城市社区中贫困人口的现状、原因与脱贫措施研究

第一篇：城市社区中贫困人口的现状、原因与脱贫措施研究

目 录

一、城市贫困人口现状 „„„„„„„„„„„„„„„„„ 1

二、城市人口贫困的原因 „„„„„„„„„„„„„„„„ 2

（一）失业问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

（二）收入水平的高低不一 „„„„„„„„„„„„„„„„ 3

三、解决贫困问题的方案 „„„„„„„„„„„„„„„„„ 4

（一）建立完善的社会保障体系，调整社会福利制度 „„„„„ 4

（二）积极的就业脱贫的根本措施是“就业保障”„„„„„„„ 5

1、加强职业培训，促进实现就业 „„„„„„„„„„„„„ 5

2、做好做好职业指导和职业介绍服务 „„„„„„„„„„ 5

3、组织和帮助贫困人口从事社区居民服务 „„„„„„„ 6

4、帮助贫困人口自谋职业和创业 „„„„„„„„„„„„ 6

5、政府直接创造就业岗位 „„„„„„„„„„„„„„„ 6 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8

城市社区中贫困人口的现状、原因与脱

贫措施研究

【内容摘要】贫困是世界各国普遍存在的一种社会现象，消除贫困是全人类的共同愿望。随着我国经济建设的高速发展，贫困问题显得越来越严重，社会组织形式的多样化，使社会群体、利益格局和分配机制发生了显著变化。在人民群众生活在总体水平不断提高的同时，收入差距也在拉大，一部分人先富裕起来的同时也出现了相当数量的城市贫困人口。本文讲述关于这一群体对其所处的困境进行分析，找出解决这一困境的方法。

【关键词】 贫困 贫困人口 措施研究

贫困是指缺乏达到最低生活水准的能力，即我们通常所说的绝对贫困。贫困的定义是：贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择，即人文贫困。贫困可以是国民普遍幸福条件下部分人生活改善相对滞后——相对贫困。人们常常以货币单位对贫困进行区分,城市贫困人口一般指人均收入当地最低生活保障线以下的人口。据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。

一、城市贫困人口现状

中国的城市贫困人口究竟有多大？迄今为止，由于没有国家权威部门制定城市贫困标准，也没有开展专项的贫困状况调查，因此只能依据专家学者的估算。国际上每人每日支出不足一美元为贫困人口的标准，据民政部公布的统计数字，截至2007年３月31日，全国城市贫困人口有2242.7万人（1038万户），平均保障标准为173.9元／人月，人均补差92元／月，最低生活保障标准偏低。在《中国全面小康发展报告(2006)》，目前全国农村贫困人口约2600万人，城镇居民最低生活保障线下约有2200多万人，两者合计有4800多万人，1 占总人口的比重大约为3.7％。如果根据国际上每人每日支出不足一美元即为贫困人口的标准，按照世界银行最近的估计，目前中国超过1亿人还处在国际贫困线以下，相当于总人口的十分之一。他们收入低，入不敷出；营养水平较低；穿戴和日用品简陋；住房条件差，有的甚至无力支付电费，晚上不敢开灯。困难职工反映最怕的是过“三关”，即生病关，子女辍学关和年节关。这些贫困人口是中国今后要建设小康社会，达到总体小康水平的最关键的人群。

二、造成城市人口贫困的原因

造成贫困人口的原因是他们获取收入能力受到剥夺以及机会的丧失；低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。由此可见，导致城市贫困的因素并不是单一的，它是由一系列的因素综合作用而形成的。因此贫困的原因不能局限于单一因素的作用，而应力求使分析全面、综合。

（一）失业问题

城市贫困的产生是多样化的，失业是其中之一。随着改革开放，经济高速发展的今天，早已结束了计划经济时期的全民就业时代，竞争上岗成了就业的新时代，然而有上岗必定有下岗。在最近十几年来，失业问题变得越来越严重，就业形势也变得越来越严峻，成为各级政府不得挖空心思来着重解决的一个难题。因为这个问题处理得不好，必然会影响社会的安定团结，反过来制约我国社会的向前发展。据人保部统计，2008年中国城镇失业登记率为4.2%，2009年为4.3%，由于就业问题的矛盾日益突出，许多失业或下岗人员都不是及时就 2 业。一方面，失业或下岗导致他们的家庭收入都不是明显下降，另一方面，失业或下岗人员的大量存在很容易滋生城市贫困的人群。

（二）收入水平的高低不一

随着高速的经济发展，城镇居民的生活水平有了很大程度的提高，但是由于国家人口众多，以及由于历史原因造成的种种问题，大多数城镇居民的生活仍然处在一个较低的水平上。从收入分布的情况来看，收入很高和收入很低的人群在城市人口中都是少数，大多数人的收入介入二者之间，属于中等水平。社会上中等收入的群体所占比重越大，社会的稳定程度越高。这是我国社会稳定的一个重要基础。随着收入分配制度改革的深化，以按劳分配为主体、多种分配方式并存的局面初步形成。特别是近些年来，资本、技术等生产要素参与分配，提高企业管理人员和技术人员的报酬，使社会成员之间的收入差距进一步拉开，加之一些垄断行业不合理分配造成的高收入和一些人或多或少的“灰色收入”，出现了一定数量的高收入人群。

与此同时，由于这样或那样的原因，城市中一些弱势群体的生活却没有改善或改善很少，从而处于相对贫困状态。一些城市由于主导产业为煤炭、森工、有色金属等弱势产业，加之产业结构过于单一，国有经济成分比重过大，又处于产业结构调整的过程中，形成了低收入人口相对集中的贫困区。这部分人不仅是收入很低，而且生活的安全感比过去大为降低，导致不同程度的心理失衡，其中年龄较大、文化程度较低、技能单一的人对前途缺乏信心。进入九十年代后，贫富差距逐渐拉大，据中国国家统计局提供的数据，1997年20%的最高收入户的人均收入是20%最低收入户的3.1倍，1998年扩大到3.3倍；1997年城镇居民10%的最高收入户的人均收入是10%最低收入户的4.2倍，1998年扩大到4.4倍。贫富差距的另一个侧面是地区差别，3 东部和西部的经济地区差距越来越大，容易导致地区歧视的产生，不断扩大的贫富差距导致人们“相对贫困”感的增强，对社会心理造成很大冲击，也是当今中国社会的一个极重要的不安定因素。同时，由于中国城镇人口与单位制的结合相当紧密，个人完全依附在单位之中，因而使单位（企业）经营状况对退休人员的收入产生最直接的影响。九十年代以来，为解决这个问题，政府开始推行“社会统筹与个人账户相结合”的新的养老保险方案，近年来，政府更是将“社会化管理”作为养老保险制度改革的重点来抓，但是由于一些企业确实处于很糟糕的经营状况，无力支付，同时近年来下岗人数激增，所以养老保险的问题迄今并没有得到根本解决。应当指出，在城市贫困人口中，大多属于相对贫困状态，真正处于赤贫状态的人为数较少。

三、解决贫困问题的方案

（一）建立完善的社会保障体系，调整社会福利制度

第一，应加大基本生活保障、失业保险、最低生活保障构成的三条保障线的扶持力度，继续提高低收入者的收入水平。2002国家财政将社会保障性支出提高到860亿元，按可比口径计算，比上年增长28％；为解决城市低收入人口的基本生活保障问题，国务院对这部分人口的补助，在2001年的基础上翻一番，达到46亿元。此外，企业养老金补贴支出和国有企业下岗职工补贴支出达512亿元。

第二，应逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用。

第三，要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者覆盖在安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。2009年，城市居民最低生活保障人数 4 为1141.8万户，2347.7万人；农村最低生活保障人数为2290.6，万户，4759.3万人，2009年，社会直接捐助方面，社会捐赠款数40.7亿元，捐赠衣被总数15535.8万件。社会间接捐助方面，其他部门转入的社会捐赠款数为2.8亿元，其他部门转入的捐赠衣被总数为2140万件，其他部门转入的其他捐赠物资价值1982.5万元。

第四，要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保险的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。尽快制定《社会保险法》、《社会救助法》和《社会福利法》等法律，使解决城市贫民问题最终走上法治的轨道。

（二）解决贫困的根本措施是“就业保障”

1、加强职业培训，促进实现就业

政府应把职业培训作为贫困人口脱贫的重要措施，加大对职业培训的资金投入，免费对贫困劳动者进行职业培训。通过充分利用现有的劳动力市场信息系统，对市场需求信息进行搜集、分析和传递，指导培训机构有的放矢开展对贫困劳动者的职业培训，从根本上提高职业培训的实际效果。尤其要加强对贫困劳动者中有创业意识者的“创业培训”，他们的创业可为其他贫困人口创造再就业机会。要帮助贫困劳动者进一步树立创业意识和竞争意识，掌握创业所必备的工商、税务、金融、劳动和企业经营等方面的相关知识，了解国家对下岗职工和失业人员开办企业的优惠政策，增强经营管理能力和市场决策能力。

