我国行政诉讼调解制度之构建[★]

第一篇：我国行政诉讼调解制度之构建

对峙式的行政诉讼制度给中国描绘了一幅美好的法治场景，十余年的事实证明了这一点，其以审判为核心，以国家强制力为保障，充分实践了实体法的要求。在这一过程中，任何削弱或替代审判因素的存在都有碍于这一制度的最大效用。与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》第50条则明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。其理由是诉讼调解是建立在当事人对权利的自由处分的基础上的，而行政权对行政主体而言，既是一种权力，也是一种义务，即行政主体对行政权没有自由处分权，必须依法行使行政职权，所以，行政诉讼不适用调解制度。但我们生活在一个多样化、多元化的社会，各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的仲裁、调解制度却引人深思：中国行政纠纷解决方式是否也需要引入这样的理念？如果需要，应该构建什么样的机制？长期以来，我国极为重视和大力倡导法院调解，审判实务中大多数民事、经济纠纷案件是以调解方式解决的，这使调解成为我国民事诉讼中最富有特色的制度。在国内，素有“优良传统”之美誉，在国外，被誉为“东方经验”。但是，遗憾的是有的学者却拒绝行政诉讼中引进调解制度，认为“不以调解的方式结案”是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。[①]而有一些学者则将“不适用调解”作为行政诉讼的基本原则之一。[②]笔者认为，仅以此为由拒绝行政诉讼调解制度是没有说服力的，我们有必要重新审视行政诉讼调解制度。

一、行政诉讼调解概述

（一）行政诉讼调解的概念

行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下，以行政法上的权利和义务为内容进行协商，形成合意，从而终结诉讼程序的活动。行政诉讼调解的特点包括：第一，制度基础是允许当事人通过协商就权利义务分配达成合意从而终结诉讼。尽管立法者是从法院行使职权角度设计法院调解，但法院调解产生并得以存续的根本原因仍然在于承认当事人对诉讼权利和实体权利拥有处分权，承认诉讼程序可以因当事人达成合意而终结。第二，法院调解被立法者定位于法院的职权行为，当事人只是法院调解工作的对象，制度设计围绕着如何有利于鼓励法官尽力多做调解工作，如何有利于法院职权作用的充分发挥，法官在调解中充当着积极的、主导的、必不可少的重要角色。第三，适用时间，法院调解只限于在审判程序中进行。为了维护生效法律文书的严肃性并保证其内容能够得到不折不扣的完全实现，在执行程序中，人民法院是不能进行调解的。

法院调解在行政诉讼中，既具有一般诉讼调解的性质，也具有自己的独特之处。按照大陆法系通说，行政诉讼中的调解是当事人以互相让步的方式，终结其法律上的争讼事件。它具有双重性质，一方面为诉讼行为，另一方面为公法契约。作为诉讼行为，它是行政诉讼程序的有机组成部分；作为公法契约，它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。行政诉讼调解虽然也遵循“处分权主义”，诉讼双方无处分权即无调解，但由于其带有公法性质，行政机关的“处分权”毕竟有限，并且需要具备一定的条件，因此“处分权”在此中行使的自由度自然不及私法诉讼中当事人行使的自由度大，双方能够协商妥协的余地也并非无限。笔者认为这是行政诉讼调解区别于民事诉讼调解的一个明显特征。

（二）域外行政诉讼调解的经验

英美法系国家的行政诉讼案件适用于民事诉讼的程序规则，没有专门的行政法规，也没有单独的行政诉讼程序设计。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行，并且，在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯，对于行政机关在诉讼中与相对人和解，已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计，联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判，而是通过调解、和解等方式获得解决的。[③]有的英国学者介绍到：“在英国，大多数行政案件是通过调解而非判决结案的。”而大陆法系国家在行政诉讼中，也不同程度地允许当事人和解或法院进行调解，德国行政法院法第87条规定：“审判长或指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争诉之善意解决之和解。”[④]日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解。[⑤]我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加[⑥].” 尽管行政诉讼制度构建具有国别特点，但诉讼本身的共性决定了制度借鉴的必要性与可行性。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立，域外审判实践为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例。调解在行政诉讼的运用，不仅极大提高了办案效率，缓解诉讼压力，而且切实有效地保护了相对人的利益。对此，专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高，将调解制度引入行政诉讼并确定为行政诉讼法律基本原则是时代的要求，形势的必然和大势所趋，域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼调解的建立具有借鉴意义。

二、引入行政诉讼调解制度的必要性

我国行政诉讼制度自建立以来，在控制行政权、保护公民权利方面发挥了重要作用。虽然法律规定不适用调解，然而，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，不允许调解的规定已名存实亡。关于行政诉讼中应否引入调解机制的问题，近年来理论界、实务界对此一直存在比较大的争议，笔者认为，有必要在行政诉讼中建立调解制度。

（一）行政诉讼调解的现实性。

我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解”。事实上，调解制度强大的现实生命力使其以非制度化的方式活跃在行政诉讼中，调解在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式，造成行政案件判决结案少，撤诉率高的现象，人民法院一审行政案件撤诉结案率在不断增长。在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中，原告撤诉的比例从27%上升到51%[⑦].从一些行政法官的报告中看到，我国个别地区撤诉率竟然高达81.7%[⑧].我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作。通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原具体行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是调解后撤诉的案件，从中我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，但司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益的情形；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿的现象；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂，从而消解因制度空缺带来的不良因素。诚如有学者言：“事实上，允许调解未必损害原告利益或者公共利益，不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。”[⑨]至于有人所担心的公共利益受损风险问题，可以通过法官在调解程序中的主导作用，来强化公共利益的保障。

从解决行政纠纷的角度出发，应当取消不适用调解的规定，准许当事人调解，然后由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，认为不违反当事人自愿和法律的强制性规定，不损害社会公共利益和第三人利益的，即确认协议的法律效力，否则，法院对协议的效力不予确认。在行政诉讼中规范的引入调解制度是我国行政审判实践所需要的，这样将更有利于通过行政诉讼来维护国家权威和群众的合法利益。

就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度。在审判实践中，行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现，而行政审判作为解决好这种冲突的最权威的一种方式，很多时候仅仅做出正确的判决，是很难达到案结事了的目的。而相比之下，调解会更有效。特别当被诉的具体行政行为存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益时，若判决支持原告诉讼请求，则公共利益将受到损害；若判决不支持原告的诉讼请求，则其合法权益又得不到保护，行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地，但如果适用调解，则法官可以充分发挥自己的才能，在原、被告之间做工作，促使双方达成和解，既保护了原告的合法权益，也维护了公共利益。因此，调解是解决行政诉讼中原、被告之间矛盾冲突，平衡好各方面利益冲突的最好途径。

（二）行政诉讼调解的实效性。

1、可以有效地化解官民矛盾，真正实现法律效果和社会效果的有机统一。

行政审判与党和国家的大局及中心工作联系紧密，涉及社会稳定的群体性、集团性的案件多，政治敏感性高。正如肖扬院长所说：“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度”。虽然我国的民主法制建设进程不断推进，但大多数人仍视“民告官”为畏途。如果设立调解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持双方心平气和地进行调解，法院通过对双方当事人进行排解疏导，说服教育，一方面，能促使行政机关放下官架子，主动承认错误或失误，真诚与相对人平等协商；另一方面，行政机关与相对人平等对话从而能使相对人消除怨气，自愿做出让步。此举使相对人感到法院既讲法理又讲情理，能感觉到有说理的地方，有利于改变相对人对人民法院“官官相互”和工作生硬的错误看法，有利于行政机关对行政事务的长效管理，有利于相对人合法权益的保护，较好地体现了行政诉讼的目的。同时，由于是自愿达成的协议，一般都会自觉主动履行。这种方式为消除双方的对立和对抗情绪，有效化解官民矛盾，增强人民群众对政府的信任，密切行政机关与人民群众的关系，为维护社会稳定起到了重要的作用，较好地实现了法律效果和社会效果的有机统一。如果只能适用判决，则有可能适得相反，使矛盾进一步恶化。调解并不一定损害国家利益或公共利益。

排斥调解者认为，行政诉讼调解，很可能使行政机关用行政权力让步作交易，达成调解协议，从而损害国家利益或公共利益。这种观点，混淆了民事调解与行政诉讼调解的区别。在民事领域中，民事权利是私权，允许当事人放弃合法权利进行调解。而行政诉讼中，由于行政权是一种公权，权力是国家和人民赋予的，行政权是不允许放弃的。调解不是以违反法律为手段，以牺牲国家利益、公共利益为代价，况且调解是在法官主持下进行的，违反法律规定，损害公共利益的调解协议也得不到法院的确认。行政诉讼案件并不是像排斥调解论者所说的，合法的予以维持，违法的予以撤销，除此没有第三种以外的其他方式了。实际上，无论是合法的行政行为，还是违法的行政行为，处理时都存在许多法律允许的不同方式，双方当事人确有很多选择的空间。被告行政行为合法时，当事人可以合意选择符合法律规定的双方更能接受的行为方式或自由裁量的幅度。被告的行政行为违法时，可以协议重新做出合法的行政行为。如果是不作为，则可协议依法作为。如果涉及损害赔偿，还可以协议撤销行政行为，同时就赔偿数额、期限等协商一致，避免了多次诉讼的诸多不便。这些方式比起我们机械的判决来说，既不损害国家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中国人“和为贵”的解决纠纷的传统，其社会效果不言而喻。

