开制度和监督制度。同时，要发挥大众媒体利益诉求表达的作用，特别是要借助现代信息技术，构建广播、电视、网络、报刊等多层次、多渠道的人民群众的利益诉求表达平台，充分发挥媒体收集信息、引导舆论和社会监督的职能。

（四）加强依法行政是深化我国行政体制改革的根本保障

建设法治政府是完善我国市场经济体制和民主政治制度的必然选择。转变政府职能、规范政府行为必须依法行政，这要求行政机关坚持法律至上的原则，在宪法和法律的范围内行使行政权力和承担责任，以实现国家的职能，保护公民的合法权益。要全面实施《中华人民共和国行政许可法》，大力推进依法行政。各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，做到依法办事、依法决策、依法处理问题，既不失职，又不越权，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出，要坚持依法治国、依法行政。进一步健全法制，特别要重视那些规范和监督权力运行的法律制度建设。创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。这充分表明了政府对建设法治政府的重视。

（五）建设服务型政府是加快我国行政体制改革的切入点

把建设服务型政府作为新形势下我国行政体制改革的切入点，可以有效地解决政府为谁服务、谁来服务、服务什么和怎样服务的问题。温家宝总理在2010年两会政府工作报告中指出：我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。

建设服务型政府，必须正确树立为民服务理念，在政务活动中最大限度地满足群众的需要，做到保障民权、尊重民意、关注民生、开发民智。通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。我国的大部制改革就是通过贯彻实施大部门行政管理体制，为人民群众打造一个更加高效廉洁、办事得力、服务到位的人民政府。首先它能够较好解决职能交叉和职责不清问题。“大部门制”改革中加入了“决策、执行、监督” 的分立，使“三权”进行分立归属，而不仅仅是把职能相近部门合并。这种“三权”分立有两层含义，一是在政府整个部门设置中进行专门分工。即部门分别行使三权。二是在大部门内部也有专门分工，分别行使三权。“大部门制”将能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。它能真正带来政府公共管理质的飞跃，并成为行政管理体制改革的先声。第二，它能够从体制上和资源上进行必要的整合。“大部门制”根据政府职能业务的共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门不会融合到一个部门里。目前政府行政体系当中突出的问题是政府行政机构偏多，行政效率低下。近年来不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门在行政管理上十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，权责不明，导致问责无门。大部门制有效地解决了这一问题。第三，较快地推进政府职能转变,塑造公共服务型政府。过去政府机构改革的重点在政府职能转变，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象。可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。

我国正在推行的省直管县财政体制改革，也是向服务型政府迈进的重要一

步。首先，省直管县通过调整省以下财政体制。突破市管县体制在发展空间上的束缚,从外部对县域经济注入新的发展活力。其次，通过“市县分置”可以实现城乡合治向城乡分治的转变,达到城市独立经营、乡村自我治理的目的,有利于统筹城乡发展和三农问题的真正解决。还有，实施省直管县改革,有助于从根本上解决财政分权分层框架构建和地方政府层次设置的问题,提高财政体制的统筹协调水平和整体运行效率。

建设服务型政府，政府应从经济建设的领导者和指挥者位置上退下来，成为经济发展方向的指引者、经济关系的协调者和公共服务的供给者。政府要不断强化公共服务职能，为公众参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。政府要逐步形成有效制度安排，依法规范和约束行政行为，健全民主决策机制，增加政策透明度和政务活动的公开性，建立健全群众监督和参与机制。

第四篇：2014行政体制改革

2014行政体制改革推进

2014年政府工作报告解读

行政体制改革是全面深化改革的重要内容，更是关键环节。李克强总理指出，改革是今年政府工作的首要任务，要抓好牵一发而动全身的改革。在报告提出的若干重要改革中，行政体制改革列在最前面，凸显出这项改革的重要性。2014年推进行政体制改革，要抓好

2014年简政放权的力度不能减，要一鼓作气，尽量往前赶，争取把本届政府减少1/3审批事项的目标任务，在今年大部分完成。取消下放审批事项，不仅看数量，还要重质量，要把那些含金量高的、管用的，能真正激发市场活力的直接放给市场、放给企业。特别要

