对我国自然垄断行业规制问题的研究分析

第一篇：对我国自然垄断行业规制问题的研究分析

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摘要

自然垄断是指由于“自然“的技术原因而形成的独家经营市场格局。本文所研究的“自然垄断”，更加侧重于行政垄断和国有企业借助自身掌握行政资源的基础上的垄断。与西方广义的“自然垄断”的界定稍有区别。自然垄断行业的存在和对其的规制问题是我国走向市场经济过程中的一个急需解决的问题。本文在阐述国外自然垄断行业的规制思想和实践之后，对比我国自然垄断行业规制中存在的问题，给出我国政府对自然垄断行业规制的意见。

关键词 自然垄断 行政垄断 国有企业 政府规制

ABSTRACT Natural monopoly is due to ”natural“ for technical reasons and come into being exclusive formation of market structure.This paper studied the ”natural monopoly“, and more emphasis on administrative monopolies and state-owned enterprise with its own administrative resources on the basis of control monopoly.Western General's ”natural monopoly“ conception is slightly different.from the definition I made in this article.The existence of natural monopolies and their regulation issue is the urgent problems in the process of reform and process of China’s market economy transform.This paper presents the natural monopoly of foreign trade regulation, both in thinking and practice, then compared to our natural monopoly industry regulation problems, the author give our government some advice on how to regulate our natural monopoly industry.Key word: Natural monopoly, administrative monopolies, state-owned enterprise, government regulation

引言

自然垄断行业的规制问题一直是产业组织理论的一个热点话题，近几十年来，世界各国对自然垄断行业的规制的方法从拆分，强化管理，放松管制到综合管理和规制。学术界也在不断争论规制的主体，对象，方法，手段等问题。本文首先引入自然垄断行业的概念，随后分析理论和实践中的规制思想，然后转入对我国自然垄断行业规制问题的分析 自然垄断行业的定义及规制思想

自然垄断行业通常具有这样一种生产技术特征：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断行业往往是某些具

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有公共物品特点的行业，之所以他们会呈现出垄断的特性，是因为这些行业具有规模经济壁垒，必要资本壁垒，产品差别壁垒，绝对成本壁垒，政策法律壁垒的特点。一个新企业进入某一行业时所必须投入的最低资本量,对于铁路、电信和航空等产业来说,必要资本壁垒能够在一定程度上将一些资本金不足的中小企业阻挡在行业的大门之外。在产品差别壁垒较高的情况下,产品的异质性较大,该种产品所能够实现的社会总效用也就越多。而铁路、电力、民航、通信、自来水、燃气等产业,都属于低、中度产品差别化壁垒产业,它们当中,除民航与通信业在较大程度上通过服务质量体现出产品差别外,其它产业中几乎体现不出任何产品差别,因为用户对于这些产业的产品几乎是没有任何选择的。电力工业、燃气生产和供应业、自来水生产和供应业及铁路业等,都是高绝对成本壁垒产业,新企业如想进入这些产业,就必须在基础设施建设、土地等资源的占用和营销网络的开辟等方面付出相当大的代价。

现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等，以及其他一些特殊产业。这些自然垄断行业的初始投资往往十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府不加以适当规制，可能会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。常见的后果有两种：一种结果是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种结果是市场竞争达到了均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被竞争淘汰。

政府的微观规制是为了弥补和矫正市场失灵以确保稀缺资源的有效配置。自然垄断就是市场失灵的表现之一。虽然有不少国家在政策上允许垄断在一定程度上存在。但在垄断条件下，任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而破坏帕累托最优的资源配置。经济学家已经指明了垄断带来的四个主要问题，即产量受到限制、管理松懈、不大关心研究与开发以及由寻租行为所产生的利润耗费。种种理由，使各国在处理自然垄断问题上，大都对自然垄断企业（主要是水、电、煤气等公用企业）的进入、退出、价格、投资等方面进行规制。

自然垄断产业组织的市场集中度既不宜过高也不宜过低,集中度过高必然要造成垄断,窒息产业内的竞争,阻碍技术进步,降低产业绩效,而集中度过低则会导致企业之间的过度竞争,使企业规模小型化、分散化,无法获取规模经济的利益,最终也会降低产业组织的市场绩效。一些学者的研究表明,近些年来我国工业的一般集中度是逐年上升的,但与工业发达国家的工业集中度相比,我国的工业集中度还是比较低的,只及工业发达国家的1/ 3～1/ 2。

2自然垄断行业在中国的现状

现阶段，我国正处于由计划经济向市场经济转型的过程中，在改革中，我们不断实行政企分开的改革措施。事实证明，这样的改革措施有利于我们在经济生活中明确产权，确立法人治理机制。但是，由于我们还没有真正的，完全的转入市场经济的轨道中去。在政企分开之后，原来的行政事业单位纷纷改制成企业，因此形成了一大批自然垄断企业。他们在事实上垄断或半垄断了我国的公共事业领域。包括石油，电力，电信，铁路，城市供暖供水等领域。从行业来看，现状如下：

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我国电信业的市场结构目前已呈现出多元化的态势,一方面是自国家放开非基本电信业务之后,这一领域呈现出众多企业间激烈竞争的局面,打破了基本电信业务被邮电部独家垄断局面,使这一领域中形成了寡头竞争的态势,其市场集中度虽然很高,但市场竞争也十分激烈,消费者从竞争中得到了不少实惠，但同时由于该市场结构为寡头垄断，电信企业存在合谋的可能性，企业得到的消费者剩余过多，定价不合理，乱收费问题依然存在。从我国的交通运输行业来看，民航业目前已处于多家航空公司参与市场竞争的局面,其市场集中度并不是很高的。民航业也是我国较早放开的一个公共物品的行业，目前几大国有控股航空公司虽然仍然在市场上占据优势，但是他们不断遭遇来自民营航空公司的竞争。从铁路业来看,尽管已经先后成立了广州铁路集团、广深铁路股份有限公司等企业,但从整体上铁路依然处于独家垄断的状态。我国铁路业的大发展,在很大程度上将取决于能否从根本上打破其大一统的独家垄断局面,建立起多家企业相互竞争的符合市场经济发展的市场结构。

我国的电力工业多年来一直是由国家投资建设。从1988 年对电力系统进行改革，促进了多家办电格局的形成。中央与地方、内资与外资、各地方、各部门、各企业之间以多种形式合资办电,出现了一批分属华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立经营的发电企业,打破了电力生产与供应一体化的格局,对加速我国电力发展起到了积极的作用。据统计,在我国新增装机容量中,仅地方投资的部分就已经接近50 %。到1993 年,上述新出现的独立经营的发电企业的发电量已占全国总发电量的30 %左右。

从能源行业上来看，国有企业垄断率较高的是石油行业。目前，中石油，中石化，中海油依然拥有国内外的石油开采权。在炼油和化工等中游环节，全国大型的炼油厂和化工厂都归属两大集团，社会上只是零星散布一些小型的民企炼厂，难以形成和国有石油公司充分竞争的市场格局。中石油集团、中石化集团还垄断成品油批发市场。因此，在石油领域，行政垄断的特点还是比较明显的，虽然近来有民营企业在某些环节突破这些限制，但是总体来看进展缓慢。国外对自然垄断行业规制的理论和实践

19世纪的经济规制理论，将自由市场经济被认为是最小化市场失灵影响的工具，规制的目的是鼓励受规制的产业向垄断或寡头垄断的结构转变。并认为自由市场竞争条件下的垄断市场结构的形成在某种程度上是经济发展是具有经济和社会效率的。但从20世纪60年代起，理论界公认垄断产业是低效率。通过自然垄断产业规制，政府能够解决业内的市场失灵问题，实现社会福利的最优或次优。但人们也逐渐认识到规制造成的高成本和低效率，自然垄断产业所具有的潜在和现实可竞争性为经济学家所认识。

