第一篇：中国党政体制——政体改革的三种选择
中国党政体制——政体改革的三种选择
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上篇：中国党政体制——现行政体的由来
中篇：中国党政体制——现行政体面临的五大问题
前述五大问题对共产党治理国家的政体提出了一个重要疑问：因执政日久，共产党官员腐化，共产党退化怎么办？对这个问题给出的答案，就是前述政体改革的三大类选择：
（1）维持现有政体。继承定期整党的历史传统，努力清除腐败分子，改善党的质量。（2）实行西式的选举民主。党内和党外都要搞选举，依“多数决”原则自由竞争，得票多者赢得执政权。（3）党政分开，建立法治政府。执政党退出日常行政，专责制定大政方针和选派政务官，从而减少执政党腐败的机会。同时用分权制衡来规范政府公权。
本节依序讨论这三大类选择。
一．定期整党，改善现有政体
中国共产党认为，作为执政党，党本身并无私利，也不代表任何一个社会阶层或者社会集团的私利。党是精英党，是由中华民族的先进分子组成的，是中华民族整体利益的代表。党的利益与中华民族整体发展的利益是一致的。也就是说，中国共产党不是党派民主政治里“一党制”、“两党制”、“多党制”的那个“党”，而是超党派全民利益的代表。这个认识符合中国儒家文官集团治国的传统。
就中国传统的政治智慧而言，上述看法并没有问题。第一，关于“中华民族整体利益”的认知可通过广泛、自由、公开的政治讨论和协商取得，无需通过各社会集团争权夺利的政治斗争而获取。第二，国家可由“先进分子”（中立无私之“贤能”）来领导，无需利益集团之代表为集团的私利而竞争政府权力。如何选贤任能？事实证明，集团代表的竞选并不比录用考试加日常政绩考核优越。
这种中国政治智慧之成立，取决于两个不同于西方社会的前提条件。第一，以家庭私利为基础的中国“社会”，并不催生强大的经济社会利益集团。又因为“交易成本”太高，小型经济社会利益集团很难转化成政治利益集团，乃至大型政治利益集团。所以，相互竞争的政治集团不得不以族群、地域为基础，成为落后的、恶性政治利益集团。在中国，这种“集团斗争”还会退化成所有人与所有人之间无原则的混战。第二，中国缺少强权政治意识，并不必然服气和服从多数。在中国，抽签才代表公平和平等，相对多数的支持并不代表公平和平等。多数决可用于决定繁杂、但不重要的事情，是个简便但粗暴的办法，谈不上“公平”。共产党早年并没有获得多数人民的支持，却发动了武装斗争。国民党曾拥有绝大多数台湾人民支持，却不能阻止“民主进步”党发动死缠烂打的反抗运动。如果国民党加亲民党获得多数支持，别说民进党，哪怕台联党也会发动死缠烂打的不服从运动。少数服从多数在中国是个笑话。而且，“获得多数”的方式经常藏污纳垢。在当代华人政治里，数字政治基本上是笑话，民调数字，销售数字，纳税数字，政绩数字，大体都是这样。曹锟之金钱加刺刀，或陈水扁靠打自己两枪而当选，却未必被民间耻笑。
法国政治哲学家卢梭曾经下过这样明智的断言：“人民把自己的注意力从普遍利益转移到个别利益上不是好事。没有什么事比私人利益影响公共事务更加危险了。政府滥用法律的危害之大远远比不上立法者的腐化。”[1]
然而，关于党的性质的理论还是回答不了“共产党退化怎么办”的问题。这是个自从托洛茨基到毛泽东都在考虑的问题，也是困扰了邓小平、陈云、江泽民直到胡锦涛的问题。
自建党以来，特别是自执政以来，中国共产党实行定期内部整党。党中央每隔七、八年发动一次持续时间相当长（有时长达数年之久）的整党运动。整党的目的是整顿党员干部的工作作风，统一全党思想。整党的手段是通过党内批评和自我批评进行教育，然后通过组织措施来纯洁党的队伍。江泽民时代的“三讲”和胡锦涛时代的“保持先进性”均属整党运动。
从历史上看，定期整党是保持共产党先锋队性质的重大举措，也是继承共产党批评与自我批评和密切联系群众两大传统的主要手段。然而，自市场化以来，整党的效果每况愈下。自我批评成了自我评功摆好，批评上级更成为阿谀奉承。最普遍的批评是：“领导工作太拼命了，不注意身体。”整党连腐败都制止不住，遑论改善工作作风。说到组织措施，只有共产党纪律检查委员会查实了严重犯罪才可能清除出党。只要不被查实严重犯罪，不仅党员照当，而且官也照做。于是，媚上欺下者升官晋爵，忠恳之士却难登庙堂。
整党流于形式，难以阻止共产党退化，无法恢复精英党的性质，有两大原因。
（1）党的政治先锋队性质与党的组织规模相矛盾。目前，中国共产党已有将近七千万党员，党员早已不是“百里挑一”的精英。在十三亿人口中，连婴儿都算上，不到二十人就有一个共产党员，平均十来个成年人中就有一个党员[2]。在党员占人口比例上，中国共产党接近了苏联东欧共产党垮台前夕的“全民党”。很显然，共产党已经发展为一个大型群众组织，绝无可能维持党组织公开坚持的共产主义道德。“大公无私”和“毫不利己专门利人”的共产主义精神与市场逻辑相悖，大大高出一般群众遵行的道德行为准则。而且，党的领导机构掌握行政权，负责行政事务，是广大党员群众的父母官，党的权力机构自然与普通党员脱勾。由此，整党就与一般党员群众脱离了干系。整党由党的干部领导，要求大量的普通党员自己整自己，就更没道理了。
