试论行政诉讼证据交换制度

第一篇：试论行政诉讼证据交换制度

[内容摘要]：我国在借鉴英美证据展示制度的基础上，在行政诉讼证据规则中较好的规定了证据交换制度，其建立可以说是对行政诉讼法的一

大进步。然而由于我国行政诉讼受案范围的不断扩大，审判方式的不断改革，以及对公正和效率的进一步追求，现有的证据交换制度又显得过于原则，简单。因此本文在首先分析行政诉讼证据交换制度的概念、原则、价值等基本原理的基础上，深入分析了其所面临的理论难题和实践难题，最后论述了自己的一点建议。

[关 键 词]：证据交换 证据展示制度 证据袭击 质证

随着行政诉讼受案范围的不断扩大，人民法院受理行政诉讼案件数量也明显增加。目前全国各级人民法院正在进行审判方式的改革，以努力实现“公正与效率”这个世纪主题，行政诉讼法律制度也在不断的健全和完善。行政诉讼庭前证据交换制度，就是在我国司法改革的大环境下产生的，各地法院也正在摸索庭前证据交换制度，从司法实践看，效果明显。

一、行政诉讼证据交换制度的概念

证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目的在于通过证据交换使当事人在庭审前即将全部证据提出，整理案件要点，固定争点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。通过证据开示、交换，被告可以决定是否需要向人民法院提出申请补充或收集反驳证据，从而保证程序公平和诉讼效率。同时，规定当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据，有利于提高诉讼效率。该制度是在借鉴英美证据展示制度的基础之上形成的。英美法认为，证据展示制度一是发现证据的程序展现了案件全部事实，对自己和对方的事实和法律论据能作出确切的估计，从而能同意缩小争执点的范围，争辩的争点，缩短了审判的过程；二是使讼案事实真相明了促使双方和解，不须进行审判；三是当事人在审理时往往会指出证据不可靠，但通过发现程序就能揭露虚假，使用发现程序可以避免一方当事人受到突然袭击。四是发现程序能使当事人及时得到审理。因此，证据交换制度是诉讼常用的手段，使诉讼当事人双方能够在平等的起跑线上竞争，目的在于确保在审判前揭露全部事实，防止对立辩论制的流弊，杜绝审理时一方当事人的突然袭击，从而大大提高了正义最终获胜的可能性，提高诉讼的效益。该诉讼目标的实现，需要观念的转变，一般认为应采取如下步骤：第一，实现证据的集中；第二，寻找案件的争执点，为证据集中走向诉讼集中准备条件；第三，实现诉讼的集中；最后，由当事人双方进行公平的诉讼论战。

二、行政诉讼证据交换制度的原则

行政诉讼证据交换制度作为行政诉讼的一项具体制度，直接关系到行政相对人的权利，因此我们在实行证据交换中必须坚持以下主要原则：

（一）当事人自愿和职权适当干预相结合的原则

行政诉讼中，庭前交换证据并不是行政诉讼的必经程序。因此，应当采用当事人自愿原则。但在对案情比较复杂或证据数量较多的案件，可以由人民法院依据职权主动提出，也可以由当事人向人民法院提出申请。人民法院在行诉庭前证据交换过程中，起主持、主导作用，行使指挥程序进行的权能，如指定庭前证据交换日期、地点等。人民法院尊重当事人对庭前证据交换的选择权，不过多地干预，只有在当事人行使选择权侵害了对方当事人权利或发生在诉讼中的不正当行为时，人民法院才对其行为进行干预。在庭前证据交换阶段，人民法院应充分保护双方当事人对诉讼程序的平等处分权，使双方在庭前证据交换阶段，充分了解对方的主张和证据，避免诉讼技巧和能力的差异成为案件审判结果的决定因素，在庭前证据交换阶段，保障诉讼公正。

（二）公正和效率相统一的原则

我国司法改革的目标是司法公正兼顾效率，公平正义是优先考虑的价值，在此基础上尽量去追求效率。没有效率的公正缺乏公正实现的基石，只能导致当事人活动的普遍低效率，是与市场经济体制背道而驰的。而没有公正的效率，只能是短暂的、非理性的快捷迅速，最终导致长远的不效率。因此，行政诉讼庭前证据交换程序必须统一公正和效率两大价值目标，并突出公正的优先地位。具体程序的设计应以行政诉讼当事人权利之平等保护为核心，确立当事人作为诉讼的主体，而不是仅供法院支配的客体。

（三）维持原有法律制度的稳定性和适当突破的原则

司法实践活动的复杂性和瞬息万变，必然使法律滞后于现实生活，但是为维护法律的权威性和严肃性，不能早令夕改，这是保障法制建设稳定、有序进行的根本要求。另一方面，也应当根据现行法律的基本精神，对原有制度作适当突破，从中合法地、符合逻辑地推导出制度创新的依据，以便适应审判实践的需求。

（四）程序安定与程序公开原则

程序安定，是指行政诉讼应依法定的时间先后和空间结构展开并作出终局决定，从而使诉讼保持有条不紊的稳定状态。它包括程序的有序性、程序的不可逆性，程序的时限性，程序的终结性、程序的法定性基本要素。行政诉讼庭前证据交换制度的程序设计，应充分考虑程序的安定性。规定证据交换应体现有序、不可逆、终局性的特点，按法定程序动作，为防止当事人持有证据当庭“突然袭击”，限定当事人的举证期限。程序公开，是指程序制度、程序机制和程序活动的公开。贯穿程序公开原则，要求庭前证据交换规则在交换的范围、交换的时间、证据接收与交换方式、日期、法院调查取证与当事人庭前证据交换的关系等方面都要求作出明确的规定，使诉讼双方当事人了解庭前证据交换的全过程，交换过程中可能出现问题的程序解决方案及不交换证据的法律后果，充分调动当事人庭前证据交换证据的积极参与性，使庭前证据交换制度真正达到预期的目的。[1]

三、证据交换制度在行政诉讼中的价值

在《布莱克法律辞典》中，证据交换指“了解原先所不知道的，揭露和展示原先隐藏起来的诉讼资料。” [2]一般来说，证据交换制度在行政诉讼中具有如下作用：

（一）有利于行政诉讼公正的强化

当事人双方在行政诉讼庭审前交换证据，相互对对方的证据有一定程度的了解，可以有效地避免“证据袭击”所带来的恶果，从而强化诉讼公正的实现。“证据袭击”指的是一方当事人在对方当事人毫无防备的情况下，在庭审阶段提出新的证据。“证据袭击”曾是证据随时提出主义诉讼制度下当事人及其代理律师乐于运用的一项“诉讼技巧”，甚至美其名曰“杀手锏”，但这样的“诉讼技巧”或曰“杀手锏”是有害的，因它无助于案件审理朝最大限度接近案件本来面目方向发展，正如美国最高法院法官威廉?布伦南（William Brennan）所指出的，审判必须强调对事实的探求，而不应是竞技[2]。实际上，如果当事人不允许在庭审阶段提出新的证据而只能在庭审前交换证据让双方对对方证据都有充分了解，则当事人双方都有相同的、公平的机会去准备质证意见，以便在庭审时对对方证据的客观性、关联性和合法性进行质证，这样双方的诉讼地位才可能是真正平等的，基本上不会出现一方处于劣势而另一方处于强势的情况，只会出现一方理由充足而另一方理由不充足或双方理由相当的情况，这样也有助于法院认证，法院依此作出的裁判也才可能是公正的。

（二）有利于行政诉讼民主的实现

行政证据交换制度确立后，当事人为尽量避免因不交换证据而带来的不利后果，通常都会充分发挥其各自积极性而去收集并交换证据，当事人的这种努力其实就是诉讼民主的体现。由于行政诉讼举证规则的特殊性（被告举证责任制），使得行政主体在庭审前必须提交其作出具体行政行为的证据，能让行政相对人有充分的准备时间，从而也更有利于对行政相对人的保护。因此，行政诉讼当事人双方都不用担心因“证据袭击”而带来的被动、尴尬，因“证据袭击”而自动产生的“证据袭击”方的“诉讼霸权”[3]也就没有存在的土壤了，“诉讼霸权”的消失意味着诉讼民主的产生。另一方面，证据交换制度的确立可杜绝法官泛职权调查取证现象的发生，那种因法官泛职权调查取证而带来的“一言堂”现象也就会消失，当事人有了更多的发言权，这也在一定程度上意味着诉讼民主的实现。