2、做好职业指导和职业介绍服务

将职业介绍信息网络连接到街道和居委会，为贫困人口提供更为便捷、免费的职业介绍服务。建立一支责任心和业务能力强的职业指导员队伍，加强对贫困劳动力的职业指导，帮助他们正确认识和评价 5 自己，提高适应市场就业的能力，尽快实现就业。大力推行“就业服务承诺制”，对经过职业指导、技能培训合格、身体适合、不挑不拣的贫困人员，保证其迅速上岗。

3、组织和帮助贫困人口从事社区居民服务。

社区服务业比较适合贫困人口这一特殊群体的再就业。它具有就业空间大、投资少、对从业人员素质要求较低、女性占有优势和居民愿意本地人提供服务的特点。目前，要解决两个问题：一是就业准入问题。要继续推广劳动保障部门已经进行的“非正规劳动组织”的方式，让更多的贫困人口以灵活多样的方式实现就业，减少就业准人的成本”；二是解决居民的信任问题。要以劳动就业服务企业，或者通过社区组织贫困劳动力从事社区服务业的方式，提高居民对从业人员的信任程度。

4、帮助贫困人口自谋职业和创业

政府要简化工商注册手续，并帮助贫困人口中的创业者进行工商注册。要通过建立社区再就业中心、自立市场、再就业基地、社区生产自救劳动组织、街道家政服务部等形式，帮助贫困劳动力解决创业场地和组织问题。建立小企业融资支持体系，提供小额贷款。实践证明，在城镇实施小额信贷，有利于贫困户脱贫。要利用政府产业政策和经济政策中支持小企业发展的政策进行政策性融资。要建立信用担保体系，建立健全小企业信用担保中心、公司和协会，形成相对完善的小企业信用担保体系，发挥其信用担保功能。

5、政府直接创造就业岗位

在整体缺少就业岗位，以及其它政策措施对解决贫困人口的就业作用有限的情况下，由政府出面直接创造就业机会不失为一项有效的 6 措施。由政府直接创造就业机会安置贫困人口的办法，其成本大大小于给予贫困人口一年的最低生活保障，而且操作性很强。

随着国企改革的不断深化，下岗职工的人数不断增加，贫困问题成为中国以后经济和社会发展的重大问题。如果这一问题得不到有力的解决，相当一部分的城市居民由于长期处于相对贫困的境地，不平衡心理产生，再加上整个社会对于贫困的歧视性看法，久而久之就会对社会产生仇视心理，从根本上不利于社会的稳定，而稳定是一切得以发展所必需的前提条件。只要每个人都将贫困作为整个社会应付的责任，而不是由于那些处于困境中的人群自身的原因，那么贫困问题的解决就会进入到一个良好的阶段，事实上也只有在这种情况下，贫困问题才能真正解决。

第二篇：城市社区中贫困人口的现状、原因 与脱贫措施研究

目 录

一、城市贫困人口现状 „„„„„„„„„„„„„„„„„ 1

二、城市人口贫困的带来的社会问题 „„„„„„„„„„„„2

三、城市人口贫困的原因 „„„„„„„„„„„„„„„„ 3

（一）企业职工下岗 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

（二）城市收入差距扩大 „„„„„„„„„„„„„„„„„ 4

（三）子女教育费用增加„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（四）高昂的医疗费用 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 4

（五）社会保障制度不完善„„„„„„„„„„„„„„„„„5

四、解决城市贫困人口的对策 „„„„„„„„„„„„„„„ 5

（一）通过扩大就业渠道，实现脱贫„„„„„„„„„„„„„ 5

（二）加快社会保障体系建设„„„„„„„„„„„„„„„„ 5

1、加快社会保障制度改革„„„„„„„„„„„„„„„„ 5

2、扩大保障范畴„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6

3、增加社会保障资金筹集方式 „„„„„„„„„„„„ 6

（三）加大对贫困家庭实行教育救助„„„„„„„„„„„„„ 6 结语„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

城市社区中贫困人口的现状、原因

与脱贫措施研究

【摘要】贫困是各个历史时期不可回避的一个社会问题，随着社会经济的快速发展，我国贫困人口由农村转入城市，出现了城市贫困人口。由于社会制度的变

革、经济体制的转型、社会分配制度的改变等原因，城市贫困人口的数量不断增加。本文立足社会实际，探讨城市贫困人口的现状，寻求贫困人口脱贫的措施与手段。

【关键词】贫困人口

现状 措施

贫困不仅是一个经济问题，也是个社会深刻的社会问题。广义的贫困包括经济上的生活困难，获得生活物质资料的能力不足，享受社会政治文化权利的缺失等。我们通常讲的贫困是针对经济收入方面而言的狭义贫困。人们经常用货币单位对贫困进行划分,狭义贫困指经济上的物质生活生产资料缺乏从而使得日常生活水平低于社会标准的贫困，城市贫困人口一般指人均收入当地最低生活保障线以下的人口。据8月5日中国社科院发布的《中国城市发展报告No.4》，中国的城市贫困人口这个数字是5000万人。

城市贫困人口现状

20世纪90年代前，贫困人口主要集中在农村，城镇贫困人口数量较少。根据世界银行1992的《中国减少贫困战略》研究报告表明，1982年农村贫困人口的比例达到28%之多，以当时的人口总量推算出农村的贫困人口为2亿多，而城市的贫困人口数量为4万左右，比例仅占2%左右。1989年，城市贫困人口大约0.4%，数量不到100万。20世纪90年代以后，中国城市贫困人数量呈现上升的趋势，中国贫困问题的焦点由农村转入城市。伴随改革开放深入与开展，社会结构迅速调整，城市经济体制改革深化，国有企业进行产业结构调整，出现了一批城市下岗职工，他们与部分离退休的老年人、长期伤残人员构成了现价段的城市贫困人口。2007年3月，享受城市低保待遇的无劳动能力、无收入来源、无法定扶养人的社会救济人员，即传统上的“三无人员”为89.8万，占低保总人数的90.3%。还有大量从农村涌入城市务工的农民工，他们面临着低收入，无社会保障的社会问题，也极易成为城市贫困人口。

城市人口贫困带来的社会问题

据2008年8月开展的城市居民最低生活保障摸底调查，以各地区最低生活

保障为标准，只要是家庭收入低于当地最低生活保障标准的，无论是否享受低保的，都视为城市贫困人口计算，全国标准的平均水平为130-150左右，保障人数约为1382万。城市贫困人口的经济收入低直接导致了他们物质生活条件较差，缺乏医疗保障，看病难，子女上学难的问题突出。城市贫困人口的不断增加，也给社会带了许多问题。城市贫困人口作为社会劳动力不能充分发挥其资源优势，制约社会生产的发展，对社会供给造成影响。这部分人经济能力较低，社会消费能力低下，对社会消费需求的扩大也产生了负面影响。其次，日益增加的贫困人口严重的束缚中国城市化进程的发展。另外，随着城市贫困人口的增加不利于社会的稳定，极易造成社会犯罪，危害社会团结安定。

城市人口贫困原因

造成城市贫困人口的因素很多，既有社会经济体制及政策变动的原因，也贫困家庭人员组成方面的原因。主要有以下几个方面来考虑：

1、企业职工失业下岗

中国社会的发展有自身的特殊性，80年代以前我国的企业以国有企业为主，改革开放以后，由于市场经济体制改革的开展，社会结构转型，经济结构调整，计划经济时期的各种弊端逐渐暴露出来，国有企业效率低下，缺乏市场竞争力，国企的大量存在已经不能跟上社会经济发展的脚步，国有企业中部分职工因自身的技能与素质不高沦为下岗职工，而再就业也成为一个难题。在社会发展日新月异的今天，竞争越来越激烈，对职工的素质要求也越来越高，因为知识水平有限，技术能力不强而下岗的工人因找不到合适的就业机会而成为城市的贫困人口。失去赖以生存的工作，直接导致他们生活的困顿，社会的贫富差距也逐渐拉大。