2、可以调动相对人行政诉讼的积极性，有利于改变行政诉讼的现状。

从行政审判开展十余年来的实际效果看，形势并不乐观。虽然受理的案件每年增加，但真正的行政诉讼案件却未见明显增长，相反有下降的趋势。现实生活中行政争议的数量与进入行政诉讼领域的行政争议的数量在比例上还有很大的差距。而行政机关向法院申请强制执行的非诉行政执行案件却增长迅速，远远超过了行政诉讼案件。这种本末倒置的怪状与行政审判的任务大相径庭。究其原因，无外乎以下几点：首先，我国受中国几千年封建专制思想的影响，“民不和官斗”的观念在绝大多数人的头脑中已是根深蒂固。虽然有理，但“民告官”还是让老百姓望而却步；其次，慑于行政机关的威胁、刁难、打击和报复，相对人觉得自己势单力薄，与“官”斗是拿鸡蛋碰石头，顾虑重重，因而不愿起诉、不能起诉、不敢起诉。即使起诉了，害怕“赢了一阵子，输了一辈子”，诉讼中也被迫撤诉；再次，相对人对行政诉讼的信心不足，总认为“官官相互”，对法院不信任，对诉讼的结果存在合理的怀疑。虽然期望值很高，但热情却偏低，严重挫伤了相对人的诉讼积极性。还有执行难的问题，更使相对人视“民告官”为畏途。针对相对人的种种担心，如果能引入法院主持下的人性化的调解，通过法官的说理释法，促使双方在心平气和的友好气氛中平等协商，互让互谅地将纷争解决，没有强烈的对抗和怨恨，有利于相对人消除对行政机关日后打击报复的担心，改变对法院“官官相互”的看法。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比，“成则双赢，不成也无输方”的调解，注重矛盾的修复，和睦关系的再造，大大消除了相对人的重重顾虑，免除其后顾之忧，从而增强相对人诉讼的信心，激发诉讼的积极性。

3、可以切实维护相对人的合法权益，实现“公正与效率”双重价值。

公正是司法的灵魂，是司法的最终价值取向，失去公正，司法就失去了存在的意义。行政诉讼的根本目的是保护行政相对人的合法权益，而禁止调解的规定背后隐藏的非正常撤诉的突出问题，不仅未能如其所愿，相反，由于规避了司法的监督，造成原告的权益在诉讼中再次受到侵害仍只能忍气吞声、委曲求全，行政权仍有被滥用的可能，使得行政诉讼的立法意图完全落空。因此，设立调解制度，将当事人的合意置于司法的审查之下，能从根本上保证相对人的合法权益在诉讼中不再受行政权被随意决定和滥用的侵害，同时也能对已发生的侵害实施司法救济。这样，才能增强相对人对行政诉讼的公正感和认同感，树立行政诉讼的信心，真正实现行政诉讼的目的，进而推动行政诉讼的法制化进程。

行政审判专业性强，涉及众多的行政管理领域，适用的法律、法规繁杂。随着行政审判的深入开展，新类型的案件不断出现，新情况、新问题层出不穷。而行政审判起步较晚，无论是理论还是实践经验都相对薄弱。在目前这种情况下，如果能对行政诉讼案件进行调解，则可以避免对事实和证据的严密分析和认定，节约了诉讼成本，提高了效率。在案件完全可以调解解决的情况下，强令当事人走完烦琐冗长的诉讼全过程，强求法官像专家和学者那样花费长久的时间和精力对疑难问题和法律适用进行周密的分析、研究、论证并做出可能使矛盾更激化的判断，不符合行政诉讼及时解决行政争议的目的要求，与“公正和效率”的价值取向背道而驰，显然没有任何意义。

三、建立行政诉讼调解制度的理论基础

行政诉讼中引入调解制度不仅具有必要性，而且具有可行性，其理论基础包括如下几方面：

（一）双方当事人的法律地位平等

我国《行政诉讼法》第七条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”该原则贯穿于行政诉讼的整个过程各个方面，其为当事人自愿协商、平等对话奠定了基础。在行政执法过程中，行政机关和行政管理相对人的地位是不平等的，一方是行政主体，它代表国家行使行政权力，拥有单方做出具体行政行为的权力；另一方是作为行政管理相对人的公民、法人和其它组织，他们是被管理者，具有服从国家行政管理的义务，双方是管理与被管理，支配与被支配的关系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主体和行政相对人进入行政诉讼程序，成为行政诉讼法律关系的主体后，地位发生了变化，原来的被管理者成为原告，而管理者即行政机关成了被告，行政主体成为被告，双方成为行政诉讼案件的当事人，其在行政诉讼法律关系中享有同样的权利并承担相应的义务，行政诉讼法律地位平等为原告和被告方调解道路搭建了平台。

（二）行政自由裁量权的存在

众所周知，我国行政机关及其工作人员具有广泛的自由裁量权。自由裁量是行政行为的重要特征，也是行政机关行使行政职权的需要。对行政自由裁量权的含义，不同的学者有不同的理解，他们的相同点有：一是行政自由裁量权的来源都是法律对行政机关的授权；二是在这种授权下，法律规定两个以上的法律效果或某种行为范围；三是行政机关可以根据自己的判断决定实行何种行政行为、采取何种实施方式、选择何种法律效果；四是由行使行政自由裁量权而选择的行政行为的种类、实施方式及选择的法律效果都必须在法律规定的范围内。笔者认为，行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律、法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，它是行政权力的重要组成部分，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。在行政执法中，普遍存在着自由裁量权的现象且法律法规中包含着弹性伸缩度条款。以行政处罚为例进行说明：第一，对某一行政违法行为的处置，往往因有多个罚种和罚度可适用而可能做出多种具体行政行为，法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量；第二，行政处罚幅度太大，给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境。如药品管理法第73条规定的行政处罚幅度“处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。行政机关自由裁量的空间异常广阔；第三，行政法以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次，并规定了适用不同档次法定行政处罚条件。但因其本身未能说明有关“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”明确的内涵和外延，在具体的理解和把握上，由执法者自由裁量；第四，一些行政处罚规定没有明确的幅度，只能由行政机关根据情势酌情裁量。

按照行政机关在具体行政行为中的自由度可以将行政行为分为裁量行为与羁束行为。裁量行为又可以分为在法律法规限定种类、范围、幅度内的裁量和仅要求符合立法目的和原则的自由裁量行为。但无论哪种裁量行为都对行政机关授予了一定的处分自由度，在此权限内的处分，只要不是恣意和过分，都是行政权的合理行使。如果调解在行政诉讼中可以成立，则首先存在于行政机关拥有裁量权的具体行政行为中。对羁束行为，法律既然对行政机关的权限作了明确规定，行政机关就无自由余地，也就无妥协以达成调解的可能。

正是因为行政自由裁量权的存在，一部分行政案件适用调解来解决已成为可能。自由裁量权是法律赋予行政机关的，必然存在一个合法但不合理的问题，现实行政诉讼审判中我们可以对该类案件加大调解力度，通过人民法院的调解能使行政机关改变不合理的行为，防止权力滥用或处罚失当。行政立法给了行政机关大量的自由裁量的空间，这个空间，同时又是行政诉讼调解的空间。每一个不符合法律和理性的自由裁量行为，都可以在法院的主持下让其“回归正果”。

（三）公权力的有限处分性

实体处分权是调解产生的基础和前提，这是公认的观点。诉讼中是否可进行调解，关键问题在于行政机关是否拥有实体处分权。因为调解有时是一个妥协、让步的过程，只有在当事人双方相互放弃某些权利，或是一方主动放弃某些权利，调解才有可能实现，只要一方当事人不享有实体处分权，便不存在调解的基础。反对建立调解制度的观点认为，行政职权是法律赋予行政机关的国家权力，它同时又是一种职责，是职权、责任、义务的统一体，行政机关只有依照法律规定实施，既不可变更，也不可放弃，否则就是失职。由此推论，行政诉讼不宜建立调解制度。初看起来，这种排斥调解制度的观点似乎有一定的道理。但我们千万不能被这种表面的逻辑推理所误导。行政职权的实施方式不是死板固定的，其方式的选择取决于实际的需要。行政机关行使职权固然要遵照法律的规定，但我们绝不可幼稚地、天真地认为法律的适用就是法律与事实一一对应的过程，法律是针对某一类事实反复适用的，而事实是千变万化的。现代法学理论研究表明，法律规范再严密也不能涵盖行政管理的所有领域，即便涵盖了行政管理的所有领域，也不能严密到与多变的现实一一对应的程度。事实上，适用法律的过程是一个选择的过程，这种选择适用具有较大自由裁量的空间，“这样看来，行政机关依法行使职权，本身就是行使处分权。行政机关在法定权限范围内可以，对公权力进行有限的处分，行政职权的可处分性为建立行政诉讼调解制度奠定了理论基础。行政机关享有有限的行政处分权表现在以下几个方面：

首先，自由裁量权的行使是处分权的表现。“合法的决定往往并不是唯一的。行政职权的个案使用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定。这本身就隐含着对公权力的处分”[⑩].从现行的法律法规来看，行政主体被赋予了极大的自由裁量权。行政主体在法律明示授权或者消极默许的自由裁量权范围内，基于行政的目的，自由斟酌，自主选择而做出具体的行政行为的权力，包含着行政机关对行政权的自由处分。行政权中自由裁量权大量存在，而自由裁量权的行使在某种意义上就表示对公权力在一定程度上的处分。公权力无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段，均存在一个自由裁量的幅度问题，公权力具有有限处分性。