（三）有利于行政诉讼效率的提高

证据的分散是指允许在不同的程序中分别提出不同的证据。证据的分散必然导致诉讼的分散。分散的诉讼必定是迟延的和不经济的诉讼。因为证据随时提出主义极易被当事人滥用而导致诉讼混乱的弊病。其一，在开庭审理中无法使质证工作顺利进行。其二，使庭审难以顺利进行。然而当事人双方通过在庭审前交换证据，可以基本上明确哪些是双方共有的证据，哪些是只有一方才有的证据，哪些是双方有争议的事项，哪些是无争议的事项，这样就可以将无争议的事项确定下来并明确争议焦点。庭审时只要集中精力对争议焦点进行审理即可，质证和认证都会因双方都已有充分准备而变得比较顺利，可以大大节省庭审时间，提高诉讼效率。行政诉讼证据交换制度确立后，不允许因声称有新的证人到庭或需要调取新的证据而申请延期审理，也不允许故意在一审中隐瞒证据而在二审中将之作为“新的证据”向法院提交，二审或再审中当事人声称的“新的证据”将受到严格控制，如此很显然诉讼效率的提高就会是很顺理成章的事了。

（四）有利于行政诉讼成本的降低

正如上述，行政诉讼证据交换制度的确立可以提高行政诉讼效率，使案件审理过程变得相对集中，从而也减少当事人和法院人力物力的耗费，即降低诉讼成本。这在证据随时提出主义诉讼制度下是难以想象的，因为在证据随时提出主义诉讼制度下，当事人可以多次因声称有新的证人到庭或需要调取新的证据而申请延期审理，而每一次延期审理都会造成当事人和法院人力物力的耗费，另外当事人还可拖延审级，所有这些都使得诉讼成本增加。

（五）有利于行政诉讼体系的完善

很明显，行政诉讼证据交换制度绝不会单独存在并发挥作用。就行政诉讼法制度体系内部来说，如果确立证据交换制度，则势必会确立举证时效制度、审前准备程序等，诉讼结构的当事人主义色彩会逐步增强而职权主义色彩会逐步减弱。同时，证据交换制度的确立还会使辩论原则、证明责任制度等得到进一步的落实。譬如如果一方当事人在庭审前就已得知对方当事人的证据，则该方当事人在庭审前就会进行充分的准备，以保证庭审时的质证更有针对性，也可以保证其辩论理由更有说服力。就与行政诉讼法制度体系相关的其他诉讼体系来说，证据交换制度的确立至少可以促进证据法学和律师制度的完善。

总而言之，现代法治的基本观念是平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等。程序正当，在美国法中，是指行政、司法行为必须满足对个人的最低公平标准。它强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。《行政诉讼证据若干问题规定》借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应WTO规则的要求，并结合我国的实际情况对证据交换制度作出了合理的规定，充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。因此，可以说庭前证据交换有利于法院裁判的公开透明，增强了当事人对法院判案的信任度，从而最大限度的实现程序公正和实体公正，是实现诉讼民主和公开的一种有益探索。

四、行政诉讼证据交换制度的理论难题

（一）行政诉讼证据交换规则的合法性问题值得推敲

2002年6月4日，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条规定：“对案情比较复杂或证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”由此可见，行政诉讼证据规则并未作出“必须”交换的强制性规定，法院只有“可以”组织当事人进行庭前证据交换的权利，庭前交换并非审判的必经程序。如果当事人不服从庭前交换证据制度约束，不参加庭前证据交换，而开庭后才向法院递交证据，这些证据是否采用又是决定诉讼胜败的关键，根据行政诉讼规则规定：当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。对证据不予认可。“逾期证据排除规则”是庭前证据交换制度的基本保障。庭前证据交换的逾期证据排除规则，可保障制度在程序上的公平性，然而，却是与我国目前的行政诉讼法立法精神相冲突的，我国行政诉讼的基本原则之一是以事实为根据，追求客观真实为目的，其实际上是与庭前证据交换制度所确立的“逾期证据排除”原则是相冲突的。[4]这也是我国司法实践中一直存在的一大悖论。

（二）行政诉讼证据交换程序的价值取向应受到责疑

当前司法改革的目标之一，即扩大当事人的诉讼权利，限制法院的职权。而我们的证据展示却是强化当事人的举证责任，对其权利保护不足，举证的期限、交换的时间、交换程序的发动及运作等都是由法院决定的，甚至追求的价值目标的立足点也在法院。法院在庭前证据交换程序中仍处于主导地位，当事人只是消极受制，因此它与司法改革的精神实质是相违背的。理想的诉讼模式兼职公平正义和效率效益，其中公平正义是需优先考虑的目标。而庭前证据交换程序要求当事人在限期内完成举证显然优先考虑的是效率，牺牲的是公平，举证时间一般都较短，实践中确实造成了各类当事人诉讼地位的不平等，行使诉讼权利的机会的不公平。

（三）没有相应的制度相配合，与国情和公民（甚至部分法官）的心理接受程度有差异。

我们实行的行政诉讼证据交换制度可以说是从国外的证据开示（当时，我们在试点时就有证据展示、开示、交换三种提法）制度中移植过来的，但该制度产生、运行的社会历史、人文背景和制度环境与我国现有的本土资源有很大不同，孤立地一味追求庭前证据交换制度自身的科学性是不现实的。理论认为，庭前证据交换仅仅是庭前准备程序的一个环节，该制度的良好运作需要众多的配套制度和社会环境来辅助，一是举证期限和证据失权制度，二是诉讼请求固定原则，三是强制诉答制度，四是强制律师代理制度。庭前证据交换程序对当事人的证据意识和法律意识要求很高，没有律师的协助很难完成举证活动，限制了诉讼权利的行使，导致实体权利保障不力。我国目前当事人的素质普遍不高，又实行自愿委托代理制度，一律实行证据失权和证据交换程序，难以达到预期目的，甚至将产生新的不公正。

五、行政诉讼证据交换制度的实践难题

第一、立法滞后。

2002年6月4日，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条规定：“对案情比较复杂或证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”然而，庭前证据交换制度作为新出现的法律制度，在审判实践中，如何应用、操作，例如需要交换证据的范围，证据交换的主持机构，方式、时间、次数等等均无无明确具体的规定，这也是函待我国立法机关进一步解决的问题。

第二、法官执行“两难”。

因庭前证据交换规则的制定，突破了现行法律的规定，法官在执行时只能是在摸索，行政审判方式改革的目的和效率不能充分体现出来，使法官处于“两难”境地。执行与立法不一致，不执行又与目前的司法改革相违背。因此，法官在执行该制度时，表现不一。

第三、当事人不配合。

当事人在接到庭前证据交换通知后，态度不同，有的消极，有的积极，有的甚至不到庭，认为法律没有规定，可以拒不到庭，不要承担法律后果，造成庭前证据交换无法进行，行政审判方式改革的进程受阻。当然这也是行政诉讼证据交换制度中法律后果缺失所带来的弊病之一。

第四、运用刻板。

根据最高人民法院《证据规定》，证据交换并非必经程序，仅在两种情形下使用，即当事人申请和证据较多、复杂疑难的案件。也就是说，对证据不多或者非复杂疑难案件，当事人没有申请的，可以不组织证据交换。然而，目前许多法院在运用证据交换时，显得过于刻板。所有案件，无论争议标的大小、证据多少、案情是否复杂疑难，一律安排证据交换。事实上，对于证据不多、案情简单的案件，证据可以在法院指定的举证期限内向法院提供，在开庭时出示并质证。这对于减轻当事人的讼累，缩短案件审理期限，节约诉讼成本，都具有一定的意义。更重要的是，对于简单案件，当庭出示证据并质证就足以查清并认定事实，保障公正的判决。

六、完善行政诉讼证据交换制度的建议

根据行政诉讼证据交换的程序功能以及上述存在的问题，笔者认为，应当从立法和司法两个层面进一步完善证据交换制度。

(一)完善立法。根据《证据规定》，原则上，当事人应当在举证期限内向法院提交证据材料或者与对方当事人交换证据，否则视为放弃举证的权利。当事人逾期提交的证据，法院不组织质证，除非对方当事人同意。只有在两种情况下例外：一是在第一次证据交换之后提出反驳证据，即收到对方的证据之后，对其证据的真实性、合法性和关联性提出异议而提出的证据。二是在法庭上提出新证据，在一审程序中指当事人在举证期限届满后新发现的证据，或者当事人确因客观原因无法在举证期限内提供的证据：在二审程序中指一审程序结束后新发现的证据，或者当事人在一审举证期限届满前申请法院调查取证未获准许，二审法院经审查认为应当准许并依当事人申请调取的证据。