2、城市收入差距扩大

随着社会经济的发展，城市居民的生活水平较之过去有了很大的提高，但我们国家人口众多，及历史遗留下来的种种问题，仍有部分居民生活处于较低的水平。我国实行按劳分配为主，多种分配方式并存的社会分配制度，伴随经济的发展，资本、技术等其他要素参与分配，使得企业的管理人员与技术人员的薪酬进一步提高，社会成员的收入扩大。垄断行业的收入比其他竞争性行业高出许多，根据相关部门统计，在电力、烟草等行业的职工工资是其他行业的5-10倍。而工资阶层承担的个人所得税比例高达50%，占总人口20%的富人阶层还不到10%。

政府没有在税收、经济补贴和其他政策上做大的调整来平衡收入水平的差距。

3、子女教育费用增加

为了不让子女输在起跑线上，大多数家庭不论收入的高低，都愿意在子女教育经费上进行大投入，使得教育费用成为城镇居民生活面临的一大难题。现在义务教育阶段的学费已经免除，但许多家庭仍要面对种类繁多“杂费”，如补习费、赞助费、住宿费等。根据审计署09年的一份报告显示，06-07年之间，全国的19个城市教育部门和学校违规收取择校费、补课费等5.02亿元。很多家长为了让孩子在将来的社会中更有竞争力，不惜花大量的金钱培养孩子的其他特长。从幼儿园开始学舞蹈、学画画、学钢琴，高额的培养成本使很多家庭不堪重负。并且近年来的出国留学热高温不降，有的家庭宁可背负债务也要将孩子送出国外学习。

4、高昂的医疗费用

我国目前的医疗保障体制还处于发展探索的过程中，看病难、看病贵是许多家庭的一个重负。2010年，在医院门诊看病的病人的每人每次平均医药费用为166元，住院的人均费用超过了6193.3元。一次生病住院的费用相当于城镇居民年人均收入的1/3。对于那些常年患病的人，医药费更是压得他们无法喘气，累及家庭。在现行的医疗体制中，患者与医院之间信息不对称，加之现在虚高不下的药品价格，大处方药品的大量存在，使患者因看病而成为城市贫困人口的一员。

5、社会保障制度不完善

社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利等方面。我国社会保障体制改革取得了一定成效，但还存在一些不足之处。城市最低生活保障用于维持贫困人口的最基本生存，不能满足其发展的需要。养老保险、失业保险、下岗职工最低生活保障制度尚未完善。社会保障制度本质是要面向全体社会成员，实际上我国社会保障范围比较小。根据相关部门统计，2003年参加社会社会养老保险的有1.3亿人左右，领取失业保险金的只有440万人，仅占登记失业人员的57%，参加医疗保险的职工不到7000万人，参保退休人员不到2500万，都远低于实际应参保人数。

解决城市人口贫困的对策

城市居民最低生活保障制度至实施以来，成为维持居民最低生活的保障。承担着扶贫帮困的社会重责，但社会救助体系还未完善发展，法制还不健全，社会反贫工作程度还比较低，社会力量在反贫工作中的积极性还未充分发挥。为了解决城市人口的贫困问题，应该加快社会救助体系的全面发展，以社会最低生活保障制度为主，社会互助为辅，配以相关的优惠政策，集中社会的多方力量，使城市贫困人口实现脱贫。解决贫困人口的对策主要有以下几点：

一、通过扩大就业渠道，实现脱贫

加强贫困人口的技能培训，提高贫困人口素质和劳动竞争力，为实现其下岗再就业提供保障。改变传统“授之以鱼”的救助方式为“授之以渔”增强贫困人口自身的“造血”功能来帮助贫困人口摆脱贫困。

政府应当重视对下岗职工的职业培训，加大资金的投入，对贫困劳动者实行免费培训。以市场需求为导向，提供各种用人单位所需的技能培训。扩大培训的规模，提高培训就业面，以适应越来越多的下岗职工再就业的需要。同时还要增强“创业意识”培训，改变以往“没面子”“眼高手低”的思想，帮助下岗职工树立正常的劳动价值观，增强他们的信心。帮助他们进一步树立创业意识和竞争意识，掌握就业所需的各种技能，了解国家扶持下岗职工再就业方面的优惠措施，增强职工综合能力。政府应当在政策上扶持贫困人口实现再就业，为小企业提供小额贷款，解决其资金缺口同时在税收政策予以适当减免，支持小企业在建成初期的发展。

二、加快社会保障体系建设

1、加快社会保障制度改革

加快养老保险、医疗卫生等社会保障制度的改革，形成相对完善的社会保障体系，以保障企业失业职工的基本生活需要，确保企业的离退休工人养老保险金的及时足额发放，保障职工能享受到基本的医疗服务，促进企业改革和社会团结稳定。

2、扩大保障范畴

健全覆盖全社会的保障体系，把应参与社会保险的企业员工、城市农民工、还未就业的大学毕业生都纳入保障的范畴，做好集体企业和私企以及事业单位参加失业保险的工作。

3、增加社会保障资金筹集方式

为丰富社会保障资金的充足，政府应该充分调动社会的各方面的积极因素来保障社会保障资金的供给。将社会公益组织看成是政府社会保障领域的合作者。政府可以积极提倡社会捐助，设立各种公益组织推动社会保障的全面发展，对实行捐助的企业予以政策的优惠，来鼓励更多的社会力量投入保障金的筹集。政府应积极寻求资金来源的多元化，降低社会保障金运行风险。在加强积极征缴与努力寻找新的基金来源渠道的同时，严格审查各项社会保险金，严禁挪用滥用，来保障基金的安全性。

现有的社会保障立法不全，各地区部门之间规则制定不统一，保障的范围有限。加快建立一个完整统一的社会保障体系法律刻不容缓。

三、加大对贫困家庭实行教育救助

对于贫困家庭子女的学费及杂费可以适当的免除，保证家庭贫困的孩子都能有受教育的权利。对于高等教育的巨额学费，是许多家庭的沉重负担，高学费的门槛阻挡了许多贫困学子的求学梦，这不能不说是社会的悲剧。社会与学校应该加大对这部分学生的教育救助，可以是以奖学金的形式发放一定数额的补贴，还可以提供他们更多勤工俭学的机会，让他们通过自己的双手为自己赚到学费。结语

中国是一个人口大国，有着自己的特殊国情，解决中国城市人口的贫困问题，要结合中国社会、经济、政治、文化的实际，制定适合城市人口脱贫的对策。我们国家对扶贫问题一向重视，在带领人民摆脱贫困工作方面取得了一定成就，但新时期的扶贫工作面临着新的特点，有更长远的路要走。

第三篇：城市社区中贫困人口的现状(论文)

城市社区中贫困人口的现状、原因与脱贫措施研究 内容摘要：城市贫困作为重大的社会问题正得到世界各国的普遍关注。中国的经济体制转型、制度变迁的结构调整与转轨,以及流动人口进入城市劳动力市场,城市贫困问题已经成为不容忽视的问题,并随着经济、政治和文化改革的深入,将越来越尖锐和复杂。本文通过研究分析致贫与脱贫的相关理论,并从分析我国城市贫困群体的状态特征以及保障措施入手,重点有针对性地提出解决我国城市社区中贫困人口的现状、原因与脱贫措施。

改革开放以来，伴随着经济的持续高速发展和社会的不断进步，我国居民收入增长迅速，但同时，居民收入差距也在不断扩大，产生了城市贫困群体。这种伴随经济增长而产生的贫困现象，无论是在发达国家还是在发展中国家，都不同程度地存在着。关于城市贫困问题的研究已成为世界学术论坛的热点之一，也是我国面临的和必须正视的一个现实而又重大的社会问题。因此，对我国城市居民社会救助制度进行研究，具有重要的理论与现实意义。

关键字：城市社区贫困人口措施

一、城市社区贫困人口现状

中国的城市贫困人口究竟有多大？目前由于没有国家权威部门制定城市贫困标准，也没有开展专项的贫困状况调查，因此只能依据专家学者的估算。国际上每人每日支出不足一美元为贫困人口的标准，据民政部公布的统计数字，截至2007年３月31日，全国城市贫困人口有2242.7万人（1038万户），平均保障标准为173.9元／人月，人均补差92元／月，最低生活保障标准偏低。在《中国全面小康发展报告(2006)》，目前全国农村贫困人口约2600万人，城镇居民最低生活保障线下约有2200多万人，两者合计有4800多万人，占总人口的比重大约为3.7％。如果根据国际上每人每日支出不足一美元即为贫困人口的标准，按照世界银行最近的估计，目前中国超过1亿人还处在国际贫困线以下，相当于总人口的十分之一。他们收入低，入不敷出；营养水平较低；穿戴和日用品简陋；住房条件差，有的甚至无力支付电费，晚上不敢开灯。困难职工反映最怕的是过“三关”，即生病关，子女辍学关和年节关。这些贫困人口是中国今后要建设小康社会，达到总体小康水平的最关键的人群。总体上说，中国的经济改革与经济发展为贫困减缓提供了重要的制度保障，奠定了良好的物质基础。无论是以我国官方的贫困线标准还是国际贫困线标准，贫困人口、贫困发生率的下降是不争的事实。例如，根据Ravallion与Chen（2004）的估计，中国的贫困率从1981年的53%下降到了2001年的8%，这显然是一个举世瞩目的成就。但在成功的背后也存在着不可忽视的问题，主要表现为：