其次，合作行政、契约行政的发展为行政处分权提供了空间。“合意行政”理论认为，“行政就是管理，管理就是服务”，而在这种服务型的“合意行政”过程中，行政权已经实现了从威权至上向带有协商合作精神的公权力的转变，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的表现为行政机关与行政相对人的合作，这样不但节约了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圆满实现。对相对人而言，参与合作的行政，能使自己受益，享受行政机关提供的高质量的服务。行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。行政机关与行政相对人就行政的事项，并非使用行政权力手段，而是常常在与相对人的征询、协商、沟通中做出行政行为。行政机关与行政相对人为了实现各自最大化的合法利益，通过沟通协商并达成协议的过程，既是行政机关行政的一种方式又是行政权处分的表现。如果行政机关不拥有实体处分权，将无法与相对人达成妥协，但这个处分权的行使，并不必然以损害国家利益、公共利益为前提，相反，这个实体处分权更能保证行政机关以符合法律精神的方式实现其行政目的。因此，我们应当承认在现代行政管理活动中，行政机关有必要、有可能在不损害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要处分其行政权。实践中，行政裁决、行政合同、具体行政指导三类行政行为，行政权力的性质都在弱化，为行政诉讼中的调解留下了空间。

最后，政府只能是体现为一个个具体的行政机关，而行政行为总是以一个或多个行政机关自然人的行动出现的。就算是政府完全依法行事，也难以避免主观意志的存在。因此，认为行政机关没有处分权，只是就总的情况而言，即在职责上必须维护授权者的总体利益，这和为了实现行政目的，在法律的规定范围内行使具体的有限处分权并不矛盾。

（四）弥补判决的缺陷

在我国现行的行政诉讼中，主要有两种结案方式，即判决与裁定，其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决（仅针对显失公正的行政处罚）五种。然而，仔细考察后，我们不难发现无论是判决或是裁定，都是一种非此即彼的结案方式，即使是部分撤销与变更判决，也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束，但是在许多情况下，当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决，行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政的要求。我国法律规定，法院对显失公平的行政处罚可以判决变更，而对其他的违法行为，目前法院只能判决撤销而不能变更，这对于大多数原告来说，其合法利益仍然没有得到有效的保护，因为撤销违法行为只是确认了具体行政行为的违法性，但对于该行政行为在撤销后，到底应如何做出，法院无权干涉，只能等待行政机关重新做出具体行政行为，并且对于新做出的行政行为，如果原告仍认为其合法权益受到侵害，行政相对人不得不进行新一轮的行政诉讼，若一审得不到支持还要进入二审程序，这一方面使得原告利益的保护遥遥无期，另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本和诉累，浪费了司法资源。相反，如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。如果适用调解，在法院的主持下由行政机关依法改正先前的违法行为，可直接达到原告起诉的目的，保护原告合法权益，双方冲突得到了一次性的彻底解决，大大节省了诉讼时间与成本，减少诉累。因此，在行政诉讼中适用调解是合理之举。

四、构建行政诉讼调解制度的设想

作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，行政诉讼调解在各类行政案件中大量适用已是不争的事实，但作为一种制度，行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍，需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础，否则，这种制度就不会在我国真正建立起来。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改行政诉讼法时，应适时把调解作为一种正式制度加以确定，以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源，方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷，我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。建立行政诉讼调解制度，首先应考虑行政诉讼的特殊性，同时要借鉴民事诉讼调解制度的成功经验和做法。笔者认为，我们不妨《对行政诉讼法》第五十条作如下修改：“行政诉讼在不违反公共利益且合法、自愿的前提下，可以适用调解，但法律、行政法规另有规定或者不宜调解的除外”。

第二篇：探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

探析构建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性

论文摘要：根据我国《行政诉讼法》第50 条和第67 条第3 款的规定，确立了行政诉讼不适用调解的原则。但在行政诉讼实践中，由法官主持当事人就行政纠纷“案外和解”的情况普遍存在，这种做法实质上就是“调解”。这种现象造成了立法与实践的严重脱节，值得我们深思。《行政诉讼法》的修改已提上日程，行政诉讼调解制度已被纳入修改范围。可见，行政诉讼调解的价值正逐步得到学者和立法机关的认可。但是反对行政诉讼适用调解的传统理论力量仍很强大，加强对行政诉讼调解制度的研究力度，显得十分重要。本文从行政诉讼不适用调解所遭遇的现实困境出发，在分析理论界纷争的基础上提出个人观点，探析我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性，以求能为我国行政诉讼调解制度的理论研究有所贡献。

一、引言

我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”但反观我国审判实践，“案外和解”的现象普遍存在。行政诉讼法施以来，行政案件撤诉率长期居高不下已成为不争的事实，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下以“庭前和解”协议解决，以撤诉的合法形式掩盖“案外和解”的过程及内容。随着市场经济体制的建设、我国加入WTO后国际争议解决机制中非诉纠纷解决方式的影响，对我国的行政诉讼禁止调解提出严峻挑战，我国有必要重新审视和反思依赖“公权不可处分”理论设计的行政诉讼禁止调解制度。在本文中，笔者试图从我国理论界关于行政诉讼调解制度纷争入手，用比较和历史分析的方法探析构件建我国行政诉讼调解制度的必要性及可行性，探讨法治和调解之间的连接点，并尝试将调解纳入到行政法治的轨道上，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。

二、我国行政诉讼调解制度的立法现状及理论界纷争

(一)我国行政诉讼调解制度的立法现状

1985年最高人民法院发布了关于《人民法院审理经济行政案件不应进行调解的知》指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作出的行政处罚决定或者其他的行政决定是否合法、正确，不同于解决原被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人们法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正判决。”1987 年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用<民事诉讼法(试行)>的若干问题的解释》中，再次就行政诉讼不适用调解明确作了规定。我国现行《行政诉讼法》第50 条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”《行政诉讼法》第67 条第3 款又规定：“赔偿诉讼可以适用调解。”

这些规定表明我国行政诉讼中除赔偿诉讼适用调解外，其他的以禁止适用调解为原则。我国行政诉讼法如此规定是以传统理论 “行政权的不可处分”作为支撑的,但在理论界，对行政诉讼是否适用调解存在两种截然不同的观点。

(二)理论界纷争

对行政诉讼是否适用调解理论界存在两种不同的观点，一种持肯定的态度，一种持否定的态度,两种观点都有自己充分的理论依据。

反对者认为,公权不可处分,行政管理活动的双方当事人的权利义务是由法律事先规定的，双方当事人都没有选择的权利,[①]行政机关不能采取完全或部分放弃其行政职权的方式来促成与相对人的和解;公共利益不可出让,如果在行政诉讼中允许调解，无疑为行政主体拿公共利益与相对人进行交换，结果导致公共利益受到损害;行政诉讼是审查具体行政行为的合法性,行政职权都是法定的，具体行政行为要么合法，要么违法，不存在第三种可能;行政主体和行政相对人地位不平等,行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系，不是平等主体间的民事法律关系，双方当事人在行政法上的地位不平等。[②]

支持者认为,公权力并非不可处分,行政主体可以在其自由裁量的范围内处分公权;行政诉讼中适用调解并不必然损害公共利益,现代行政为服务行政，行政诉讼也并不存在一般性的维护公共利益的需要，人民法院以实现公共利益为重要内容的国家权力也必然体现于人民

法院的行政审判中，只不过他是通过对可能遭受行政权力侵害的公民个体提供公力的救济来实现公共秩序或者更高层次的公共利益，法院不会成为保护公共利益的障碍;行政诉讼适用调解并不违反合法性审查,其调解协议的内容不得违反法律规定，并且要经人民法院审查确认这个过程，这一过程实际上就是人民法院对其合法性进行审查;双方当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

从上文可以看出，理论界就行政诉讼能否适用调解存在很大的争议。笔者对上文两种观点仔细甄别后，更加倾向于支持者的观点,笔者支持建立有限行政诉讼调解制度。本文接着将深入探究我国行政诉讼调解制度建立的必要性及可行性。

三、构建我国行政诉讼调解制度的必要性

在理论上不存在足以否定行政诉讼调解建立的障碍,随着我国法制化水平的进一步提高，行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在行政诉讼中引入调解是完全必要的。

（一）完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要

行政诉讼制度禁止调解的弊端越来越明显。我国行政诉讼制度自建立以来，在监督行政主体依法行政、保护公民合法权益方面发挥巨大的作用，但是我们也应看到行政诉讼制度存在诸多缺陷。[③]最明显的表现就是人们热衷于通过信访等非诉讼途径来解决纠纷，这从一个侧面说明了行政诉讼制度存在的不足，救济手段单

一、救济成本较高、救济效率低成为受害方通过行政诉讼实现权利救济的主要障碍。当事人在行政诉讼中只能通过法院审理判决来实现权利救济，没有选择其他具体救济途径的余地。在行政诉讼中建立调解制度可以实现行政诉讼具体救济途径的多元化，降低救济成本，提高救济效率，给当事人选择救济途径的权利。

现实生活中大量存在行政主体与相对人之间通过调解而结案的事实，必然要求行政诉讼法对此作出反映，使这些案件的结束建立在“合法”的基础上。行政案件撤诉率居高不下已成为不争事实,这种现象已说明，大量的行政案件是在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决。为解释这种怪异的现象，有人指出“法院不能调解，但是原、被告可以和解。”[④]也有人说“行政诉讼不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作”，需要强调的是，与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，允许当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式，以消弭理论与实践严重脱节所产生的尴尬。因此，设立调解制度，将当事人的协商过程和内容置于司法审查之下，显得尤为紧迫和必要。