80年代以来，以里根和撒切尔为首的西方自由派政府的存在，促使了新自由主义思潮和反规制理论的诞生。委托一代理理论、机制设计和信息经济学被纳入规制经济学，改变了规制理论长期以来忽视信息和激励问题的缺陷。他们认为政府对自然垄断产业的规制会产生企业内部无效率，而且这种企业内部无效率在既实行价格规制又实行进入规制时更为严重。自此，政府不仅在规制目标上而且在通过规制实现这些目标的能力上受到挑战，而且紧急规制在许多产业是否符合经济效率准则甚至经济规制存在的必要性为微观经济理论所动摇。结果，被喻为“将政府从人民背上移走’’的放松规制和规制改革作为一种新的制度安排和政策工具在世界范围内得到广泛的传播和应用。

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90年代以来，美国、欧洲等对自然垄断产业进行了以引入竞争机制为核心的改革。有学者研究了有效地接入定价规则。接入网络或“瓶颈”设施的问题。人们开始探索同时解决市场失灵和政府失灵问题的方法，激励规制就是在这种背景下产生的一个理论。具体为放开自然垄断网络接入。允许其他相关产业接入网络并提供服务。从此，自然垄断产业由一家企业纵向一体化、垄断经营格局发生了根本变化，规制在很大程度上为竞争和市场机制所取代。与此同时，自然垄断产业被分解之后面临互联和兼容的问题。我国对自然垄断行业规制的不足

我国正处于从计划我国自20世纪80年代特别是90年代以来，随着建立社会主义市场经济体制这一改革目标和市场取向改革的深入，自然垄断产业的问题日益突出，政府开始注重自然垄断产业的改革，并取得了阶段性的研究成果。这些研究在吸收和运用国外规制理论以及吸收国外规制经验教训的基础上，结合我国的自然垄断产业的规制改革作了一些理论分析与实践相结合的开创性工作。一些学者的研究，在引进规制理论的最新成果，运用规制理论分析中国政府规制的现实，提出相关政策建议等方面，做出了一定的贡献。对国有经济改革和政府职能转变具有积极的推动作用。

我国经济现阶段处于向市场经济转轨的过程中。因而，现阶段政府的微观规制，无论从作用范围，还是作用程度上来看，都是不成熟的。我国对自然垄断行业的规制主要有如下问题：

第一，信息不对称使政府对自然垄断性行业的价格管制形式化，收效不大。被管制者——自然垄断性行业对其核心技术和经济指标及其动态信息的掌握是全面充分的。而实施管制的有关政府部门对其管制对象的各种信息的了解是片面的。政府希望了解企业的真实成本作为价格规制的主要依据，而企业希望抬高自己的经营成本以获得有利的政府定价。这种由追求目标的差异而导致的有关企业真实经营成本的博弈，企业往往略占上风，毕竟企业比政府更了解自己的经营状况。因此，政府通过大量的调查、听证、立法，经过众多部门合法手续审批才出台的所谓的“管制价格”，很可能是不准确的，甚至是徒有虚名的。我国政府由于对企业信息的不了解而无法对企业进行有效的规制。

第二，垄断性行业依靠垄断获得高利润，内无提高效率的动力，外无参与竞争的压力。自然垄断行业可利用信息不对称误导政府调高管制价格，以获得超额利润，由于我国自然垄断行业一般实行严格的进入管制，这种超额利润能被垄断者长期稳定地获取。同时，劳动力、技术、资本、信息等高度垄断，没有竞争的刺激、没有破产的压力、没有激励的动力，这些行业一定程度上技术停滞、效益低下。长期垄断使他们服务产品质量低、价格高，与国际水平差距很大。我国的电信行业就是一典型案例。当然，这其中涉及到行政垄断，邮电部国家电信总局在其中没有发挥应用的、积极的作用。

第三，由于政企不分，政府规制难以中立。只要作为规制者的政府部门不从企业中独立出来，中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，就不可避免地歧视新的市场进入者。行业效率低下，官僚作风浓厚，消费者福利受到损害也就不可避免了。更进一步说，在这种管制体制下，即使引入了竞争，竞争机制也不可能有效的发挥作用。值得提出的是，中国国有经济的垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果。至于政企不分，政府身份的重叠，应该说是处于经济转轨期的中国所特有的。我国对自然垄断行业规制的方法研究

5.1在自然垄断行业也要反垄断、适度引入竞争

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随着全球化和我国的进一步对外开放,许多国内经济政策都不能只着眼于国内,必须要主动、积极去适应国际潮流。比如电信业,过去由国家垄断,但入世后电信服务业受制于国际规则，需要进行开放和反垄断。经过几次改革，中国电信服务业传统垄断格局基本打破,形成竞争性市场。我国的其他自然垄断行业,虽然还没有马上面临开放的压力,也应该未雨绸缪,按照产业性质适度引入竞争机制。但是,并不能对自然垄断产业一律简单地用拆分的方法引入竞争。因为自然垄断产业的本意就是指由于存在着明显的规模经济,平均成本随产量的增加而递减,使得该行业中只能存在一家达到规模经济的企业,由其供应全部市场。引入竞争应该根据具体产业的特点进行。如果一律予以拆分,只会损害规模经济效益。

5.2 对自然垄断产业的规制，要求竞争与规制相结合

传统自然垄断产业正受到来自经济技术飞速发展、社会需求不断增大的严峻挑战，自然垄断带来的经济效率和社会福利，正在缩小到产业链上仍然具有自然垄断特征的环节和业务上，对于这些业务和环节，政府规制主要是价格规制，如构建调节系数定价模型；而对引入竞争后效率优于原有自然垄断产业绩效的环节和业务，主要进行准入规制，防止过度竞争。政府对市场的规制要体现超越微观运作的宏观调控，更依托于法律的健全，更集中于社会性福利，也尝试信用的置信规制。企业合谋所形成的资本集中和集聚所产生的绩效远逊于因为生产效率提高而形成的资本集中和集聚，产权多元化和企业定价行为是政府规制自然垄断产业组织调整的重要内容。相对垄断地位保证引入竞争的自然垄断产业市场主体行为以国家竞争优势为核心，维护国家整体利益。

5.3 对规制者的规制要加强，强化对规制者行为的监督和管理。

这是规制改革中的重中之重。现代市场经济作为一种有效运作的体制，其条件是法治，而法治则是通过其两个作用来为市场经济提供制度保障。第一个作用是约束政府，约束政府对经济活动的任意干预。第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。其中法治的第一个作用至关重要。许多人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前个别存在的有法不依、执法不严现象与规制权被收买不无关系。

5.4 规制重点要转变，在对自然垄断行业规制时要注意增进社会的福利

我国当前对自然垄断行业的规制，应当由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变。改革前的规制体系也包含了大量的社会性规制，规定不可谓不详细，也都具有很强的可操作性。然而在实际执行中出现了偏差，表现为更愿意执行经济性规制而有意无意地忽视了旨在增进广义社会福利的各项社会性规制，如各种环境保护措施、防止公害增进安全的措施、确保公众健康与卫生的法规等等总是执行不力；在经济性规制中，更乐于执行进入规制和价格规制这样的可以人为形式垄断租金的规制措施，而对质量规制等方面却不那么热心。消费者对垄断行业提供的产品及服务质量不满意，而且这种规制形式会使垄断企业攫取大量消费者盈余，是规制制造了垄断租金。因此，我们一定要让规制赢得消费者的支持，广大消费者认可的规制是公正的。赢得了消费者对企业产品的忠诚与信赖，也会增强企业的竞争力。