（2）党的政治先锋队性质与党的官僚化趋势相矛盾。目前党的领导机构承担具体行政管理职能，党的系统呈现明显的官僚化趋势。官僚机构不可能靠整党，而只能靠法治来纯洁队伍。在官僚化的条件下，整党效果江河日下有四大原因。
第一，在官僚体制中，因为党政合一，党的领导掌握本机构人、财、物、事的最终决定权，惟命是从才是党政官员们晋升的真谛，真正的批评和自我批评几乎等同于政治自杀。因此，党内当然盛行“领导工作太努力，不注意身体”之类的阿谀式“批评”。
第二，在官僚体制里，因为党政合一，腐化的掌权者既是整党的对象，却也是整党运动的领导者。如此整党，在党员群众和党外群众中没有公信力。当前党政官员的腐败，无论从数量上还是形式上,都是建国以来最严重的，充斥部门机构的整体腐败。这个时期也自然是党员意志消沉，信念动摇的时期。在这种条件下，整党只有与坚决清除腐败分子的群众运动结合起来才能唤起普通党员的使命感、荣誉感、和自律意识。为维持行政稳定而对腐败分子网开一面，代价就是共产党公信力的进一步下降。然而，若如此整党，极可能演化成党员和党外群众的“造反”，重蹈毛泽东“文革内战”的覆辙，应了他晚年“文革”应当每隔七、八年搞一次的建议。既要清除腐败分子，又要维持政府行政稳定，这是法治的任务，并不能通过整党来完成。
第三，在官僚体制里，因为党政合一，党的领导机构囿于行政，出现了官僚化和非政治化倾向，丧失了与庞大的普通党员队伍和党外群众直接交流的政治话语能力。党的文件出现官僚化的话语套路，只对上不对下，充斥着“全面、深入”字样的“党八股”。没有若干年文件起草经验，几乎不可能读懂党的文件。党在各地和各行各业的领导，即便“深入领会”，也只能猜出个大概。他们轻易不敢脱稿讲话，也讲不出党员和群众能听懂，而且喜欢听的话。当党中央本身缺乏与普通党员和群众进行政治交流的话语能力，其政治口号味同嚼蜡，主导政治的能力就变得虚弱。党员们不知所云，不明所以，还要被迫去“政治学习”，要写出“深入体会”，当然就离心离德。
第四，在官僚体制里，因为党政合一，党的各级领导干部把精力集中在行政事务上，职业党务机构的重要性相对下降，由此导致专业党务工作者素质严重下滑。无行政权力的职业党工已经成为向党员传达八股文件的传声筒，或者是单位的后勤部甚至家庭纠纷调解员，是可有可无的“鸡肋”。权责不清晰，吸引不来高质量的党务人才，党工质量必然大幅下降。整党工作由其督办，结果可想而知。
综上所述，整党已经成为悖论，越整党，整党的效果越差，整党本身就越丧失存在的意义，其成就只存在于“新闻联播”之中。
自孙中山效法苏联提出“党国”，中国革命就有了重大进展。在计划经济体制里，党政不分仍有相当的合理性，党依旧是先锋队，定期整党仍有明显效果，因为腐败的机会不多。但在市场经济的大环境下，党直接管理日常行政事务，并决定所有公务人员的升调奖惩，腐败机会非常多，涉及的金额也日渐庞大。党政不分导致共产党迅速退化。
行政会违法，而且必然会出现违法行政。纠正行政违法的根本手段是向法院起诉政府，并使官员们因执法犯法而下台。我国行政第一把手均是共产党的书记，但党本身却不能成为被起诉对象。执政党在法院丢掉执政权会造就“法官专制”，制造世界奇闻。这在任何政治体制下都不应发生。如果党政不分，这种奇闻就理应发生。共产党不能让这种奇闻发生，也就不允许司法独立。没有司法独立，党是否在“法律允许的范围内”活动，就全凭党政领导人自己判断了。
皇位继承人在法律之上。他们的退化引发政府质量退化，是两千多年中国政治史留给我们的深刻教训。党政不分，是国民党执政后急速退化的原因。党政不分，也导致了苏联共产党退化，乃至亡党亡国。
党政不分，以党代政，党必然退化。党严重退化，党官就会乱政，乱法，乱国。只要共产党是非精英化的，官僚化的，定期整党就不可能制止党的退化。
第二篇：中国财政体制的改革
中国财政体制的改革
以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！
国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。
十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！
分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。
１９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。
有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。
在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。
正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：
一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年
均增长率更是高达４５％，是财政来源中上升最快的一种。“土地财政”虽在相当程度上缓解了地方财政捉襟见肘的局面，但也带来了城市规模的无序扩张，透支耗竭了不可再生的土地资源，更助长了畸形的房地产市场。