应该说，上述规定是科学的，也是合理的。然而，由于有些人机械地、错误地理解行政诉讼法规定的“以事实为依据”的原则，认为《证据规定》与行政诉讼法的基本原则相违背，并对其效力提出异议，导致了证据规定在实践中没有得到严格地执行。为解决这一问题，澄清认识是十分必要的，但从根本上应当修改《行政诉讼法》或者制定《证据法》，在更高的法律层次上确立当事人举证责任、举证期限等原则，明确证据交换的功能，并修正《证据规定》本身存在的一些不合理的规定，还原证据交换作为事实发现手段和庭前准备程序的功能，删除关于质证、证人作证的规定，以维护庭审功能的完整性。同时，应当发展其他事实发现手段，如借鉴普通法系国家事实发现程序中的调查发现、询问发现、请求承认和物理发现方法，改变证据交换一个程序包揽所有事实发现任务的状况。

(二)实践中灵活运用证据交换程序。证据交换作为事实发现和庭前准备程序，应当根据案件的需要而决定是否采用，这在前面已经阐述。实际上，对于大多数证据不多的案件，与其交换证据后紧接着开庭，不如直接开庭，在庭上出示证据并质证，除非以后行政诉讼法将证据交换作为必经程序规定。但是证据交换制度的滥用同样也肯定会导致诉讼迟延，增加诉讼成本，因此我国行政诉讼法应注意加强对滥用证据交换制度的防范。防范的措施主要有两类：一类是法律规定证据交换的禁止事项。如在美国，为防止当事人滥用证据交换制度，联邦民诉规则第26条第3款规定，当事人不得利用证据交换制度对当事人及其他人产生迷惘、威胁、压迫和不必要的负担及费用。商业秘密不能成为当事人拒绝证据交换的理由，但当事人可以商业秘密为由请求法院签发保护令（protective order）。另一类是法院加强对证据交换的管理。如英国民诉规则规定，法院应就需证据佐证的争点，决定争点所需证据种类、性质及提交文该证据的方式加以指导，并可依职权排除本可被采用的证据，还可限制反讯问（cross-examination）。[5]美国联邦民诉规则规定法院可以通过举行审前会议、安排日程来强化对发现程序的管理。法国民诉法规定法院具有监督当事人准时交换诉讼请求和通知证件、监督事实调查等权力。这些措施都能在一定程序上制止当事人无意义的诉讼活动。这些都是我国行政诉讼证据交换制度所应该借鉴的。

(三)合理安排证据交换的时间。证据交换之后，应当给予当事人一段适当的时间，以便当事人核实证据，准备质证和辩论意见，因此，不宜在证据交换之后立即开庭。对本无证据交换必要的简单案件，证据交换的环节可以省略；对有证据交换必要的复杂案件，则应在证据交换和开庭之间设置一个时间间隔。具体时间可根据情况而定，法院可以征询当事人各方的意见。

三、实践、运用

由于《证据规定》对证据交换规定的较为原则，审判实践中对一些具体问题还缺乏操作性，主要是证据交换时间的确定，证据交换程序的内容等。其中对证据交换程序中可否质证及如何与庭审活动的衔接，各地法院作法不一，分歧很大。有的法院在证据交换程序中仅组织当事人将证据交接，核对与原件是否一致，对证据的质证在庭审的进行；有的在证据交换程序中由当事人对证据进行质证，庭审中将举证、质证程序再进行一次；有的在证据交换程序中对证据进行质证，庭审中法庭调查阶段就不再进行；有的则在证据交换程序中主要归纳无争议的证据，对有争议的证据留待法庭调查中进行，当事人在证据交换程序中不发表异议的理由。此问题的处理是否适当，却直接关系到庭审质量及庭审程序的合法性，所以有必要予以澄清。

质证一般是指在庭审过程中，当事人就法庭上出示的所有证据材料提出质疑、说明与辩驳，以对其真实性、关联性、合法性以及证据证明力的大小作出判断的诉讼行为。（《民事诉讼证据司法解释的理解与适用》，黄松有主编，中国法制出版社）《证据规定》第四十七条规定：“证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据。当事人在证据交换过程中认可并记录在卷的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。” 可见，质证应当在开庭审理阶段进行，未经庭审质证的证据不能作为定案依据，但对证据交换程序中当事人认可的证据可以不经质证。《证据规定》第三十九条规定：“交换证据应在审判人员的主持下进行。在证据交换的过程中，审判人员对当事人无异议的事实、证据应当记录在卷；对有异议的证据，按照需要证明的事实分类记录在卷，并记载异议的理由。通过证据交换，确定双方当事人争议的主要问题。”既然质证应在庭审过程中进行，那么证据交换程序中当事人对证据表示认可或陈述异议理由的行为是不是质证行为呢？

笔者以为，质证实质上就是对法庭上出示的证据材料提出质疑、说明与辩驳，以对其真实性、关联性、合法性以及证据证明力的大小作出判断的行为，只不过是依照我国法律之规定，该行为应在法庭庭审中进行。证据交换程序过程中当事人对证据表示认可或陈述异议理由的行为，究其实质也是对法庭上出示的证据材料提出质疑、说明、辩驳，并对证据效力作出判断的行为，在本质上也应当是一种质证行为。所以，第三十九条与第四十七条，对于质证的规定尚有不明确之处。但审判实践中，既然第三十九条，允许当事人在证据交换程序中陈述异议的理由，发表一定的质证意见，那么法院就不应因为所处的阶段是证据交换程序而禁止当事人发表质证意见，而将质证过程全部留待正式庭审中进行。同时，证据交换的一个重要目的就是固定争点，在证据交换程序中当事人并不宣读起诉状（上诉状）和答辩状，如果不允许当事人在证据交换程序中简单发表质证意见，则在一定程序上会影响案件争议焦点的归纳。但在证据交换和法庭调查中质证应有所不同，在证据交换中当事人有权对证据发表质证意见，但法庭并不主持双方当事人质证；法庭调查中法庭则有义务主持当事人质证。基于此种认识，笔者以为在证据交换程序中法院应主要是组织当事人交接证据，明确当事人对对方证据的形式要件和证明目的是否认可，对形式要件异议的理由。当事人对形式要件无异议但对证明目的有异议的，可以留待庭审中发表质证意见，也可以在证据交换程序中对异议的理由简单发表意见。法官一般不组织当事人对证据的证明目的进行质证，但当事人对对方证据的证明目的发表意见的，法官也不应机械地一概予以制止。该程序由诉辩双方通过出示证据和表明是否认可的意见的活动来推进，法官则主要是进行程序上的控制和程序法律方面的释明，并不就证据实质性判断或案件事实对当事人发问。在双方证据及意见的基础上，法官整理争议焦点，征求当事人的调解意愿，并向当事人释明：（1）当事人不得随意更改或撤销其对证据发表的意见；（2）对对方提交的证据，当事人可以在指定期间提交反驳证据。

另外，从提高证据交换质量，尽量促进庭前和解，更好地与庭审活动衔接的角度，笔者认为应完善以下几个方面：（1）从证据交换程序的具体内容看，实质是一种庭审活动，是部分庭审内容的提前，牵扯到法官释明权的行使，而证据交换程序进行的如何直接影响庭审的质量，所以证据交换程序应尽量由案件主审法官主持，避免由其他审判人员（包括书记员）主持。（2）庭前合议庭应进行合议，由主审法官将证据交换和争点确定情况向合议庭汇报，合议庭根据证据交换情况确定庭审提纲及合议庭成员在庭审活动中的分工。这样可以避免开庭时合议庭其他成员因对案件情况了解不足，而导致的要么庭审调查一概由主审法官进行，其他合议庭成员仅起列席作用；要么合议庭的庭审活动步调不一致，缺乏协调统一，对一些已经明确的问题进行不必要的重复调查，或对与案件处理没有关联的事实进行重点调查。同时，也可以简化庭审程序，大大提高庭审效率。但是应当注意的是，庭前合议的内容应有一个度，即了解证据交换程序进行的情况，确定庭审提纲及庭审活动分工，切不可对案件的事实认定进行合议，或预先确定案件的处理结果，否则就会导致未审先判。（3）在该程序中，应要求未作书面答辩的当事人明确陈述答辩意见，以免当庭答辩，造成事实上的突然袭击