5.5简化规制行为的程序，提高规制的效率

在转轨阶段，旧的制度制衡与制约体系基本被打破，新的制衡机制尚未建立起来，权力寻租不可避免。以审批这一常见的规制方式为例，很多人认为，审批权很大程度上具有

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自由裁量空间，这增加了执行中的主观随意性。况且，烦琐的审批手续耗时费力，使想获得许可的人疲于往返奔波，这只会增加交易费用，使市场主体的不确定性预期强化，减少经济的活力。所以，我们对于那些很容易被收买又难以监督和制约的规制权利应逐项检查，不必要的规制措施应该取消。以垄断性行业进入规制来说，在自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争，以行政力量支撑垄断地位就不再具有任何合理性，应当剔除这样的规制。对那些将垄断性企业的利益凌驾于广大消费者利益之上的规制措施，也应当取消。

结论

从实际来看，中国的自然垄断行业具有很强的行政垄断的特点。根据西方发达国家的改革经验，行政垄断是完全可以打破的，自然垄断产业也是可以引入竞争的。中国的公共事业企业的市场结构发展大致经历了从自然垄断(行政垄断)到垄断竞争再到寡头垄断的一般发展过程。期间经过几次政转企和拆分，未来中国的产业组织结构的市场态势会更加多样化，对自然垄断企业也会采取进一步的改革方式。与此同时，加强对自然垄断企业的监督管理，提高政府的规制水平也是改革的必然结果。

6参考文献

［1］崔岩.西方自然垄断行业的规制改革[J].现代商场.2005，(05).［2］黄新华.放松规制与激励规制—新规制经济学的理论主题述评[J].云南民族大学学报2004，（05）.［4］斯蒂格利兹.经济学[M]，北京：中国人民出版社，2002.［5］张树民.自然垄断行业管制问题的研究：[J].福建论坛，2002，(11).

第二篇：垄断行业改革问题研究

垄断行业改革问题研究

在体制改革已进行30多年，经济改革在许多领域全面深入，市场配置资源的作用得到广泛认同的今天，垄断行业改革滞后显然不符合社会期待。

在中国，垄断行业应该说占主导地位，垄断行业有电力、市政交通、烟草、石油、天然气、电信、铁路、民航，包括银行等等。我国在主要基础设施和公共服务部门形成的行政垄断，已经产生了一个庞大的既得利益集团，其突出特征就是借助政治资源来进行经济资源的占有和分配，排斥其他集团参与竞争，妨碍生产要素自由流动，寻求本地区、本部门的利益最大化，而不是全社会财富或人民福利最大化，阻碍市场的健康发展，是排他性的特殊经营，在其垄断领域实施了市场禁入，通过种种排他性控制，阻止竞争对手（含潜在对手）的进入，妨碍了要素的自由流动，破坏了市场竞争的公平原则，不仅如此，行政垄断还极容易成为孳生腐败的温床。目前，行政垄断已经成为中国经济长期高速增长的制度性瓶颈。可以说，不消除行政垄断，就不可能建立完善的社会主义市场经济体制，中国经济的发展环境也会越来越不健康。

鉴于行业垄断的种种弊端，我国在上世纪90年代初开始探索以打破垄断为目的行业改革。此次改革触及到了较深层次的体制矛盾，试图从体制上削减垄断、引入竞争机制，调动各类投资者的积极性。而其中主要的改革办法是 “拆分”。即对垄断的行业采取“横向分拆”的方式，撤销或合并了垄断行业的政府管理机构，对其所属的行业按其特性进行“拆分”，打破市场垄断格局。比较引人关注的有对电信部门的分拆和重组，最终形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信等六大公司。1998年7月，原中国石油天然气总公司分拆成立了“中国石油天然气集团公司(中石油)”和“中国石油化工集团公司(中石化)”。把发电企业拆分成大唐、华能、华电、国电、中国电投五大集团。把电网按区域拆分成国家电网公司和南方电网公司，进而又按区域再拆分为多个区域电网公司。2002年中国民航业通过行业重组，合并成立了5大集团，包括3家航空公司，1家航空保障公司，1家航空信息服务公司，并与民航总局脱钩。同时，外资投资航空公司和机场的股份比例放宽至49%以上，民间资本可投资民航业。通过此次改革，垄断行业初步实现了政企分开，在电信、电力和民航等部门初步引入了竞争机制，出现了迈向垄断竞争的趋向，尤其是在垄断行业中推进现代企业制度建设，初步培育了一批市场竞争主体，并重新设计了政府监管体制和机制。政府通过行政手段把垄断行业拆分重组成竞争性寡头，初步形成了一定规模的市场竞争格局。与此同时，城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益的行业，也开始向国内资本开放，并允许海外资金参与市政公用设施建设。这标志着中国市政公用市场将告别政府垄断经营的局面，加速市场化进程。

针对垄断，有些行业“分拆”是必要的。但是，把分拆当作垄断性行业改革的万灵药，则难免失之浅薄。

第三篇：垄断行业改革问题研究

垄断行业改革问题研究

东华大学 旭日工商管理学院 经济1203 姚靓君 120730308

摘要：垄断行业自古以来就存在，无论是中国还是别的国家。推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领 域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。

2.1何谓垄断行业

在古代，人们在市集上做生意。许多行业，都是不只一个商人做的。有些商人想包揽所有客人，就在市集上做高台，叫做垄，他们居高临下能获得许多便利，包揽了许多客人，这种行为称为垄断。

垄断行业分为两种，一种在凭借技术上的优势，进行行业上的垄断，如美国的微软公司的操作系统，因为深厚的技术优势，垄断了全球各国的电脑操作系统。另一种是由国家控制下的垄断行业，如，我们国家烟草、电力行业，由国营垄断，私人不可经营。

一般来说，在发达国家，提倡公平竞争、自由经济，垄断行业比较少。发达国家垄断行业一般为技术型的，不过，即使一些现在看来依然是带垄断性质的公司，如美国微软，垄断也难以长久，谷歌正在研制新的操作系统，快就要面世了。自然垄断行业的有自来水、电力、公交等等，这些垄断行业的存在有其必然性，因为存在规模效应、外部效应和进入门槛。

如果一个城市存在多个电网系统向同一群消费者提供电力服务，即竞争的话，会造成资源的浪费。这些领域如果不是垄断结构而是多个生产者竞争的话，对我们消费者的影响也不会是好的。最终的结果是厂商最终将退出市场不再提供产品。垄断形成垄断利润和消费者损失。政府通常对垄断行业实行垄断价格管制或者进入许可。当然由于市场上只存在一个供给者会造成服务质量低下等问题，但是要通过引入竞争来解决也很难。通常最后形成一个合谋的垄断集团，寡头垄断。

在古代也有垄断，如海盐的垄断，矿石的垄断，兵器制造的垄断，剩下的便是一些官场的“灰色收入”。清朝就有一任清知府十万花花银之说，显然当官的除了有一份不菲的俸禄外，还有来自社会各方面的“进贡”和“孝敬”．多成为公开的秘密。据典籍所载，当时社会“灰色收入”已发展到极致，是一些平头老百姓所没有的特权者，多可牟取一份额外的好处的好方法。