二是“债务财政”。地方政府投融资平台的负债规模已开始急剧膨胀。银监会资料透露，到２００９年６月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达８２２１家，其中县级政府平台公司４９０７家，银行对这些地方政府融资平台授信总额达８．８万亿元，贷款余额超过５．５６万亿元，几乎相当于中央政府的国债余额。而据估算，２００９年末地方政府债务规模在１１万亿元左右，相当于２００９年地方本级财政收入的３倍。地方政府过度举债可能带来六大巨大危险：开创地方政府举债大兴土木的先例；成了地方官员为自己政治前途而大上政绩工程的资金来源；政府举债的政绩工程已成为经济浪费的样板；与权力资本合谋形成腐败的土壤；政府债务成因复杂、清偿难度大，已影响了地方政府的执政形象，进而成为构建和谐社会的一大障碍；政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓、每位纳税人。
可见，事权与财权不对等造成的危害是巨大的。不过应当明确的是，基层财政出现的困难和问题，并不是分税制造成的，恰恰相反，是由于分税制不到位。只有完全、彻底的分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式。以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和
改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！
第三篇：历史传统与中国体制选择
审计体制是政府审计组织制度中的核心内容之一,它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性,一直受到我国学者的高度重视。审计体制有广义和狭义之分,广义审计体制是指审计监督机构的总体构成、隶属关系、社会地位、机构设置、上下级关系和各自相对的职权范围;狭义审计体制是指政府审计组织的隶属关系和审计组织内部上下级之间的领导与被领导关系。本文主要在狭义审计体制的概念范畴内重点讨论政府审计组织的隶属关系及审计组织内部上下级之间的关系。
一、研究文献回顾
目前,审计理论界关于政府审计体制的分类研究中得到广为接受的是四种模式分类法,即将政府审计区分为立法型审计、司法型审计、行政型审计模式和独立型审计模式[1]。当然,也有学者、专家认为这四种分类的提法并不科学。李金华指出,世界所有国家的审计都是独立的,不管是对议会负责还是对政府负责,都是独立的。独立性是世界各国审计最基本的共同特征,把独立型跟司法型、立法型、行政型并列,在一个层面上对比是不科学的。世界没有一个国家的审计机关是立法型,多数国家的审计机关是对立法机构负责,向立法机构报告工作,而不作为议会的下属单位。司法型确实存在,但不是完全意义上的司法型。行政型是存在的,隶属于政府。很多国家的审计机关隶属于政府,但又不完全是政府的职能部门,同时也要向议会报告工作[2]。与此相似,刘家义将世界主要国家审计制度分为三类:(1)审计机关对议会负责并向议会报告工作,这种类型占大多数且越来越多,尤其是市场经济发达国家大多如此;(2)审计机关属于司法序列,拥有部分司法权,但要向议会报告工作并对议会负责。这些国家的审计法院,从组织架构来说,属于司法序列,但同时必须对议会负责并向议会报告工作;(3)审计机关属于政府序列,对政府负责并向政府和议会报告工作,典型的是中国。我国审计机关是政府组成部门,但每年的预算执行审计和其他财政收支审计情况既要向政府报告,又要受政府委托向人大常委会报告[3]。
自1982年中国现行审计制度建立以来,我国学者就开始对中国审计体制选择问题展开讨论。杨时展以受托责任学说为基础,得出“审计因受托责任的发生而发生,因受托责任的发展而发展”的结论,并认为各级政府审计机关应该独立于各级政府之外,向着取信于民、听信于民的方向发展[4];秦荣生在分析了受托责任关系之后认为,我国审计署应归属于全国人大常委会领导,地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导[5];廖洪和余玉苗认为,一个国家的政治制度对该国的政府审计机关的隶属关系具有决定性的作用,社会主义国家的政府审计机关只能隶属于政府部门[6];李齐辉等认为,审计环境决定审计制度,根据我国的审计环境,应建立一种政府审计机关拥有司法地位和相应的法律监督权、地方审计机关由省级直管的新型的政府审计制度[7];尹平则在分析了我国现行政府体制利弊的基础上,认为我国政府审计体制改革应采取渐进改良的方式,如现行政府审计机关向政府负责并报告审计结果,同时接受政府委托向人大报告工作,可以改为审计机关接受政府领导,向政府和人大同时报告工作[8]。
