试论服务行政理念下信访制度定位的思考

第一篇：试论服务行政理念下信访制度定位的思考

试论服务行政理念下信访制度定位的思考

[论文摘要]信访制度是公民维护自身权益的一种重要的救济制度，在我国，作为国家联系公民的纽带，发挥着监督执政者、传递群众意愿、维护群众利益的重要作用。然而，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度的争议一直不断。在现代法律体系不断完善的背景下，信访应当何去何从一直困扰着法律界，被法学家们高度关注。文章试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。

[论文关键词]服务行政 信访 定位

“信访”古已有之，时称“上书”。最早见诸于尧舜时期的“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”，后诸朝诸代都有纳言之策，不乏“公车上书”之案例。纳言以明政在各个历史时期为统治集团了解民意民情、制定施政策略、治理国家、巩固统治地位产生了一定的作用。而在当代，“信访”则起源于“来信来访”。在早期的苏维埃政府成立初期和延安时期就已经有接待群众来信来访的联系群众方式，至新中国成立时，设立了专门的机构负责处理群众来信来访。可见，从古至今，“上书”、“信访”一直都是接近民众，了解民众心声，制定顺应民意治国策略的一种有效方式。但是，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度出现了不同的观点，有说应该废除，有说应该继续发扬光大。信访该何去何从一直困扰着法律界。本文试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。

一、信访和现有法律体系矛盾的源头

依照国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从行政法规的规定来理解，信访反映的内容是概括性的，这种规定的方式在给予群众便利的同时，也为受理信访的机关的超负荷运作埋下了伏笔。因为范围规定不明，群众在“有事”找政府的习惯思维之下，对遇到的各种问题不加区分，都找政府来处理，形成了找政府比找法院更有效的惯性思维，从而淡化了法律意识，削弱了法律的威严。

从文化根源上看，信官不信法的历史文化传统根深蒂固。当然这也从一个侧面反映出我国法治文化宣传不够，公民法律意识不强，法治文化程度不高的普遍现象。

司法独立性、权威性依然不够，司法公平、公正仍然受到挑战。司法办案过程中，来自各方面的压力现实社会时有所闻，司法受到干扰，必然会影响到司法的公平公正，由此，公民希望在司法面前伸张冤屈的期望落空，为求说法只好走上上访路。

从信访制度上看，信访制度还不完善。首先是，过于宽泛，似乎什么问题都可以找信访，造成信访量剧增，影响到案件处理的时效性，信访人不满继续逐级上访，造成不良循环。其次，缺乏行之有效的终结机制，一些反复上访的案件，在某一级已经予以公正处理，但上访人没有达到自己的目的，继续逐级上访，形成缠访、重访案例。

二、信访制度及服务行政研究现状

目前研究信访的比较多，主要有以下几方面：信访制度历史研究，找寻古代信访制度和近现代信访制度的特点，探索创新信访制度的渠道；从党群关系视角来研究信访制度；信访中违规行为的研究，借助演化博弈论从演化论的角度研究信访的制度及其所承载的政治社会功能；从法律角度对信访制度进行研究，探索通过建立相关工作机制和加强完善制度等解决信访困境问题；涉及民生问题的信访研究，探索我国城镇化进程中产生的失地农民出现的信访问题。

服务行政理念研究主要着重于服务行政模式研究，研究我国转型期的服务行政模式；构建服务行政文化研究，建设服务型政府；规范行政自由裁量权，防止侵害公民权利、渎职、滋生腐败；服务行政伦理建设，研究行政伦理存在的困境和服务行政理念对解决困境的指导作用；服务行政法律问题研究，从法律的角度探讨依法行政的实现。

将服务行政理念用于信访制度的研究目前见诸刊物的极少，在知网及各大搜索引擎上都未搜索到这方面的研究文章。种种原因造成了长期的信访难题。在我国推进服务型政府建设的大环境下，健全行政法、依法办事，是解决这一难题的有效法律保证，因此借助于行政法中的服务行政理念对信访制度定位问题进行研究非常必要。

三、服务行政理念下信访制度的定位

服务行政理念的发展与西方的福利社会的福利权有着密不可分的联系。起初，行政法规定政府只限于充当国家的护卫者，护国安民。随着资本主义国家经济的高速发展，国家财富不断积累，社会福利极大提高，福利社会开始出现。政府大量参与到教育、卫生、交通、环保、公益事业中去，由此权力特征被削弱。福利社会对政府管理有了新要求，需要立法，依法管理，依法给予。福利社会实现了“权力”逐步向“福利”的转化，催生了“服务行政”理念。

服务行政理念主张国家为了人民的利益，主动参与到与民生紧密相关的行业中去，要求政府对解决民众生活需求建立一套有效的反馈机制。在我国，受现有的法治国家观念的影响，行政给付行为在行政法的研究中一直处于被忽视的地位，现行的行政系统也缺乏规范的行政程序，导致一些行政行为有着很大的主观性、随意性，民众遇到自身诉求不能满足的情况难以找到有效的救济途径。目前的信访，从实践来看，它具有很大的灵活性，和人民代表大会一样，都是民众参与行政的过程，可以集中反映民众诉求，正好满足民众救济需求，其过程也可为相关法律的制定提供经验。从这一点来看，信访制度的作用是值得肯定的。但是，随着纠纷解决功能的加入，出现了部分应该由司法程序来解决的纠纷转由信访部门来承担的情况，涉法信访不断增加，在加重信访部门负担的同时，也弱化了司法的权威性。这种功能重叠出发点是想通过信访达到保护公民权利，抑制政府权力的目的，但也引来了较大争议。

服务行政理念认为，公民和政府之间的关系不是管理和被管理的关系，是一

种新的合作关系，这要求政府对于公民的合理要求尽到行政给付的义务，从这一角度来说，信访体系作为政府职能部门之一，履行着政府行政给付的具体责任，有继续存在的必要。但存在不等于不变。随着社会福利覆盖面的加大，涉及到的个人将更加具体，矛盾不时出现。作为民众救济的重要承载部门，是“服务者”而不是“管理者”，在行政给付过程中，提供的是“服务”，有义务提供减少、消除个人生存与发展危机的救济。因此，在现阶段，为适应经济社会发展的要求，信访制度应该与时俱进，其职能定位要适当调整。

（一）法律授权而为之，不能随性而为之

信访部门只是政府和民众的沟通桥梁，其职能主要体现在救济功能上。但是，现实处理中，往往出现越权办理现象，甚至出现行政处理和司法判决各异的情况。随着法制的不断完善，信访部门应该依法而行，不要越俎代庖，否则将弱化法律尊严。信访部门职能更多的是定位在依法服务上，而不是越法越权服务。

（二）了解民情，倾听民意

信访行为实际上反映的是基层百姓的矛盾，作为国家的基层细胞，基层矛盾解决不好，将危及上层建筑。信访部门在接受信访过程中，掌握的都是第一手民情民意资料，最能反映百姓心声，因此信访部门有责任将民情民意如实反馈，促进司法完善，在法律上加大对民众的救济，求得扩大法律在民众救助方面的授权范围，做到依法救助，救助有据。同时，通过扩大救助授权，在福利社会发展中不断扩大行政救助功能，促使政府职能的根本转变，由“权力”到“福利”。