2.2垄断行业需要改革垄断行业必须改革，因为是对平等保护原则的漠视、法律保留原则的违反和对公平竞争秩序的损害

平等保护原则的终极意义在于追求宪法对各个人所保障的，各自在其人格形成和实现过程中机会的平等。即所谓的“机会上的平等”。

虽然说市场和平等有着天然的联系，但行政性垄断给予了某些产业、企业和个人以特权，使得政府以及和政府有千丝万缕联系的行业和个人在市场竞争中，有了相对于其他竞争者的特权。例如目前在大约30个行业和领域不同程度地存在着民间资本投资“禁区”，在基础设施、大型制造业、金融保险、通讯、科教文卫、旅游等行业领域以及国有产权交易等领域则尤其如此。过多的由行政性的机制来垄断本应由市场配置的资源，对特定的经营者实行优惠待遇，违反了平等保护原则，构成了对竞争对手的歧视，造成了限制竞争的后果。

对经济自由的限制，应该符合法律保留原则的要求。法律保留原则的意蕴在于，只有由民主选举具有直接民主合法性的代议机关，才能对一般性的与人民有密切联系的重要事项作出决定，颁布普遍的对公民具有约束力的行为规范。我国宪法第5条第1款也规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。法治国家的原理要求应以法律规范国家与人民间的法律关系，并且应使人民能够预见并估计行政活动的效果。从学理上考察，除法律之外的其他行政规定和措施，不得对公民基本权利予以限制。维护公平竞争秩序，是实现资源有效配置，有效率地发展经济，推进技术进步，促进经济增长，稳定物价等经济政策目的的有效手段。同时也是借此尽可能发挥市场的调节作用，在阻止政治权力恣意扩张的同时，分散私人的经济权力，通过确保消费者的选择自由和企业的平等机会和自由，来实现民主的经济秩序。因此反垄断法和竞争法的核心目的就在于捍卫市场的公平竞争秩序。例如日本《禁止垄断法》第1条明确规定：“本法的目的，是„„促进公平的、自由的竞争。”

实践中的诸多行政性垄断是以直接排斥、限制竞争的形式表现出来的。从微观层面考察，行政性垄断往往通过直接禁止某一产品或某地产品进入某一特定的产品市场或地域市场，改变了特定市场上竞争者的地位，造成了不公平竞争与垄断局面的出现。从宏观方面考察，行政性垄断损害了公平竞争秩序，将本应统一、开放的全国性市场分割为彼此封闭、互不联系的条块结构，妨碍了全国开放、统一市场的形成，阻碍了社会主义市场竞争机制建立与完善的进程。

据中国之声《全国新闻联播》报道，2月6日到10日，国务院总理温家宝在中南海主持召开五次座谈会，听取社会各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议。

周铁农说，当前垄断行业改革明显滞后，造成不公平竞争，建议《报告》稿增加深化垄断行业改革的内容，提高各级领导干部的认识，回应人民群众的呼声。黄孟复说，要明确时限，抓紧出台贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”配套政策。

温家宝说，推进垄断行业改革是经济体制改革的重要任务。与此相适应，是要促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，这不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。“新36条”没有落实，民间资本进入就遇到玻璃门、弹簧门。今年上半年一定要把实施细则制订出来。

在专家、学者座谈会开始时，温家宝说，第一，要用改革的办法破解难题。无论是经济结构性问题，还是分配不公问题、反腐败问题，都得靠改革、靠制度性建设才能从根本上加以解决。第二，要把民生问题解决的更好。第三，应对今年的经济困难，有两个途径非常重要：一是支持实体经济。二是放活民间资本。这条路非常宽广，潜力巨大。

2.3垄断行业的改革

金思宇说过垄断行业是中国国有经济最集中和控制力最强的领域。研究推进垄断行业改革，这是中国经济体制改革的一项重要任务。基于目前不同垄断行业国有企业改革的步伐不一致，同时考虑到垄断行业国有企业改革需要与国有经济战略性重组协同推进，因此在具体实施过程中不能搞“一刀切”，应实施有步骤的“精细化改革战略”。

一是要分类推进改革，对于已经实行政企分开、政资分开和进行初步分开、引入竞争机制的电力、电信、石油、石化、民航等行业，要继续完善相关改革措施，重点是根据产业发展实际进一步放宽市场准入，引入新的市场竞争主体，重组行业结构，增进企业效率。加快推进铁路、邮政和盐业等企业的体制改革，积极推进政企分开、政资分开和政事分开改革。同时加强行业监管。通过建立健全垄断行业的监管体系，改进垄断行业监管的有效性。

二是要对每个垄断行业及产业链条各环节的性质（自然垄断性、国家安全和战略的关系

等）进行梳理，从国有经济布局的角度研究这些行业及产业链各环节对国家安全和国民经济的影响程度，根据影响程度来分析这些行业和领域的重要性，并针对不同重要性类型行业分别确定国有企业的控制程度，确定国有企业的股权权重。

三是根据推进国有企业战略性改组的要求，进一步减少国资委直接管理的国有企业数量，并根据每家企业的使命和发展战略，选择不同的公司治理和管理方式。

四是深化垄断行业收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，严格规范国有企业经营管理人员的收入，并完善监管办法。

深化垄断行业国有企业改革的基本目标是，可以概括为六个字：“惠民、强企、兴国”。所谓“惠民”，就是要让老百姓得到更多实惠的和更加满意的公共产品服务，实现社会福利的帕累托改进；所谓“强企”，就是要创建世界一流企业，促进国有资产保值增值，提升国有企业的国际竞争力；所谓“兴国”，就是要增强国有经济的活力、控制力和影响力，促进国民经济又好又快地发展，提高国家的国际地位和竞争力。

据此，深化垄断行业国有企业改革的重点，就是要实行政企分开、政资分开，放宽市场准入，引入竞争机制，同时加强监管，以提高资源配置效率。

垄断行业改革或是中国经济转制突破口。

2.4学者对垄断行业改革的看法

新京报：转制改革已成为市场共识，你也多次提到中国经济需要转制，你有什么具体的建议和方案？

陈道富：由于中国经济起步晚，有后发优势，在过去的30年里，中国经济一直是“集中资源办大事”的跑马圈地扩张模式，包括政府金融机构、财税体制等，迅速把各个要素整合在一起做事，但是效率并不太兼顾。

这种高投入高产出的增长模式到今天负面效果逐渐累积。比如现在超发的货币导致的高房价，由此带来的房租上涨、商务成本和生活成本逐步上涨。如果按照这样的轨迹继续发展的话，难度会越来越大，成本也越来越高。

未来的增长机会在哪？需要更加精细化、提高效率、提高产业的集中度来加大分工、降低成本。提高劳动力的技能和工资、提升流程和管理、把不擅长的工种分配出去，分工合作之间的协调越来越多。中国经济需要进入成本节约、效率提升、分工深化的精细化发展新阶段。

结构调整的背后是发展机制的转变。转型往往伴随着动荡，是创造性破坏的过程，有“破”才能有“立”，有“立”才能真正“破”。

新京报：怎么“破”，又如何“立”？

陈道富：很多，这些改革千丝万缕，垄断行业的改革可能是破局的突破口。

对中国现在来说首先要做三件事。

一是，重新树立社会的信任度，特别是政府的公信力。纵观世界各国，政府的支出在整个国民支出的占比越来越大，但是政府支出的效率取决于公众的信任度。建立一个相互信任的体系，交易成本就降下来了。

二是，中国经济要经过充分的调整，只要有过两三年的调整，中国可能是最有潜力的经济体。美国还能更好吗？很难了。而中国依然可以通过变革创造无限潜力。

三是，通过某一件事统一实现这两个目标。

而打破行业垄断是可行的，打破垄断，特别是部分行政垄断，真正放开民间资本的不公平准入约束，正是启动市场化改革的突破口。让大家觉得正在沿正确的方向做事，更好的凝聚人心，以推动市场化的过程。