项俊波在分析了我国政府审计体制形成的历史原因的基础上,对关于如何改革我国政府审计体制的“改良观”、“独立模式观”、“完善现行审计体制观”和“立法模式观”等观点进行了评价,提出建立“一府三院”制设想,主张设立与人民法院、人民检察院平行的审计院,使政府审计独立于行政系统之外[9];吴联生通过构建政府审计隶属关系模型,对我国政府审计隶属关系进行评价后认为,我国政府审计应该隶属于国务院;但双重领导体制降低了地方政府审计的质量和价值,因此主张将地方审计机关从地方行政机关的权力范围中脱离出来,业务上和行政上都直接接受审计署领导,双重领导体制改变为单一的垂直领导体制[10];杨肃昌、肖泽忠提出“双轨制”审计体制改革方案[11],主张在政府保留现行审计机关同时,把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统,在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织。
可见,我国学者对政府审计体制问题进行了长期的研究,虽然取得了不少成果,但尚未达成一致意见。在研究影响政府审计体制选择的决定因素时,许多学者认为,采取不同模式的政府审计制度是由于社会生产力发展水平不同,各国政治、经济、法律制度和文化观念不同的结果。当然,也有学者认为,生产力发展水平和社会的政治经济制度只是决定审计体制的基本因素,还有教育水平因素及与其他国家经济联系的影响等非基本和间接影响因素[12]。基于不同视角,他们对中国政府审计体制改革发展方向也提出了不同的看法,这些研究对于改革和完善中国政府审计体制、加强审计监督产生了积极的影响。我们在借鉴既有研究成果的基础上,首先采取横向比较分析和纵向历史分析方法,以一种新视角对影响政府审计体制选择的因素进行分析,然后结合当代中国政府审计体制的现状,提出未来中国政府审计体制改革的可能设想。
二、横向分析:政治制度对审计体制的决定性作用
诺思认为,制度环境是一个社会最基本的制度规则,是决定其他制度安排的基础性制度[13]。审计体制是整个国家政治体制的一个构成部分,政治制度结构对审计体制而言是最重要的制度环境。从某种意义上讲,我们可以把审计体制看作是一种制度安排,政治秩序则是影响审计制度变迁的外生变量。政治秩序在产生的初始阶段往往受到代表社会强势利益群体的领导人意志所左右, 是领导人世界观与认识的产物。
总的说来,实行代议制和地方分权的国家的最高审计机关一般隶属于议会,完全独立于政府之外;中央审计机关与地方审计机构往往没有隶属关系,各行其是。而在实行中央集权的发展中国家,政府对国有企业的经营管理常常直接领导或直接干预,中央审计机关与地方审计机构常常是垂直领导。中国古代几千年的政府审计史表明,在实行中央集权政治制度的封建王朝,审计机关只能是对最高统治者负责,绝大多数时间是隶属于行政长官和监察机构,有时也隶属于司法机构,从来没有、也不可能脱离政府的影响之外。
一般而言,凡是选择立法、司法和独立模式的国家,皆是采取“三权分立”政治体制的国家,在发达的市场经济环境中,国家对经济的干预以市场调控为主。设置审计机关的目的在于从经济监督的角度与其他部门一起构造一个相互制衡的机制,以保证国家资产的安全与有效,确保政府官员的廉洁奉公,具有较强的独立性。三者之间的主要差别在于:(1)立法模式偏重于审计监督对整个国家机器正常运转的制衡作用,用强化服务性的方法来保证审计机关的独立性。建立这种模式审计体制的国家多是联邦制、三权分立和多党制,其前提是国家必须有强有力的立法机构,否则政府审计很难发挥重要作用。例如,在美国和英国,议会作用巨大,人们奉行权力制衡原则,议会对政府行政部门拥有有效的制约手段;(2)司法模式偏重于强调审计机关的权威性,用法律形式强化这种权威性的要求,并通过权威性的提高实现其独立性。司法模式国家的最高审计机关一般以审计法院的形式存在,并拥有司法权,因而具有很高的权威性。从政治体制和政治制度来看,实行司法模式的国家大多属于中央集权制,同时又实行三权分立和多党制。如法国,属于典型的中央集权国家,但又实行三权分立和多党制;(3)独立模式的特点是,在分离的三权中审计机关保持中立地位,在不受任何一方影响的前提下存在,但作为一种独立的政府监督机构的特征却是相同的,其组织形式是会计检查院或审计院,它同时向立法机关和行政部门提供服务,实际上更偏重服务于立法部门。与立法模式一样,其宏观服务的职能也较强。另外,行政模式的最高审计机关隶属于政府行政部门,是政府一个职能部门,根据政府所赋予的职责权限实施审计,并对政府负责。这一类国家大多在亚洲,从政治制度看,是中央集权制或是人民代表大会制或是共产党领导下的多党合作制,政府职能十分宽广,权力比较大[14]。
可见,政治体制决定审计体制模式。一个国家之所以选择某一种审计体制模式,目的在于期望审计能够在这一政治结构中取得逻辑一致的政治效果。从理论上讲,一旦选定了某种审计体制模式,政府审计能够发挥什么作用,就已经由其政治结构决定了。它反映出不同国家对政府审计期望作用的不同价值以及对政治结构本身的政治哲学观点。选择立法、司法模式的国家,多强调对权力的制衡;选择行政模式的国家,多重视行政政府的操作职能[15]。