（三）以人为本，服务为旨，救民济众，化解矛盾

信访担负着密切群众关系、化解矛盾的职责。服务行政理念下的政府救济包含了促进公益事业，让民众满意的功能。这与为人民服务的宗旨是一致的，因此，信访制度应该把解民忧、化民怨作为信访的首要定位，突出服务、救济、协调的功能。

（四）监督权力，督察救济

在我国当前环境下，“权力”并不会自觉转变为“福利”，时时出现“干预”，因此，信访制度在本身为大众谋“福利”的同时，应该负有更大的监督权力，加大督察救济是否到位、公平的职能比重。

四、总结

综上所述，国家目前尚无规范的服务行政体系，国家出台相关立法之前，信访制度仍然可以在服务行政的领域内发挥其联系行政机关和国家公民的作用，对了解民情，化解人民内部矛盾，稳定民众情绪，提高政府威信有积极意义。从这一角度上来说，现阶段的信访制度是值得肯定的。但是，另一方面，随着国家管理机构的调整和分工的细化以及我国法律的日臻完善，作为我国一项传统的回馈机制，在建设法治国家的进程中，信访制度传统的救济功能在某些方面与现行的司法体系发生重叠，形成交叉区域，多头可处理现象，分工不明。加强法制建设，建立法治社会是我国的目标，因此，应当对我国的信访制度有计划有步骤地逐步进行改革，恰当定位。

第二篇：公共服务理念下现代行政的特征.[范文]

公共服务理念下现代行政的特征

核心提示：

关键词: 公共服务/政府义务/行政规则/行为方式/行政手段 内容提要: 本文立足于现代行政的发展与演变趋势，阐述了以“公共服务”为核心的现代行政的基本特征，即：政府义务的积极化；行政规则的服务化；行为方式的多样化；行政手段的间接化。

公共行政的范围取决于不同阶段的社会公共需求，从社会发展的进程来看，公共需求始终处于不断变动中，因而，行政的内涵与外延亦具有相应的阶段性与变动性。从以“公共权力”为核心的传统行政走向以“公共服务”为核心的现代行政，正是这种阶段性与变动性的体现。

就西方国家而言，在传统的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。

自20世纪以后，伴随着经济、政治以及意识形态的变化，特别是产业革命、科学革命以及资本的高度集中，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种时代趋势。行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。在这种社会需求之下，凯恩斯主义经济理论以及作为战后发展模式的“福特主义”在经济领域逐渐占据了主导地位。这些新兴的理论与政策强调国家的经济和社会职能，强调国家在社会经济生活中的重要地位和作用，主张加强国家干预，扩大公共服务领域，推行国家垄断调节政策，大力强化行政职能。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。

20世纪中期以来，由于通货膨胀与失业同时迸发，西方国家出现了严重的经济“滞涨”局面，“福特主义”生产与分配模式失去了原有的作用，“福利国家”难以为继，人们对凯恩斯主义宏观经济理论的共识破裂了，各国再次受到世界范围的政府改革浪潮的冲击。在重塑政府的口号下，以服务为行政的宗旨，顺应社会需求，转变政府职能，改革公共行政管理的模式，打破公共职能的国家垄断，实现政府、社会分担行政，在有限政府的前提下，满足日益扩大的公共需求，成为新一轮改革的中心，并为以“公共服务”为理念的公共行政赋予新的内涵。

就我国而言，在传统的计划经济体制下，以“公共权力”为核心的，具有单方命令属性的行政手段在行政管理中占主导地位，由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端，严重制约了社会发展的生机与活力。随着经济的全球化以及我国改革的深化，这种传统的以“公共权力”为核心的单一行政模式已经无法适应社会发展的需要，面对日益多元化的社会需求，转变行政理念，在“公共服务”的行政理念下，重新估价、界定政府作用，调整政府职能，改变单一的权力行政方式，改革传统公共行政的模式，在满足社会公共需要的同时，深化行政改革，实现“全能政府”向“有限政府”的转变。

从“公共权力”走向“公共服务”，在这种社会发展与行政理念的变迁下，促使现代行政的范围、方式、手段等方面均发生了深刻的变化，进而形成以“公共服务”为核心的现代行政的如下特征。

一、政府义务的积极化

伴随着社会需求的多元化以及公共领域的拓宽，单纯的“公共权力”已经无法包容所有的行政职能，代之而起的是“公共服务”的理念，这一变化标志着行政已由传统消极的权力行政步入了积极的服务行政。就政府义务而言，主要体现为政府由传统的不得侵权的消极义务过渡为积极的保障义务。

（一）以“权力”为核心的政府消极义务

在传统的行政理念之下，政府的行政管理等同于公共权力的行使，行政的方式体现为具有单方性、命令性以及强制性的规制行为。在以个人权利为核心的理念下，这种公共权力的行使只能限定于维护公共秩序所必要的幅度和范围之内，并恪守其权限，以防对公民自由、权利造成不应有的侵犯。在这种行政理念之下，政府在行政管理中所承担的义务主要指消极的不得侵犯个人权利的义务。所谓行政法治的内涵局限于规范政府行为，以保障个人的合法权益。在埃斯曼看来，这种限制只是为国家设定不得危害个人权利的消极义务，并不能促使国家承担或履行某种积极义务。他指出：“……现代时期中那些最为牢固确立下来的，最为丰富的观念之一，就是个人拥有先于国家权力而存在，并高于国家权力的权利……它禁止主权者制定侵犯个人权利的法律，……个人权利具有一个共同的特征：它们限制着国家的权力，但却没有强加给国家以任何积极的职责，以及任何为着个人的利益而进行的先期工作。国家必须为了使个人的活动保持自由开展的目的，而避免某些对个人权利的侵犯。” 这句话概括了“公共权力”理念下个人权利为政府所限定的责任与义务——消极的不得侵权义务。

（二）以“服务”为核心的政府积极义务

伴随着社会经济文化的发展，特别是产业革命以及资本的高度集中，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，无法满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话、以及铁路运输。” 在这种形势下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，由单纯的“公共权力”的行使转化为“公共服务”的提供，并促使政府义务由消极走向积极，即以积极的行动为社会提供必要的公共服务。为此，在现代社会，“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律、组织必要的公用事业。”

对以市场化为目标的我国改革而言，为改革长期计划经济体制之下的单一体制，行政改革的主要目标在于放松政府管制，培养与扶持市场与社会机制。前期经济与行政改革的主要任务在于建立市场经济体制，完善市场功能，实现政企职责分离。但在政府从市场退步抽身的同时，面对经济全球化的竞争与挑战，新的政府职能与义务应运而生，如：环境保护与治理；建立现代监管制度；建立增强竞争出口的生产支持体系，促进国内产业结构升级和出口商品结构优化；逐步向外开放市场，对某些产业、部门、地区实行援助、保护政策，限制某些产品或服务进口；利用各种途径减少和缓解国际贸易摩擦，为企业争取宽松的环境和发展空间；熟悉WTO体制、规则、运作方式，防止新形式的贸易保护主义等等。因而，当前的行政改革并不简单地等同于削减政府职能，它意味着社会变革中政府职能的分化与整合，它要求在合理地界定政府的职能范围的同时，保障公共服务的履行。为此，在服务理念下强化政府的责任与义务成为我国行政改革的重心。