（四）证据交换的异议

证据交换的主导权在当事人，因而当事人可以对证据交换提出异议。根据美国联邦民诉规则有关规定，在证据交换过程中，当事人如果对所交换的证据材料和诉讼材料特别是庭外录证和证据的可采性有异议，应就此列出一个异议清单，并且在开庭前至少30日内进行异议清单的交换。异议清单必须及时提出来，否则就视为放弃，上述交换的证据等即使有瑕疵也视为已得到弥补。

（五）对滥用证据交换制度的防范

证据交换制度的滥用会导致诉讼迟延，增加诉讼成本，因此各国民诉法都注意加强对滥用证据交换制度的防范。防范的措施主要有两类：一类是法律规定证据交换的禁止事项。如在美国，为防止当事人滥用证据交换制度，联邦民诉规则第26条第3款规定，当事人不得利用证据交换制度对当事人及其他人产生迷惘、威胁、压迫和不必要的负担及费用。商业秘密不能成为当事人拒绝证据交换的理由，但当事人可以商业秘密为由请求法院签发保护令（protective order）。另一类是法院加强对证据交换的管理。如英国民诉规则规定，法院应就需证据佐证的争点，决定争点所需证据种类、性质及提交文该证据的方式加以指导，并可依职权排除本可被采用的证据，还可限制反讯问（cross-examination）。[7]美国联邦民诉规则规定法院可以通过举行审前会议、安排日程来强化对发现程序的管理。法国民诉法规定法院具有监督当事人准时交换诉讼请求和通知证件、监督事实调查等权力。这些措施都能在一定程序上制止当事人无意义的诉讼活动。

（六）违反证据交换要求的制裁

当事人如果无充分理由不进行证据的交换，将会受到法律的制裁。这些制裁主要有以下几种：

1、未交换的证据或证据信息不允许在开庭审理、听审或申请中当作证据使用。这样，在法律的约束下，当事人都会及时交换于自己有利的证据（英国民诉规则第31.21条、美国联邦民诉规则第37条第3款前段、德国民诉法[8]第327条）。

2、作为上述处罚的补充或替代，法律亦规定可以实施其他适当的制裁，如令其支付诉讼费用，包括律师费用；免除他方当事人证明责任，即认定他方当事人提出的问题已被证实，并禁止再就此问题进行反驳和抗辩；驳回诉讼或缺席判决；判处藐视法庭罪等。在此，当事人对是否交换于自己不利的证据，显然有一定的自由选择权，但这种选择是要冒一定风险的。当事人如果交换于自己不利的证据――尽管法律要求当事人交换所有的证据，但如果认为不交换利大于弊则当然会选择不交换――则在诉讼中要承担于自己不利的后果是显而易见的；当事人如果不交换这种证据，则该证据失权显然有利于不交换的一方当事人，但如果当事人通过证据调查调查出这种证据，则该证据依法是有效的，但不交换的一方当事人需对此承担诉讼费用及承担其他责任（美国联邦民诉规则第37条第3款后段）。

3、当事人如不交换书证，法官可以责令交换，必要时甚至可以对当事人科处逾期罚款（法国民诉法第134条）。

（七）证据交换制度的排除适用

证据交换制度并不是绝对地一律予以适用的，这反映了这种制度的灵活性。按照美国联邦民诉规则第26条第1款第1项的规定，证据交换制度可以通过以下三种方式排除适用：第一，双方当事人约定；第二，法院命令；第三，地方法规另有规定。

综上来看，西方国家民事诉讼中的证据交换制度体现了如下四个方面的特点：（1）属于审前准备程序的范畴。西方国家民事诉讼中的证据交换制度一般都安排在审前准备程序；（2）证据交换主要由当事人进行并主宰。法官只起一个中立主持者的作用，只在双方当事人发生争议时才介入裁断；（3）法官的管理活动有加强的趋势。证据交换制度尽管有诸多好处，但也并不是无任何坏处，其一个典型的不好之处在于时间有时会拖得很长，因此证据交换制度发挥最大效用，审前准备法官有意识地加强了对证据交换的管理；（4）有明确、具体、可操作的法律规范规制。西方国家基本上都在其民诉法中确立了证据交换制度，为这一制度在实践中的良好运行奠定了基础。实践证明，西方国家民事诉讼中的证据交换制度对于诉讼公正的实现和诉讼效率的提高发挥了很大的作用。

四、原有行政诉讼证据交换制度的流弊

证据的分散是指允许在不同的程序中分别提出不同的证据。证据的分散必然导致诉讼的分散。分散的诉讼必定是迟延的和不经济的诉讼。因为证据随时提出主义极易被当事人滥用而导致诉讼混乱的弊病。其一，在开庭审理中无法使质证工作顺利进行。其二，使庭审难以顺利进行。在日本，法学理论界和实务界对证据交换问题争议很大，但对“允许当事人在以证据交换为主要内容的审前准备程序终结后可以提出新的攻击和防御方法，必然会使庭前证据交换中争点和证据的整理失去实际意义”之事实是无异议的。在德国，有人形容该国的诉讼程序就像火车从一个站徐徐地开向另一个站，直到抵达终点站为止。在德国自由放任的“当事人主义”诉讼时期（1924年改革以前），诉讼程序进行的速度快慢，而且实行当事人主义。

在我国，庭前交换证据的概念通说是指人民法院适用普通程序受理的第一审案件，在开庭前由法院主持各当事人将能够证明各自主张的所有证据进行交换，从而固定证据，明晰争议焦点的诉讼活动。

参考文献：

[1] 黄水林　李序根 论行政诉讼之庭前证据交换制度中国法院网

[2] 邓和军 论民事诉讼中的证据交换制度 2003年2月26日

[3] 布伦南法官的话转参见李凯、杜建国：《庭前证据展示制度利弊谈》，载人大复印报刊资料《诉讼法学、司法制度》2001年第4期，第27页。

[4] 邓和军 论民事诉讼中的证据交换制度 2003年2月26日

[5] 参见韩珺：《试论建立民事诉讼庭前证据交换制度》，载《政治与法律》2001年第1期，第53页。

第二篇：解析关于浅谈我国行政诉讼庭前证据交换制度

浅谈我国行政诉讼庭前证据交换制度

程世刚

提要：当前，随着行政诉讼案件的日益增多，行政诉讼在不断的完善和发展，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中已明确规定：“对案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷二。”但是，庭前证据交换制度作为新出现的法律制度，在审判实践中，如何应用、操作，目前尚无明确规定。本文就行政诉讼庭前证据交换制度的有关问题谈一谈粗浅的看法。

行政诉讼证据是指能够证明行政案件真实情况的一切事实。它是人民法院确定案件的法律真实，(注意这里的法律真实不同于哲学上的真实，法律上的真实只是证据所证明的事实，可能和客观真实并不一致)并对被告作出的具体行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否有理等作出正确裁判的根据。行政诉讼证据是行政诉讼的核心，行政诉讼的每一道程序都离不开证据，人民法院通过举证、取证、质证及认证等审判环节，在查清案件事实的基础上，将相关法律规范适用于该事实，并作出裁判，从而完成全部诉讼活动。特别是我国加入WTO后，WTO规则中诸如司法审查等原则要求行政机关的行政行为应接受司法审查，对行政行为合法性的司法审查，核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查，因此，完善行政诉讼证据规则，使行政诉讼证据运用更加透明、更易操作，也是为了适应WTO规则的要求。最高人民法院为适应客观形式发展的需要，制定了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，这对于改善我国的行政审判环境，完善行政诉讼制度，履行我国加入WTO后司法审查职能，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义①，其中很重要的一点就是确立了行政诉讼庭前证据交换制度。庭前证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目的在于通过证据交换使当事人在庭审前即将全部证据提出，整理案件要点，固定争议焦点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。我国民

事诉讼法、行政诉讼法均无关于证据交换的规定，民事审判领域通过司法解释的形式出台了《关于民事诉讼证据的若干问题的规定》，从而确立了证据交换制度，行政诉讼法也随之出台了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》确立了证据交换规则。行政诉讼证据规则仅用一个法条作了概括性的规定，即《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条：“对案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”行政诉讼证据交换规则远远不及民事诉讼证据交换规则的规定详细，本文现就行政诉讼庭前证据交换制度的有关问题进行探讨，谈一谈个人的粗浅看法。