（二）降低诉讼成本

完善的行政诉讼制度必然要求诉讼经济化,调解是行政诉讼经济化的一个重要表现形式。任何人都不愿轻易涉诉，理性的人做任何一件事情都会充分考虑其行为的成本，行政诉讼成本的考量成为影响相对人涉诉的主要因素。人们在决定采取何种方式解决纠纷时，其内心中都会进行一番比较，这是每一个理性人都会经历的抉择过程，人们尝试了其他救济手段无效或非诉诸法律不可的时候，会选择走进诉讼程序，但法律规定行政诉讼的低起诉收费，是否就意味着行政诉讼的成本不高呢？我国行政诉讼禁止调解，意味着除非原告撤诉，否则案件都必须经过审理阶段。从行政诉讼程序看，从起诉、受理到立案、开庭审理，有些诉讼还要经过复议、听证等程序，要耗费当事人更多的时间。更为重要的是，在中国的人情社会里，很多的行政诉讼当事人仅仅是为了讨个说法，与政府机关作对，在民众的眼中，历来扮演非良民的角色，而且，不管和行政机关发生何种矛盾，纠纷解决之后，终归要在其范围内生活、工作，因行政诉讼带来的紧张关系导致生活压力加大、人际交往尴尬的窘迫困境是原

告所不想看见的。这些时间成本、经济成本、人情成本都会导致相对人思想负担过重不敢涉诉，另一方面，这也与诉讼经济化背道而驰，诉讼经济化除了简易程序、书面审理外，一个重要的表现形式就是诉讼中的调解。[⑤] 调解可以消除相对人的思想顾虑，用行政诉讼的手段保护自己的合法权益，行政诉讼当事人在法院默许甚至动员下通过协商的方式解决纠纷，比由人民法院强制解决当事人纠纷的判决方式更加柔和，基于平等、自愿的基础达成的协议，结果双方往往更加容易接受。如果能在坚持司法公正的基础上尽可能地节约诉讼成本，减少资源耗费，在法定审限内尽快结案，使争议的法律关系尽早得以确定，最大限度地实现社会经济价值，[⑥]这样的制度设计就是有价值的。

于其他审判方式而言，行政诉讼的调解有诸多优势,这些优点可以节约大量的诉讼成本。调解基于当事人自愿与平等，在此基础上达成的协议，一般情况下当事人都能够履行，这有利于纠纷的彻底解决。从人民法院的角度看，行政诉讼适用调解能够更好的实现司法效率，除快审快判外，社会效果也是司法效率的体现，调解一般不发生上诉，极少出现申诉和上访，不会涉及执行难的问题，其结果是节约司法资源，减少法院压力，减少当事人的诉累。人民法院在调解中担当一定的角色，避免了“案外和解”后行政机关不履行协议义务给当事人带来的不便。当然，调解意味着行政机关对原告在不损害公共利益的情况下作出让步，但也一定程度上缓解了人民群众和行政机关的对立情绪。

（三）政府职能转变的需要

1992年推行市场经济以来，行政体制发生深刻变化，建立服务型政府已经成为中央和地方政府改革的重要目标。在计划经济条件下，政府经济管理和社会管理的手段主要表现为指令性计划和行政手段，政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，政府的服务性不强。但随着社会主义市场经济的发展，政府职能从“全能”向“有所为有所不为”的方向转变，更加注重政府为社会和民众提供公共服务的职能，这种政府职能的转变要求我们的行政管理手段逐渐向柔性、合意、服务转变，这种转变必然影响到作为救济手段的行政诉讼。我国行政诉讼要适应政府职能的转变，引入行政诉讼调解，完善救济途径是一个不错的选择。

过去相当长的时期，英美“控权论”思潮对我国行政法学界影响深远，以至于更多看到行政机关与相对人、公共利益与私人利益明显对立性，行政权力和公民权利存在不可消除的紧张关系，既然如此，两者和解的可能性就不存在。但现代行政法理论更多强调，行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现，更多的时候，这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作，只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本，提高行政效率，实现行政目的，行政机关与相对人的这种合作越充分，两者双赢的可能性就越大。实际上这种合作就是指在行政机关和相对人之间发生纠纷的时候，应该选择调解的方式解决纠纷，达到双赢的局面，这既有益于行政机关行使行政职权，也有益于保护相对人合法权利，减少本可以避免的麻烦。

四、析构建我国行政诉讼调解制度的可行性

随着行政诉讼制度完善和行政审判现实的需要、降低诉讼成本及服务型政府建设的需要，在我国建立行政诉讼调解制度已完全必要，但是否可行呢，本文将从理论和实践两个角度进行分析探讨。

（一）国内外学者的研究为我们提供了理论基础

立法时及实施初期，不适用调解有其特定的背景和基础。行政诉讼法立法初期，我国的法制发展水平不高，执法人员的素质有限，当时对调解如何理解和操作存在很大分歧，如果在这种背景下引入行政诉讼调解制度，可能会导致行政审判无法发挥保护公民以及监督行政机关依法行政的作用，将不利于行政审判的开展。但现在，情况发生了很大变化。市场经济体制建立以来，尤其是我国加入WTO以来，行政诉讼调解制度成为行政法学界关注的焦点，一大批学者对行政诉讼调解制度展开研究，形成了丰富的理论成果，为现在我国建立行政诉讼调解制度奠定了强大理论基础。

行政主体具有一定的处分权。有学者认为“在行政诉讼中，当事人只能处分某些诉讼上的权利，不能处分实体上的权利”。[⑦]但从行政法发展的趋势看，传统的行政行为正在发生深刻变化，现代行政已经向服务行政、合意行政的方向发展。合意行政主要表现为非强行行为，如，行政指导、行政调解、行政合同等，非强制行政行为有着自身的优势与特点，其灵活性、应变性等的特点则容易调动行政相对人的积极性。当今，非强制性行政行为在我国的行政管理中处于越来越重要的地位，在以合意为基础的非强制性行政行为中行政主体是拥有一定的实体处分权的，行政主体和相对人存在协商的空间，只是这种“处分权”带有非随意性而已。

在行政诉讼中有限适用调解与维护“公共利益”并不对立。公共利益都是由一个个合法的私人合法利益按照某种方式组合起来的，“公共”泛指一定范围内的多数人的公共合法利益，之所以维护公共利益就是防止一定范围内的多数人的共同合法利益受到侵犯，因此，维护公共利益就是维护一个个私人合法利益的“共性”，当然，我们不能否认公共利益与私人利益之间存在的差别，但可以肯定的是，我们完全可以找到私人利益的“个性”和公共利益的“共性”两者之间的最佳结合点，这个最佳的结合点就是调解存在的空间和余地。在行政诉讼调解中，人民法院居中主持，调解协议必须由其审查认可方可发生法律效力，若该调解真侵犯“公共利益”，完全可以不予确认，既调解无效。

行政诉讼法关于行政诉讼只对具体行政行为合法性审查的规定，并不影响调解在行政诉讼中的适用。行政诉讼法之所以规定只对具体行政行为的合法性进行审查，主要是出于防止司法权对行政权的过度干预，但我国并非“三权分立”的制度模式，历来是“行政权一家独揽”，即使在三权分立的国家，也出现行政权力的膨胀和扩张，在“行政权一家独揽”的中国，司法权干预行政权更是无从谈起，这已经消除了行政诉讼立法时禁止适用调解的立法顾虑。由此可见，在行政诉讼中，审查在行政自由裁量权范围内作出的具体行政行为时，存在适用调解的可能性。

在行政诉讼中，双方当事人的法律地位平等。传统行政管理中，行政机关的服务性不强，行政主体与行政相对人处于管理与被管理、支配与被支配的地位，但随着服务行政、合意行政的发展，加上《行政诉讼法》第5条的规定，在理论上和法律规定上，双方当事人的法律地位都是平等的，这为调解奠定了坚实的基础，另外，地位平等也不是调解的必要条件。[⑧]司法实践已证明，行政诉讼调解是解决行政纠纷一种行之有效的方法。我国已经出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例，譬如，1998 年四川省眉山市某区政府将13.1 亩的国有河滩地给一家养殖场作为建设用地而引发的与养殖场业主黄某行政诉讼一案，本案中由于法院居中“协调”双方，不但妥善处理了原有的行政纠纷，而且还成功避免了新的矛盾的产生，收到了良好的法律和社会效果，这也说明司法实践也在呼唤行政诉讼调解制度的建立。

（二）实践上具有可行性

行政诉讼法实施以来，法院审理行政案件虽不适用调解，但实际工作中存在的“协调工作”为我们提供可实践基础。行政审判实践中，大量的行政案件是原被告在法院的默许甚至动员下通过“案外和解”协商解决的，“案外和解”中的这种协商实质上就是调解，只是最后以撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。可见不适用调解的制度与现实需要之间的巨大反差禁止调解的规定已名存实亡。将这种变相的调解予以规范，从制度上予以保障，可以说是解决目前行政审判出现这方面问题的有效办法。[⑨]立法者当初设立禁止调解制度的本意则是担心调解会损害原告利益或公共利益，事实上，禁止调解不仅未能真正保护原告和社会的公共利益，相反却在诉讼程序以外悄然地进行着侵害。面对行政案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。因此，设立调解制度，将当人的协商过程和内容置于司法监控之下，显得尤为紧迫和必要。大

量的“案外和解”和“协调处理”的存在为我们建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。

（三）域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴

域外实行多年的行政诉讼调解制度可供我们借鉴。大陆法系国家和英美法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。我国台湾地区《行政诉讼法》第219 条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”德国行政法院法第87 条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，我们应当结合我国具体国情，建立适合中国具体情况的行政诉讼调解制度，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的巨大反差。

（四）ADR 对我国行政诉讼具有借鉴意义

ADR 制度作为解决纠纷的一种新的方法和手段在国际上被广泛而富有成效地运用。ADR 是 Alternative Dispute Resolution 的缩写，意思是非诉讼解决机制，是西方国家解决纠纷的常用方式，更是西方国家由诉讼推崇向自治理念发展的结果。ADR以调解为主要标志，具有简便灵活、成本低廉和高效的特点。在调解程序与诉讼程序的关系上各国普遍采取的是调解优先的原则。美国是ADR的发源地其运用取得了异常惊人的成果，美国的行政案件中，调解是解决纠纷的手段之一，而且发挥着重要作用。英国对 ADR 较之于诉讼则持优先与鼓励的态度，英国的行政案件，大约 4/5 是通过调解解决的，1/5 是判决解决的。除西方国家外，在韩国和我国的台湾地区，ADR 也具有很长的历史，在行政案件中也是经常运用的。