1.贫困人口的绝对规模仍然较大，而且贫困减缓的速度在下降，贫困减缓的难度在逐步增加，甚至贫困减缓可能出现反弹；

2.随着经济体制改革的推进，失业下岗等导致城镇贫困逐渐凸现，农村劳动力进入城镇地区也使得城镇贫困越来越不可忽视；

3.贫困的内涵已经不再局限于收入，贫困人口获得医疗教育等的能力较差将成为扶贫的重要内容；

4.贫困人口的分布具有显著的地域特征。

迄今为止，由于没有国家权威部门制定城市贫困标准，也没有开展专项的贫困状况调查，因此只能依据专家学者的估算。国际上每人每日支出不足一美元为贫困人口的标准，据民政部公布的统计数字，截至2007年３月31日，全国城市贫困人口有2242.7万人（1038万户），平均保障标准为173.9元／人月，人均补差92元／月，最低生活保障标准偏低。在《中国全面小康发展报告(2006)》，城镇居民最低生活保障线下约有2200多万人，他们收入低，入不敷出；营养水平较低；穿戴和日用品简陋；住房条件差，有的甚至无力支付电费，晚上不敢开灯。困难职工反映最怕的是过“三关”，即生病关，子女辍学关和年节关。这些贫困人口是中国今后要建设小康社会，达到总体小康水平的最关键的人群。

二、造成城市贫困人口的原因

1.国有企业的改革

中国是有着特殊国情，特殊历史的国家。改革开放以前，我国的企业大多数是国有企业，通过单位制，让城市社会实现重组，满足工人的各种需求。由于市场经济体制改革的推进，国有企业的大规模存在已经不适应经济发展的需求，将非控制国家经济命脉的国有企业市场化即建立现代企业制度是实现经济腾飞发展的重要举措。但是，国有企业改革中有生产资料市场、资本市场、金融市场的双轨制度的存在，致使大量的国有资产流失。财富集中到少数管理人员手上，而那些工人只有面对工资压低、社会保险覆盖面缩小或是直接下岗的困境。由于当今竞争激烈，那些知识水平不高，技术能力不强的下岗工人很难找到下一份工作，再加上我国下岗工人的技能培训基地较少，使得他们没有继续学习的机会，谋职困难，以至他们的生活陷入困境，成为城市贫困人口的一部分城市贫困率随之提高，据中国社会科学院“形势与预测”。自1996年以来，我国收入最低的20%城市居民中占绝大多数是这一类人口。

2.市场机制的不完善

目前，中国社会正处于急剧转型期间，面对日新月异的经济形势，在逐步向社会主义市场经济转变的过程中，市场机制难免会有些漏洞。让有些人钻了政策的空子，运用手中的权力去掠夺弱势群体的资源，致使一部分的贫困人口出现。这里指的掠夺资源包括显性掠夺和隐性掠夺。其中显性掠夺有用工企业压低工资，在城市的拆迁过程中掠夺财富等等，而隐性掠夺则有以下几种：社会保障覆盖面缩小，教育资源的不公平投资。于是那些依靠社会保障生存的城市居民，生活水平，消费水平远远低于当地平均水平。根据国家统计局城调队1999年对13.7万户城镇居民的调查，只有36.6%的居民参加了养老保险，11.8%的人参加了失业保险，13.9%的人参加了医疗保险，由于保险基金的严重短缺，使参保者领不到足额的保险金，如养老保险由于企业累计欠缴达370多亿元，个人帐户空帐运行，严重影响养老金的正常发放。2000年拖欠养老金72亿元，人均拖欠1800多元。参加医疗保险的参保率只有50%，经济效益不佳的企业，拖欠医疗费的情况更为普遍。据估算有40%的参保者因社会保险金不能足额按时发放而缺乏社会安全感。国务院民政部救济司司长王振跃指出：过去由于投入不足，到2001年初，符合最低生活保障条件的人有1580万，而实际得到保障的贫困人口只有382万，此外，福利政策还存在平均主义倾向，目前各项社会保险基本上是按职务分配，职务越高福利越高，反之越低。根据国家统计局调查，养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入，富裕户比贫困户高87%，其中养老金高4.2倍，医疗保险高62%，住房补贴高61%，实物福利高38%。由于社会福利政策没有向贫困户倾斜，因而拉大了贫富之间的差距。

3.社会流动

所谓社会流动就是指：人们从一个地区向另一个地区的迁移行为。这里主要指进城务工人员的流动。

随着城乡二元结构的逐渐宽松，户籍制度控制力度的减轻，以及城市对干脏、累、工资不高活儿人员的需求的拉力，再加上农村出现劳动力过剩的情况的推力作用。不少农民开始进城务工，为城市的发展付出自己的精力。可是他们因为知识，技术的缺乏，很多权利受到侵犯。始终无法融入城市的中、高层社会，游离于社会的边缘。于是他们也成为构成城市贫困人口的一部分。

4.自身素质

家庭成员文化程度偏低、无固定职工或从事体力劳动的居民户，以及在健康和教育方面面临较大风险或不确定性的家庭，最有可能陷入贫困。一方面由于年龄、性别、残疾、疾病等因素导致部分劳动者无法正常就业和参与市场经济活动，同时部分劳动者的文化技术水平

偏底或由于产业结构的转型导致技术过时，容易丧失就业机会或陷入低收入状况。另一方面，由于家庭劳动力少、抚养系数高、单亲家庭等特殊困难造成贫困，或者由于劳动者过去长期处于无固定就业和无保障状况，或较早退休、退职和被精简，以及下乡返城等原因导致目前无正式的就业机会。另外，部分下岗失业人员过去长期依靠国家和单位安排就业和收入保障，形成了较严重的依赖倾向，缺乏自我解困的动机、能力，而且目前所获得的保障水平也偏低。有的失业人员对再就业期望过高，不愿意或不适应通过非正规就业来获得再就业。

三、解决城市人口贫困问题的有效措施

1.政府主导，实行就业促进机制。就业是民生之本，是消灭贫困的根本途径。在社会主义市场经济条件下，扩大就业是政府宏观经济政策的重要目标。有劳动能力的贫困人口是完全可以通过就业、增加收入脱贫的。因此，政府要重视为贫困人口主动参与脱贫创造条件，并采取“就业保障”的措施，帮助城市贫困人口摆脱贫困。我国政府无可选择地要实施积极的就业政策。然而，贫困群体自身的特点，决定了他们很难回到主导产业中，甚至很难找到稳定的就业岗位。为增加就业岗位，除注重发展劳动密集型产业、发展多种所有制经济、发展中小企业外，还要注重开辟灵活的就业形式。促进第三产业的发展，要给传统产业、非正规就业留有空间，并在政策上提供适当支持，以便多渠道地促进劳动力的就业，增加其生活来源。作为政府要加大力度提供就业信息、就业培训和就业指导。对那些最困难的地区、行业和最困难的群众开展就业援助。目前比较行之有效的措施是国家给资金、给政策，采取以工代赈的办法，“改救济为就业”，解决有劳动能力的下岗、失业人员的再就业问题。

2.扩大社会保障范围。首先城市居民最低生活的保障范围随着城市客观形势发展的需要，应尽快将所有符合保障条件的对象都包括进来，实现广覆盖。不能只保城市中原有的“三无”民政对象，必须对符合保障条件的在岗、下岗职工、失业人员、退休人员等各类人员都给予保障，而不论其身份、地位、有无职业，都应一视同仁，以体现最低保障制度的全面和公正，真正解决城市所有贫困人口的基本生活需要。其次让城市贫困人口享受最低生活保障外，还应对其子女的教育费用进行资助或采取减免特困生的学杂费、建立贷学金制度等，以保证贫困学生受教育的机会。逐步调整现有社会福利政策，在住房补贴、退休金、医疗保险、义务教育等方面向低收入者倾斜，通过社会保障的再分配，起到缩小贫富差距的作用，要建立和健全覆盖全社会劳动者的社会保障体系，使各种经济类型的劳动者覆盖在安全网内，这不仅能增强劳动者的安全感，也有利于劳动者的合理流动。要解决社会保障资金严重不足的问题，如养老金，由于过去老职工的隐性缴款未能得到补偿，使企业不堪重负，致使企业欠