二、行政规则的服务化

20世纪初，面对社会的发展与变革，狄骥曾指出：“现有的证据已经断然向我们表明：以前曾经作为我们政治制度之基础的那些观念正在逐步解体，到目前为止仍然正在发生巨大的变化。即将取代它们的新制度建立在截然不同的理念之上……”。这一理念就是公共服务。随着这一理念的确立，在原有的权力行为之外，政府更多地在实施非权力性的服务行为。公法也不再把解决个人的主观权利与人格化国家的主观权利——公共权力之间冲突作为自己的唯一目标，它还旨在对政府的社会职能进行组织，即对政府大量的非权力性公务行为进行规范、调整。因此，作为行政规则的公法“不再是由某个享有发布命令权的，并有权决定在一个特定领域之内个人与群体之间相互关系的主权者来加以执行的规则。……现代国家设计了大量的对组织公用事业进行规制，并保障这些公用事业正常和不间断地发挥效用的规则”。诸如法国行政法中所确立的公务实施原则；公务不间断原则；公务适应性原则；公务的实施平等原则等。这些建立于“公共服务”理念的规则，适用于规范那些非权力性政府行为，体现了现代行政从“公共权力”——“公共服务”，从“权力规则”——“服务规则”的发展，标志着现代公法不再局限于规范“公共权力”，而扩展到了 “公共服务”实施的保障。这种新的行政理念的确立，要求政府必须转变观念，要求一系列建立于公共服务理念之下的政府行为规则必须得以完善。

80年代初，法国著名社会学家米歇尔•克罗吉耶曾提出，“现代的国家是谦虚的国家”，要求国家减少干预，这在法国及世界范围内曾引起强烈的反响。十几年以后，法国总统希拉克旧话重提，说他赞同“谦虚的国家”的提法，但同时认为，一个“谦虚的国家”也应该是一个“有抱负的国家”。他强调现代国家应继承“公共服务”的观念，提高国家效率，更好地为公众服务，更好地扮演普遍利益保障者的角色，加强社会协调，提高国家的竞争能力。20世纪70年代以来，西方国家行政改革的目标就是在“公共服务”的理念之下，重塑政府，具体措施包括以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务。这种改革打破了传统的管理模式，强调行政的服务理念与功能，从而使得行政规则成为真正意义上服务规则。随着我国加入WTO，在“公共服务”的理念之下，转变行政观念，完善政府行为规则，实现政府行为的公开、透明、诚实、信用，改善政府服务，完善公共服务规则也成为我国行政改革的一项重要措施。

三、行为方式的多样化

（一）传统行政下行为方式的单一化

在传统的行政理念中，所谓行政意味着公共权力的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性构成行政行为的特征，主要表现为行政处罚、行政检查、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为，这种行政方式被称为规制行政或警察行政。西方自由资本主义时期，由于政府的职能主要限定于社会秩序的维护，行政的方式多为此种规制行为。

就我国而言，在长期计划经济的单一体制下，由于社会结构的单一化以及公共领域的泛化，政府主要通过公权力手段对社会经济活动进行强制控制，实行高度集中、全面控制的政府管理模式。在这一模式下，一方面，政府职能与管制渗透于社会生活的每个角落，另一方面，管理方式却呈现单一化，从而形成政府以权力行为的方式管制复杂社会生活的局面。

（二）现代行政下行政方式的多样化

现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，以及政府公共职能与义务的加强，传统的单方命令性行为方式已经无法适应社会的发展。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。” “……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung srerwa ltung）、给付行政（leistung sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……” 在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。

此外，为适应现代行政的复杂性，激励公共行政的活力，满足日益扩大的公共需求，新公共行政理论应运而生，它以现代经济学，以及私营管理理论和方法作为自己的理论基础。从理性人的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府以市场为导向，提高服务效率与质量的依据；从成本——效益分析中获得对政府绩效目标界定、测量和评估的依据。其核心思想在于从私营管理方法中汲取营养，并将私管理方式和手段运用于公共行政领域。广泛采取私营部门的管理手段，引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，根据服务的内容与性质选择相应的供给方式，如政府业务的合同出租、竞争招标等。在这一理念下，行政指导、行政合同、政府采购等非强制性行政方式被广泛运用于各个行政领域，以私法的方式实现行政的目的成为一种普遍的行为方式，它标志着政府的行政方式已由“单一化”走向“多样化”。

在我国，随着社会公共需求的扩大以及政府职能的调整，单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。随着我国的入世，这种行政方式的转变显得尤为重要。根据ＷＴＯ的规则，各成员国必须取消关税壁垒，取消工业品进口的数量限制、许可证限制。这意味着原本在我国普遍采取的行政许可、审批等单纯的管制体制逐步被淘汰，转变政府行为方式已势在必行。在这一形势下，一些新的不具有单方命令属性的非权力性行为大量涌现，政府越来越多地采取行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等带有契约、指导、协商、鼓励、帮助等具有私法性质的柔性手段来服务公众、管理社会。这些“非权力行为”的出现对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破传统的单方命令属性的单一管理方式，从而改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本发挥着重要的作用。

四、行政手段的间接化

从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的需求。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构。在法国，这种行政分散化通过行政分权制度得以实现。这种行政分权制度改变了传统国家垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共管理的分散化与间接化。

（一）公共职能的扩张与分担——行政间接化的根源

如前所述，伴随着社会经济、文化生活的发展，公共行政的职能与活动领域日趋扩张。但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，使得国家行政管理系统再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•图洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在对现实进行了分析之后，指出发达国家行政机制的弊端在于国家奉行的垄断调节政策压抑了民间的积极性，滋长了市民社会对政府的依赖，弱化了其自主与自立能力，造就了许多专向政府提出非分要求的压力集团，从而削弱了社会的活力与生机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革成为当务之急。

新公共管理理论所提出的行政分散化正是解决这一矛盾的最佳途径。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法使得政府、社会、市场各自以其特有的组织以及活动方式分担公共服务的供给，打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。顺应这一形势，自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势,涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，有效地满足社会对公共服务的多元化需求，弥补了政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端，这种公共服务的社会化促使政府由全能政府向有限政府的转变。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，正是现代行政由直接走向间接的具体体现。它改变了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终促使政府职能调整，实现公共职能在政府与社会之间合理分配。

（二）多元社会结构的形成——行政间接化的前提

国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同

一、合体的特有社会现象。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。

在这一体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种单一化的公共管理模式导致各种类型的“单位” 成为国家行政体制的基本单元，并作为国家政治组织的“延伸体”而存在。这使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于这种一元化的社会结构体系中。

自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临一次大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及政治、经济、社会、文化要素的重新整合与分化。自改革以来，由于社会发展动力机制的开发，传统的单一体制开始分化，这一分解首先以政企职责分离为突破口的，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。这一改革促使全能国家的公共管理体制逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖出来，传统的一元化社会结构已逐步朝着国家、社会、市场三元结构发展。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。” 这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，并促使传统“公共职能”履行模式的瓦解，进而为公共行政职能的社会分担以及行政的间接化提供了基础与前提。

（三）中介组织的发展——行政间接化的体现

如前所述，20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着单一体制的解体，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即社会中介组织）实施公共服务成为发展的必然趋势。为适应深化改革的需要，大力发展社会中介组织，实现公共职能合理分担已是当务之急。为此，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。