我国加入 WTO 后，行政审判具有了更强的外向性，为适应 WTO 的要求，ADR 这种高效便捷的解决争端的制度对我们在审理涉世行政案件中引入调解机制不无借鉴意义。同时，美英等国家的司法审查制度中调解的有效运用对我国行政诉讼设立调解制度更有直接的参考和借鉴价值。ADR 作为一种纠纷解决机制，更多地强调的是诉讼外的调解，这完全符合我们现在的国情，改革开放进一步深化、公民法律意识进一步提高，在司法资源有限的情况下，ADR对我国行政诉讼极其重要借鉴价值。

我们还需强调的是，我国现行行政诉讼制度允许行政赔偿案件适用调解的规定,经过多年的行政赔偿案件的调解实践，我们积累了一定的经验,比如我国已出现公开尝试“行政案件协调”的典型案例。当然，我们还应该看到，不同的滋生土壤形成了千差万别的法律文化类型和法律心理。自古以来，调解在中国一直有着广泛的适用，西方的法律文化孕育了以诉讼为主的纠纷解决机制和观念，而在中国古代却形成了以调解为主的纠纷解决机制和观念。在文化的沉淀里，调解不仅仅是一种纠纷解决的方式，还在于这种纠纷解决制度的安排体现了一种关于社会秩序的安排，也体现了一种特殊文化价值的趋向。传统文化要求人民得与自然界的和谐，顺应自然的客观规律。但社会生活是交互性的，冲突不可避免。当冲突产生时，人们就会选择既能解决冲突、又能保持和谐的手段来解决冲突。由于调解是在双方平等协商的基础上解决纠纷，因而更适合中国民众的心理。[⑩]

从上文的论述中可以肯定，在我国建立行政诉讼调解制度已经具有必要性和可行性，目前，在行政诉讼法修改中引入调解制度的时机已经成熟。

五、结论

随着我国市场经济的深入发展，利益多元化的格局趋势日益明显，对政府管理提出了更高的要求。政府在履行职能的过程中应当依法行政，通过救济途径及时解决纠纷，行政诉讼在解决官民纠纷中发挥着重大作用。但是，我国行政诉讼制度长期以来存在诸多问题，尤其是未将调解制度纳入其中，结果导致我国大量的行政诉讼案件通过“案外调解”、“协调处理”等违法手段处理，一方面这与行政诉讼禁止调解的初衷背道而驰，另一方面法律被规避，当事人的权益无法切实得到保障。司法实践与立法意图的巨大反差，使我们不得不反思当初的法律规定。本文深入分析理论界对行政诉讼调解制度的纷争，充分说明在我国建立行政诉讼有限调解理由，深入探析了在我国建立行政诉讼调解制度既是必要也是可行的，因此，我国应当而且可以确立有限的行政诉讼调解制度。随着行政诉讼法修改提上日程，希望以立法形式规范调解制度，更好的发挥调解在解决纠纷中的作用。

第三篇：浅论和谐社会下行政诉讼调解制度的构建

浅论和谐社会下行政诉讼调解制度的构建

引言

调解，作为享誉世界的“东方经验”，长期在我国民事诉讼中发挥着极其重要的作用，调解结案的比率非常高，在刑事诉讼中也有其一席之地，在构建和谐社会的新形势下，调解更是大放异彩。然而在我国行政诉讼中，调解却长期处在一个蒙着面纱不敢面世的尴尬境地，我国法律明文规定禁止运用调解方式解决纠纷，其原因主要在于行政职权的不可处分性，但事实上，行政职权是可以进行有限处分的。尽管我国禁止行政案件适用调解制度，但在我国司法实践上，为了避免行政案件的上诉、申诉、缠诉从而影响司法审判效率严重低下等现象的大量发生，法院会默许甚至动员原被告通过“案外调解”的方式来解决行政案件。这种协商和解的方式其实就是一种隐性的行政调解，法律对于行政诉讼禁止调解的规定其实已被悄然规避，但事实证明行政诉讼引入适当的调解是可行的。基于这种思考，本文就我国行政诉讼中引入适当的调解制度的必要性以及对调解制度如何构建等问题进行分析和探讨，以求有利于我国目前正在修订中的行政诉讼制度的进一步完善。

一、我国调解制度的理论与实践

在人类社会发展过程中，如何妥善解决纠纷和矛盾，平衡各方面社会关系，保持和稳定社会秩序，是任何社会都必须解决的课题。回顾我国司法调解的历史可以看到，建国前的马锡五审判方式，有效地解决了人民群众的内部纠纷，并在建国初期得到发展，在民事诉讼法实施前的时间，调解是审理民事纠纷的主要主式，民事诉讼法颁布之后，规定了着重调解的工作方式，20世纪90年代以来，审判方式的改革，使调解制度得到了规范并发挥了其优势，为构建多层次、全方位的纠纷解决机制，消化日益增多的社会矛盾和纠纷，党和政府重视调解工作，对调解制度的建立和完善作出了重大部署，近一个时期以来，最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的相继出台，使我国调解制度焕发新的生机与活力。人民法院作为维护社会正义的最后一道防线，是各种矛盾和纠纷的终局解决者，诉讼调解成为人民法院审判活动的重要内容，坚持自愿、合法原则，作出的调解结果，既体现了法律的规则之治，又尊重了当事人的意志。我认为在行政诉讼中建立调解制度也在法理与情理之中，理论固然来源于实践，但其一旦形成，则可对实践发挥能动的指导作用。建立行政调解制度，发挥调解的积极作用和行政诉讼的特殊作用，是解决行政争议实现公平正义的应有之义。

二、建立我国行政诉讼调解制度的必要性

我国《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”而在此之前的1985年，最高人民法院《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中已经规定审查和确认主管行政机关依职权所作的行政处罚或者其他行政决定是否合法、正确，不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。如此规定说明，调解的实质是参与调解的主体为了实现自己的权利，而对自己的程序权利和实体权利作出实质上的处分，以牺牲一定的权利为代价求得争议的解决。因此，调解只适用于那些有完全处分权利来处分自己的褓和程序权利的诉讼形式，而行政机关是国家权力的行使者，不是该项权力的绝对所有者，无权自由处分本质上属于国家的行政权，行政诉讼中不能适用调解的方式，因此，很多学者认为不适用调解是我国行政诉讼中的特有原则。但是，我国行政诉讼制度自建立以来，在控制行政权、保护公民权利方面发挥重要作用。显而易见，行政诉讼不适用调解的原则基本上得到了贯彻，然而，在贯彻行政诉讼的立法精神的同时，大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密，行政诉讼当事人在法院默许或者动员下通过协调解决行政争议的事实，已经悄然升起，不允许调解的规定已名存实亡。不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对当事人进行的说服教育工作，不能调解却可以和解。我认为，在行政诉讼中建立调解制度已成为必要。

1、我国行政调解制度的理论基础

行政法理论的研究使行政诉讼调解的建立具有理论上基础。行政机关是国家权力的行使者，现代行政权的行使和对行政权力性质认识的不断深入，主张行政机关绝对不能处分行政权力的观点已不能自圆其说，行政权作为一种国家机关执行，适用法律的活动，在行政过程中行政机关享有自主权，行政法规赋予了行政机关及其工作人员较大自由裁量权。行政过程中追求法律地位平等的理念已深入人心，以“公权不能自由处分”为由排斥行政诉讼调解的适用，已经缺乏理论的支持。因为法律赋予行政机关的行政权力无疑是羁束性权力和裁量性权力，虽然行政机关对羁束性权力不能自由处分，但是，裁量性权力使行政机关在法律许可的范围内自由处分，从解决争议的诉讼目的来看，正是由于存在行政裁量行为，法律禁止调解几乎是不可能的，按照法治国家的要求，政府的公权力在法律没有规定的情况下不得行使，而作为私权利在法律没有禁止的情况下，就可以处分，况且公权力无论是在行政程序阶段还是诉讼程序阶段，均存在一个自由裁量的幅度问题，所以，公权力的处分仍然可进行调解并做适当的让步，行政机关的自主权应得到法律的保障。

2、域外行政调解使我国建立行政诉讼调解提供借鉴

他山之石，可以攻玉。域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼的调解建立有借鉴意义，英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中，都不同程度地允许当事人和解或者法院进行调解。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如可，得随时试行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解，但从有关法律条文中仍可以推知，允许法官进行一定程度的调解，在域外，既有关于行政诉讼调解制度的明确规定，也有法律没有明文禁止的情况。在采取行政诉讼调解的国家，虽然存在着行政处分权有限，调解可能冲击依法行政原则的顾虑，但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立。域外审判实践已经为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例，尽快修改行政诉讼法，消除理论与实践之间的尴尬，应是当前和今后相当长的现实国情所需。

3、行政诉讼的实践表明建立行政诉讼调解已成为现实的必要 行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，与刑事自诉和民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍方式――调解。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味，从审判实践来看，行政案件撤诉率的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得到解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法定发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程

中对双方当事人进行一些说服教育工作。与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，准予当事人调解、协商，由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查，在不违反当事人自愿和法律的强制性规定，不损害公共利益和他人利益的情况下，确认协议的法律效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式。