缴和拒绝保险金。为解决此项难题，政府应从国有资产中划出一部分用作养老金。第五，要加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保险的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。尽快制定《社会保险法》、《社会救助法》和《社会福利法》等法律，使解决城市贫民问题最终走上法治的轨道。

3、社区建设带动城市贫困群体的社会融合。社区生活对于城市贫困人口的社会融合至关重要，社区生活是城市贫困人口实现社会参与的重要场所。现实的社区建设并没有对城市贫困人口的社会参与给予足够的重视。尽管近年来政府大力开展了社区建设工作，力图由城市社区组织和依托于社区的民间社会支持网络来代替原来工作单位的一些社会职能，但迄今为止社区组织和依托社区的各种非政府机构仍然处于初期的发展过程中，它们掌握的资源还很有限，因此还不能完全承担起原来由工作单位所承担的各种社会职能。在这种状态下，街道办事处、居民委员会因为拥有行政权力资源和经济资源，而成为社区惟一有效率的组织者和资源配置者。因此，在目前的情况下，街道办事处、居民委员会有责任为城市贫困人口提供更多社会参与的机会，让他们更多地融入到社会生活中来。加强社区建设，要求城市贫困人口参与到社区的城市反贫困决策过程中。城市反贫困的决策过程，将会对城市贫困人口产生影响。因此，城市贫困人口应当通过这种决策过程的参与来保护自己的合法利益。城市社区中对街道办事处和居民委员会可实行类似村民委员会的民主选举，那么，这一方面能够实现城市贫困人口的政治参与的社会权利，另一方面又能促使他们的怨恨和不满在民主化的社区这一平台上得以释放，以此促进社会的整合与稳定，增进城市贫困人口的社会融合。

参考文献：

1.李伟 我国现阶段城市贫困人口状况分析广西社会科学2005(07)

2.姜艳中国城市贫困人口现状及对策研究中国农村小康科技 2007（10）

3.苏德然 我国城市贫困群体研究综述中国集体经济2009（28）

4.吴碧英．城镇贫困：成因、现状与救助．中国劳动社会保障出版社．2004

5.王朝明.中国转型期城镇反贫困理论与实践研究.成都西南财经大学出版社.2004

第四篇：贫困人口脱贫措施计划方案与购物中心六一儿童节策划方案

贫困人口脱贫措施计划方案

确保全乡20**年54户200人的如期脱贫，是今年党委政府最坚巨的工作任务。现就20**年脱贫攻坚制定如下实施方案。

一、基本概况

由于我乡处于扶贫连片开发区大巴山核心区，红四方面军在此设立红军入川 有效衔接，举全乡之力，坚决打赢脱贫攻坚战。

三、基本原则

1、坚持党的领导、夯实组织基础。充分发挥乡党委、村“两委”班子的领导核心作用，切实强化农村基层党组织建设，选优配强村“两委”班子，使其成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。

2、坚持群众主体、激发内生动力。继续推进开发式扶贫，处理好国家、社会帮扶和自身努力的关系，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富的精神，充分调动干部群众的积极性和创造性，注重扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力。

3、坚持政府主导、增强社会合力。强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。

四、脱贫规划

计划在20**年彻底脱贫贫困人口54户200人，具体计划如下：

1、村20**年计划脱贫扶贫户4户14人，其中李春富常规种养殖脱贫2人，景洪金劳动力转移务工、养猪脱贫3人，杨述尧劳动力转移务工、种植茶脱贫5人，李兴荣劳动力转移务工脱贫4人。修通7社社道公路，硬化2、3、4社社道公路。

2、村20**年脱贫计划3户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中景成琼养牛15头脱贫4人，、劳动力转移务工脱贫8人。

3、村20**年脱贫计划2户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中杨怀林养羊和常规种植脱贫5人，劳动力转移劳工脱贫5人。

4、村20**年计划脱贫扶贫户3户10人，其中劳动力转移培训，务工和常规种养殖脱贫10人。修通旮旯石人行桥，硬化5、6社社道公路。

5、村20**年计划脱贫3户10人，其中闫文宇常规种养殖脱贫2人，养猪100头脱贫5人，劳动力转移培训务工脱贫3人。加快核桃园的管理与建设，扩大种植规模。

6、村20**年计划脱贫27户106人，通过扶贫措施脱贫106人，其中等8户32人全家外出务工脱贫，向德安等10户29人打季节性短工、传统种植业脱贫，赵志乾、文光华2户7人栽植梨树脱贫，杨继银1户5人在场镇收购废品脱贫，何金祥等6户33人靠常规种养业脱贫。在梨园坝村中心点建自动取款机，开展金融扶贫试点村建设；在梨花开放时举办“梨花节”；按照政府主导、农户自愿，政府补助、农户自建模式加大对明清古建筑保护性修缮；建议高标准的旅游停车场；修通梨园坝旅游环线二期工程；拓宽梨园坝进村主干道；硬化5社社道公路；新建堰渠8千米，解决1000人的安全饮水问题；建红心猕猴桃基地200亩；改建茶园200亩。

7、村20**年计划脱贫3户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中马胜武经营早餐、做室内装修脱贫4人，劳动力转移务工脱贫6人。硬化4、5社社道公路4.5公里。

8、村20**年计划脱贫2户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中蔡文子养鱼、养鸡脱贫5人，经商售卖蔬菜、做零工脱贫5人。一是成立县精准生态家禽养殖专业合作社，占地25亩，入户社员20余户，年出栏土鸡35万羽；二是发展特色养殖（毒蛇）一家，占地450㎡，投入资金30万元；三是改建茶园500亩；四是规划建核桃产业园500亩。

9、村20**年计划脱贫扶贫户3户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中养牛、猪和常规种植脱贫3人，、就业培训，劳动力转移脱贫7人。建1社100亩中药材种植基地。

10、村20**年计划脱贫扶贫户3户10人，通过扶贫措施脱贫10人，其中养猪、鸡和种茶脱贫5人，闫仕富常规种养业脱贫2人，杨怀芝劳动力转移培训务工脱贫3人。

五、脱贫措施

为20**年基本解决我乡200人贫困人口的脱贫任务，我乡特制定以下措施：

1、建立领导机构：成立以乡长为组长、分管领导为副组长、民政、扶贫、畜牧、水利、财政、林业、村两委为相关成员单位的贫困人口脱贫工作领导小组，下设办公室在扶贫工作站，由周勋具体负责脱贫工作日常事务。

2、建档立卡：我乡对2245人贫困户建档立卡，对全乡贫困户实行动态管理，防止进低保容易出低保难。做到应保尽保，应扶尽扶，对贫困户整合民政、扶贫、畜牧、林业、水利、财政、交通等各方面的资金，多途径、多渠道的落实帮扶措施，帮助贫困户脱贫致富。对贫困户实行有针对性的培训，改变他们等、靠、要思想，提高他们积极性。通过政府主导、群众参与，改过去传统陈旧的“输血式扶贫”为“造血式扶贫”。

3、针对不同类型贫困户，落实帮扶措施。对丧失劳动力和负担过重的建立最低生活保障制度。对因灾因病致贫户，通过改善生产生活条件和社会服务，提高抗灾抗病能力。做到帮扶人员落实，帮扶项目落实，帮扶资金落实，帮扶时间落实。

4、转产就业：我乡贫困户1500人在发展生产的同时，引导他们转产就业，跑跑运输、搞搞餐饮、或者外出务工，对无外出打工劳动力的贫困家庭帮其发展家庭养殖增加收入，对家庭中有病人的贫困对象通过参加农村集体合作医疗减轻家庭负担。对家庭中有中职学生的贫困对象通过参加“雨露计划”减轻家庭负担。

5、从根本上提高劳动者的素质。扶贫先扶志，治穷行治愚。利用多种形式，加大农民的科技培训力度，抓好先进技术的引进、试验示范和推广，积极推广良种良法，提高农民种养水平，增强农户自我积累、自我发展的能力。扶贫开发与农村人力资源开发相结合。人力资源开发是标本兼治，治本为主的扶贫开发方式。我们通过人力资源开发，提升贫困者的综合素质，由被动救济到主动脱贫，由不会脱贫到有能力脱贫。同时，大力实施贫困村农民工培训规划，提高农民就业能力，开拓就业渠道，增加就业机会，促进我乡贫困人口富余劳动力转移。