在这一背景下，许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会、商会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。鉴于我国正处于社会变革与转型时期，许多承担公共职能的中介组织，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。因此，深化我国行政体制改革必须合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善社会中介组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，从而实现公共管理由单纯的政府直接行政走向直接行政与非政府组织间接行政的并存。

第三篇：新课程理念下语文教师角色新定位

新课程理念下语文教师角色新定位

今天我们大力提倡素质教育、创新教育，已进入新课程时代。新课程的实施是我国基础教育战线的一场深刻的变革，对教师的发展提出了许多要求。作为语文新课程的实施者，能否摆正自身角色位置，事关新课改的成败。为了保障新课程的顺利实施，为了语文教学的进一步完善，更为了每一位学生的发展，语文教师角色必须转换，因此必须对新型的教师角色做认真的思考，加以重新定位。

一、传统教育中语文教师角色定位的反思

中国是一个教育历史非常悠久的国家，教育理论家杨贤江曾指出：“自有人生，便有教育”。从“一日为师，终身为父”到将教师放在与“天地君亲”并列的地位。在传统教育中，教师角色定位甚高，尤其对肩负传播中华文化的语文教师更是非同一般。

（一）教师是“燃烧的红烛”、“吐丝的春蚕”、“辛勤的园丁”

无论是红烛、春蚕还是园丁，它都体现了教师职业的无私奉献精神，反映了社会对教师这一职业角色的崇高期待。教师的“师道尊严”应运而生。教师作为“圣人”成为权威的象征，是学生的标准。然而，红烛光亮有限，只能照亮一部分学生，甚至只能照亮学生的一部分；春蚕丝少时限，未必能满足学生日益增加的求知欲；园丁则过多按自己意愿修剪枝条，重视种子的开花结果，扼杀了学生的个性和创造力。

（二）教师是人类灵魂的工程师

语文教师向学生灌输知识，同时注重学生心灵的发展，是学生灵魂的塑造者，但学生与教师同是独立的生命个体，具有同等的生命价值，怎能按统一的标准塑造学生呢！黑格尔说：每一个人就是一个世界。这意在说明人的复杂性，学生是有思想的人，是一个又一个活生生的个体，而“工程师”式的教师却过于用整齐划一的尺度和标准来衡量和检验每一个“工业产品”。

（三）教师是课堂上的统治者

传统教学中的语文教学一直以来以效率低下的讲解法为主，教师授课一直拥有的不过是三尺讲台，三寸粉笔以及三寸不烂之舌。课堂采取“填鸭式”的教学方式，“我教你学”、“我讲你听”，学生完全受教师摆布，受教师灌输。“灌输——训练”是语文教学长期以来的主要方式，教师不怒自威，处于统治者的地位，师生关系极度失衡。一位教育家针对这种教育状况说过一段非常有意思的话：“在今天中国的教室里坐着的是学生，站着的是先

生，而在精神上，这种局面恰恰打了个颠倒——站着的教师占据着至尊地位，而坐着的学生的躯体内，却掩藏着一个战战兢兢地站着、甚至跪着的灵魂。”这种以“教师为主体”的定位必然抑制学生学语文的积极性、主动性、能动性和创造性。

以上是传统的语文教师角色，在今天，这种与时代发展极不相适应的陈腐观念还在有形无形地影响着语文教学，语文教学的改革必须从根本上突破它们的束缚，改变这种种情况。

二、新课程理念下语文教师角色新定位

古代私塾里学语文，大多是学生自己读书，教师适当点拨，既是学生自主的，又是个别化的，似乎还符合现代的理论。伟大的教育家孔子于两千年前曾提出“因材施教”“启发诱导”的教育理念，《侍坐》篇中一句“以吾一日长乎尔，毋吾以也”，把一个和蔼可亲、平等对待学生的现代新课程的教师形象刻画出来了。时代的步伐不断前进，新世纪，新学生，新课程标准下，语文教师更应该汲取古人精华为己所用，自觉改变形象。

(一)教师是学生学习的促进者

教育的目的在于促进学生的学习，以期促进学生的发展。教师即学生学习的促进者是教师最明显直接、最富有时代性的角色特征，但教师成为促进者是一个不断的生成过程。为此，教师要强化意识：首先是民本、人本意识。在课堂教学中，我们要以人为本，以学生为本，充分尊重和发挥学生的主体地位和作用，积极倡导“自主、合作、探究”的学习方式。面对源源不断出现的新知识，教师要做到“授人以鱼，不如授人以渔”，让学生自己学会学习。其次是发展意识。陶行知先生说：“你的教鞭下有瓦特，你的冷眼里有牛顿，你的讥笑中有爱迪生。”我们不能以粗暴的方式对待学生，教育的目的不只在于考试成绩和一纸文凭，教师必须树立“一切为了学生，为了学生一切，为了一切学生”的信念，促进学生的发展。

(二)教师是教育教学的研究者

教师作为专业人员有能力对自己的教育活动加以反思、研究、改进，有能力针对自己的实际教学情境加以批判改进并提出最贴切的改进意见。“教师即研究者”是时代对教师提出的要求。新课程的出现，使教育情境中的问题变得更加复杂和不可预测，教师找不到一条放之四海皆准的应变通则。因此，教师应不断进行自身知识结构的新陈代谢，更新自己教育技术的意识，追求新知并有意识地运用于教育教学活动，这个过程是教师对自己行为的分析与研究的过程。苏霍姆林斯基说过：“如果你想让教师的劳动给教师带来乐趣，使天天上课不至于变成一种单调乏味的义务，那你就应当引导每一位教师走上从事研究这条幸福的道路上来。”教师以研究者的精

神不断地发现问题、解决问题，其教育教学质量必将随之提高，可见，教育教学研究是一件富有“乐趣”的“幸福”的事情。

(三)教师是终身学习者

终身学习是未来社会中每个人生存和发展的需要。套用一句深有哲理的话：“我学习，因为变化了的世界在那里。”所谓“世事洞明皆学问，人情练达即文章”，生活处处有学问，而语文的外延正等于生活。作为“用一生时间来准备一堂课”的语文教师，理应成为热爱学习的典范，成为终身学习的带头人。终身学习的内容有很多方面，主要应加强下面几个方面的学习：一是要加强思想、政治等内容的学习，做到身正为范；二是要不断学习文化科学知识，博览群书，加强文学修养，做到学高为师；三是要坚持学习先进教育理论，适应新课程改革的挑战，获得自我发展；四是要加强信息技术的学习，在教育教学中信息技术的应用越来越普及，为开阔视野、适应全球化以及知识经济的到来，语文教师应及时补充“信息”。活到老，学到老，这应是语文教师终身矢志不渝的追求。

(四)教师是张扬自我个性者

俗话说，一千个观众就有一千个哈姆莱特，那么也可以这样说，一千个语文教师就有一千种教法。每位教师都有自己独特的个性，都应形成自己独特的教育思想、教育风格。作为心灵导航的语文教师，对课文内容的感受、领悟、理解也应深深地打上其精神世界独一无二的烙印。教师应发展自己个性的空间，在语文课堂中展现多样的教学风格：幽默风趣、妙语连珠型；踏踏实实、孜孜以求型；启发诱导、师生互动型；和蔼可亲、开放民主型等等。丰富的个性教学将让学生如沐春风，感受着教师的人格魅力。人们常说身教重于言传，有个性的语文教师拥着与众不同的教学艺术于无形中给教育教学带来帮助，有时竟是一字不着，而风韵流长。