一、行政诉讼庭前证据交换制度的理解与其在落实过程中存在问题

行政诉讼庭前证据交换制度，是指人民法院对在一审审理的行政诉讼案件，在开庭前组织当事人及其诉讼代理人，在指定的时间和地点互相交换已经持有的用来证明各自主张的证据，从而固定诉讼请求，明确双方争议焦点及不争事实的一项法律制度。庭前证据交换制度源于16世纪英国衡平法的司法实践，其目的在于固定庭审证据，整理争议焦点，增强庭审的针对性，防止当事人运用证据突袭的诉讼技巧而造成的不公平正义。在审判制度中，“它是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判做准备”在英美法系国家，庭前准备程序是诉讼程序的必经程序，其中庭前证据交换是准备程序的主要内容，通过庭前证据交换制度，大部分的纠纷都能够得以解决，如美国通过证据开示后，仅有5%的案件才正式进入审判程序。②而随着社会现代化程度的不断提高，我国司法资源供求之间的矛盾日渐突出，从而造成了积案多、审限长，办案质量不高等严重妨碍实现司法公正的现象。随着行政诉讼受案范围的不断扩大，人民法院受理行政诉讼案件数量也明显增加。目前全国各级人民法院正在进行审判方式的改革，以努力实现“公正与效率”这个世纪主题，行政诉讼法律制度也在不断的健全和完善。实行庭前证据交换制度，具有节约庭审时间、减少诉讼成本、强化庭审功能、防止诉讼突袭等重要意义。但多方面的原因，在目前审判实践中，行政诉讼庭前证据交换制度的落实，存在一定的问题。

(一)认识上的误区和立法相对不足

这是导致庭前证据交换制度难以落实的主观因素。由于对证据交换缺乏科学正确的认识，没有认识到庭前证据交换的显著作用和优越性，再加上通过审判方式改革，当庭举证、质证已经成为人们的思维定式，而产生一种唯恐不当庭就不公正的错觉，而且这种错觉在审判人员、当事人、代理人中都普遍存在。社会普遍的证据活动意识有待于增强，这样就使庭前证据交换的开展失去了基础保证。再有就是立法滞后，现行的行政诉讼法及相关司法解释，虽然对举证责任的规定较为明确，但对庭前证据交换制度未作出明确的规定即现行的相应规定过于原则，缺乏可操作性。如哪些案件需要组织证据交换，哪些不需要;如何组织;证据交换结果的效力如何，从而使庭前证据交换带有很大的随意性，不规范性。

(二)由于当事人不配合等原因举证时限制度没有得到有效落实

举证时限是当事人向法院提出证据主张的最后期限，超过该期限，当事人再行提出证明其主张的证据将不能得到法院的允许或认可。但一方面由于人们传统的司法观念还没有相应转变，另一方面由于规定过于笼统，缺乏强有力的法律保障而在审判实践中难以得到落实，很多情况下沿用的仍然是证据随时提出主义，特别在行政诉讼中的原告，只要是在诉讼过程中提出的能够证明其主张的证据，都将得到法院的认定，没有举证时限的保障，当事人的主张及证据不能确定，庭前证据交换则无意义。行政诉讼中第三人不配合的情况很严重，现在的行政诉讼案件很多情况下都需要追加第三人，而第三人在接到庭前证据交换通知后，态度不同，有的消极，有的积极，有的甚至不到庭，认为法律没有规定，可以拒不到庭，不承担法律后果，造成庭前证据交换无法进行，行政审判方式改革的进程受阻。

二、行政诉讼庭前证据交换制度的适用

《最高法院行政诉讼证据规则》第二十一条对证据交换的适用条件作了原则性的规定，案情比较复杂或者证据数量较多的案件。在实践中，把握标准是：

1、治安处罚类案件适用。此类案件中由公安机关作出治安处罚，法律对公安机关执法程序要求严格，形成处罚决定之时，一般都形成了厚厚的卷宗材料，涉及证人的调查笔录，对被处罚人的询问笔录，及公安机关依职权进行的其它调查取证材料，其涉及人数众多，证据复杂。所以治安处罚类案件原则上均适用证据交换规则;

2、争议较大的不动产权属登记类案件适

用。此类案件成因复杂，纠纷时间跨度大，本着尊重历史，面对现实的处理精神，在审理过程中要求各方当事人提交的证据要全面，这往往引出‘追根溯源’的证据材料，同时涉及许多当时的法律法规或者是红头文件、会议纪要或领导的口头决定(如四固定时期的土地规则)，此类案件证据多，需审查的法律法规也多，就必须实施证据交换规则才能归纳和理顺出审理思路;

3、其它当事人提供较多的证据材料的案件。③即根据当事人提供证据材料的数量与内容，通过初步审查而决定是否启用庭前证据交换程序。

庭前证据交换的具体操作规程与几个应当注意的问题：(一)审查立案时，要求原告将用以证明具体行政行为存在、其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系、或其已经向被告提出申请被告拒绝答复等支持自己主张成立的证据来源、证明方法、证明对象等在起诉时一并阐述清楚，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。(二)法院决定立案后，要求被告应当在10日内提交答辩状和相应的事实证据和法律依据。并告知被告逾期不提交事实证据和法律依据的法律后果。(三)被告应当提供证据清单记明用来证明具体行政行为合法、否认或反驳原告意见的证据名称、证明对象等，以便让对方当事人及时准备证据。(四)在证据交换开始前应当征求当事人是否要求审判员及书记员回避，告知双方当事人证据交换规则的法律后果，即双方无异议的证据，庭审时不再进行质证，仅在庭审时予以说明即可，证据交换程序中双方的陈述和承认具有与庭审时同等的法律效果。逾期提供证据法庭无正当理由不予接受。举证是行政诉讼当事人特别是被诉行政机关的法定义务，被告对于作出的具体行政行为负有举证责任。原告在特定情况下也应承担相应的举证责任。如果当事人在举证期限内不举证，不庭前交换证据，将承担不利的法律后果：(1)当事人无正当理由超过举证期限提交的证据，人民法院不再接收，庭审时不予质证和认定。原告无正当理由超过举证期限提交证据，应视为请求无理，判决驳回原告的诉讼请求;被告无正当理由超过法定举证期限提交证据，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，依法判决被告败诉。(2)当事人在举证期限内向人民法院提交了有关证据，但未按照交换证据通知书规定日期前往人民法院参加庭前证据交换或者故意不交换某些关键证据的，未经交换的证据，庭审时不予质证和认定，应承担相应的法律后果。(3)因人民法院自身原因未安排庭前证据交换，可能影响案件正确判决的，当事人在二审期间可以提出异议，二审人民法院可以违反法定程序为由裁定撤销原审判决，发回重审。当事人在二审期间未提出异议的，不

得以一审法院未安排庭前证据交换为由申请再审。(五)证据交换的时间确定在举证期限届满后至开庭审理前。证据交换的具体时间、地点等，由主审法官根据案情确定，并告知当事人。证据交换是举证时限制度的组成部分，应符合举证时限的一般要求。证据交换的时间必须确定在庭审之前。证据交换之日，应在举证期限届满之后，当事人在证据交换日前不提供证据的，应承担逾期举证的法律后果。可参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中第三十八条的规定：“交换证据的时间可以由当事人协商一致并经人民法院认可，也可以由人民法院指定。人民法院组织当事人交换证据的，交换证据之日举证期限届满。当事人申请延期举证经人民法院准许的，证据交换日期顺延”。(六)证据交换可以由审判员一人参加也可以组成合议庭，由书记员将证据交换的过程记录在卷。这是涉及关于庭前证据交换的主持机构的问题。对庭前证据交换制度的主持机构，在审判实践中做法不一。有的由主审法官主持，有的由书记官主持，有的由专设的预审法官主持，有的由立案庭专门负责证据交换的法官主持，这些主持机构都有其优缺点：