但并不是最根本的，最终的依然是制度的转变。

新京报：打破垄断就意味着破坏很多既得利益集团的利益分配。

陈道富：一开始还做不到打破所有的垄断部门，而且很多垄断行业确实是自然垄断，比如资源型的、通讯、电网。

但可以从局部破坏，选取其中的一个领域，比如三网融合，比如铁路交通领域，抓住一个部门引入竞争因素，充分发挥市场作用。

从哪里破坏、怎么破坏，这需要政府来设计和思考。破坏后新的体系成长后，就会产生新旧体制的不协调，这就需要政府引导。

政府应该发挥恰当的作用，其实大家都希望政府能发挥更大的作用，但并不希望政府替代市场，特别是做既不该市场做也不该政府做的事，比如设租、寻租的事。

总结：垄断行业的改革是必须的，也是必要的。它可以促进社会文明的发展，社会经济的发展。中国经济需要转制。转制的过程涉及原来的体系要破坏掉，形成新的体系。新的体系的形成一方面需要新的土壤，让新的体系有机会产生，另外一方面在新的体系还没有形成之前，不能将旧体系完全破坏掉，需要保持整个系统的相对稳定。

第四篇：中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造

中国自然垄断行业规制的特异性及改革动力塑造

【作 者】顾乃华

【作者简介】作者单位 中山大学管理学院 广州 510275 【内容提要】我国自然垄断规制并非出于克服分散竞争的低效率，而是作为传统计划经济体制的一部分，目的是为了解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，政府放松对自然垄断行业的价格规制，则是政府在财政紧张的情形下，为保证自然垄断行业投入而采取的被动措施。当前，在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业特性削弱的情形下，规制改革却不能向市场延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而平衡在位企业和潜在进入者的博弈力量。【摘 要 题】改革论坛

【英文摘要】The origin of natural monopoly is not to overcome inefficiency of sporadic competition，but a part of planned economy，aiming at the solution of capital limit caused by the preferential development of heavy industry.After the opening to the outside world，the control over price was loosened.At present，the enlargement of market and the innovation of technique weakened the characteristic of monopoly industries，while the reform couldn’t spread further to the market.The reason is that，the supervisors and natural monopoly enterprises ally and repel the reform.Then，the author gives some suggestion on the solution.【关 键 词】自然垄断/规制/改革

natural monopoly/regulation/reform 【正 文】

一、引言

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，今后要加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。在我国，我们可以从市场结构和企业产权结构方面理解垄断性的表现。前者表现为市场主体数目少、产业集中度高，后者则体现在非公有资本进入面临很强的政策障碍，在企业实收资本中所占比例很低。目前人们常用市场化程度来表示产权结构方面的垄断性。

通常，处于垄断地位的企业，由于拥有操纵价格的能力，往往无法形成信息比较动力、生存动力、信誉动力，简言之即高效的治理机制。对应的，垄断企业通常具有很好的经济效益和很低的经济效率双重特征。良好的经济效益表现为企业利润率和员工工资大幅超过平均水平。其背后隐藏的是扭曲的分配格局，大量的消费者剩余被转移给企业。经济效率低下表现为设备存在闲置、人员出现冗余，企业生产严重偏离最大可能产出轨道。从整个社会看，垄断的存在使资本非均衡地分布于国民经济的各个行业，垄断行业蜕变成“瓶颈”部门，进而阻碍了这些行业对其他行业发挥关联和波及效应。

经过20余年的市场化改革，我国工业领域的垄断基本被完全打破，经济领域中残留的垄断主要存在于服务业，且集中在所谓的自然垄断行业中。所谓自然垄断指由于规模经济效益、范围经济效益、网络经济效益、资源稀缺性、沉淀成本等技术、经济方面的原因而形成的一个产业由一家企业独占（完全垄断）或少数几家企业独占（寡头垄断）的经济现象。典型的如邮电通信、电力、城市供水供热（注：电力、供水供热行业的产业归属在国际上并不统一，在我国被划为工业，但在一些国家，被划为服务业。考虑到这些行业的产品属性与服务类似，本文把它们归入服务业进行分析。）、铁路、航空等。从各行业的市场结构方面看，我国目前的垄断主要集中于服务业中的自然垄断行业这一特征非常明显，这些服务行业中通常仅有一家或数家市场主体，而在其他行业鲜见少数几家企业瓜分市场的情形。从产权结构角度看，倘若以企业实收资本中非公有资本占总资本的比重来表示行业的市场化程度（注：公有资本包括国家资本、集体资本，非公有资本包括法人资本、个人资本、港澳台资本和外商资本。），那么根据我国第二次基本单位普查数据（普查时点为2001年12月31日），全国各行业的平均市场化程度为46.9％，制造业的市场化程度为61％，电、热、汽生产与供应、煤气生产与供应、自来水生产与供应、铁路运输、航空运输业、邮电通信这六个行业的市场化程度分别为42.2％、20.6％、23.5％、6.2％、43.1％和34.3％。

对于今后该如何治理自然垄断行业中的低效率这一问题，目前的文献大多从借鉴国外自然垄断规制改革的经验着手，建议我国也应通过降低准入门槛、多元化投资主体、拆分现有企业等方式放松对自然垄断的规制，在自然垄断行业引进市场机制。国外自然垄断规制改革的经验是否或在多大程度上可以为我国借鉴，取决于二者的差异性。笔者认为，在当前自然垄断规制派生的弊端和未来改革方向选择方面，我国和西方国家存在较大的相似性。随着市场范围的扩大以及技术的革新，许多自然垄断行业的自然垄断性质正逐渐弱化，其能够同分散竞争实现兼容。对应地，传统的以市场失灵为出发点的规制也就失去了支撑点。相反，倘若在新时期沿用传统的规制政策，因政府规制失灵产生的负面效应可能远远超过市场失灵导致的福利损失。在此情形下，放松对自然垄断的规制，让市场机制部分替代规制可以促进福利的增进。但和明确改革方向相比，塑造改革动力或许是更为重要的工作，而这一点国外的经验无法给我们提供答案。求解这一问题须立足我国实际，从我国自然垄断规制形成的历史中寻找突破口。

二、我国自然垄断规制形成的内在逻辑

西方的自然垄断理论的出发点或经验基础是以竞争为本质特征的市场经济。规制自然垄断的目的是为了克服市场缺陷，降低社会成本。在整个规制过程中，实施规制的政府扮演的常常是一个中立者的角色。换言之，规制或放松规制似乎只是建立在对社会利益进行考量的基础上，而与政府自身的利益无关，也不掺杂着政府特殊的战略目标取向。例如，在英国政府对自然垄断行业实行国有化规制之前，也就是在20世纪40年代末、50年代初，当时英国自然垄断产业中存在着一大批小规模的生产经营企业。电力产业中有565个企业从事发电、输配电力等经营活动。在煤气和自来水产业中，企业数都在1000个以上。极其分散的市场结构与这些行业自然垄断特征存在明显的冲突，其结果是导致一系列低效率问题。以电力行业为例，在1924～1925年，英国电力输配成本占整个电力产业总成本的44％，在1933～1934年，这个比率进一步上升到60％。为改变这种低效率局面，英国于上世纪40年代末开始在自然垄断行业实施国有化，促使这些行业的社会资源大量流向国有企业。而且，这种势头一直保持不变，从二战结束到1980年间，英国国有化产业的投资在全国总投资的比重基本上保持在20％左右。经过几十年的持续发展，国有企业垄断了电力、交通、邮政、电信、自来水这些行业的经营。通过国有化，英国保证了自然垄断行业对规模经济的要求，大大提高了经济效率。（注：王俊豪：《英国自然垄断产业企业所有制变革及其启示》，《财经论丛》2002年第1期。）