要全面清理取消非行政许可审批事项。现在国务院部门实施的非行政许可审批还有405项，地方政府可能更多。这些非行政许可审批，有合理的，也有不合理的。主要是现在经济社会发展中不断出现新情况，有关部门认为需要管理，就用红头文件来规定。还有省级政府部门、市县级政府，按规定没有行政审批设定权，也用“红头文件”设定了许多管理事项。2014年要对各类非行政许可审批事项和各级政府用红头文件设置实施的管理事项进行全面清理，原则上一律取消。确需保留的，要按行政许可法的要求和规定程序，经过严格论证，调整为行政许可。今后不许再设置非行政许可审批事项，凡增加公民、法人

对保留的行政审批事项，要公布目录清单，一律向社会公开，依法规范管理，接受社会监督。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。除清单之外，一律不得实施行政审批。实际上这也是向“负面清单”管理模式逐步推进，清单之外，“法无禁止即可为”，企业只要按法定程序注册登记，即可开展投资和经营活动。而对政府来说，则是“法无授权不可为”，不能随意干预市场和企业经营。还要进一步规范行政审批过程的管理，尽量简化程序。国务院部门也要逐步实行一个窗口对外、“一站

今年要重点抓好三件事：一是落实注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。实行公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并由其对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。注册公司时股东（发起人）只需向政府工商管理机关登记认缴的出资总额或股东认购的股本总额，作为企业的注册资本。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为公司承担责任。公司实收资本不再作为工商登记事项。放宽注册资本登记条件。除法律、法规另有规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制。不再限制公司设立时股东（发起人）首次出资比例

二是由“先证后照”改为“先照后证”。通过改革，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动。对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。由于许多前置性审批是法律、行政法规和国务院决定

三是将企业检验制度改为年报公示制度。企业按制度在规定期限内将规定的内容向工商行政管理机关报送报告，并向社会公示，任何单位和个人均可查询。企业对报告的真实性、合法性负责。工商行政管理机关可对企业报告公示的内容进行抽查。一旦发现企业报告不真实，就要依法予以处罚。还要建立健全经营异常名录和黑名单

大量行政审批事项取消下放后、工商登记制度改革后，必须加强事中事后监管。减少了事前审批，事中事后监管就要跟上。长期以来，政府管理有一个习惯性思维，一说到管，就想设置行政审批。另一突出问题是，日常监管不到位，一出问题就搞“突击”监管，搞“大检查”，而且查谁不查谁、罚谁不罚谁、罚多还是罚少，随意性很大。再就是一说加

要把监管职能履行到位，必须对监管方式进行改革，要创新监管方式，建立一套科学监管的规则和方法，防止走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。要建立健全科学的抽查制度、对问题和责任的追溯制度。有了科学的监管规则和机制，具体的监管执行特别是需要专业技术的监管工作，委托第三方、用购买服务的形式去做。这样就可以解决政府监管力量特别是专业技术力量不足的问题。现在我们对违法的处理过轻，起不到真正的惩罚和警戒作用，这一方面也要改革。要让违法者无利可图，有的一次违法，可能终身不能在这个领域从业。把这样一套监管制度、规则和机制建立健全起来，可以显著提高政府监管的效能，降

省市县政府机构改革要紧紧围绕职能转变这个核心，严控机构编制，确保总量不突破。为此要把握好两条硬杠杠：一是对机构设置实行总额限制，二是确保财政供养人员只减不增。对于加强的职能，合理的增编要求要满足，但必须在严控总量的前提下，通过盘活存量调剂解决。在这个前提下，要鼓励地方大胆探索创新，推进机构编制结构优化。中国地方大，各地差异也很大。在严控机构编制总量的前提下，要给各级地方政府职能转变、机构设置、人员编制调整优化等方面更多的自主权，鼓励地方大胆探索创新，使不同层级、不同地区政府，特别是市、县政府，能够根据当地实际和履行职能的需要，推进职能转变，在更大范围、更多领域综合设置机构，实行大部门制，提高行政效能。还要通过改革实行编制实名制管理，从制度和管理上解决在编不在岗、“吃空饷”、虚报冒领工资等问题。