(五)教师是学生成长的引导者

目前教育的对象以独生子女居多，因社会开放，父母大多出外觅工，子女只能寄居在长辈家，这种隔代抚养现象在现代社会尤为严重。现代社会良莠不齐，尤其互连网快速发展让学生领略了网络世界的诸多“风景”。过度受到父母及长辈的溺爱的中学生若缺乏引导，可能带来无法估量的灾难，这就需要多方面、长时期的严格管理。语文教师作为优秀精神、文化的传道者，也是一个实践者，其所作所为就是一面镜子。因此，教师不仅要积极主动地通过示范作用来有效地引导学生按预定目标发展，更应对学生身心健康发展具有高度责任感，通过自己的文学修养和正确的人生观、价值观正确地引导学生，让学生学会学习，学会生活，学会做人。或许有一天会使学生的人生由于教师的激励和引导而闪现出创造的光辉和人性的魅力。

（六）教师是学生的朋友

新课改下的师生关系完全是平等、互助、友好的朋友关系。语文教学中的师生关系，不仅表现在课堂上，而且表现在平时言行上的一点一滴、一举一动。教师要经常和学生打成一片，塑造有吸引力和亲和力的教师形象，拉近师生距离，让他们觉得教师是他们的“朋友老师”。让他们对教师产生兴趣，从而也对语文产生兴趣。教师的苦心、爱心要利用一切机会以各种方式表现出来，用自己的心去点燃学生的心，不要一味表现师道尊严，不苟言笑。古人云“亲其师而信其道”，当学生对教师产生了亲近、热爱、崇敬之感后自然会“信其道”。

语文教学是一台戏，教师只有演好自己的角色，才能提高这台戏的质量。新课程标准以其鲜明的教育理想和浓郁的时代创新气息，呼唤着语文教师的角色转变。语文教师应重新审视自己，树立正确的角色意识，以多重角色的新形象投入新一轮的课程改革，争取成为一名优秀的语文教师。

姓名：张先兵

单位：增福乡中心小学校

职务：教师

联系电话:***

第四篇：新课标理念下语文教师角色的重新定位

新课标理念下语文教师角色的重新定位

高明区纪念中学李少丽

内容摘要：课程改革要求教师必须从观念、素质和方法各个层面做出战略性转移，重新建构面向中国教育未来的战略性角色，与新世纪、新课程同步成长。

关键字：角色 探究 合作 个性化

“传道授业解惑”是传统意义上的老师的真实写照，单一的教学目标，单一的教学方法造就了“高分低能”的书呆子。在时代的呼唤下，《语文课程标准》应运而生。新课标理念要求语文教师要引导学生进行语文知识的学习和积累，在教育手段日益多样化的今天教学生以自主选择，自我学习的方式方法，引导其进行知识的整合与迁移，与此同时对其进行情感的熏陶和人性的陶冶，进而促进其个性的发展以达到人文精神的提升。不仅如此，教师还应教学生在脱离学校教育后自主自动并能够自立的学习，自动进行人格的完善升华，从而达到终身教育的目的。课程改革要求教师必须从观念、素质和方法各个层面做出战略性转移，重新建构面向中国教育未来的战略性角色，与新世纪、新课程同步成长。

一、教师是学生学习的促进者

在新课标实施过程中，学生应及时转变学习观念，改进学习方法，并重新构建主体参与意识，而教师也应积极参与其中，促进学生角色的转换。

第一，促进学生学习观念的转变。《语文课程标准》以其崭新的姿态立在学生面前，要求进一步提高学生的语文素养，使学生具有较强的语文应用能力和一定的审美能力、探究能力，形成良好的思想道德素质和科学文化素质，为终身学习和有个性的发展奠定基础。面对这一目标，学生过去那种单纯接受学习的方式，以及被当作容器的地位，没有探索和创造，只有吸收和承载的学习观念应迅速转变，这期间，教师应鼓励和指导学生以积极主动的态度投入学习，大力开展探究学习，让学生在这样的学习中增强探究兴趣，养成探究意识和习惯。并在获得基础知识与基础技能的同时，让他们学会学习和形成正确的人生观价值观。

第二，促进学生学习方式的改变。“主动、探究、合作”是新课标理念下学习方式的三个特征，但不能将其简单地对应成三种学习方式，必须“具体问题具体分析”。在具体的学习活动中，学生可能是自己独立自主的学习，也可能是与同伴合作进行探究，因此，他们的学习方式可能具备三个特征中的其中一个、两个，甚至是三个特征的综合。尤其注意的是，这三个特征中即使一个也不具备的学习方式也是有必要的，不能一棍子打死。在这一过程中，教师必须对学生作出适当指导，让学生明确学习方式转变的必要性和实施方法。

第三，促进学生主体意识的重构。新课标理念强调自主、合作、探究的学习方式，而集体性思维品质是其核心和灵魂。虽说“人是一切社会关系的总和”，人不能孤立于社会而单独存在，所以人必须有集体意识，但这不等于说用集体意识消解个体意识，使千人一面，相反是为了更好的丰富个体意识。因此教师有责任促进学生构建集体性思维品质并使之形成体系，进而培养学生健康、优良的主体精神。使他们用自己的方式和意念发现问题、分析问题、解决问题，在这个过程中他们的作为人 “本质力量”得到完美充分的展现。

二、学生学习探究的合作者

在传统的语文课堂中，学生受到诸多的限制、支配、束缚、控制、压抑、规定，因而唯唯诺诺，亦步亦趋，俯首贴耳，盲从依附。学生像容器一样，老师只是起了填充的作用，学生根本没有自身的体验，没有彼此间的合作与个体探究，所以一节课下来，老师讲得口干舌燥，学生学得昏昏欲睡，究其原因，无非是教师没有摆正师生关系罢了。

新课标理念强调教学是教与学的交往、互动，师生双方相互交流、相互沟通、相互启发、相互补充，在这个过程中教师与学生分享彼此的思考、经验和知识，交流情感、体验与观念，丰富教学内容，求得新的发现，从而达到共识、共享、共进。《语文课程标准》指出，“语文教学应在师生平等对话的过程中进行”。在对话中，对话双方是彼此影响的，不是施与与承受而是相互施与。对话的过程其实是师生间在经验共享中的互相造就的过程，是双方从各自的前理解出发所达到的一种视界融合和心灵共鸣，其结果是师生双方认知结构的改组与重建，这一过程不可能是某种预定知识的复制与客观再现，而是新知识的生产与创造。

其实合作学习是一种“理解文本、体验生活，感受幸福、表达自我”的学习方式，它是一种激活学生优良的品性、聪慧的悟性、丰富的情感、健康的情趣、强烈的合作精神和责任感与竞争意识的有效形式。偏离了这一点，师生间和生生间的合作也就失去了其应有的价值。当然合作与独立是一种辨证的关系，提倡合作与独立并重，合作以独立为前提。对于这一点，教师应适时作出指导，以平等的地位参与其中，尤其抓住下面两个时机：