在建立现代政府审计制度的初期,我国选择了审计机关隶属于各级政府的现行审计体制,这是受当时政治体制的深刻影响的结果。从政治体制上看,我国是共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家,实行的是人民代表大会制度。在这种背景下,政府是在党领导下的“强势政府”。政府在整个经济运行、政治生活和社会生活中几乎无所不包、无所不在,且政府职能过分集中而形成了行政垄断,政府集规则制定、实施、监督、仲裁和处罚于一身,而且这种权力通过种种措施予以不断维持和强化。在中国独特的政治背景下,人大作为立法机关,虽然是最高权力机关,但从某种意义上讲,现实生活中人大的权力有些虚置。因此,在强调人民民主专政的新中国,从一开始就形成了党领导政府的政治体制,把审计机关设置在政府,既有利于加强党和政府对经济的控制与监督,强化政府经济决策、执行与监督高度统一的体制,使政府在国家政治经济生活中拥有更加实际的控制权和操作权,也有利于审计工作一开始就迅速进入“角色”并获得政府部门的强力支持,而且能够将社会各利益相关者的权益保护要求及时纳入到政府审计的工作范围之内,提高政府审计协调社会利益冲突的及时性和效率性,及时将各种社会利益相关者的力量对比趋近于博弈均衡状态,这对当时审计事业的发展是十分必要的。审计机关成立之初,在人大的权威和法治尊严还没有真正树立起来的时候,盲目借鉴西方模式,把审计机关置于人大之下显然是不符合中国国情的,那样只能造成人大在监督工作上的尴尬和审计事业发展的迟缓,同时也不利于社会公众利益得到有效保护。
中国领导深刻理解中国政治结构的这种精巧和微妙关系,也充分考虑到各种博弈力量在中国政府创立初期的相对表现与制衡,在中国政府审计体制选择上始终是现实和务实的。关于1982年宪法规定审计机关设在国务院的原因,主持起草1982年宪法的胡乔木认为,审计机关如果属人大常委会,有许多不便,因为国务院遇到问题可以下命令,人大常委会则要开会,还得要审计署去做报告,人家还不一定看得懂[16]。彭真认为,审计机关应主要审计预决算和违法乱纪情况,只能放在国务院。1982年11月《宪法修改草案报告》对此作了正式说明:一般说来, 审计机关可以由政府领导,也可设在政府以外。由于我国是初次设立审计机关,需要熟悉被监督单位的工作,逐步积累经验,因此设在国务院内由总理领导比较有利[17]。如果审计可以隶属于人大,但无论是作为人大的专门委员会还是作为人大的工作机构,人大都无法直接领导如此庞大的机构,也无法进行实际操作[18]。
三、纵向分析:历史传统制约与审计体制选择的路径依赖
新制度经济学中关于“路径依赖”①的理论充分说明,“历史是至关重要的”,“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[19]。中国古代的政府审计在机构归属问题上曾出现过不同的体制模式,因此,研究审计体制问题,必须认真研究中国政府审计体制的历史变迁,深刻认识其演进的规律,古为今用,以史为鉴,才能找到当代政府审计体制改革的正确方向。考察中国古代政府审计的演进史,中国审计体制变迁呈现以下规律:
(一)中国古代起主导作用的审计机构隶属关系多变,没有形成一个相对固定、统一的模式,其间主要有三种隶属关系,即独立的专门审计机构、在财政部门中设置的专职审计机构、审计与监察相结合的机构三种。独立的专门审计机构以隋唐时期刑部下设的比部最为典型,当时包括户部在内的中央各行政机构都要定期由比部勾账审计;在财政部门中设置专职审计机构,以宋代三部勾院和都磨勘司较为明显,隶属于主管财政的度支、户部、盐铁三司,专司审计;审计与监察相结合的机构,明清的都察院最为典型,以纠察百官、勾考账籍为主要职责,直接为君主服务,权威性强[20]。
(二)在三种隶属关系中,审计与监察相结合的形式历时最久,体现了中国古代政府审计的主要思想和价值取向。在中国古代审计演进的各个历史时期,大体上贯穿着两条主线:一条是以勾考账簿为主,审查钱粮收支的真实性,类似今天的财务收支审计;另一条是以考核官吏财政经济方面的治绩为主,与行政监察职能紧密结合的审计活动。通过详细考察,我们发现,第二条线几乎贯穿中国封建社会的始终,并影响着近代中华民国的审计体制选择,深刻体现出中国古代的政治制度和文化传统。长期以来,审计监督与经济监察职能常常是合二为一的,其体现在御史监察组织体系的产生、发展与完善过程之中。隋代比部的出现,确立了具有司法性质的独立审计机构,逐渐将审计与其他经济监察组织分立开来。随后又通过一定历史阶段的反复,最终分别确立了审计组织制度与经济监察组织制度,并一直影响到后世,成为中国封建财计、审计组织建设的一大特色。
(三)一般而言,国家审计机构都对最高统治者负责,代表着最高统治者的利益,具有一定的独立性和较高权威性。中国古代审计的最高目标是维护王权和皇权,强化中央集权的专制统治。实行中央集权制是中国古代政治制度的一大特色,在中央集权制下,地方政权在政治、经济、军事和文化等各个方面,都要严格服从中央的政令,没有独立性和自主性。为了使各级政权机构在履行政治统治和社会管理职能的过程中忠实体现最高统治者的意志,保证中央政令得到执行,必须自上而下建立起一整套监督体系,这是政治职能分工和权力制衡的需要。审计以其专司财经监督的独特功能,成为监督体系的主要组成部分,中国古代审计正是适应这一需要而产生和发展的。因此,中国古代政府审计对王权和皇权有着高度的依附性,这也决定了中国古代政府审计相对于被审计对象而言,具有较高的独立性和权威性。中国古代审计机构名目繁多、置废无常,究其原因,每一次变动都是在特定的政治经济背景下,适应特殊监督需要的结果,并反映出各种社会力量博弈对比的变化,是最高统治者意图的体现。三千多年来与考核、监察百官相结合的审计监督发展史,反映出审计在君主专制制度下的从属地位,是以维护君主权威、加强中央集权、巩固专制统治服务为最高目标的。