6、实施瞄准式扶贫。

（1）、发展规划制定到户。针对贫困户的特点，帮助制定生产发展规划，并认真组织实施，确保通过帮扶和诚实劳动达到脱贫目标。

（2）、扶持项目安排到户。公共服务和基础设施项目，直接安排到贫困户，不断满足其需求；种养殖等致富产业项目，不仅要网络覆盖到贫困户，还要组织贫困群众参与生产经营。

（3）、扶贫搬迁落实到户。对居住生存在条件恶劣的马家河村贫困户，实行扶贫搬迁、异地脱贫。

（4）、科技信息服务到户。加强贫困户的职业技能、实用技术培训，为贫困户发展生产提供技术指导、信息服务。

（5）、各项政策覆盖到户。把医疗、特困救助、教育等优惠政策落实到贫困户。

（6）、对口帮扶责任到户。组织党员、干部职工与贫困户结对子，开展一对一帮扶活动。同时，以贫困村为基本单元，实施整村推进扶贫。制定参与式扶贫规划，集中人力、物力、财力，综合扶持，实现贫困人口、贫困村整体脱贫。

7、实施产业化扶贫。对贫困自然村实行一村一品、一村一业的产业扶贫政策，通过扶持，形成贫困村的特色优势产业群、产业链；充分发挥金融支持“三农”的作用，结合梨园坝金融扶贫试点，按照区域化布局、标准化生产、产业化经营、规模化发展的思路，引导贫困群众大力发展具有资源优势和市场需求的农产品生产，逐步形成规模优势，使贫困群众从生产环节得到稳定的收入。同时从政策、规划、布局、资金等方面对特色产业加以扶持。因势利导，大力发展农产品加工业，不断增加贫困群众非农产业的收入。

8、实施基础设施扶贫。改善基础设施条件是经济增长与减少贫困的必要前提。改善贫困乡村群众生产生活条件。以贫困村为单位，加强基本农田建设、水利设施建设、农村生态建设等，改善农民的生产和生活环境，提高农民抵御自然灾害的能力。

9、扶贫开发与最低生活保障制度相结合：我们通过加快完善农村最低生活保障制度，不断健全农村低保的政策法规，逐步完善农村低保的运行机制，做好农村最低生活保障制度和扶贫开发制度的相互衔接，稳定解决我乡贫困村贫困人口的基本生活，让他们共享经济社会发展成果。要对识别出来的贫困人口，实施分类扶持，动态管理，做到应保尽保，应扶尽扶。

10、扶贫资金管理:对项目资金实行专款专用，封闭运行，建立严格的财务制度，使用计划和审批手段，建立健全监督机制，确保项目资金使用高效节约。建立项目法人制和质量监理终身制，防止“豆腐渣”工程。严格执行国家财经纪律，对不合格的项目一律不予验收兑现。

11、扶贫项目监督:（1）、纪委部门进行全方位监督，一经发现违规违纪现象，坚决从严查处，情节严重的移交司法机关。

（2）、财政部门定期不定期进行资金审计。

（3）、扶贫工作站定期不定期进行工程跟踪审计，对项目的投资资金、发放物资、项目管理、等都进行公示，接受群众监督；

（4）、充分发挥群众监测评价的职能，加强群众监督，对工程建设不符合要求的及时纠正；

（5）、由村两委制定村规民约，建立工程管护制度；已建工程移交村委会进行管理，实行谁受益、受管护。

我乡的扶贫工作在乡党委、政府及上级业务部门的正确领导下，在有关部门的支持下，一定能解决存在一些困难和问题。在20**年的扶贫开发工作中，我乡将认真总结过去成功的经验，弥补不足，采取行之有效的工作措施，团结和带领全乡人民，同心同德，为实现20**年脱贫200人贫困人口目标而努力，为促进我乡新农村和和谐社会建设而奋斗。

活动时间：6月1日、2日

活动内容：活动期间，每日定时投放藏宝图，提前10分钟在舞台、广场led、大厅水牌处公布投放地点，找到藏宝图的顾客即可免费领取图上标记商品作为奖品。同时，每日固定时段微博发布指令，顾客只要将本人与指令地点景观的合影@xxxx即可领取奖品1份（前20名）。

熊孩子进店有好礼

活动时间：6月1日、2日

活动内容：16岁以下儿童进店即可领取礼品一份。

ps：与去年合作的方便面厂家沟通，如不能达成合作可采购棒棒糖，XX根/天*2天*0.5元=XX元

熊孩子储值送童年

活动时间：6月1日、2日

活动内容：活动期间储值消费达额的顾客，可获赠海魂衫1件。

欢乐篇

童年是条河，童年是面墙，童年是和朋友们一起玩耍过的每一个地方，让欢乐撒野，把游戏玩大。凡事都要比一比，这才是童年的欢乐真谛。

熊孩子游戏欢乐多

活动时间：6月1日、2日

活动内容：皮筋、沙包、跳房子、毽子、大型《破坏王》游戏棋。。无论年代，无论年龄，让我们一起放纵嗨起来！

熊孩子纸飞机大战

活动时间：6月1日

活动内容：提供材料，顾客自制纸飞机，进行有奖掷纸飞机大赛。

熊孩子电子竞技赛

活动时间：5月31日——6月2日

活动内容：电子竞技赛

追忆篇

没有忘记，只是铭刻在了心底！让我们共同追忆，只属于自己的美好时代！

熊孩子友谊万年青

活动时间：6月1日

活动内容：童年的天真是友谊的密码锁！儿时的记忆也离不开伙伴的相伴！6月1日，只要你和你的发小，拿着儿时的合影即可免费领取200元全场通用餐饮券1张。打个电话，告诉你的发小，xx店为你们的友谊摆好了宴席。

ps：仅限30张，做照片墙。参与顾客需公示照片，活动结束后归还，毕业照、10人以上合影除外

熊孩子告别回忆展

活动时间：5月31

第五篇：城市社区管理中存在的问题与对策研究

城市社区管理中存在的问题与对策研究

武

宇

摘要：随着经济体制改革的发展，社区管理地位逐步提高，社区管理的水平直接影响社区建设的各项任务,因此搞好社区管理是社区建设的内在要求，是社区发展的必然条件，也是社区各项工作中的重点。改革开放以来，我国城市社区管理有了长足进步。但是，由于计划经济体制的影响，我国城市社区管理呈现参与意识薄弱、政府管理缺位、法律存在严重的滞后性、管理队伍薄弱等缺陷，与城市社会转轨变型的趋势以及社区模式创新的要求格格不入，必须进行改革。本文就是对这一方面问题的简单思考。本文分为三大部分，第一部分首先了解城市社区管理的现状，第二部分分析城市社区管理中存在的问题，然后提出几点解决此问题的对策，提出了城市社区管理的构建原则和基本思路，并由此设想了完善城市社区管理的具体思路，以求我国城市社区管理能够更加健康的发展。

关键词： 社区管理 问题 对策

前 言

城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以社区组织和社区成员为依托，允许使用行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段，合理调配和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展过程。城市社区是相对于农村社区而言的。其特点主要表现为：一是人口高度集中,生活空间相对狭小；二是居民从事非农产业，异质性强，价值取向多元化；三是生活方式多样化，人际关系边缘化，情感色彩较淡薄；四是组织程度较高，结构复杂，形式多样化。

一、城市社区管理的现状

随着社区管理体系的不断完善，社区组织逐步健全，社区队伍建设以及社区人员素质也在明显提高。总的来说，社区管理正在全面进行，社区救助体系框架正在逐步建立。各地在社区建设实验区工作的基础上，积极开展了争创社区建设示范市、区活动。各地创建热情之高，措施力度之大，社会效果之好，是近年来少有的。全国己涌现出一大批社区建设的先进典型。

另一方面，社区管理已显现出强大的生命力和巨大的社会效益。社区管理已成为新形势下城市管理的重要基础，成为建设现代化城市的基础工作，成为城市管理体制改革的重要内容。推动城市社区建设工作，对于建立独立于用人单位之外的社会化服务网络，提高社区居民生活质量，扩大城市基层民主，完善城市基层社会管理体制都具有重要意义。

二、城市社区管理中存在的问题

（一）缺乏对社区的认同感，参与意识薄弱

党的十七大指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。要健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主监督。要完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。但是在现实生活中，社区居民与社区中的单位对社区的认同感、归属感较弱，社区既缺乏现成的社会自治组织可供组织群众，也缺乏一定的社会资源积累可供动员群众，不少居民认为社区工作仅仅是街道、居委会的事，与己无关，绝大多数中青年很少参与社区事务，以至于社区的事情成了虚空的东西，更不谈群众参与完善社区管理工作的行动了。