1、由立案庭设立案法官负责庭前证据交换制度，优点在于避免案件主审法官庭前即与当事人接触，避免主审法官存在“未审先定”之嫌，缺点在于责任不清、案件处理缺少连贯性。

2、由主审法官主持庭前证据交换的优点在于能使主审法官更明确双方当事人争议的焦点，对案件处理有一定的连贯性。缺点在于庭前即与当事人接触，可能存在“未审先定”之嫌。

3、由书记官主持庭前证据交换的优点在于能克服上述由法官审理的不足，法官的压力得以减轻，缺点在于对实质性的一些问题，对案件程序、实体性等问题无权处理。

4、由预审法官主持庭前证据交换的优点在于审判法官不必介入庭前程序，确保庭审时的中立。但缺点在于导致人民法院内部机构膨胀，职能重叠，这与当前全国各级人民法院进行机构改革相悖。综上所述，笔者认为还是主审法官主持庭前证据交换更能提高案件的审判质量与效率。(七)证据交换原则上应当围绕原告是否与本案具有法律上的利害关系、被诉具体行政行为是否合法进行。(八)对双方当事人无争议的事实、证据应当记录在卷，并由双方当事人签字确认。并在开庭审理时直接予以认定或确认其证明效力。(九)当事人在证据交换时认可的证据和事实，在庭审中又反悔的，除当事人有确凿的证据足以推翻以外，不予支持。当事人有证据足以推翻原认定意见的，由此给对方当事人造成的损失由该方当事人承担。当事人因客观原因不能及时出示的证据在证据交换时应当明确提出举证主张，并准确说明证据形式、内容、来源、证明对象以及不能及时出示的理由。(十)对当事人有争议的事实和证据应当分类统计并记录在卷，经当事

人确认后，整理好双方争议的焦点。(十一)证据交换一般以一次为限。但对于重大、疑难复杂的案件或法院认为确有必要再次组织证据交换的案件除外。(十二)主持证据交换的审判人员在证据交换过程中，不能发表对证据和事实的认定意见和看法。

行政诉讼庭前证据交换制度的构建需要与诉讼信息公开、对抗式诉讼模式、行政诉讼简易程序的设立等相结合才能取得最大效益。随着社会法治水平的不断提高，通过人们不懈的探索和追求，行政诉讼庭前证据交换及其相关制度必将更加科学、更加完善。其在行政诉讼中的作用也必将越来越突出。

第三篇：第27章 行政诉讼证据

行政法与行政诉讼法 第27章 行政诉讼证据

第二十七章行政诉讼证据

第一节 行政诉讼证据概述

一、行政诉讼证据的概念（略）

二、行政诉讼证据的种类

（一）书证

（二）物证

（三）视听资料

（四）证人证言

（五）当事人陈述

（六）鉴定结论

（七）勘验笔录、现场笔录

第二节 行政诉讼的举证责任

一、行政诉讼举证责任的性质和构成二、行政诉讼举证责任的分配

《行政诉讼法》第32条：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据 和所依据的规范性文件。

三、行政诉讼举证责任的范围

（一）被告的举证范围不仅限于事实根据，还包括行政主体作出具体行政行为的法律及行政规范依据。

（二）被告对被诉的具体行政行为负有举证责任，并不意味着在行政诉讼中被告对一切事实都负举证责任，而只是在确定具体行政行为的合法性时，必须由被告承担举证责任。

（三）原告对下列事项承担举证责任：

1.公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，证明起诉符合法定条件。但被告认为原告起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任。

2.在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证明材料。

有下列情形的除外：

（1）被告应当依职权主动履行法定职责的。

（2）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由而不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的。

3.在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

4.在政府信息公开行政案件中，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明；原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。

5.其他应当由原告承担举证责任的事项。

四、举证时限

（一）被告的举证时限

被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范 性文件。

1.可以延期提供的情况：

被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在上述期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后10日内提供证据。

2.怠于举证的后果

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据，即该具体行政行为是违法的，人民法院应当根据案件具体情况，作出责令履行、撤销、确认违法或无效等判决。

（二）原告或者第三人的举证时限

原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的证据交换之日提供证据。因正当事由申请延期提供 证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。

第三节 行政诉讼的证据规则

一、提供证据的规则

《行政诉讼法》第34条：人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。

第35条：在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定。

二、调取证据的规则

（一）法院的取证规则

《行政诉讼法司法解释》第29条：有下列情形之一的，人民法院有权调取证据：

(1)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的；

(2)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。

行政法与行政诉讼法 第27章 行政诉讼证据

《行政诉讼证据司法解释》第22条：根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：

（1）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的；

（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。

（二）当事人的取证规则

1.被告的取证规则

在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告和证人收集证据。

2.原告或第三人的取证问题

《行政诉讼证据司法解释》第23条：原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请人民法院调取下列证据材料：

（1）由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料；

（2）涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料；

（3）确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。

三、作证规则

1.凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。

2.不能正确表达意志的人不能出庭作证。

3.当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。

4.证人出庭作证时，应当出示证明其身份的证件。

5.证人应当陈述其亲历的具体事实。

四、质证规则

（一）被告到庭参与质证的义务

行政诉讼中，人民法院审查被诉具体行政行为合法性，就必须审查核实被告提交的证明被诉具体行政行为合法的证明材料，被告不到庭会影响质证过程及其效果。

《行诉证据规定》第36条：经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。

（二）质证范围

行政诉讼以质证为原则，以不质证为例外。

1.以质证为原则，是指证据应当在法庭上出示，并经庭审质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。

2.以不质证为例外，是指在特殊情形下，不需要经过质证。这些特殊情形主要是指：当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在案的证据。

另外：《行政诉讼证据规定》第37条：

涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。

第四节 行政诉讼的证明标准（略）

第五节 行政诉讼的证据保全

一、概念

证据保全是指在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，人民法院根据诉讼参加人的请求或依职权采取措施加以确定和保护的一项诉讼制度。

二、证据保全的条件

1.必须存在可能灭失或以后难以取得证据的情况。

2.采取保全措施的证据必须是与案件有一定的关联性。

3.当事人申请证据保全的，应当在举证期限届满前以书面的形式向人民法院提出。

三、证据保全的启动方式

1.由诉讼参加人向人民法院申请。

2.人民法院依职权主动采取。

练习题：

1、关于行政诉讼中的证据保全申请，下列哪一选项是正确的？(2007年试题）

(A)应当在第一次开庭前以书面形式提出

(B)应当在举证期限届满前以书面形式提出

(C)应当在举证期限届满前以口头形式提出

(D)应当在第一次开庭前以口头形式提出

第四篇：干问题行政诉讼中的证据交换制度若

行政诉讼中的证据交换制度若干问题

韩黎 祝捷

证据交换制度，又称证据开示(discovery)制度，起源于16世纪下半期英国衡平法实践，1938年以后，证据交换制度被纳入许多国家的民事诉讼法或证据法中。我国也在2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》中正式确立了该项制度。我国学者一般将证据交换制度定义为：公开开庭前，案件双方当事人将各自持有的证据材料和副本，在审判人员主持下，依照一定的顺序和期限提交对方当事人查询、辨认并发表意见，其交换结果对案件正式开庭审理具有一定影响和效力的一种诉讼制度。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规则》)第21条原则性地规定了行政诉讼中的证据交换制度。证据交换制度是我国自90年代以来学习和借鉴英美法系审判制度的成果之一，是保障司法公正、提高诉讼效率和实现行政诉讼目的必然要求。

然而，证据规则只是原则地规定了证据交换制度，并没有具体地规定证据交换的程序和效力，由于种种原因，目前在行政诉讼中开展证据交换的活动尚不多见，有关规范和制度也没有完全建立，不能不说是一个缺憾。本文根据行政诉讼的特点和实践，结合民事诉讼证据交换的有关规定，以维护司法公平，促进司法效率为出发点，将对行政诉讼证据交换制度的几个问题进行讨论。

一、关于证据交换制度的适用范围

证据规则第21条规定：“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”可见，从立法上来讲，证据交换制度并不适用于所有案件，只是在案件“案情比较复杂或者证据数量较多”的情况下才能适用。但“复杂”或者“数量较多”的标准是什么?实践中认为简单案件案情清楚、证据较少，进行庭前证据交换意义不大，反而造成当事人诉累，但仅凭审判人员对“复杂”或者“数量较多”的主观理解来自由裁量证据交换是否

进行无疑带有太大的随意性。在民事诉讼中，有学者提出以是适用简易程序还是一审程序作为区分案件疑难与否的标准，但是行政诉讼并无简易程序，目前而言，区分“证据较多、复杂疑难”无可行的客观标准。证据交换一般只适用于一审案件，而我国行政诉讼法允许当事人在二审中提出新的证据，这时是否适用证据交换制度，此外二审或审判监督程序中发回按一审程序重审的案件是否也适用证据交换，我们认为，实行证据交换制度的主要意义在于对争点进行整理，使双方当事人和法院对案情都有大致的了解，而二审和发回重审的一审已经不是第一次开庭，双方的争点都较明确，况且二审和发回重审的原因很多，并不总局限于证据问题，还可能包括程序问题和法律适用问题等，若是一而概之，也都实行证据交换，不符合证据交换制度建立的初衷。