三、构建我国行政诉讼调解制度的设想

总体设想是行政诉讼的调解与审判是进行上的顺序关系并且相互分离。行政争议提交法院后，解决争议的过程中将遇到以下问题：调解的范围、调解的主体、调解成功时，调解协议的法律效力、调解失败与审判的衔接问题。通过上文国内外的实践经验，笔者通过回答上述问题以阐述有关具体设想。

（一）调解的原则

调解的原则是贯穿于整个调解活动的始终，法院及各方当事人都必须遵守的规则,它是调解活动顺利进行和调解协议发生效力的重要保障。正如上文所说的，行政诉讼中的调解也不是绝对的，因此，我们必须秉持以下原则进行诉讼调解。

1、自愿原则

自愿原则是调解的首要的基本的原则，是调解制度存在的前提和合法性基础。调解就其本质而言，是尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下、在互相理解的基础上达成共识，和谐地解决纠纷。行政诉讼中，人民法院可以提出调解建议，但调解程序的启动必须要尊重行政机关与行政相对人(包括第三人)的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受调解。

2、有限调解原则

行政诉讼调解制度应该是一种不同于民事诉讼调解制度的全新的调解制度，它只能实行有限范围内的调解。调解需局限于被告的法定职权范围之内，禁止任何超越被告法定职权的调解，不同的行政行为和不同类型的行政案件的调解要受到不同的限制，行政诉讼调解地无限扩大可能会有适得其反的效果，它很有可能会导致滥用调解权，影响行政诉讼目的和宗旨的实现。

3、合法原则

行政诉讼的根本目的，是通过规范行政机关的行政行为来保护公民、法人和其他组织的合法权益，因此合法原则是调解的目的得以实现的重要保障。行政诉讼调解的合法原则包括两个方面：一是调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定；二是调解协议的内容不得损害国家利益、公共利益和他人的合法权益。

（二）调解的主体

包括三部分：

1、提起调解主体的不包括行政机关。法律推定行政行为一经作出即视为有效，因此行政机关作出的决定应当具有充足的理由，不应进入诉讼程序而有所改变。原告在诉讼中主要追求自身利益的维护、法院同样要追求社会效果，两者提起调解均不应受限。

2、调解由法官主持。行政诉讼争议的标的是具体行政行为的合法性，其公法性决定法官在调解过程中要监督行政机关的行为，同时这也有助于诉讼双方保持平等的权利表达。

3、原被告双方可终止调解并转入审判程序。调解制度的设立应充分保障双方的合意性，双方终止调解权利有利于目前法院在现实中久调不判、强制调解等现象。

（三）调解的范围

行政诉讼调解的内在依据是行政权的裁量性，鉴于这种裁量性可能源于法律赋予行政机关应对复杂多变的社会现实的能力，亦可源于法律语言的规范性导致适用时的多义性，所以调解的适用范围随着裁量行政的广泛运用将不断扩大。因此笔者不赞同将行政诉讼调解仅适用于行政合同、行政裁决等类型案件，随着社会的发展，这种范围的限制必然带来行政诉讼法的不断修改，不利于法律的稳定性。既然行政权的运用体现了公共利益的维护，因此只要行政诉讼调解的结果不违背公共利益，调解应当成立。综上所述，法律不应当设置调解制度适用的范围，仅规定“不违反公共利益”的实质限制，由法院对调解协议进行事后审查。

（四）调解的结果

我赞同德国将调解协议作为公法合同的性质，调解协议应当具有相应的法律效力，须得到法院的准许。当事人达成调解协议后，法院进行不损害公共利益的审查，法院准许表明行政争议得到解决，同判决应当具有同等效力。

行政诉讼调解的失败，行政争议的解决将要转入审判程序。在衔接问题上应当吸收英国的审前议定书制度。调解法官应将行政裁决的日期与细节、原告申明不服的公共机构的作为或不作为、表达清晰的案件概述以及与案件有关的任何信息的细节和行政诉讼被告对行政案件的有关细节的信息以报告的形式送审判法庭，使审判法官对基本案情进行审查。这样有助于追求诉讼效率价值。须注意的是，有关案情的报告应当有当事双方确认，有异议处予以表明，有利于审判法官了解的案情具有客观性。同时，调解法官与审判法官应当分开，以避免偏见，影响法官的中立性。

结语

国内外大量的司法实践已经清楚地告诉我们，行政争议的客观现实需要和公法行为的契约化趋势要求我们必须把行政调解制度置于现代行政法发展的背景下探讨，司法最终的原则必将使最大范围的行政争议进入司法领域，行政权力和公民权利相互依赖、相互制约正日益深刻地改变现代行政管理的面貌，从而为行政权力的行使赋予了不同于以往的形式和内容，建立行政诉讼调解制度，已经不再停留在理论层面探讨可能性和必要性，而是应当在制度层面探讨如何构建。当前，无论是和谐诉讼模式的提出还是诉调对接观念的出现都说明了这个问题的重要性，在构建和谐社会中，法官、行政机关、行政相对人三者之间有着共同的社会基础和价值理念，是我们强调建立行政诉讼调解制度的根本目的和最后动因，我们法律人应该努力寻求一种正当的调解制度为和谐社会的建设做出自己的贡献。

阜新市中级人民法院行政庭王继余

第四篇：建立行政诉讼调解制度势在必行

建立行政诉讼调解制度势在必行

论文摘要:我国现行行政诉讼法规定:人民法院审理行政诉讼案件除了行政赔偿诉讼案件可以适用调解外,其他行政诉讼案件不适用调解.但是在行政诉讼现实审判实践过程中,存在以协调的方式处理行政诉讼案件,而最终由原告撤回起诉的现象.在这些原告撤诉的行政案件中,多数是因为在法院协调后被告改变了原具体行政或原,被告在法院的协调后达到一致意见后原告申请撤诉.由于对行政诉讼案件的调解结案没有法律上的依据,人民法院只得以准许裁定原告撤诉的方式而结案,这样的做法在一定程度上损害了法律的严肃性和司法的权威性,因而在行政诉讼中承认并规范行政诉讼调解制度就显得非常重要.笔者通过对行政诉讼审判的现状和问题的阐述以及建立行政诉讼调解制度的原因和对策来阐述建立行政诉讼调解制度的重要性.关键词:行政诉讼调解协调撤诉

我国行政诉讼审判的现状和问题

我国行政诉讼法第十五条规定:人民法院审理行政案件,不适用调解.“公权不可处分”明确禁止对行政诉讼案件进行调解,但调解毕竟是中国的一项优良传统,加上行政诉讼本身脱胎与民事诉讼,有些案件兼有行政案件与民事案件的性质和特点,使得行政案件的承办人员在不知不觉中运用协调解决问题,总是尽力地做调解工作.虽然人民法院审理的行政案件数量在不断增加,但与其同时行政诉讼案件的撤诉率也在不断上升.在这些撤诉的案件中,因被告改变具体行政行为或做出原告要求的行为,原告认为目的达到,申请人民法院撤诉,然后人民法院准许撤诉,从而诉讼就此了解.或在人民法院的默认乃至协调下解决,而使原告撤诉,从而获得法院的准许.行政诉讼案件越来越多的通过协调或用调解的方式来结案,使行政诉讼案件的撤诉率不断上升.我国行政诉讼法第五十条规定:人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定.《行政讼诉法》施行至今,据有关资料显示,几乎没有哪个人民法院审查撤诉申请后,作出过不准撤诉的裁定①.在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中,原告撤诉的比例从27%上升到51%②.从一些行政法官的报告中,我国个别地区的撤诉率竟然高达%③.那么,为什么在行政诉讼调解的问题上,理论与实践不一致呢行政诉讼以撤诉的方式结案为何如此高呢显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作.人民法院对撤诉进行审查的规定名存实亡.法律对有关撤诉的规定起不了什么作用:一方面由于缺乏法律上的依据,诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制,另一方面,人民法院在行政诉讼案件中往往在各项利益的权衡下作出撤诉的裁定.于是人民法院只有变相调解,进行庭外和解常被称为协商,庭外工作等;人民法院与原告,被告“合谋”用人民法院裁定终结了大量的行政诉讼,在撤诉的案件中,人民法院的随意性很大,这实际上采取了逃避司法审查,进行庭外和解的方法是有悖于法律精神的.有人认为这种人为高比例的撤诉率已给行政审判的正常开展带来了危害:表现在严重影响了行政诉讼所追求的社会效果法官的公信度下降法院的威信降低影响了法律的严肃性影响法官素质的提高④.我国行政诉讼法虽然明文否定了调解,但事实上阻止不了当事人庭外和解以及实践中高比例的撤诉率,大量的撤诉率就说明了这一点.二,建立行政诉讼调解制度的原因

行政诉讼法中的调解是指行政主体和行政相对人在人民法院审判组织的主持下,基于自愿,平等协商的原则,经过双方协商解决行政纠纷的一种解决途径⑤.行政诉讼调解制度的建立具有深刻的法律基础.发展的行政诉讼实务为行政诉讼调解奠定了基础

从行政诉讼审判实践看,调解其实大量存在,基表现形式为和解既通过和解,行政机关改变了具体行政行为,行政管理相对人接受并向人民法院申请撤诉,然后人民法院准许撤诉进而案了事了,实践中这样的做法收到了良好的社会效果和法律效果.从客观上讲,行政诉讼适用调解虽有悖于立法规定,但在许多情况下,却取行了较好的社会效果,既然可用调解的方法促成原告和被告双方和解不违反,那么,讳言调解以及将调解结案的方式排斥于行政诉讼法大门之外,是不科学的.法律规定行政诉讼不适用调解,其初衷主要是防止被告即行政机关利用其特殊的地位而迫使原告放弃其合理的请求.但是,诚如有学者言:事实上,允许调解未必损害原告利益和公共利益,不允许调解也不见得能能够保护原告利益和公共利益⑥.在实践中,我国大部分的行政诉讼案件是通过以撤诉的方式结案的,相当多的案件是通过原,被告协商并达成一致意见而结案,或者人民法院协调后被告改变了原具体行政行为,然后原告向人民法院申请撤诉并得到人民法院的准许撤诉.倘若建立行政诉讼调解制度,那么撤诉率将会自然下降,人民法院可用“行政调解书”的方式或用其他的调解方式来结案,其诉讼功能就会显示出来.据此,一些司法工作实务者认为,由于上面的原因导致原告撤诉,实际上就是在行政诉讼中实施了调解⑦.也有一些学者以为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使行政诉讼适用调解成为必然⑧.对建立行政诉讼调解制度的展望