第一，遇到难度大的问题时，教师先让学生独立思考，再与学生一起讨论，学生常常会在受到启发而恍然大悟，豁然贯通，找到新的答案和新的假设。

第二，当学生对问题产生分歧意见时，教师不能妄下断语，这样会扼杀学生的个性舒张和创新意识，应让学生尽情说出自己的看法，以商榷的口吻与学生合作探究，引导学生一步步走向成功。

三、个性化教学的创新者

“教师是人类灵魂的工程师”，此话早已深入人心，教师的光辉形象不言而喻，但在新

课标理念下，我们不得不对此进行反思，我们不得不承认，这暗示了在传统教学中，教师教书育人是采用一种固定、统一的标准，忽视了学生的差异性；成器划

一、批量生产，易形成新的机械运动。

新课标理念强调教学“注重语文应用、审美与探究能力的培养，促进学生均衡而有个性的发展”。个性是指一个人的整个心理面貌，它是个人心理活动的稳定的心理倾向和心理特征的总和。个性具有独特性，人与人之间没有完全相同的心理面貌。美国教育家杜威提出“教育即生活”，就是要改变传统教育中“教育无人”现象，使教育回归生活，注重学生的个性发展。具备良好的个性的人往往能独立思考，具有批判思维能力和创造力，有较强的意志和行动能力，这正是21世纪对人才素质的要求。因此，教师在教书育人时必须重视学生的身心特点，注重学生的个性培养。

四、学生发展的引导者

“一切为了学生的发展”，千百年来语文教学的不断更新、变革，尤其新课标掀起的巨浪无不因它而起。

新课标理念的核心与灵魂就是“以人为本”，为人的终身发展服务。以学生的发展为本的课程目标体现了“以人为本”的教育价值观。“以人为本”就是所有的学生都能生动活泼地主动发展，使他们的潜能得到最大限度的开发，整体素质得到全面的提升，个性得到充分的完善，为学生今后能够适应社会发展和终身发展的需要奠定坚实的基础。

在语文教学中，学生是诸多要素中的根本，处于核心地位，其他要素都是围绕这一核心要素而存在和运转。课程目标突出以人的发展为本，实质上是把学生在原有基础上得到最充分的发展作为一切教育活动的出发点和最终归宿，把全面提高学生的基本素质作为人持续发展的基础，以培养能力为中心，培养人的创新精神和实践能力为重点，促进学生整体素质的协调发展为价值取向，使学生学会求知、学会做事、学会合作、学会做人，成为适应现代社会发展的创新型人才。语文课程的人文性、是以人为本、以促进学生发展为本的新理念在语文课程中的体现，是依托“文”来体现人的人生观、审美观、价值观的课程。因此，语文教师应在教学的过程中引导学生往这个方向发展，既要使学生认真学好语言，培养语文能力，打好语文基础，掌握语言这个工具，又要加强人文性（思想性、情感性、审美性）的教学，使学生通过对语言的学习，感悟到语言表达的思想和情感，从中吸取人生教益。

教师角色既代表教师个体在社会群体中的地位和身份，同时也包含着社会所期望于教师个人表现的行为模式，它既包括社会、他人对教师的行为期待，也包括教师对自己应有行为的认识。因此，具有清晰角色观念的教师能够使自我角色期望与对他人的角色期望相一致；善于扮演角色和顺利实现角色转换的教师，比较容易发现爱别人，受人的爱，能充分体验到自尊、自爱、自强与事业有成的体验。

参考书目：《普通高中语文课程标准解读》（实验）湖北教育出版社2004年4月版

《普通高中语文课程标准》（实验）人民教育出版社2003年4月版

《新课程的理念与创新》

高等教育出版社 2004年4月版

第五篇：优质护理服务下护理行政管理制度

关于执行各类护理行政管理制度的通知

各科室：

为了进一步规范我院护理管理工作，促进各项护理工作有序高效开展，根据2011年版《三级综合医院评审实施细则》、《国家卫生计生委办公厅关于开展优质护理服务评价工作的通知》（国卫办医函[2014]522号）、《护士条例》（国务院令第517号）的规定以及河南省卫生计生委相关文件精神，结合我院护理工作实际，重新修订护理行政管理常用制度。日常工作护理行政管理制度主要包括：护理质量与安全管理委员会工作制度、护理部工作制度、护理会议制度、护士长总值班及夜间查房制度、护理薄弱时段（午夜及节假日）护理质量督导制度、护理执业人员准入制度、护理人员紧急替代制度、护理人员请假制度、护理服务管理制度、护理人员奖惩制度、新业务新技术准入管理制度、护理文件管理制度、护理工作登记制度、护理部与有关科室协调沟通制度共14个护理行政管理制度，请认真组织学习并执行。

一、护理质量与安全管理委员会工作制度

1、院长作为护理质量与安全管理第一责任人，护理部主任负责具体工作。

2、每周进行业务查房，每月至少一次护理管理大查房，指导日常护理工作不断改进，提高临床护理服务水平。

3、每月组织一次全院护理质量与安全以及护理优质服务质量的综合检查。

4、每月检查一次护理核心制度的落实情况。

5、每季度对全院护理质量与安全工作进行全面检查，严格掌握质量标准，正确评价护理工作，认真总结并量化检查结果，对存在的问题进行分析研究，提出针对性的改进措施。

6、委员会每年召开两次会议，全面分析医院护理质量与安全管理情况，依据规范要求作出正确评估，找出缺陷、做好缺陷管理、提出改进措施；并部署下一步护理工作重点，优化护理工作流程。

7、年底做好总结，并向全院护理人员反馈，确保护理质量持续改进稳步提高。

1、根据医院功能与任务，在院长领导下，负责完善并实施护理组织管理体系建设，对护理工作实施目标管理；按照标准配置各层次护理管理岗位和人员，明确并落实岗位职责和管理目标，实施护理人员的分层次分类别管理，对各层次各类别护理人员有考核，有评定，建立健全各层级各类别护理人员资质认定聘

二、护理部工作制度 用考核评价管理规定并组织落实，确保护理管理体系有效运行。

2、护理人力资源管理，建立全院护理人员的人员名册、薪酬、福利待遇、参加社会保险等信息，负责和人事部门协作制定适合医院实际情况的护理人员管理规定、岗位职责和工作标准；保障各护理岗位人员符合相关岗位职责和工作标准的要求。制定日常人力资源弹性调配及紧急状态下人力资源调配方案并组织实施。建立基于合理计划和调配使用护理人员，做到护理任务和力量的基本平衡，加强对护士长工作的具体指导，充分发挥护士长的作用。组织护士长查房和各科之间定期交叉检查和不定期检查。

3、根据医院总体工作计划，结合临床医疗和护理工作实际，定期拟定医院护理工作规划、计划，并具体组织实施。达到在全院所有护理单元实施优质护理服务工作，并在特殊单元推进并深化优质护理服务工作。

4、经常督促检查工作制度和护理技术操作常规及护理人员工作职责的贯彻执行，提高基础护理和疾病护理的质量。

5、负责全院护理人员的业务培训提高。组织实施各层级各类别护理人员的培训管理制度。

6、不断结合临床需要更新技术操作规程和疾病护理常规，加强护理专业及技术管理，定期开展业务知识学习和操作技术训练，定期进行护理业务教育和举办短期学习班，开展护理工作科研和技术革新活动，不断提高护理技术水平。