（二）城市街道办事处与居民委员会出现职能缺位

我国城市社区管理长期以来一直实行的是“二级政府”与“三级管理”的管理体制。这种管理体制模式单一，而且大多采取的是行政的管理方法和管理手段。这与目前的市场经济体制极不适应,并严重地束缚了城市社区的发展。而当前正处于我国的政府转型时期，城市社区管理应把行政管理方法和手段作为工作的辅助手段而不应是主要措施。但由于长期受计划经济管理模式的影响,城市社区第三层次的管理者——街道办事处在城市社区管理方面存在着职责不明确、管理权限有限等问题。

另一方面，街道办事处及其下属的居民委恰恰是我国城市社区管理的基层组织,是城市社区的真正管理者。由于街道办事处在城市社区管理方面职责权限不明确,造成了条块分割、各自为政的局面,给城市社区管理工作带来一定的困难。主要表现在：其一,城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能,负责本辖区的社会管理职能,但由于相应的权力条块分割,造成职、责、权、利不统一、不对称；其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志；其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

（三）社区财力支撑不合理

当前我国社区的财力来源大都来源于政府的拨付,有限的财政拨付难以支撑日益繁重的社区工作。同时社区单位与群众对社区并不重视，更不会关心社区的财政，当社区群众出现了对自己不利的因素时，他们会大大抱怨社区服务的不周到，从不会考虑社区经济周转的困难处境。另一方面社区没有独立财政权,这就使社区自治缺乏物质保障,很难适应日益繁重的工作任务，而随着各方面的发展，社区群众对社区服务越来越高，但却得不到满意的服务，这样就不可能达到可持续性发展。

（四）政府在社区管理中的缺位

虽然我国城市社区管理组织的发育成长在一定程度上提高了城市管理水平,但就总体而言,政府在社区管理中始终存在着不少问题。

1、政府观念过于传统

由于我国长期实行的是高度集权的计划经济体制，这种经济体制强调党和政府是社会管理的唯一主体，直接管理经济和一切社会事务。下属各单位是政府管理的执行部门，没有自主权和自决权，形成了政府居高临下的以条条为主的纵向管理格局。社会上的企业、事业、工厂等单位都隶属于各自的上级单位，与所在基层社区组织既无隶属关系，也无其他的紧密联系。社会成员也都属于自己的工作单位，很少关心和参加自己居住的社区的活动。整个社会的管理都是由政府通过各职能行政机构逐级下达到下属单位，与社会的基层组织社区几乎无关。这种管理体制必然形成以政府为管理主体，有事找政府、事事等政府，由“政府全包”的社会管理观念。

另一方面，在人与物的关系中，人是主动的、积极的因素，即人是重要的。但是在传统的管理观念中往往注重物的管理，把“物”作为管理目标，只注意“物”的变化，例如马路的修筑、楼房的修建、树木的栽种、房屋的管理等等。这就必然忽视人的作用，特别是普通劳动者、普通居民的 作用，往往把人变成了物的从属品。

2、仍然存在“大政府”与“小社会”模式

传统的计划经济体制中，社会的很多功能和事物矛盾都集中在政府身上，政府直接面对社会，直接从事大量的具体微观的管理活动，从而形成了“大政府，小社会”的模式，其弊端是显而易见的。

一方面，由于政府直接管理社会事物，随着社会的发展和社会事务不断增加，政府的负担会越来越重。而当社会事务管理达到一定量的情况下，就不得不进行新的权力划分，增加相应的管理机构和编制，这样就形成了政府和人员编制的恶性膨胀。另一方面，政府几乎包揽社会中所有的事情，便抑制了社会的自我发展，社会的自治功能就会变得越来越弱。

3、政府对民间社会组织扶持的缺失

从我国目前情况来看，我国民间社会组织并不是很多，很多组织只是个形式，在城市社区管理中并没有发挥应有的作用。政府从观念上没有对民间社会组织的重视，所以对社会组织日常运作并没有给与应有的扶持，比如资金不足。即使对民间社会组织给予一定的资金扶持，对民间社会组织监督并不完善，经常会出现“重登记、轻管理”的局面。

（五）社区工作者队伍薄弱，专业化程度较低

目前，从事社区管理工作的人员大多未经过社会工作的专门培训，缺乏社会知识和专业管理知识，其工作方法多是行政方法。另一方面，我国居委会工作人员大都不是通过公务员考试进入，工作人员普遍存在年龄偏大，学历偏低，工作能力不强，工作效率不高等问题，这就降低了我国城市社区管理工作人员的队伍素质建设，拥有这样的团队，完善城市社区管理的效果是可想而知的。

（六）相关法律存在严重的滞后性

改革开放以来，城市基层社会结构发生很大变化，主要表现在随着“单位制”的逐渐松动，大量出现的“社会人”需要依靠社区来进行管理，这就对社区中的街道办事处与居委会的职能提出了更高的要求。但是，相关法律文件对于这种变化的社区情况显示出了严重的滞后性。例如，虽然街道办事处在城市社会管理中的作用越来越得到重视，国家权力重心在逐步往街道层面下移，和改革开放前相比，街道承担了更多社会管理的职能，但是，作为现在街道办事处工作的法律依据的《街道办事处组织条例》却是许多年前制定的，而且条例内容比较简单，已经不能完全适应现阶段街道办事处的工作需要，使其依法行政失去法律支撑。居委会作为群众自治组织的问题也与其类似，居委会的自治功能在社区治理中的作用虽然日益得到强调和重视，但是现行的《居组法》已是十余年前颁布的，法律规定已经明显不适应居委会的工作需要。

三、城市社区管理的对策分析

（一）重视公民意识的培育

社区参与不仅仅是社区建设的内在动力，也是社区自治的内在动力。社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”、“无本之木”。社区居民参与的程度直接影响社区管理的发展，而缺乏居民参与是当前我国城市社区管理所面临的主要问题之一。可以说，目前城市社区是“没有公民的社区”，无论是社区精英还是普通居民，都比较缺乏公民意识。现代公民是以关心公共事务、参与公益事业、承担社会责任为基本标志的。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识, 居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲 和力。社区中的居民没有公民意识，也就不可能形成真正意义上的“社区”。因此，要培育公民意识，促进居民向公民的转变。培育公民意识的途径是让居民直接参与公共事务的管理和建设。要让居民认同社区，最好的办法就是让他们参与社区管理。因此，要建立居民多层面地参与社区各类公共事务管理与建设的制度化机制，为社区居民提供平等的参与机会，让他们在参与中增强自主性。但更关键的是，要让参与者分担责任，增强居民的社会责任意识，而不是“事不关己，高高挂起”，只顾个人权利而忽视社会责任。

（二）加快我国城市社区管理体制的改革

社区管理体制是社区正常运行的重要基础，是构建和谐社区的重要保障。发达国家社区管理在逐步走向公众化、社会化、制度化、规范化的同时，形成了各具特色的社区管理模式，同时也基本形成了社区内的人与人、人与事、人与环境之间的和谐。而我国目前实行的城市社区管理体制与管理模式仍然属于“行政单一化”的传统模式，政府在城市社区管理中仍然起着绝对的主导作用，这与我国目前的社会主义市场经济体制极不适应，在一定程度上阻碍了城市社区的发展，因此，我们必须要改革现行的城市社区管理体制。具体工作如下：

1、合理调整街道办事处的功能

城市社区的管理，是城市基层工作的基础，但这种管理不是政府行政管理的延伸，而是一种自我管理，属自治管理模式。因此，冲破固有管理观念，创新管理体制，是构建和谐城市社区的重要环节。首先，要调整管理体制，下放管理权限，包括计划管理权限、城市规划权限、财务权限和人事权限等等。其次，是增大街道办事处的管理权限。街道办事处是我国城市社区管理的真正主体，而他们所承担的责任、义务同自身拥有的权力极不适应，这就造成了许多社区管理事务上面没人管、下面管不了的局面。加大街道办事处的管理权限，第一应该是赋予其综合协调的权力，第二是增强其管理职责，扩大其管理权限，使街道办事处对辖区内的社区管理、社区服务、社区治安综合治理、社区环境卫生、园林绿化、环境保护等各方面的管理工作均能行使相应的职权，使街道办事处真正成为城市社区管理的主体。