作为人民法院审理行政诉讼案件的一种手段和方法,在实践中大量运用调解已是不争的事实,我国应适时把调解作为一种正式制度加以确定,以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端,调解能在民事,诉讼刑事诉讼中适用,相信也可以适用于我国行政诉讼当中,并会运用的很好.注释: ①:何海波著:“行政诉讼撤诉的思考”,《中外法学》,XX年第2期.②:参见杨海坤,朱忠一《我国行政诉讼制度步履艰难的原因探析》,裁于《行政法学研究》,1999年第4期.③:孙林生,刑淑艳:“行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下-----对365件撤诉行政案件的调查分析”,《行政法学研究》,1996年第3期.④:参见罗应鹏《对行政诉讼中法官息讼行为的重新认识及评判》,裁于《人民司法》,XX年第11期.⑤:胡肖华著:《权利与权力的博弈》,中国法律出版社,XX年版第337页.⑥:参见《完善行政诉讼法专家谈》,裁于《法律日报》XX年3月29日.方世荣著:《论行政相对人》,中国政法大学出版社,XX年版第113页.⑦:王振清主编,吉罗洪副主编:《行政诉讼前沿实务问题研究》,中国方正出版社,XX年9月第一版第322页.⑧:申涛:《关于行政诉讼适用调解的探讨》,武汉大学研究生学报人文社会科学版XX年3月6日.⑨:王振清著:《行政诉讼前沿实务问题研究:问题,思考,探索》,中国方正出版社,XX年版第322页第323页.参考文献: 徐静琳主编:《行政法与行政诉讼法学》,上海大学出版社XX年版.李牧主编:《中国行政法学总论》,中国方正出版社XX年第一版.应松年主编:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社XX年版.胡锦光著:《行政法案例分析》,中国人民大学出版社XX年版.方时荣,石佐启主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社XX年版.姜明安主编:《行政程序研究》,北京大学出版社XX年版.（作者：3COME未知本文来源于爬虫自动抓取，如有侵犯权益请联系service@立即删除）

第五篇：我国法院调解制度之重塑

[提要]：被称为“东方经验”的我国法院调解制度，在国际上享有盛誉，有着判决难以达到的优势。本文从我国法院调解制度的涵义着手，分析了这一制度的现状，指出由于其存在职权主义色彩严重、反悔权没有适当限制、忽视程序公正、调解效力不稳定等问题，影响了它的健康发展。因此，要充分利用这一本土资源，就要在与其他相似制度的比较中，结合我国实际，对我国法院调解制度进行重塑。[关键词]：法院调解 职权主义 当事人主义 诉讼成本我国的法院调解制度，有着悠久的历史，曾经得到西方国家的肯定，被誉为“东方经验”，历来被视为解决民事纠纷的主要方式。它对于节约诉讼成本，提高法院办案效率，在一定程度上缓解执行难问题，特别是对解决以程序主义为价值取向的西方法治过程中所遇到的诉讼迟延、诉讼爆炸以及滥用诉权、纠纷解决成本过高，资源浪费等问题，无疑是一剂良方。然而近年来，随着中国公民权利意识到增强，越来越多的人却弃调解而选择审判，对我国法院调解制度进行审判和重塑，已刻不容缓。

一、我国法院调解制度的涵义法院调解，使指在人民法院审判人员的主持下，对双方当事人进行教育规劝，促其就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动。法院调解之所以是一种诉讼活动，是因为它是发生在诉讼活动过程中的一种活动，人民法院是该活动的主持者。法院调解的可能性有二：一是调解不成功，二是调解成功。调解不成功则诉讼继续进行，调解成功则可审结案件。因此，人们又经常将法院调解说成是一种审结案件的方式。法院调解作为《民事诉讼法》一项基本原则，在民事诉讼中具有广泛的适用性。除了以特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序审理的案件外，所有民事争议事件，在当事人自愿的基础上，在第一审普通程序、简易程序、第二审程序和审判监督程序中，均可适用法院调解。但法院调解不是审理民事案件的必经程序。如当事人不愿调解或无调解基础的案件，法院不经调解而作出判决。在执行程序中也不适用法院调解，因人民法院的裁判已发生法律效力，非经审判监督程序，人民法院和当事人都不能变更裁判所确定的内容。法院调解与当事人和解及其他组织的调解相比，具有如下特征：

1、法院调解，是双方当事人在人民法院审判人员主持下进行的，由此达成的协议，是人民法院的审判职能活动同当事人的处分行为相结合的结果。所以调解与当事人和解有显著区别。和解，是在没有第三者参与下，完全由当事人自行协商、相互谅解所达成的协议，它是双方当事人对自己诉讼权利和实体权利的处分。在民事诉讼进程中，当事人和解有两种：一是民事案件审理过程中，双方当事人就民事争议自行协商所达成的和解；一是在执行程序中，双方当事人就执行标的达成的和解。２、法院调解，是按照《民事诉讼法》规定的程序进行的一种诉讼活动，它又是人民法院审结案件的一种方式，调解一旦达成协议就具有法律上的效力。所以它同仲裁机构和人民调解委员会等组织的调解又有区别。行政调解、仲裁调解和人民委员会的调解，属于诉讼外的调解。行政机关、仲裁委员会和人民调解委员会，不能行使国家审判权。所以，它们的调解效力与法院调解效力也不尽相同。仲裁调解协议生效后，义务人不履行义务，权利人可以申请人民法院强制执行。人民调解委员会的调解，其协议不具有强制执行的效力。行政调解协议，一般也不能申请人民法院强制执行，法律领有规定的除外。而人民法院制作的生效调解书，与法院的判决书具有同等法律效力，具有给付性内容的判决，一方履行义务，对方当事人可以申请法院强制执行。[!--empirenews.page--]

二、我国法院调解制度的现状长期以来，我国法院主要采用调解方式处理纠纷，并由此逐渐形成颇具特色的调解主导型的民事审判方式。法院调解制度在我国民事诉讼立法中倍受重视，肇始于新民主主义时期，并在新中国成立后数十年间不断得到巩固和强化。建国以后，长期实行的也是“调解为主，审判为辅”的民事审判方针，这是因为，我国法院调解制度具有如下优势：首先，审判有利于当事人息讼，减少上诉，再审、申诉、缠诉等现象。众所周知，在我国诉讼量增长、判决比例提高的同时，审判的上诉率、再审率居高不下，判决缺乏既判力终局性已成为我国司法最严重的问题之一。这些上诉、再审、申诉、缠诉的频繁、大量的发生，使得社会对司法的权威和公正性产生了极大的压力。而调解则可以极大地减少这种现象。其次，调解有利于解决执行难的问题。执行难作为中国司法难以克服的痼疾之一，已显得积重难返，除了地方保护主义、司法腐败等原因外，就数量比例而言，真正的难点在于义务人没有执行能力以及信用金融体制不健全带来的技术性难题，而这些问题则往往由当事人身上转嫁到法院，使法院的威信倍受打击。调解有便于履行的好处，法院也会不失时机地以此作为促成当事人达成调解的主要理由。其

三、调解有利于提高法院工作效率。就有关调研来看，审前调解和简易程序中的调判结合，可以较大地提高发源地审判工作效率，实现案件的繁简分流，有利于法院资源的合理分配。其四，调节有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定。目前，法院判决的难题不仅在于司法权威、司法程序等诸多方面的原因，还在于很多纠纷本身无明确的法律依据，由法院根据自由裁量权作出的裁判一方面很难保证当事人和社会能够接受，另一方面也会造成法律适用方面的极大的不统一和不确定的结果。法院通过调解，将一部分棘手的纠纷“彻底”处理掉，不仅能够较少社会的指责，而且能够为自己创造更好的生存环境。然而在审判方式改革中不断深化的今天，有的法院提出“强化审判、弱化调解”的改革思路，片面强调快审快结和当庭审判率，重判决与轻调解的倾向已经显露。法官在审判案件中注重的公开、公正、高效，和风细雨、耐心细致的调解工作逐渐被忽略，民事诉讼调解率大幅度下降，而高判决律所引起的上诉多，申诉多，执行难等问题不仅使法院工作陷入负重于被动，同时也增加了当事人对法院耕作方式简单化、办案社会效果差的不满情绪，这个问题应当引起我们的注意。那么，到底是什么引起了这些问题呢？