(四)在历史传统中,文化思想深刻影响着中国古代政府审计体制的选择。就中国文化思想而言,对审计体制影响最深刻的主要是古代的集权论和人治论。在中国古代封建王朝中,在集权论影响下,政治体制以中央集权制为核心,政府审计制度设置是为了维护中央集权的需要,审计体制的选择也主要考虑作为强势相关者的统治者的实际需要,弱势利益相关者的权益保护诉求并没有得到合理体现,政府审计机构直接为最高统治者服务。所以,在中国审计发展的漫长历史长河里,常常出现中央政府越集权,审计制度越完善的现象,表现出与西方国家迥然不同的发展方向。同样,在人治论的影响下,“人治”常常与“国治”相联系,人治论为中国古代封建专制制度服务。因此,中国古代考核官吏财政经济方面的治绩与行政监察职能紧密结合,审计与监察相结合的形式历时最久,几乎贯穿中国封建社会的始终,并影响着近代中华民国审计体制,体现出中国古代政府审计的主要思想和价值取向。新中国成立之初,人们思想上还没有完全完成从人治观念到法治思想的转变,没有完成从集权到民主的过渡,强调的是无产阶级政党的绝对领导和中央集权。审计机关设置问题上也体现出这几种思想之间的博弈较量。最初在审计机关设置问题上就存在两种意见:设在政府还是设在人大。设在政府实际上是为了强化政府的行政权力,寻求政府领导的支持,是集权与人治论的一个体现;设在人大实际上是为了制约和监督政府行政权力,是民主与法治论的一个体现。西方思想与我国迥然不同,其根源于古希腊柏拉图和亚里士多德等思想家的理论,后在近代洛克、卢梭和孟德斯鸠等人的理论中得以形成和完善,主要体现在人性自然论、人民主权论、法治论、分权论和道德法律论等方面。一方面,分权论制约着西方的政治制度,因此,西方国家在审计机关设置上的普遍做法是将审计机关独立设置,即将审计机关设置在政府体制之外。无论是以英国和美国为代表的立法型审计机关,还是以法国和西班牙为代表的司法型审计机关,或者以德国和日本为代表的独立型审计机关,均是如此。这样,审计制度就演变成政治制度中实现分权与制衡机制不可或缺的方式之一。所以,西方国家审计机关的独立设置实际上反映出西方国家的审计体制具有与其政治制度相一致的本质特征;另一方面,如果说人民主权论影响宪法和国家宗旨的确立,那么如果把分权体制看作是维护和实现人民主权的设置,则审计机关的设置同样就应该与有利于维护和实现人民主权的方向保持一致[21]。
历史传统持续地、潜移默化地影响着一个国家对政府审计体制的选择。中国几千年的历史上,封建统治者的主流思想历来都是崇尚集权的,“朕即是国家”,不允许任何对中央政府分权与制衡的观念和行为出现。中国历史上的政府审计就是为了强化中央集权的需要而设立的,从来没有脱离出最高统治者和政府系统控制之外。例如,在中国古代政府审计成立之初的西周时代,审计就“内生”于统治者加强财政财务管理的需要;新中国成立审计机关也是政府维护财经秩序的需要。这种内生性决定了新中国政府审计成立之初就离不开对政府的依赖,审计工作的重心离不开财政财务收支。经济学已经证明历史是重要的,路径依赖的特性可能会导致低效制度的均衡的长期存在。因为即使制度均衡是低效的甚至是无效的,但是放弃它的成本却非常高昂,从而使低效制度均衡长期存留于许多发展中国家而无法产生帕累托最优的制度变迁。不过,制度变迁的路径依赖特征并不是单纯的历史决定论,沿着路径依赖的每一阶段都有政治和经济上的选择,只是由于路径依赖的特性,它会使得选择集合变窄,在没有外部压力和内部危机时,变革它的成本会高昂到足以阻止变革本身。这就不难理解在理论界对改革中国政府审计体制的呼声很高的情况下,为什么审计署坚持认为体制改革是一项复杂而艰巨的任务,一直比较强调现行审计制度的优势和成绩,更关注在现有体制下如何充分发挥审计监督作用问题。选择政府审计隶属于政府的模式,是由中国政治制度和历史传统共同决定的,不是新中国的政治家们盲目设计的结果,而是他们深刻洞悉历史和现实,代表政府审计利益相关者共同选择结果所作出的正确决策。
四、研究结论与重要启示
(一)政治制度和历史传统深刻影响着政府审计体制的选择。一般说来,在政治制度和历史传统没有发生重大变革的前提下,政府审计体制也不会发生重大变迁;如果超越政治制度和历史传统的约束,在条件不成熟情况下,过早地人为变革审计体制安排只能给审计工作带来被动,影响审计事业发展,不利于社会公众利益冲突的有效协调与保护。
(二)现行中国政府审计体制是特定历史条件下符合中国政治制度和历史传统的双重约束下的正确选择,并在实践中发挥了重要作用。目前,中国政治体制改革还没有完全到位,历史传统的深刻影响短期内难以消除,在相当长的一段时期内,现行审计体制的作用与效率还有进一步发挥的空间。改革中国政府审计体制是一项系统工程,现阶段改革的时机还不成熟。因此,应将对政府审计制度安排的充分关注放在现行体制下如何加强和改进审计工作,全面履行审计职责,进一步发挥审计监督作用。