2、明确界定居民委员会的职责

解决居民委员会工作行政化问题，提高居民对居委会的认同度，是实现社区民主自治的重要前提。在批判居委会行政化的过程中，大部分城市采取的改革措施是实行“议行分设”，即将居委会原先的议决权和执行权分离，居委会只作为议事和决策机构，由居民选举产生，成员兼职且是义务的；另外成立社区工作站，作为专门的执行机构，为居民提供服务。比如深圳盐田为了让居委会的自治功能得以实现，进一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事务就可以剥离出来，从而可以专门发挥自治功能。学者将这一做法称之为“深圳盐田模式”。对于“议行分设”的做法，我们肯定其意义,在某种程度上可以降低居委会的行政化色彩。但是，我们必须注意的是，在我国社区发展的现有阶段上,“议行分设”只是使居委会在形式上褪去了行政化的色彩,实质上只有“行”而没有“议”，居委会成员兼职、不拿报酬，对社区事务做不到全面了解,议事和决策能力难以保证，并且没有相应的保障机制。这样运行的结果是居委会的地位被虚化。在“居站分设”的做法中更加明显，居委会面临边缘化的危机。关于居委会的改革,问题的关键不在于组织是按照什么原则以及什么模式来设置，关键的问题是：能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。政府部门可以对居委会承担的事务进行分类，属于自治事务的，由居委会自行负责；属于行政事务的，政府可以与其签订协议，实行行政代理，不 需要另外成立专门的行政代理机构，而且在现阶段居委会可以通过承担部分行政事务提高自治的能力。总之，要让居民委员会卸下不必要的“重负”，淡化其行政色彩，提高居民对居委会的认同度，有利于社区参与，有利于社区功能的发挥。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

经费严重不足是制约社区建设的突出问题之一，政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。因此，各级政府公共财政都要加大对社区建设经费的投入力度，并不断增加投入数额。比如在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%,对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是由公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质和精神文化生活的现实需要所决定的。

（四）政府在促进社区管理中的作为

1、转变政府在社区管理中的观念

第一，由单一的政府主体管理观念向多元化主体管理观念的转变。

在社区管理中，就必须改变传统的依靠政府、等政府指令的管理观念，充分发挥社区各种主体的优势，协调好社会团体、志愿者服务组织、企事业单位、物业管理公司、业主委员会、居委会等各社区主体之间的关系。系统地挖掘各种主体整体合力的作用，让他们共同参与和参加社区管理，提高社区综合管理能力。

第二，从“以物为本”的管理观念向“以人为本”的管理观念转变。随着社会主义现代化的发展，特别是市场经济体制的完善的，已经充分证明了人才的作用，人是知识的创造者，是经济竞争的主体，是财富之源。因此在社区管理中，必须顺应新的时代的发展趋势，与时俱进转变观念，注重以人为本的管理。对物的管理是服务于人的，把人的因素放在首位，确保社区居民的主体地位。这就应该做到尊重人，特别是要尊重为社会的发展而默默奉献的普通劳动者、普通的社区居民。尊重他们的人格和尊严，尊重他们的劳动。还要关心他们的各种利益，满足他们的物质和精神方面的需求。同时还要为他们的生活和发展创造良好的环境和条件，更好地实现他们的人生价值。当然在社区的管理中，对“物”的管理也是很重要的，但是“物”是为了满足人的需要，是为“人”服务的。同时在管理中，要把社区人力资源开发作为社区管理工作的重点，努力创造各种条件，吸引各方面的人才，调动社区广大居民参与社区事务的积极性、主动性，真正做到自我教育、自我服务、自我管理，形成积极向上、群众热情参与社区管理的良好风气。

2、坚持“小政府、大社会”的改革方向

我国行政体制与机构改革发展的实践已证明，“小政府、大社会”模式是政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

3、政府应加大对民间社会组织的扶持

政府要制定和完善有关政策法规为其营造良好运作环境，并规范工会、妇联、共青团等准政府性质的社会团体介入社区工作的行为方式，积极培育管理型、咨询型、服务型中介机构，丰富和健 全其类型，充分发挥其“良好的润滑剂”作用。同时，应建立社会组织发展指标体系、评估体系和监督体系，对于已有的不规范的社会中介组织要加以整治。

因为民间社会组织是社区建设的主体之一，也是社区管理体系的有机组成部分。如何培育和管理民间社会组织，是深化城市街道社区管理体制改革的重要内容。我们一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但另一方面更关键的是要建立一套有效的监督管理制度。

首先，转变观念，正确认识民间社会组织的作用。实践证明，民间社会组织在促进政府职能转变、繁荣社区公益事业、强化社区自治能力、拓展就业和再就业渠道、推动民主法制建设、密切党群干群关系、缓解社会矛盾和促进人际关系和谐等方面具有重要的作用。

其次，加强对民间社会组织的扶持、培育力度，为民间社会组织的发展提供条件和保障。政府有关部门可以制定税收、财务、人事、工资、福利和劳动用工等方面优惠政策,比如对于民间社会服务组织从事社区服务活动在区别认定后给以免税、减税等优惠政策,以鼓励它们投身于社区公益性、低偿性服务。对于社区所必须的社团活动，政府可以给予一定的经费支持，可以通过专款专用的形式下拨，也可以通过项目招标的形式，由社区社团公开竞投，以获得项目资金的形式得到政府资助。政府还可以为民间社会组织在社区的服务活动提供场地支持。

再次，加强对民间社会组织的管理和监督，保证民间社会组织健康发展。要改变目前“重登记、轻管理”的局面，进一步完善相关的管理法规、政策，对民间社会组织实施分类管理，不断健全登记管理制度，探讨社区民间组织备案制度，引导民间社会组织规范运作，加强民间社会组织自律建设，重点加强对民间社会组织活动合法性的监督。

（五）加强社区在岗人员的培训

采取听讲、讨论和总结交流经验相结合的方式，丰富其管理知识，提高其管理水平。各高校要加强社区管理、社会工作方面的专业设置，培养优秀的专业化人才并鼓励他们参加社区工作。社会力量办学中这方面人才的培训力度也要加大，为在岗人员提供较多的“充电”机会。要建立起科学合理的评价体系，提升社会工作者的社会地位和收入水平，吸引更多的优秀人才加入社区管理工作者队伍建设，以此优化人员结构。

(六)加强相关法规制度建设

制度建设是社区管理体制改革的保证，以往我国的许多改革都是在缺乏必要的制度和政策条件下进行，这不仅很容易导致改革走回头路，而且使改革在实施过程中遇到诸多的障碍和制约，影响改革的进程和效果。而社区管理体制创新本身是一项系统的配套工程，它涉及利益调整、资源整合、权力下放、组织互动和其它相关制度创新，关系到社区居民的切身利益和社区民主进程。因此，政府应积极给予制度供给和政策引导，为体制创新创造一个良好的法律制度和政策环境，切实做到改革有法可依，使社区管理在有序的法制轨道上正常运行。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,明确街道办事处、居民委员会的性质和定位；加快修订民间社会组织的法律法规，以适应变化发展了的形势需要。

结 语

综上所述,不难看出目前学术界对社区管理的研究存在理论滞后于实践发展的问题。随着城市社区建设的飞速发展,社区管理中存在的种种问题也日益暴露出来,而现有的学者们对社区管理问题研究的理论大多集中于政治学和社会学方面,一定程度上造成社区管理中出现的诸多问题难以从现有的理论中找到解释,社区建设和管理出现问题产生后再找理论应对的尴尬局面。再有就是学科研究范围狭窄,社区管理研究是一个涉及社会学、政治学、管理学、和心理学等多学科的研究领域,但目前的研究成果大多集中在社会学、政治学和管理学上,经济学和心理学的研究明显不足-需要今后学者们和社区管理实践者们的共同努力。

同时，我们还应该看到，不论是政府加强法制建设、变革管理方式、培育居民的社区意识，还是发展社区非营利组织都将会是一个漫长的过程，并且在这个过程中，需要各主体履行自身职能，规范自身行为，才能使社区建设和社区管理健康发展。

参 考 文 献

【1】 熊琴：《城市社区管理问题研究综述》，社区管理,2006,(8)。【2】 吴新叶：《城市社区管理中的政府失灵》，城市管理,2006,(6)。【3】 陈伟东：《社区自治》，中国社会科学出版社2006年版。

【4】 卢汉龙：《中国城市社区的治理模式》，上海行政学院学报,2004,(1)。

【5】 杨鸿台：《城市社区体制改革与法制建设研究》，上海交通大学出版社2004年版。

【6】 何海兵：《中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展》，当代中国研究(美国),2006,(1)。【7】 韦克难：《社区管理》，四川人民出版社2003年版。

【8】 马军涛：《城市社区管理中存在的问题及其对策》，南京医科大学学报,2004,(3)。【9】 刘勇：《对我国城市社区管理的若干思考》，沈阳工程学院学报,2006,(1)。【10】 陈雅英：《论城市社区管理面临的问题及管理新体制》，福建行政学院,2007。【11】 熊琴：《社区管理问题研究综述》，天水行政学院学报，2006,(5)。【12】 袁方：《中国社会结构转型》，中国社会出版社出版2006年版。