（一）职权主义浓重，影响当事人的意思自由我国《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院在民事案件，根据当事人自愿原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行和解。”法院调解与民间调解，当事人和解的根本区别就在于法院调解是以判作为参照物，判决结果预定了特定案件的正确处理的标准，衡量在调解协议中是否双方都作出了让步和依法形成的判决结果相对照。如果案件事实是清楚的，适用于该事实的实体法规范对双方当事人的权利，义务和责任也是明确的。由此来检测当事人的权利、义务和责任也是明确的，由此以来，检测当事人在调解中的让步是单向性的还是相互性的。然面由于调解过程中法官的主导作用，导致了法官的作用大而当事人的作用小，法官主动而当事人消极，法官权力大而当事人权利小的职权主义诉讼格局，法官的中心地位决定了案件尤其是疑难案件事实能否查清楚，决定了在包含复杂法律问题的案件中能否正确运用法律，这其中或因法官素养不高（体现为执法不公，偏袒义务人方），或因法官功利心驱使（体现为尽快结案），或因趋利避害影响（表现为不敢下判，害怕上诉改判、影响个人业绩），调解往往是以权利人（通常是原告）和向义务人（通常是被告）作出单向让步，也就是说，让有理的一方当事人放弃某些权利，作出让步，以求得案件解决，从而造成权利人的合法权益保护力度不足，阻碍了司法公正的实现。[!--empirenews.page--]

（二）反悔权没有适当限制，使得调[1][2][3]下一页 解权被滥用调解原则是我国民事诉讼活动的重要原则，贯穿于民事审判活动的全过程。法院调解可在诉讼中结前的任何价段进行，在审判实践中大致可分为庭前调解、庭审调解、庭后调解等。这意味着一方当事人可以多次提出调解或终止调解，进入诉讼，从而给恶意拖延提供了机会。

（三）忽视了程序公正程序对审判而言具有特殊的意义，不仅审判的前提必须严格按照既定的步骤进行，任何程序上的违法都可能导致判决的无效。程序的严密而合理的设计保证了审判和判决的公正性和可依赖性。调解相对于审判而言，却有一种反程序的外观。它不必严格按照法律的规范进行三段论式的推理和论证，也不必遵循一定的步骤查明事实、分清是非，而是灵活而随机地进行一种谋求解决问题的谈判。这样一来，在调解的灵活性和程序的要求上面就存在着一种紧张的关系，如何二者之间寻找一个平衡点就成了问题的关键。

（四）调解效力不稳定我国《民事诉讼法》还规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。”据此，人民法院依据协议制作的调解书在送达当事人签收前，任何一方无需任何理由均可反悔。该规定一是与《民法通则》第57条的规定：“民事法律行为从成立时起具有约束力，行为人非依法律规定或对方同意，不得擅自变更或解除。”相冲突。而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上达成的一种协议，当事人之间达成的调解协议的过程完全符合民事法律行为的构成要件。二是损害了法院的司法权威。法院调解是一项严肃的司法活动，在法官的主持下，当事人达成协议，不仅是当事人之间磋商的结果，也是法院制作调解书的直接依据，如果允许当事人对调解协议反悔，并进而可以拒签调解书，将使法院裁判文书的效力受到当事人意志的左右，诉讼行为的严肃性受到挑战，司法权威亦受到严重损害。三是违背了诉讼效益的原则。这种规定，容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，不利于提高诉讼效率，加大了诉讼成本，造成恶意拖延的当事人有机可乘。四是损害了善意调解一方当事人的合法权益。恶意当事人参与调解，使希望能够妥善解决双方存在的争议，如果一方当事人只是借助协议拖延诉讼或达到其它个人目的，善意当事人对调解协议得到履行的合理预算就会落空，因此付出的成本也会成为不法者的“嫁衣”

三、世界各国和解制度之考察

（一）美国近年来，美国的替代性纠纷解决机制发展得很快，其中就包括和解制度或称当事人合意纠纷解决机制。美国由于诉费用昂贵和诉讼迟延，实际上很大一部分纠纷都是以和解的方式解决的。美国当事人主义的诉讼模式本身也极易促使当事人通过和解决决纠纷，根据《美国民事诉讼规则》第41条的规定：当事人协议和解的，可不通过法院的命令而撤销诉讼。在和解程序上，美国民事诉讼法中有和解会议，它一般由法官主持，在法官的办公室里进行。为了防止法庭审理先入为主的干扰，主持和解的法官与参与法庭审理的法官是分开的。有的法院还专门聘请退休的法官或律师主持和解会议。[!--empirenews.page--]

（二）法国和意大利在大陆法系国家中，法国和意大利的和解制度相当完备。法国不仅在民事诉讼法典里有专门的一编对诉讼上和解进行了规定，而且在民法典里也秉承了古罗马的遗风，为纠纷的和解提供了契约法上的规范。《法国民法典》将和解视为当事人用以终止已产生的争议或终审判决的既判力，和解契约中还可约定违约金。正如马克斯•韦伯对《法国民法典》的评析，法典中关于和解的清晰规定是来源于习性习惯法的，这种规定不适款反对原则，而是适应了现实案件对和解的需要。《法国民事诉讼法典》则规定，法官又为当事人试行和解的职责，经法官和当人各方确认的和解笔录等同于只需凭据《意大利民法典》的有关规定，除涉及到不履行违约金外，基本上与《法国民法典》相同。

（三）日本与美国大量冲突在诉讼中和解中不同的是，日本多数冲突都是在法庭外和解的。在多年的司法实践中，日本形成了一种“辩论兼和解”制度。目前这一制度正在探索与完善之中。其用意有三，一是做好审前准备、加快诉讼程序；二是促成当事人和解；三是降低诉讼成本。综上可知，我国法院调解制度与国外诉讼和解制度存在着两大方面的区别：首先，我国职权主义严重，而国外多奉行当事人主义，充分尊重当事人的意愿。第二，在具体制度上更为严密，尽量避免了对调解制度的滥用，在一定程度上堵住了制度的漏洞，值得我国借鉴。

四、我国法院调解制度之重塑既然我国法院调解制度有着不可替代的优势，那么我们就要坚持这一制度。当然，由于这一制度存在的种种问题，我们要在坚持的同时，对其加以重塑。笔者认为应从以下几个方面进行：

（一）法官中立主持调解在调解程序中，弱化职权主义色彩，强化当事人对诉讼的支配权。法院调解的本质特征是双方当事人自由合意，调解程序启动和调解协议的内容完全取决于当事人的合意。这包含两层意思：案件审理的方式是调解还是判决，应当由当事人自由选择，只有在当事人各方都表示同意调解的情况下，法官才能启动调解程序，当事人未要求调解或有一方当事人拒绝调解时，法官无权主动召集当事人和解而应进行判决。第二，调节方案应当由当事人及其代理人提出，并在完全合意中进行。法官不得主动提出调解方案，法官的职责是作为中立人，确保协议过程中各方当事人诉讼地位平等，能自由地表达其真实意思，并通过参与调解过程，引导当事人在合法的原则下达成调解协议，敦促调解的进程与成功。为避免当事人拖延诉讼，无休止调解，可考虑设置调解期限，在法定期限内未能达成调解协议的，法官有权决定进入判决程序，法官在民事诉讼中处于中立、公正和消极的地位，应当充分尊重当事人的意愿，强化并贯彻当事人处分原则，不能包办当事人的工作。

（二）主持调解的法官或法官助理和实质性诉讼阶段的主审法官分离在我国的法院调解过程中，法官权力所受限制是相当微弱的。法官也是人，也具有一般人的弱点，而滥用权力的天性得不到控制，必然会导致“强制调解”的发生。在诉讼和解过程中，调解人员与审判人员相分离，使具体的调停、说服过程从审判程序中独立出来，从而使主审法官的强制欲望失去了实现的途径；其所能做到的最多也就是询问当事人是否愿意调解和进行简单的劝说了。对于调解或和解的主持人员，尽管也会有将自己的意志强加于人的愿望，但这种愿望由于没有审判权的支持，其危险程度自然大大降低。对当事人来说，由于不再担心如果不同意和解法官会在审判中报复，就有了足够的勇气对调解人员说“不！”。[!--empirenews.page--]

（三）限制调解反悔权在我国法院调解制度中，由于调解程序于判决程序相互包容，所以一旦调解失败，在恢复判决程序，已经签订的协议书页可以在法院送达调解书之前反悔，造成了很大的问题。比如在调解阶段，一旦调解失败，则恢复判决程序，而到了法庭调查，甚至法庭辩论阶段，如有可能，又可以恢复调解程序，影响办案办案效率。所以，法院调解一旦失败而恢复程序后，如果要再转为调解程序必须给以一定的时间限制，在所限制的时间阶段中，不能适用调解。

（四）调解应当公开进行公开审判是我国民事审判的一项基本制度，适用于除涉及国家机密，个人隐私或者法律另有规定的案件外的民事争议，其目的在于将人民法院的审判活动置于广大群众的监督之下，增强审判人员依法办案的责任感，促使当事人如实陈述案情，正确解决纠纷。因此，调节应当在庭上公开进行，必要时可邀请双方信服的案外人到场参与调解，提高调解的透明度。禁止“背靠背”调解，不公开进行的调解属程序违法行上一页[1][2][3]下一页 为，是引起再审程序或检查机关抗诉的一个法定事由。对不公开审理的案件，调解也应当在当事人及其诉讼代理人之间公开进行。

（五）稳定调解的效力我国的法院调解制度在调解书送达双方当事人之前，效力事不稳定的，只在双方当事人签收后才发生于判决书相同的法律效力。如果一方当人反悔，则调解无效，诉讼继续进行，而实际上，只要双方当事人自行达成和解，记录在卷或法官下达合意裁决，既产生既叛力，任何一方不得反悔，如反悔将产生一个新的诉讼。这样，才能避免法律权威被践踏，调解的劳动成果被浪费。结束语中国的法院调解制度是一种连接着传统现代的社会机制，因为其传统，我们要有选择地继承；而要适应现代社会，又要进行改革，以符合市场经济的要求。随着市场观念的不断深入人心，我们也要与时俱进，既要深刻理解法院调解在民事审判中独立价值，坚持这一制度，同时要避免出现随意调解、强制调解和久调不决等问题，坚持调解、判决并重，确保法院调解工作的健康发展。