在新中国成立之后到1978年这段时间里，我国自然垄断行业受到了政府严格规制。规制的方式基本上是国有化、价格限制与进入控制。从形式上看，我国政府对自然垄断实行规制的措施和西方国家存在很大的类似性，但二者的初衷却迥然不同。西方国家对自然垄断进行规制是为了克服市场失灵。但在我国，不仅市场机制失灵的自然垄断行业中不允许存在市场机制存在，在市场经济有效的非自然垄断行业中同样没有引入市场机制。就国有化而言，新中国成立后，所有工业企业和服务企业基本上均以国有企业的形式存在。同样地，价格管制不仅存在于自然垄断行业中，也存在于非自然垄断行业。例如，通过农产品统购统销制度，农产品价格也被压至很低水平。在进入控制方面，非自然垄断企业的设立同样要经过政府的审批，纳入国民经济的统一部署，许多非自然行业中往往也只有一家企业垄断经营。例如在1985年之前，我国保险业中只有中国人民保险公司一家市场主体。由此可见，我国自然垄断规制的成因和非自然垄断行业的规制的成因可能并没有本质性的不同，其不应是由自然垄断行业的经济特征派生，而是基于另外的原因。

新中国成立后，为了扭转工业基础极其薄弱的局面以及应对复杂的国际政治经济环境，当时的领导人选择了以重工业优先增长为发展目标，进而带动整个工业化进程的发展战略。但是重工业资本密集的特点，以及其衍生的四个基本特性：1.建设周期长；2.在发展早期大部分设备需要从国外进口；3.初始投资规模巨大；4.就业弹性很低。这与我国当时经济发展水平下劳动力丰富资本稀缺的资源禀赋特点，产生了直接冲突。为了调和这一矛盾，我国政府建立了一整套制度控制所有重要战略资源，使其为重工业发展所用。林毅夫等将该套制度概括为“三位一体”体制模式，即扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制。自然垄断行业提供的要么是主要工业投入品，如电力、铁路运输、邮政电讯等，要么是居民生活必需品，如城市供水供热供气等，以控制战略资源流向为目的的传统经济体制必然会将其覆盖其中。具体而言，通过对自然垄断企业实行国有化，政府独享了自然垄断企业的剩余索取权和投资、生产等重要事项的决策权，进而将尽可能多的企业剩余用于重工业的扩大再生产；通过现收现付型社会保障制度，工人工资中用于未来养老、医疗、失业保障部分成功地被政府实现了延期支付，它们被积累起来用于现期的工业生产；通过价格规制，自然垄断企业提供的产品或服务被人为压低，工业企业得以获得低价投入品，工人也能够在很低的工资水平上满足基本生活需要。至于为何自然垄断行业只允许一个国有企业存在，与其说是政府出于经济效率的考虑，不如说是政府由于受到财政预算的约束，无力投资开办更多的企业。

三、市场竞争、财政趋紧与规制改革

改革开放以后，我国逐渐放弃了重工业优先发展战略，其内生的以解决资本约束为目的的“三位一体”体制模式逐步被打破。在这个过程中，非自然垄断行业的规制慢慢瓦解。但是自然垄断行业的规制改革在触及价格规制之后一直徘徊不前，市场主体多元化、投资主体多元化改革在很多行业没有被实施。为何同是传统经济体制的一部分，改革的进程却如此迥然不同？笔者认为探究个中原因，依然得从政府行为的动机和历史轨迹着手。

经过多次的中央政府向地方政府的行政性分权，绝大部分中央隶属企业被下放给地方。需要注意的是，中央政府在向地方政府下放国有企业的同时，也把附着于国有企业身上的权利和义务一同下放了。权利体现在获得国有企业的大部分剩余索取权，义务主要表现在解决职工的医疗、养老、失业保障等福利问题。在下放国有企业的同时，作为行政性分权改革的重要内容之一，财政承包制在全国被推广。行政性分权改革大大刺激了各级地方政府增加财政收入的动机。为了增加自身财政收入同时也为了与其他地方政府竞争，各级政府对于辖区内非公有制企业的崛起不再打压，相反往往采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至公开或变相支持。这使得改革开放以后尤其是上世纪90年代，非公有制企业取得了突飞猛进地发展。从区域来看，非公有制企业主要分布于乡镇；从行业来看，它们主要分布于轻工业。之所以形成这样的格局，原因主要有以下几点：（1）当初国有企业主要被下放给省、市两级政府，下放到县级以下的国有企业较少。据统计到1985年，按照产值统计的中央企业的比重只占到乡及乡以上国有企业的20％，省市两级占到45％，县占9％。（注：数据引自钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制》，载钱颖一：《现代经济学与中国经济改革》，中国人民大学出版社，2003。）由于分布在乡镇的国有企业较少，因而乡镇政府支持非国有企业的发展，不会面临来自国有企业为争夺资源而施加的压力。（2）开办轻工业企业所需资本投入少，与非公有制企业投资者资本力量薄弱的特点相匹配。（3）在基层，非国有企业可以无偿或低价使用社区土地，而且农村劳动力价格便宜，同时也不用承担各种职工福利和社会保障开支。

非公有制企业的蓬勃发展，加剧了工业产品市场的竞争性，使国有企业背离我国资源禀赋特点、天生的产权弊端等弱点逐渐暴露出来，经济效益日益下滑。1992年我国独立核算的国有工业企业亏损面为23.4％，到1993年上升到27.8％、进而上升到1994年的30.9％、1995年的33.5％。1996年国有企业首次出现净亏损，到1999年末，亏损总额上升到851亿元。国有企业效益的持续下滑使政府不仅不能从中获得利益，反而背上了沉重的财政包袱。这在实践中产生3个方面的后果：（1）迫使政府进一步加大经济性放权改革的力度，以使国有企业能够提升竞争力，减缓持续亏损的态势。（2）放弃部分国有企业的产权，以摆脱沉重的财政压力。刘伟（1998）认为我国实施“抓大放小”的国有企业改革，在很大程度上可归因于国有企业的“绝对贬值”，即国有经济的效益逐步进入无法挽回的衰退阶段，对国家财政的贡献越来越低，并开始出现净亏损。（3）虽然自然垄断行业由于资本投入门槛高，并非受到非公有制经济竞争的直接冲击，但非自然垄断行业国有企业效益的下滑使政府的财政力量大为削弱，政府无力再给予自然垄断行业巨额补贴，这迫使政府不得不放松对自然垄断的规制，以保证其在政府财政补贴绝对或相对减少的情况下仍能不断提高服务能力。

政府放松对自然垄断行业的规制往往从改革价格规制着手，因为这是促使自然垄断企业提高积累能力，从而也是减少财政补贴最方便快捷的途径。在价格规制放松后，自然垄断行业往往由原先的亏损行业演变为盈利性乃至暴利性行业。在“包袱”变成“钱袋”之后，政府对自然垄断规制改革的态度发生了变化，倘若不面临新的压力，它通常不会主动将改革延伸到市场准入领域。尽管此时随着市场范围的扩大以及技术的提升，自然垄断行业的自然垄断特性大大削弱，完全具备容纳数个经营者的市场潜力。