7、全面实施“以患者为中心”的责任制整体护理工作模式，逐步提升护理人员责任心、护理水平及患者满意度。

8、做好病房管理，达到环境整洁、安静、舒适、安全、工作有序的要求。对患者进行住院指导和生活管理，搞好基础护理，合理控制陪护，积极创造条件，使病房设置规范化舒适化。

9、定期对各科常备药品、急救物品、护理工作必须器械物品、急救仪器设备领取、保管和使用情况进行检查，保 障日常工作有效运行。

10、了解或参加各科开展的新业务、新技术及危重患者的抢救、病例讨论、危重患者讨论、护理安全讨论等工作。组织落实护理部的月份、季度、质量安全分析制度。

11、做好过程护理管理，重点注意加强重点环节重点部门管理。经常有计划、有目的、有针对性的深入科室了解实际护理工作情况，督促检查各项工作及制度的落实情况，保障重点环节、重点部门的护理工作质量，杜绝护理事故，减少不良事件的发生，分析护理工作质量，发现问题及时解决，并作好记录。

12、做好终末质量控制管理。定期组织各级质量控制组织做好三级终末质控工作，并积极运用科学质量管理工具进行质量分析，保障质量持续改进。

13、定期向院长和分管副院长汇报护理工作情况，结合各类上级卫生行政部门要求及医院工作实际提出改进护理工作方案。

14、关心护士生活，掌握全院护理人员的工作学习、思想情况，做好思想政治工作，营造良好工作氛围。

三、护理会议制度

1、护理部每年召开两次全体护士大会，进行半年或全年工作总结，部署下半年或下一工作计划。每年召开1-2次护理质量与安全管理委员会会议，分析解决护理工作中各方面的问题，及时改进工作并制定护理工作中长期规划以及护理工作发展方向。

2、每两周召开一次护士长会议，由护理部主任总结本月护理工作，公布质量安全检查情况，交流先进经验，指出存在问题，研究改进措施，布置新的工作任务，学习管理知识及护理发展新动态等内容。

3、各护理单元每天上午召开晨会，由护士长主持，进行护 理交接班，护士长传达会议精神和安排工作计划，进行护理教学提问等。

4、各护理单元每两周进行一次业务查房、一次业务学习，每月进行一次危重患者讨论、一次护理质量与安全及不良事件讨论、一次护理科务会；护理部每季度进行一次全院质量与安全分析会。

四、护士长总值班及夜间查房制度

1、值班人员由全院符合条件的年资高、综合能力强的护士长担任、实行轮班制，每天由1名护士长值班，不分节假日，保证每日24小时在岗。

2、护理部统一排班，每月1号出排班表，报院长、值班院长、办公室与相应参与值班人员。护士长每日在薄弱环节加强查房和督导，真实客观的反映各护理单元护理工作状况。

3、了解掌握我院各护理单元危重、抢救、急诊、新入院、手术后等病人的病情及护理情况。

4、重点负责协调解决院内护理工作中的复杂疑难问题、危重病人的抢救、解决突发事件、护理人员应急调配、设备调配、物质供应等。

5、负责检查夜班护士岗位职责履行情况，包括个人仪容仪表、劳动纪律、病区环境卫生、护理文书动态记录以及危重患者管理等执行情况。

6、检查病区备用抢救药品、仪器设备、各项安全措施落实等情况。

7、考核当班护士对病区危重病人、新入院病人的护理及病情掌握情况。

8、每日夜班统计患者总数、出入院数、危重、一级护理、手术人数。夜间发生的特殊情况等。

9、把以上检查情况记录在夜班工作本上，每天8:30分到护理部交班。

10、护理部定期对值班记录情况汇总整理，对于工作中出现的共性问题在护士长例会上进行通报并讨论解决，做到有检查、有记录、有反馈、有改进，保障护理安全。

11、护士长参加值班及值班工作纳入护士长考评，并与岗位管理、津贴发放、晋升评先等工作挂钩。

五、护理薄弱时段（午夜及节假日）护理质量督导制度

1、执行“河南省职工医院护士长总值班及夜间查房制度”。

2、由护理部主任、护士长组成督导组，对各科室进行不定期抽查。日常护士长注意“五查”：晨查、医嘱高峰时段查、医嘱查对后查、午查、下午下班安全查，保障各关键时段护理安全。

3、各病区护士长加强中午班、大小夜班及节假日的督导力度，保证护理安全。

4、重点科室如急诊科、手术部、ICU等高风险科室重点检查。

5、日常各级护理管理者根据科室特点重点检查人员在岗情况、服务态度、优质护理服务举措落实情况、抢救时药品、物品、器材的配备情况与运行管理情况、抢救程序及措施落实情况、基础护理及服务质量的到位情况等。

6、督导过程中发现的问题要及时反馈，重要问题及严重缺陷以质量持续改进表的形式书面反馈，护理部反馈于护士长，护士长反馈于个人，限期分析原因提出整改措施，下达人进行跟踪 6 验证，达到持续改进的目的。

六、护理执业人员准入制度

1、执行“河南省职工医院各级各类护理人员资质认定聘用考核评价管理制度”。

2、护理部负责全院各级护士的督导落实，各级护士长负责本部门本单元的制度培训落实。

七、护理人员紧急替代制度

1、各科室护理人力资源采取排班制，排班实行周排班与每日动态调配相结合。日常实行人力资源弹性安排，各科室安排一线排班的同时，安排二线、三线班，因工作繁忙而人员紧缺时，护士长在本科室内进行调配，及时替代。

2、若本科内不能解决，由护士长汇报护理部进行全院调配，及时替代。

3、所调人员应是N1层级以上具备独立工作能力的护士，完成替代科室的各项工作任务，保证护理质量与安全。

4、在夜间或节假日值班时，值班人员因特殊原因不能继续工作，或遇有疑难操作不能完成时，要立即向护士长或医院总值班护士长汇报，及时顶替完成工作任务。

八、护理人员请假制度

1、护理人员请假按照医院人事管理制度执行。

2、病假需凭本院“诊断证明”。

3、护士长请假由护理部主任批准后报主管副院长和院长批准；护理部主任休假或外出须事先向主管副院长请假并经院长批准。

上不准电话请假。

3、护士病假或事假，原则上须本人亲自来医院请假，原则

4、因疾病等原因不能上夜班者，须于接班之前2小时交假

5、上班时间离岗要请假，一般不超过30分钟，超过者按半天事假计算。条，以免影响工作和人员安排。

九、护理服务管理制度

1、全院各个单元全面开展优质护理服务工作，病房落实责任制整体护理服务模式，特殊单元及其他单元分别落实5条以上的优质护理服务举措。

2、执行“河南省职工医院常用护理工作流程”。行。

4、服务过程中要突出“以人为本、以患者为中心、满意服务”的服务理念。

5、门诊导医人员及时动态巡视了解就诊患者需求，及时解决就诊过程中出现的问题。

6、住院患者必须由导医人员协助办理住院手续并送到病房。

7、住院患者外出检查应有人员负责陪送至检查科室。责任护士首接负责制，接待安排好住院患者，做好入院健康教育达到患者“八知道”，护士长原则上在半小时以内见到新入院患者并作相应的指导，消除患者的陌生感。在当班完成各类评估及健康教育资料归运行病例中。