(三)随着政治体制改革的深入,民主法制建设的完善,中国政府审计体制在未来会呈现变革趋势。在政治体制和历史传统发生变革的双重影响下,中国政府审计体制将向“监审合一”的模式发展。因此,我们认为,在中国现行政府框架内,整合审计和监察部门力量,建立审计监察院,并提高其行政级别,是符合中国政治制度和历史传统的审计体制改革方向。
第四篇：中国的社会保险体制亟需改革
中国的社会保险体制亟需改革
中国的社会保险体制，自建立以来，就是漏洞百出，争议不断，所惠及面很窄，覆盖面不广，为社会出力多的大部分普通民众往往得不到涵盖，而处于国家管理职务的少部分人其保障程度又是非常的高。这事违背宪法保障公民权利的宗旨的，因此我们设想，把各种社保公积金做一个适当的调整。
我们现在在职员工，社保的相当比例是为不切实际的梦在缴纳，社保不是完全为了解决当下劳动人民的迫切需要，而是完全性的资金闲置。对社会来讲，减少了保障资金的用途，对国家来讲，浪费了资源的利用，对个人来讲，缩小了实际的消费能力。长期储蓄变成了资金滞涨的源泉。
通过对社保公积金制度的细化与调整，更加有利于社会的公共保障能力，有利于保障社会建设资金的来源，有利于调配社会资源的合理使用，同时对社保资金缴纳做出一致的限额标准，从国家层面上维护了《宪法》对于公民权利的公正性，最终进一步缓和社会矛盾，引导经济、投资、社会发展健康前行。
现存的社会保障制度公积金缴纳制度存在着不足。
养老金制度的建立，存在着粗糙和不切实际的成分，一个刚开始参加工作的青年，对于养老的概念是一个漫长的期待过程，现在养老金制度的建立，不是建立在尊重个人成长发展的基础之上的，而是建立在封建家长制度对于保障管理者自身权利的观念上的。虽然对于中产阶级来讲，这样的缴纳比例不是很高，但是基于中国现实，现在的工资制度，这笔费用还是很大的，很大的比例不用在解决切实的需求之上，反而作为没有任何增长的储蓄之中，对于社会是非常不利的。在使用上这些钱的使用也不是公开的，从而导致了腐败等恶性社会事件的发生。同时公积金的缴纳还有一个连续性的问题，如果中间断了，都不算的，这种商业性质很浓的公积金制度，不是为了保障公民的生存权利，更多的是为了保障国家公务人员的生存权利。现代社会，普通民众特别是广大农民工，在工作作息上存在着很大的间歇性，大部分人，是出于所谓的社会边缘的人，虽然相关部门要求很多使用农民工的企业要为农民工缴纳社会保险，但是出于工作性质和没有保障的前提下，农民工的缴纳比例和享受范围与占据社会优势地位的公民相比，那是相差很大的。更有甚者，一些小县城的管理者出于当地普通民众对社会保险的热衷和社会保险制度的陌生，巧立名目，乱收费的现象时而发生，缴纳政策和缴纳标准也得不到统一，从而造成了更多的社会不公平，人们开始感觉缴纳社会保险拿养老金也是要凑个运气的观念，因此很多人对社会保险报以不信任的态度。多种因素杂合，导致了各种社会不公正的现象比比皆是。有“能力的”通过这样的那样的渠道，使自己摆上所谓的同等待遇上，但是大部分没有能力的普通民众，他们的那些《宪法》赋予的权利只能做望洋兴叹被无情的剥夺了。最后办事人员说一句，所有问题都是人们自己造成的，国家制度就是这样。如此不负责任而已。
一个人考虑养老，不是年轻时的事情，而是在接近年老逐步丧失劳动能力供养自己的事情，按照我们现行养老金制度，要求缴满15年的要求，我们完全可以对养老金设定缴纳年限，加入退休年龄是60岁，那么我们可以给在职职工在40岁之后考虑缴纳个人养老保险，那么40岁之前，他（她）需要解决的是现实生活的需要，把40岁之前的养老金搁置起来，无论对谁都是一种浪费，社会资源特别是资金本来就非常短缺，无法照顾到每个人，那么如
果40岁以前的这部分资金释放出来，能解决多少社会问题呢？资金搁置，如同其他资源搁置一样，是要产生腐败变质的。我们可以这样计算，现在一线城市缴纳社会保险额度是企业加上个人是500元左右，其中20%是要用于个人日常的医疗、失业、意外、生育等支持的，那么就是说每个人最低将有400元/月的资金被闲置起来，这样的浪费是不是很大，而这些闲置资金，因找不到正常合理的使用渠道，会造成多少的腐败漏洞，假设我们有1亿年轻人，每月闲置400元，从25岁开始参加工作，到40岁为止，在这个15年180个月中，将会闲置72000元的社会资金，再乘上这个人口基数，就是72000亿的社会资金要闲置，试想全国这么大的资金能解决多少人的住房问题、交通问题等社会现实问题呢？按照现在一线城市60㎡的城市房产，成本3000元/㎡的造价，60㎡能解决多少三户之家的安居问题呢？计算结果是4000万户家庭的安居，直接受惠的人口是1.2亿人，让1.2亿人口摆脱没有房子住的窘境，请问中国的社会问题解决多少呢？这仅仅是静态的，在这些资金使用过程中，能带动多少的企业，解决多少的就业，释放出多少的活力呢？仅此一项而已。中国的发展就可以前进至少10年。可见我们现在的社保制度存在着多大的弊病呀。
如果这种制度得不到改变，那么我们的社会矛盾必然加深，贪污腐败就无可避免。利用公众信用投机取巧钻营之事就不可断绝，社会公正清廉就无法真正实现，人民群众就无从进步成为真正有公民认知的合格中国公民。社会管理民主也就是一句空谈。