但是，当自然垄断企业的供给能力与社会需求能力严重不匹配时，迫于强大的社会压力，政府将不得不进一步深化自然垄断规制改革。由于此时的自然垄断行业投资回报率很高，有大量的资本等待进入，因此市场准入规制改革的进度将仅取决于政府的单方意愿。根据乔治·斯蒂格勒的理论，决定政府放松规制意愿强弱的关键因素在于这种改革会使政府自身利益发生怎样的变化。放松进入规制后，影响政府利益变化的最主要因素是新进入者的所有制性质，因为这决定着新进入者获得的利益是在多大程度上为政府获得。倘若新进入者是国有的，在放松市场准入规制之后，只要新进入者获得的利益X超过原先在位者损失的利益Y，政府就可能倾向于允许新进入者进入。但倘若国有资本只在新进入企业占有a比例，这意味着新进入者获得的利益X中只有aX部分为政府得到，此时只有当aX＞Y，才能满足政府放松市场准入规制的参与约束（注：为简化分析，这里没有考虑社会利益增进对政府放松规制的影响。）。正因为如此，政府在受到外界压力不得不进一步改革自然垄断行业的市场准入规制时，总是倾向于先向国有企业敞开大门。

综上所述，我国政府放松对自然垄断的规制，并非出于主观方面的想纠正政府规制失灵的意愿，而是在国有企业效益下滑使政府财政拮据的情形下，不得已而为之的被动之举。张宇燕以我国通讯业的放松管制为例，从实证方面给出了我国自然垄断放松管制同财政之间存在相关关系的证据（注：张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。张宇燕的研究表明我国在改革开放之初对电信行业放松价格管制（主要表现为收取电话初装费），以及于1993年12月14日正式同意由电子部、电力部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司，恰恰是政府赤字比较严重的时期。1977年和1978两年我国的财政尚略有赢余，然而到了1979年，财政赤字竟达到了建国以来的最高额，为170.6亿元。后来虽一度有所缓和，但在1991年财政赤字猛增至202.5亿元，并于1992年达到建国以来的最高点236.6亿元，1993年的财政赤字为199.2亿元。巨额的电话初装费使电信业在国家预算资金投入减少的情形下，依然能够保持高速增长。据估计，七五、八五期间，全国大约有三分之一的电话建设资金来源于初装费。

四、政企合一：自然垄断规制改革深化的障碍

事实上，在放松自然垄断行业规制问题上，存在着态度迥异的三方。（1）自然垄断企业的监管部门。在政企不分的情形下，它的利益和自然垄断企业的利益已经合一化了，因而它对规制改革持抵触态度。（2）潜在竞争者的代言人，也就是意欲进入的国有企业的监管者，它们是改革的鼓吹者。（3）充当改革方案最终拍板者角色的中央政府。自然垄断行业市场准入规制改革的过程，其实也就是由中央政府制定博弈规则，其余两方进行动态较量的过程。我国在相当长时间内，某些自然垄断行业大门紧闭，根本原因就在于这些自然垄断企业的监管部门反对改革的呼声，较潜在竞争者代言人推动改革的呼声，更能打动中央政府。中央政府允许在某些自然垄断行业成立新的市场主体，背后的原因必然是随着形势的变化，潜在竞争者代言人的呼声占了上风。

需要进一步指出的是，在由中央政府主导的自然垄断规制改革博弈过程中，由于参与双方都是国有企业，同中央政府的利益远近关系相似，因而中央政府给它们设置的博弈规制基本上是基于社会福利最大化原则。但一旦潜在竞争者获准进入，原先自然垄断企业监管者和潜在竞争者代言人的博弈，就相应转变为后进入者和原先在位者的博弈。它们面对的博弈规则将不再是依据社会福利最大化原则，而是脱胎于监管者同原先在位者间的利益同盟关系，因而对于后进入者来说必然有失公允，同时也不利于社会福利增进。这一点可以从我国通讯业艰难的体制改革历程中清楚地看出来（注：详见张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期。）。

迫于财政压力，我国在改革开放后不久就放松了对电信业的价格规制，这使电信业成为“肥水”行业，吸引了一批潜在进入者。1992年，电子部、电力部和铁道部联合向国务院正式提出组建联通公司的请示。针对这种情况，作为我国电信业监管部门的邮电部开始在多种场合，从通讯的技术特点、通讯对于国民经济的命脉作用等角度，陈述其反对组建联通公司的理由。后来，中央政府在左右权衡之后，于1993年12月14日正式同意组建中国联合通信有限公司。自此邮电部又和“中国电信”联手，利用作为行业管理者的权力和先入优势，通过限制“中国联通”的业务范围、阻碍互联互通的实现、在网间付费上对“中国联通”实行垄断定价、在号码、无线电频率等公共资源的分配上对“中国联通”实行歧视、破坏“中国联通”的市场声誉等种种手段，试图遏制联通的发展。至此不难看出，监管者与垄断企业结成利益同盟，使自然垄断行业公平竞争的市场博弈规则无从形成，乃是导致我国自然垄断行业改革难以深入的根本原因。

五、结论与政策建议

和西方国家自然垄断规制与放松规制均主要基于经济效率考量不一样，我国自然垄断行业规制形成以及放松规制的原因有其特异性。我国自然垄断规制实际上是传统计划经济体制的一部分，其目的是解决重工业优先发展战略导致的资本约束问题。改革开放以后，为治理传统经济体制的低效率，我国加强了行政性放权改革并开始实施经济性放权改革。作为上述改革的显著结果，中央政府控制财政的能力被大大削弱了。为了在国家预算投入不足的情形下仍能保证自然垄断行业的发展，政府只好放松对自然垄断行业的价格规制。

在市场范围扩大和技术革新加速导致自然垄断行业自然垄断特性削弱的情形下，规制改革却不能与时俱进地向市场准入规制改革延伸，原因在于监管者同垄断企业结成了利益同盟，共同抵制改革的深化。

经过多年改革，我国许多自然垄断行业政企不分的情况得到了缓解，但是某些行业政企不分的情形仍比较严重，规制博弈规则距离公平有序依然有较大距离。例如在电力行业，经过1998年的政府机构改革，电力工业部被撤销，由国家经贸委承担电力行业的政府管理职能。省级电力管理体制改革按照“政企分开、省为实体”的原则基本完成，厂网分开、竞价上网的做法正在逐步推开。但到目前为止，虽然发电不再是垄断的，存在一定程度的竞争，但是电力的输送和分销仍是垄断性的。县级的电力管理体制仍是政企不分，一县一公司（电力局）。在铁路行业，目前基本上仍沿用政企合一的规制体制，铁道部既是中央政府的一个部，又作为铁路行业国有资产的总代表，跨区域的14个铁路局作为经营实体，独立核算。目前的我国的邮政也仍实行政企合一的体制，国家邮政总局是隶属于信息产业部的国家邮政管理机构，也是邮政业务经营的总代表。根据《邮政法》，中国的邮政业由国家垄断经营，除极少的快递等服务外，基本的邮政业务是邮政部门垄断经营的。（注：有关自然垄断行业体制改革现状的论述参见吴文龙《自然垄断行业的政策与法律的调控》，载张昕竹主编《中国规制与竞争：理论和政策》，社会科学文献出版社，2000。）

鉴于此，今后深化自然垄断规制改革应从重塑政企关系入手，割裂监管部门和自然垄断企业之间的利益纽带，使监管者能真正站在社会大众的利益立场上行使权力，从而消除人为扭曲不同市场主体博弈能力的现象。只有这样，才能为深化自然垄断规制改革构建起有效的制度基础和微观基础。