事业单位改革也要有新思路。新思路的核心就是逐步建立购买服务的机制，政府花钱为老百姓买服务，养事但尽量少直接养人、少养机构，进而努力做到不直接养人、不养机构，在公共服务提供上实现社会化、市场化。按照这个思路，大量事业单位都可以逐步社会化，办成非营利机构。特别是凡适合购买服务的，首先就应当走这条改革道路。对现有事业单位，即存量部分，要积极稳妥地逐步改、实行预算管理；对新增公共服务事项，即增量部分，适合购买服务的就一步改到位，不再增加机构和人员。政府部门直接承担的大量事务性管理工作，也可逐步以购买服务的方式交给事业单位、社会组织或企业承办。改革后，政府可与这些机构建立新型合作或契约关系，同时也可以招标、承包、委托等方式向营利性的企业购买服务，也就是说，营利性企业也可以承办非营利性公共服务项目。这样就可以在公共服务领域更多引入市场机制，增加政府和人民群众的选择性，提高服务质

第五篇：行政体制改革重点

行政体制改革重点

行政体制与各方面体制密切相关，在经济社会发展中具有重要作用。这就决定了推进行政体制改革是在新起点上全面深化改革的重要环节。“十二五”规划纲要在部署行政体制改革时，首先强调的是“加快转变政府职能”。行政体制改革为何要以转变政府职能为重点？如何加快转变政府职能？准确把握这些问题，对于在实践中更好推进行政体制改革具有重要意义。

行政体制改革之所以要以转变政府职能为重点，是因为政府职能是行政管理中的基本问题，是政府一切活动的起点，行政管理的其他要素都是由政府职能派生出来的。职能定位是否正确，是政府能否正确行使权力、发挥作用的前提和关键。行政体制改革致力于转变政府职能，就抓住了行政体制改革的“牛鼻子”。一般而言，政府职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。改革开放以来尤其是近年来，围绕这四个方面，我国在转变政府职能上作出巨大努力，取得了显著成绩。比如，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架已基本建立，市场体系建设取得重大进展；政府管理国有企业的方式有了较大改变，针对企业以及建设项目的行政审批大幅度裁减；政府决策的科学化、民主化、规范化程度有了较大提高，促进经济和社会协调发展的职能不断加强；等等。然而，由于传统行政体制的惯性运作，政府职能转变远没有到位，政企不分、政资不分、政事

不分等现象还不同程度地存在，政府管了许多不该管的事，甚至是“种了别人的地，荒了自己的田”。因此，通过加快转变政府职能来推进行政体制改革，迫在眉睫。当前，加快转变政府职能需要把握以下三个方面。

把解放思想、更新观念作为重要推动力。近年来，我国一直在大力推进政府职能转变，但在一些地方、一些部门成效有限。比如，一些地方政府“前脚”迈出简政放权的门槛，“后脚”又想方设法退回原来的“领地”。一些政府部门往往强调自身职能的特殊性而否认行政体制改革的一般原则，抓住一些可以而且应当放松的管制不放。这些现象显然与计划经济体制下形成的政府“权力本位”等思想观念有关。因此，政府职能转变要取得突破性进展，有赖于进一步解放思想、更新观念，继续清除计划经济体制下形成的不合时宜的行政观念，牢固树立以人为本、执政为民、服务为先的思想观念。

把建设服务型政府作为落脚点。通过转变政府职能推进行政体制改革，目标是建立服务型政府。所谓服务型政府，就是以“管理就是服务”为根本理念，为社会公众提供充足、优质的公共产品与公共服务的现代政府。而这些公共产品和公共服务，在许多情况下是私人或社会不愿意提供或者没有能力提供的。换言之，服务型政府对经济社会事务不能也没有必要事无巨细地大包大揽，而是应该把不该管、管不好、管不了的事情交出去，重点围绕经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面职能不断提高能力。

把有效性作为衡量标准。这里所说的有效性，实际上就是要求政府职能转变以“三个有利于”为衡量标准，依据不断变化的经济社会环境跟踪问效并及时反馈，不断调整方针政策、方法步骤，从而使政府职能更加贴近社会的现实需求。比如，改革开放初期，由于经济落后、人民生活水平低下，因而政府职能更偏重于经济发展。当前，随着经济社会的发展，社会管理领域存在的问题日益凸显，这就要求必须及时加强政府基本职能中的社会管理职能，不断提高社会管理科学化水平。这是我国经济社会发展的现实对政府职能转变提出的必然要求。