8、住院期间要真诚对待患者，尽量满足不同层次人群的需求；住院期间做好疾病不同阶段的康复指导、各种检查的注意事项宣教、生活常识指导、各种治疗的配合指导以及用药宣教等各类健康指导，出院时做好健康宣教，热情送出病房。

9、护理部和各科护士长采取科学动态的督导措施，不断督促护理服务质量，提高护理服务满意度。

3、各个护理单元张贴“护理服务承诺”，护士参照执

十、护理人员奖惩制度

1、奖励制度：

（1）助人为乐，在社会上受到好评，为医院赢得荣誉。出贡献。

（3）服务态度好，技术精湛，受到患者、家属、周围同（2）见义勇为，为保护医院财产、病区安全及患者安全做志及领导好评，在满意度调查中得票高；受到媒体表扬；在公开报刊杂志或媒体上受到报导扩大医院影响。

（4）及时发现问题和有效地杜绝护理不良事件、事故、护理并发症及护理纠纷的发生。

（5）认真临床带教，实习调查满意度高。患者点名表扬经查属实者。

（7）全年全勤，全年上夜班多于120天。研、著书成绩显著。

（9）为医院或科室发展提出合理化建议，并采纳后产生一定效果的。

（10）在市级以上单位活动中，团队精神好，为医院赢得荣誉者。

（11）及时解决并主动上报护理不良事件，无不良影响，为医院护理工作提供缺陷学习材料利于改进护理工作。

凡符合以上内容之一者，均可酌情分别给予口头、通报表扬或根据医院相关制度上报医院给予奖励等。

2、惩戒制度（分为劝导、警告、停职、免职处罚）：

（1）有下列情况之一者给予劝导批评。①上班浓妆艳抹、佩戴醒目首饰。②违反护士仪表规范。（8）每年在正式期刊、报纸上发表专业文章，积极参与科（6）主动加班加点，积极想办法为患者解决实际困难，得到③在病房中扎堆聊天、大声说笑；工作时间干私活、看小说、睡觉；长时间打私人电话、聊天；迟到、早退、无故不按时交接班；上班使用电脑玩游戏。

④穿工作服到院外、食堂。

⑤对意外事故或重大事件未及时报告。⑥在医院内喧吵，干扰医院正常秩序。（2）有下列情况之一者给予警告处分： ①未经许可在工作时间内擅离职守。③未按请假规定无故缺勤。②散播错误的、恶意的信息或谣言。④违反公共道德或礼仪标准。⑥不服从调配。⑤护理人员在进行护理操作过程中违反操作规程。⑦不能完成正常工作任务。

⑧临时送假条，致使护士长无法调班。⑨不虚心接受批评、检查、指导。⑩对上级交待的工作任务不按时完成。（3）有下列情况之一者给予停职检查处分：

①由于工作疏忽、责任心不强，发生护理不良事件、纠纷、护理并发症（缺陷）及发生上述情况后隐瞒不报。

②在护理操作过程中违反操作规程，给病人带来痛苦，给医院造成不良影响者。

（4）有下列情况之一者给予免职处分： 的信息透露给他人，造成不良后果。

②偷窃或有意毁损医院或他人的财物。限、剧药。

④以任何方式殴打或伤害患者及他人。经济损失。

⑥拒绝主管及上级领导的正常指导或正常工作安排。⑦值班时脱岗造成严重后果者。良影响。

（5）说明：

①停职指暂停1周以上，停职期间停发工资及绩效工资 ①伪造医疗护理记录且情节严重；或私自将病历记录内容③工作期间自行注射麻醉药物或非法倒卖毒、麻、⑤护理工作中出现严重过失，给医院造成不良影响或重大⑧索要、接受患者或家属财、物，对医院声誉造成不费。

②出现不良事件、事故而发生护理纠纷按医院规定给予相关处理。

十一、护理新业务新技术准入管理制度

1、拟开展的护理新技术、新项目应符合国家的相关法律法规和各项规章制度。

2、拟开展的新项目应具有科学性、有效性、安全性、创新性和效益性。经过医院护理伦理委员会的审批后方可实行。

3、拟开展的新技术、新业务必须资质证件齐全，并提供加盖本单位印章的复印件备查；使用资质证件不齐的医疗仪器开展新项目，一律拒绝进入。

4、拟开展的新项目使用资质证件齐全的药品，并提供加盖单位印章的复印件备查；使用资质证件不齐的药品开展新项目，一律不准进入。

十二、护理文件管理制度

1、各项护理文件书写要及时、准确、真实。公护士或 护士长指定的护士负责管理。

3、病区护理文件摆放有序，病历中的各种表格均应排列整齐，不得撕毁、涂改或丢失，用后归还原处。

4、病人不得自行携带病历出科室，出院或死亡病历按规定顺序排列。

5、体温单、医嘱执行单（长嘱、临时）、护理记录单（各类评估单、一般、危重患者护理记录单、压疮护理记录单、基础护理落实记录单）、手术护理记录单等护理文书归档由病案室统一保存。

6、各类登记本如查对记录本、交接班记录本、体温测量单等其它护理记录按规定要求书写，并妥善保存三年，测温本保存三个月，以备查阅。

2、护理文件由病房护士长负责管理，护士长不在时，由办

7、护士长应每周检查各种护理文书的书写质量1－2次，做好日常过程质量控制记录，每月进行一次全员全面护理文书及护理记录终末质量控制工作，保证书写质量持续改进。

8、护理部定期、不定期进行督导抽查，确保各类护理文件管理到位。

十三、护理工作登记制度

1、护理规章制度具有法规性和强制性，是护理人员必须严格执行和遵守的规则。

2、护理规章制度的实施对维护护理工作正常秩序，确保护理任务的完成，提高护理质量具有重要的工作。

3、护理规章制度的制定必须遵循科学性、实用性，相对稳定性的原则。

4、护理人员要熟悉规章制度的内容和要求，贯彻落实规章制度。

5、贯彻落实规章制度要严格要求，严格管理。

6、严格执行护理工作中的各项登记制度。建立并实施交接班登记、医嘱查对登记、危重病人上报登记、护理事故不良事件上报登记、皮肤压疮登记报告、输血登记、病人出入院转科登记、医疗废物登记、一次性使用医疗器械销毁登记、抢救仪器设备保养消毒灭菌登记、紫外线使用消毒登记、物体表面消毒登记、护理查房、会诊、病例讨论记录、护理质量与安全讨论登记、危重患者讨论登记、住院患者公休座谈登记、新业务新技术准入登记等相关登记制度。

7、各级护理管理人员要加强监督检查规章制度的执行情况，落实到相应的登记记录中，各类登记要求100分，发现问题、坚决予以纠正。

十四、护理部与有关科室协调沟通制度

1、护理工作的很多环节需要多部门协作解决，为保证护理工作的顺利进行，护理部要加强与相关科室的沟通协调。

2、严格履行岗位职责，需与相关科室共同完成的工作，要积极主动、密切配合，保证工作的顺利实施。

3、涉及重大事项或部门之间协调解决不了的，要及时按程序向分管领导、院长请示汇报，不能延误工作的正常开展。

4、协调要讲成效，本着及早协调与连续协调相结合的原则，协调过程中按照科学的标准进行。

5、护理部与相关科室要统一思想、顾全大局，对工作中出现的矛盾和分歧要主动沟通协商解决，项工作，实现医院的整体目标。

保证有条不紊地完成各2015年8月16号