【参考文献】

[1]梁能：《公司治理结构：中国的实践与美国的经验》，中国人民大学出版社，2000年

[2]戚聿东：《我国自然垄断产业分拆式改革的误区分析及其出路》，《管理世界》2002年第2期

[3]林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，1996年

[4]王俊豪：《中英自然垄断性产业政府管制体制比较》，《世界经济》2001年第4期

[5]张宇燕：《国家放松管制的博弈——以中国联合通信有限公司的创建为例》，《经济研究》1995年第6期

[6]赵晓：《竞争、公共选择与制度变迁——从“抓大放小”看体制转轨中政策效率改善的原因》，北京大学中国经济研究中心讨论稿No.C1999025

[7]张昕竹主编《中国规制与竞争：理论与政策》，社会科学文献出版社，2000年

第五篇：关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考

关于加快推进自然垄断行业规制改革的理性思考

现代市场经济的有效运行，离不开政府的积极作用。规制是政府干预经济的一种常见方式。对自然垄断领域进行规制，是世界范围内的普遍做法，但传统的规制方式积弊甚多，亟待改革。

一、自然垄断行业的基本概念

在现实生活中，所谓“自然垄断行业”，是指公用事业为主的特殊行业，如供水、供电、煤气供应等，也包括与之相辅的特殊产业。这类自然垄断行业的初始投资一般都十分巨大，如果任由市场竞争机制发挥作用，政府如不加以适当规制，极易产生不利于资源最优配置和社会福利改进的后果。自然垄断行业通常具有的特征是：面对一定规模的市场需求，与两家或更多的企业相比，某单个企业能够以更低成本的商品供应市场，并由此而形成垄断性经营。为了节约交易成本，更合理地配置稀缺资源，世界各国政府都对自然垄断行业实行规制的做法。

自然垄断行业规制的概念与类型：自然垄断行业规制，是指在竞争很弱的自然垄断产业领域中，政府通过一定的政策和措施，建立一种类似竞争机制的激励机制，作为导向垄断型企业的经济决策；或者制定强制性措施，对垄断型行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面，作出明确规定。自然垄断行业规制，可分为两种类型：一类属于经济性规制；另一类属于社会性规制。自然垄断行业无规制的后果，最常见的有两种：一种后果是：市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到经济规模，恶性竞争持续不断。另一种后果是：市场竞争达到了相对均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，商品生产成本因此而大幅度降低，但是无数其他企业被淘汰。

二、自然垄断行业规制的合理性

1、自然垄断企业的目标具有双重性。自然垄断行业一般都具有普遍服务性特征，这就决定了该类行业中的企业应将公益性目标放在一定的位置上。作为一个企业，其重要目标是追求利润（经济效益）。因此，对企业如不进行适当规制，垄断性企业就会倾向于制定垄断高价，掠夺消费者。

2、信息不对称广泛存在。相对于垄断生产者，其它生产者处于弱势地位。相对于垄断生产者，消费者更是处于明显的信息劣势地位。

3、市场经济秩序的条件缺失。毋庸讳言，在市场经济条件尚未建立健全的情况下，对生产者如不加以适当规制，则难免会出现垄断欺市、特权经商的现象。营造公平交易的秩序，需要“规制”来作为行为规范的依据。只要“规制”具有存在的合理性，就不可能被完全取消，其本身变化的只是适应合理性需要的规制形式。

三、自然垄断行业的规制改革

深入推进自然垄断行业的规制改革，是我国加快经济社会发展的客观需要和必然选择。主要理由： 一是随着我国社会主义市场经济发展的需要，自然垄断性领域竞争的引入将不可避免，竞争因素将日益增多，垄断性市场结构必然被竞争性市场结构所替代。市场的参与主体，将不再是国有经济独此一家，民营经济、外资经济等非国有经济将更多地参与进来。

二是竞争性市场结构将逐步向曾经的自然垄断领域延伸，而竞争性市场结构的变化，必然进一步催化自然垄断行业规制体系和规制方式的创新。

三是全球经济一体化的竞争与合作，正在日益催促我国加快改革传统的规制体系和规制方式。例如，我国加入世贸组织后，WTO的规则要求每个成员的国内市场规制必须与其接轨，不得设置开放国内市场的歧视性障碍。

当前，推进我国自然垄断行业改革的主要任务：

1、规制改革的取向与重点。随着社会主义市场经济的发展，我国现行的自然垄断行业规制体系和规制方式，已显示出不适应甚至不合理的矛盾越来越多，尽管改革已经启动，但总体上的收效尚不尽如人意。

推进自然垄断行业规制体系和规制方式深化改革的战略取向是加快实现“两个转变”：一是由重经济性规制向社会性规制与经济性规制并重转变；二是由注重生产者主权向尊重和着力保护消费者主权转变。自然垄断行业规制改革的重点是：要改革现行规制与国际惯例不对称的政策与措施，尤其要注重调整既符合国际惯例、又有利于保护国家安全的政策与措施。要改革现行规制中一些虽有明确的规定条款，但实际执行时难操作甚至易引发偏差的政策与措施。要改革进入规制、价格规制等易造成不该垄断而强化垄断的政策与措施。要改革执行经济性规制易与社会性规制相抵触的政策与措施，特别要注重调整和完善旨在增进广义社会福利的社会性规制，如环保、卫生、教育、文化和体育等公共事业方面的政策与措施。要改革虽有利于企业提高竞争力，但规制本身易造成垄断租金，特别是企业凭借规制不完善或有缺失的规定条款，易引发消费者利益受损的政策与措施。

2、剔除设租性规制。在推进体制转轨阶段，新的制衡约束、监督检查制度尚不完善，权力寻租还不可避免，尤其是“行政审批”这类常见的规制方式，由于审批权限的自由裁量空间难以控制，极易引发在实际执行中的主观随意性。因此，自然垄断规制改革应当遵循的一个重要原则是：建立规制的主旨并非是为“设租”。

自然垄断规制改革应剔除的主要内容：一是必须将自然垄断已不再明显的产业里继续排除竞争、以行政力量支撑垄断地位的一些没有合理性的规制，坚决予以废止。二是必须将垄断性企业的利益凌驾于消费者利益之上的一些没有合理性的规制，坚决予以取消。三是必须进一步清理和规范现行规制中易被收买又难以监督、制约的政策和措施，凡无必要的，坚决予以剔除。

3、填补规制真空。首先，在体制转轨中，易出现制度（规制）缺失或真空。例如：旧的规制被废止，新的规制在建立过程中没有完全涵盖应调整的主体和事件；新情况新问题层出不穷，对规制体系和规制方式不断提出新的调整或修正的要求。第二，出现规制真空，必将导致无法可依。因此，在推进制度的改革与创新过程中，应包括填补规制真空。第三，垄断性行业规制，原来所依据的多为政府部门制定的规章及各种内部条例、内部规定，既不公开也不透明，这类规制在市场经济条件下已不应再用，而要遵照国家行政许可法的规范授权，进行重新制定规制。第四，在制定新的规制过程中，必须高度注重程序公正的问题，要让各利益相关者都有充分发表意见的机会，并尽量照顾处于信息劣势的消费者。

4、强化对规制者的规制。现代市场经济的有效运作体制和机制，必须建筑在完善的法治条件下，而法治则必须通过其两个作用来为市场经济运作提供制度保障：一是依法约束政府的行政行为，即约束政府对经济活动的任意干预；二是依法约束经济人的经济行为，即包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护竞争。结论：强化法治的第一个作用至关重要。

一些人反对政府干预或规制，就是因为他们认为当法治的第一个作用不能保障时，政府规制市场难免滥用权力。当前，一些地方存在有法不依、执法不公现象，与规制权被收买不无关系。

我国行政许可法的颁布实施，标志着法制建设将在规范市场经济行为上迈入新的阶段。加快自然垄断行业规制改革，特别是进一步加强对规制者的规制，这是规制改革的重中之重。