一个公民从45岁开始考虑养老基金的建立，那么更加会体现出以人为本的精神，人的对于非法想法就会减少，大部分这个年龄层次人趋于保守，更加热衷于平时工作的精益求精，而不用受社会外欲的干扰，在安稳的工作与生活中，或对年轻时的工作进行总结，或对创业时期的理想进行归纳，技术人员会对相关技术进行完善，培养自己的老年兴趣，增加健康锻炼的意识，培养没好的夕阳情操，那样社会良知和道德就会不断的回归，进而影响到下一代的成长与发展，在工作上，在技能上得到很好继承与延续。由于资历的增加，收入的稳定，个人旅游消费逐渐增加，现在我们只有大部分国有企业，少部分效益好的企业员工，才会去考虑各种度假与旅游，很多良好的福利政策得以贯彻。如现实所知，我们现在都生活在看不到边的生存压力中，很多中年的父母，自己的一些问题解决了，接着就着手在做子女辈、孙子辈的建立基础的事情，这种传统而又古旧的做法，封建社会封妻荫子的作为，是对我们社会生产和人类发展格格不入的，正是因为这些人占据了本不属于自己的地位，使很多生存技能稍逊一筹的人往高而踯躅不前，对未来产生了失望，在心理控制能力差的人，就会做出损人不利己的事情，所以有些不得意的人常说，做好事俺没本事，要坏一些事情的本事抬手抬腿而就。这样不断发展，人与人之间感情渐趋冷漠。恶性事件频发就不足为奇了。
一个人的失败也好，一个人的成功也好，主观客观原因都是有的，在好的环境下，主观很少会有悲观情绪，这些界定不必细说。但是从社会管理的角度讲，单体个人不管怎样都会去适应客观环境而成长，而这些成长和适应因为个人经历的不同，最终会获得很多截然不同的效果。因此现实不合理的社会保障制度作为维系和调整社会关系的方法，必须得到改革与完善。
现有的保障制度对于社会的延续性特别是人的自身的生产保障没有涉及，如有涉及也是非常少的一部分，那就是生育保险，而生育保险在我看来，仅仅针对女职工对于社会贡献的一部分特别的补助，丝毫不涉及下一代的成长与教育，可以毫不客气的说，现代中国人在物质文明发展迅速的今天，还处在石头缝里蹦出来的境地，非常尴尬，虽然现在正在普及生育健康，做优生优育免费医疗的工作，但是这部分资金从哪里来，怎么结算，都是不明不白，好像是占据优势的国家管理人员或者机构，给予普通老百姓的一种施舍，一种恩惠，体现不出来公民的贡献和享受的权利，感觉有点像皇上、大人的恩赐。因此，我感觉，我们应该在为了国家未来考虑，在成年人参加工作的时候，考虑进去这一部分的公积金的积累和利用。这个公积金可以根据人的成长需要，逐渐的补充到教育中去。完成国家代为父母管理孩子成长，减轻年轻父母在经济上对孩子抚养的负担，减少社会纠纷，让年强力壮的年轻人有更多的精力和时间，以及生存资源投入到社会生产与发展中去。
前面我们讲，我们在社会保险制度上面存在着很大的不公平，主要是国家普惠制度陷入了纯商业化的机制之中，诸如近几年推出了不同的缴费基数，缴费额度，这样无形中在退休之后，加大了贫富差距，要知道《宪法》精神是保证公民公平的生存权利，如果一些人因为个人能力问题，获得更多的社会资源，利用这些社会资源去获得更多的甚至是通过妨碍别人应当获得的社会生存资源的时候，社会就出现了完全的不公正，那么长此以往，我们就得经历封建社会的皇朝更替，资本主义社会频繁的经济社会危机，这些不公正的利益进出获取方式，就是这些社会无法自己调整社会不公正导致的危机的根源。在社保制度上，我们应该根据《宪法》保证每个人合法公民的生存的基础上，设立国家针对社会保险制度对公民的有限支出制度，就是你无论对社会和国家贡献多大，《宪法》原则始终提供着一个公民最基本的保障制度，而不是为一部分公民去妨碍另一部分公民的最基本的保障权利去保驾护航。说道这里，我们的“优势贡献”公民可能会说，这事他们不能享受到充分权利的借口，我可以回答，《宪法》所要保障的就是客观上最基本的东西，至于你的非分之想，你只能通过另一个渠道去实现，从哪里来，到哪里去。还是通过市场去实现，就是把这部分人获得额外收益转给商业保险行业去实现。政府公积金应该保持的就是公正的原则，保障基础的稳定，而不是去左右市场的发展，去勾引人们的非分之想，只有这样，社会才能保持长期的稳定和谐与发展。而现在我们的社保制度无疑是做该做的没做好，又有多管闲事之嫌。
第五篇：体制机制改革
“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”——党的十七大从建设社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，为深化司法体制改革提出了新要求。
优化司法职权配置、完善宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、改革司法保障体制„„２００８年底，中共中央转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署了４个方面、６０项改革任务。
自上而下，先易后难，突出重点，整体推进„„在党中央的高度重视和统一部署下，各政法机关和有关部门密切配合攻坚克难，呈现出整体推进、扎实有序、举措频出的良好态势。
这是一场波澜壮阔而又复杂艰巨的改革——深化司法体制机制改革，为社会公平正义提供法治保障，向着“公正高效权威”的目标砥砺奋进。
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