综上，在证据交换制度的适用范围上应采用第一审的所有案件均适用的原则，以避免人为地主观判断案件难易程度的随意性，同时也赋予所有案件当事人同等的诉讼权利。

二、关于证据交换的启动

证据交换的启动是指证据交换程序如何发动，由谁发动的问题。民事诉讼中，当事人自愿和法院职权主义贯穿于证据交换程序。和所有的民事活动一样，民事诉讼也是民事主体处分自己民事权利的活动，当事人在诉讼中的意思自治是民事权利的处分性在民事诉讼中的延伸，是实体权利实现的保障机制，作为庭前准备程序，证据交换也应当体现当事人的意志。然而，民事诉讼活动毕竟不同于其他纯粹发生于平等民事主体之间的民事活动，人民法院一旦受理原告的起诉，原告、被告和法院之间就形成了民事诉讼法律关系，法院作为民事争议的裁决者，依法拥有国家审判权，必然依职权对诉讼过程作适当控制，以防止当事人对诉讼权利的滥用。民事证据规则贯穿了当事人自愿和法院职权主义两条主线：在证据交换的启动上，有当事人申请和人民法院依职权组织两种形式;在证据交换的时间上，可以由当事人协商，也可以由人民法院指定。从对法条的分析来看，法院的职权主义无疑是处于主导地位，当事人虽然有申请和协商交换时间的权利，但是都要经过人民法院的批准或认可，证据交换的期限、方式、争点的确定等也在法院职权的控制之下。但是，依照意思自治原则，只要双方约定没有显失公平、侵害他人或者公共利益的情况，人民

法院都应予以准许，只有在一方侵害对方利益或有不当诉讼行为，或者利用诉讼权利进行拖延时才进行适当干预，对当事人之间的约定进行更改。

而行政诉讼证据规则没有对证据交换的启动作出具体规定，仅仅规定人民法院是证据交换程序的组织者。对此，笔者认为，结合本文在关于证据交换制度的适用范围中提出的观点，既然行政诉讼证据交换适用于所有行政诉讼案件，则无必要规定当事人自愿提出进行证据交换，况且，证据交换还有较强的控权职能，从公平对待行政诉讼的原告、被告和其他诉讼参与人，维护司法公平和权威方面考虑，必须赋予证据交换制度以强制力，对当事人，尤其是行政诉讼的被告产生拘束力。所以，行政诉讼中的证据交换应由人民法院依职权启动，人民法院应在证据交换活动中起主导作用。

三、关于证据交换的主持人员

尽管民事诉讼证据规则和各地法院一系列关于审判方式改革的规定都规定了证据交换制度，但是不可否认，一项移植自英美法系的诉讼制度在我国并没有得到彻底执行。有学者分析，其中一项重要的理由是我国司法体制不适于实行证据交换制度，多数审判人员不愿意启动证据交换程序。解决谁主持证据交换是关乎证据交换制度是否能起到实际作用的一个关键性问题。

证据规则却并没有对这个问题作出明确规定。民事证据规则第39条第1款规定：“证据交换应在审判人员的主持下进行”。根据我国的司法体制，审判人员包括审判员、参加案件审理的陪审员和书记员，即：证据交换应当由审判员、陪审员或书记员主持。但是，由审判员主持证据交换，显然不利于避免主审法官与当事人先行接触，与建立庭前证据交换制度的初衷相悖;由陪审员主持证据交换，可能因为其法律知识的欠缺而没有做好应当做的工作，从而使庭前证据交换无法达到应有的效果。理论的缺失导致实践的混乱，在实践中，各地规定不一，甚至还出现了法官和书记员谁有空谁主持的现象。

对此问题，国外立法和司法实践有不同的做法，主要有主审法官主持、专设的预审法官主持及书记官(员)主持等。如前所述，合议庭法官(主审法官)主持庭前证据交换会使法官庭前即与当事人接触，未免又

回到“未审先定”之嫌，使庭审流于形式;而专设预审法官势必增加编制，提高司法成本，不利于司法效率的提高。因此，我们认为，由书记员主持更为合理，证据交换归根到底是一项程序性的事务，也是庭前准备程序的一部分，根据我国行政诉讼法规定，书记员承担了相当部分的程序性事务和庭前准备事务，由书记员主持庭前证据交换符合法律的精神。同时由书记员主持庭前证据交换既避免了由主审法官先入为主的缺陷，对裁判的公正高效具有积极的作用，又可以让主审法官更加集中于解决案件的实体性问题，将工作精力放在庭审、合议庭讨论以及撰写相关法律文书上，提高办案的质量和效率。

四、关于证据交换的内容

行政诉讼法第31条列举了七种证据形式，理论上而言，各种形式的证据都可以用于交换，证据规则对于这个问题没有明确的规定，但是证据规则第41条“凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：(一)当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的;„„”中略有涉及，这一款可以理解为证人证言可以作为证据交换的内容，但对于其他形式的证据能否作为证据交换的内容，证据规则则没有相关条文。而从立法上明确证据交换的证据形式显然是有必要的就目前情况而言，在司法实践中，书面形式表现出来的证据一般都可以用作交换，如各种书证材料、物证的照片和相关文书、当事人的陈述材料、鉴定结论、书面证人证言，勘验笔录和现场笔录等等。至于视听资料，如果有条件，也应该成为可以交换的证据形式。

是否所有的证据都可以进行交换?有些证据由于其本身的性质不宜为众人知晓，则不宜进行证据交换。根据我国行政诉讼法第30条和第45条的精神，下列证据不宜进行交换：其一，涉及国家秘密的证据材料;其二，涉及个人隐私的证据材料;其三，法律另有规定不能进行交换的证据材料。此外，涉及到商业机密的证据材料根据当事人的申请也可不进行证据交换。

除了当事人举证之外，证据规则第22条和第23条还规定人民法院可以依职权或依当事人申请调查证据，对于人民法院调查而来的证据怎样进行交换的问题，证据规则也没有明确的规定。我们认为，证据交

换的性质是将证据公诸于众，使双方当事人知晓，人民法院在调取了证据之后应将证据副本分别发往双方当事人处作为证据交换的补充，而不必要另行组织证据交换。

五、关于证据交换的法律效果

证据规则第35条和第36条规定了证据交换的法律效果，两者都是对实体性效果作出的规定，根据这两条的规定，在证据交换中没有争议的规定可以作为认定案件的事实依据。但是，证据规则并未对未交换的证据在庭审时是否有效做出规定，行政诉讼法第33条规定“被告在诉讼过程中不得自行向原告收集证据”，从该条引申，似乎被告可以在诉讼过程中向法院提交已经具有的证据，庭审过程包括在诉讼过程中，所以庭审过程中，被告也可以向法院提交证据。在民事诉讼中，一直存在所谓“证据随时提出主义”，民事诉讼法第125条“当事人在法庭上可以提出新的证据”被认为是“证据随时提出主义”的产物。前述广东省的《规则》规定“无正当理由不按期或拒不提供证据的，视为放弃举证权利，承担举证不能的法律后果”，实际上否认了不经过庭前证据交换的证据材料的证明力，这样的规定与民事诉讼法第125条的规定相抵触。在行政诉讼中，没有类似于民事诉讼法125条的规定，立法者在行政诉讼中的立法倾向是否是“证据随时提出主义”存在疑问。在行政审判的司法实践中有的当事人故意隐匿证据而准备在开庭时予以出示，以此进行证据突袭的行为，我国尚无法律对此进行处理。我们认为，在实践中，当事人必须在法定的或指定的或双方约定的期限内完成所有的举证活动，无正当理由逾期不提供证据的，证据丧失证明效力，在法庭上不予质证、认证。除非有特定的正当理由，在证据交换程序中没有交换的证据不能在庭审过程中出示，作为证据使用。

六、关于证据交换的时限

证据规则第7条规定了证据交换的时限：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。”但是，却没有规定具体的时间，人民法院在这里有很大的自由裁量权，由于各个案件的实际情况不同，证据收集的难易程度也不同，只要能在审限内结案，无必要具体规定证据交换的具

体时间，我们认为第7条的规定还是基本科学的。出于司法公正和诉讼效率的原则出发，人民法院在指定证据交换时限时应考虑以下两个问题。

第一，情势对一方明显不利。出于司法公正的考虑，在行政诉讼活动中，作为被告的行政主体拥有比较齐备的证据，而原告作为相对被动和弱小的一方既要承受法院一方参与诉讼活动的压力，又要承担行政主体案外施加的压力，对于此问题，人民法院必须予以充分考虑。此外，人民法院还要充分考虑原告自身的条件，如处于社会弱势地位的原告和社会强势地位的原告要考虑各自的举证能力来确定庭前证据交换的时限。

第二，时间过长的。出于司法效率的考虑，双方当事人可能出于种种考虑，故意拖延证据交换的时限，以造成累讼的后果。对此，应该明确一个既能使诉讼双方充分准备证据，又兼顾审理期限的时间作为证据交换的日期。

证据交换制度作为一项新的诉讼制度在我国尚未完全生根，而且行政诉讼证据规则的颁布时间还不长，具体制度规范体系还没有完全建立，大多数法律工作者包括相当多的法官对这项新的诉讼制度还不熟悉，甚至在实践中还较少使用，但这一制度的出台毕竟在我国行政诉讼程序的完善上迈出了重要的一步，随着理论界和司法实务界对该制度的进一步的熟悉和认同，证据交换制度会在行政诉讼中起到越来越重要的作用。

第五篇：行政诉讼证据的特点和要求

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行政诉讼证据的特点和要求

一、行政诉讼证据的特点

我国行政诉讼证据制度主要来源于《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》及《行政诉讼证据若干问题的规定》等法律、司法解释中，其中《行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)具有突破性，它指导在行政行为中如何运用证据，在行政诉讼中如何适用证据，要求的质量标准比以前更高、更严。其特点主要有以下四方面。

1、证据来源具有特定性

行政诉讼中的证据原则上来源于行政执法过程，行政案件发生中产生。没有法庭的特许，一般不允许再行取证。这是由行政法的基本原则——依法行政所决定，行政案件是在行政证据的基础上产生的。

2、证明对象具有特定性

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行政诉讼的证明对象是具体行政行为的合法性，合法性是讼争的焦点，行政行为的合法性争议是行政诉讼的实质。

3、证明主体的特定性

行政诉讼是围绕争议的焦点来确定行政机关，由作出具体行政行为的行政机关来承担举证责任，证明的主体是特定的，只能是行政机关或者法律法规授权的组织。

4、证明要求的特定性

证明要求又称证明标准程度。行政诉讼中证明标准要求被告提供的证据能证明其已经作出的具体行政行为合法有效。

二、举证责任

举证责任是行政诉讼中独到、特有的内容，它指当事人对自己的主张提供证据加以证明，并且在举证不能时承担败诉风险的责任。

1、举证责任首先是提供证据的规则，指明某证据应当由诉讼中的哪一方当事人提供，不可能是双方当事人都有举证责任，只能是一方。从这方面看，它是程序法意义上的。

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2、举证责任同时还是一个裁判规则

当案件的主要事实到法庭即将裁判时，依然真伪不明，举证责任的裁判功能就发挥出来。法庭则按举证责任来裁判。裁判规则一般和主要事实相联系，在不可能用实体法时，则按举证责任来裁判。诉讼不是万能的，它是有局限性的，因为人的认识能力有局限性。列宁说过：“人能认识客观世界，但是有条件的”。

3、举证责任分配原则及其原理

行政诉讼中的举证责任，《行政诉讼法》第32条、《行政诉讼证据规定》第1条进行了规定：由被告承担，举出其作出被诉具体行政行为的“法律和事实根据”。

其基本根源是向行政相对人进行救济倾斜。其一是在行政诉讼中，行政相对人与行政机关相比，行政相对人是弱势一方。让被告行政机关承担举证责任，才显得公平。其二是由被告承担的理论根据就是行政法的“依法行政”原则：。

被告承担举证责任的原理：

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一是行政权是“侵权行为”的一种推定。它首先假定行政权即公权力干涉侵犯了私权利，那么行使行政权的一方就要证明其没有侵犯私权利，即行使公权力是合法的。

二是从诉的种类来说，这是确认之诉。原告只须证明行政行为存在，合法与否由行政机关承担。

三是从证据规则的“最密切联系原则”来说，证据由谁掌握，由谁提供。

四是“违法推定”原则，原告起诉时假定行政行为违法，由被告承担免责举证。

4、举证责任的具体分配

1)被告。根据《行政诉讼法》第32条、《若干问题解释》第26条、《行政诉讼证据规定》第1条规定，被告要对以下事项承担举证责任：

证明被诉具体行政行为的合法性。

具体行政行为合法性构成包括五方面的要件：一是事实清楚，相

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对人违法事实认定准确，确实;二是证据充分，证据能够充分证明行政行为成立;三是法律适用，行政机关适用法律法规准确;四是程序合法，行政执法程序合法;五是有权管辖，行政主体的行政行为应当属权限范围内。

证明被诉具体行为的合理性

合理性一般不是司法审查的对象，但显失公正的除外，《行政诉讼法》第54条第(四)项有规定。它涉及自由裁量权的问题。

证明原告起诉超过法定期限

原告起诉超过诉讼时效，法院一般不受理，但由被告证明。这涉及送达问题，告知问题，以有效送达为起点，以明白告知为要求。

2)原告

根据《若干问题解释》第27条和《证据规定》第4、5条的规定，原告对以下事项承担举证责任：

符合起诉的条件的证据，有四个。《行政诉讼法》第41条对原告的起诉条件作了明确的规定，即：一是原告是认为具体行政行为侵犯

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其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实根据;四是属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。

起诉被告不作为时应证明自己提出了申请的事实。《行政诉讼证据规定》第4条第2款规定有两种情形除外：一是行政机关应主动介入，无需申请，一般属法定职责类;二是被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

行政赔偿诉讼中，证明自己受损害的事实。

3)对程序事项，谁提出程序主张，谁举证。如，回避。

5、举证期限

被告应在收到起诉状副本10日内举证，除有正当理由或其他不可抗力原因外。

三、证据的提供、补充、调取

法院获取证据的三种途径：

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1、提供。主要由被告按《行政诉讼法》、《若干问题解释》、《证据规定》的规定10日内提供。《证据规定》第10-20条，规定了提供证据的具体要求，按这个要求提供的证据才具有证明力。因此，在行政执法中应按此要求，建立在有充分证据的基础上，不能等到诉讼后再来。

2、补充。当提供的证据不足以证明主要事实时，法院可以要求当事人补充。非经法院许可，不得自行调取、补充证据。如果原告和第三人在诉前未提供的证据，行政机关可以补充、调取证据，则不受此限。

3、调取。原则上在诉讼中不允许行政机关再行调取证据。

有关原告或第三人在诉讼中调取证据，《行政诉讼证据规定》第23条设置了可以申请法院调取证据，但法院应基于正确判断和中立立场，公正裁判。

四、证据的审核、认定

它是主审法官对于诉讼中的各种证据按一定的标准去伪存真，保证对案件事实正确认定的一种活动。这是证据运用的核心和关键。

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判断：

1、证据审核认定的基本原则，《证据规定》第53条规定，以证据证明的案件事实为依据。确立了法律真实的标准，证据证明的事实与客观事实可能是吻合的，可能是部分吻合的。

2、证据审核认定，要求用法官的自由心证，即遵循法官的职业道德，运用逻辑推理和生活经验，结合证据的真实性、关联性、合法性认定案件事实。《证据规定》第54条对此作了规定，只能以证据能够证明的事实为依据进行判断。在这里，举证责任的裁判功能便体现出来。

判断证据的几个具体规则

1、法庭可以直接认定的事实，《行政诉讼证据规定》第68条列举了5种情况。

2、不能单独作为定案依据的事实，不排除但需其他证据辅助后依然有证明力，《证据规定》第71条列举了7种情况。

3、不能作为定案依据的事实，《行政诉讼证据规定》第57、58、59条进行了列举，其中59条是针对原告。

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4、被告提供的不能用于证明其合法性的证据，《行政诉讼证据规定》第60条列举了3种情况，还有第61条涉及行政复议中的，这些法院都不采纳。

来源：（行政诉讼证据的特点和要求http://s.yingle.com/ss/491300.html）诉讼知识.相关法律知识

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