政府环境规制视角下我国上市公司环保投资研究

第一篇：政府环境规制视角下我国上市公司环保投资研究

政府环境规制视角下我国上市公司环保投资研究

摘 要：基于我国上市公司的经验数据，尝试性地从政府管制方面探讨我国上市公司环保投资行为的特征。研究结果表明，政府环境管制对上市公司的环保投资行为产生影响，并且呈现U型关系。

关键词：上市公司；环境保护投资；政府环境规制

中图分类号：F830.91 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）31-0067-03

引言

当下世界范围内，多数发达国家均不同程度经历先污染后治理的过程，当他们认识到环境问题已非常严峻时，必须以巨额经济支出作为代价用于对环境进行整治。这本身是一种畸形的发展，无疑是巨大的浪费[1]。时下，越来越多的国家关注雾霾等环境污染，且这几乎已成为世界性的难题，而如何实现绿色发展依然成为关系未来发展的主流研究课题[2]。但是，现阶段中国在环境治理与环保投资的现状层面做出的努力和取得的成效并不乐观。政府应承担起市场监管的重要角色，却在当下成为了中国环保投资的主体[3～4]。政府环境管制政策与制度是从外部层面对企业从事各项生产经营活动和环保投资决策行为产生影响的主要因素之一。我国环保部门和市场监管部门在分析环境形势和治理现状基础上，逐步出台了系列强化企业进行环境保护和污染治理的法律法规。这些政策法规对改善企业的生产经营行为，强化企业的环境保护和环境治理行为具有一定的促进作用。但环境治理与环境保护需以高额资金投入为前提，采购大量清洁生产设计书和设备，购买先进的环保系统与设施，设立专责环境保护与环境治理的组织机构等[5]等。这本身对企业来讲为一项巨额的成本，且最终会不可避免地对企业各项经营决策与投资行为造成影响。这种情况下，企业的大股东或管理层对于环境治理和环境投资行为的态度如何？企业环保投资决策是否会受到且如何受到来自股权特征的影响和控制？均为本论题探讨之重点内容。

就目前来看，国内外的研究成果主要立足于这两个层面对该投资行为展开分析，即环境经济学、环境工程学等，而立足于会计理论层面来对该行为展开分析的研究成果不够丰富，这就为后期的系统性研究带来障碍[6～8]。除此以外，我国关于上市企业环保投资行为影响成因的分析探索不够深入。在此基础上，本文将研究视角转向环保投资，选择我国A股上市公司作为研究对象，并选取了2010―2015年五年间的经验数据作为样本数据，对企业的环保投资行为重点从政府环境管制视角进行尝试性探讨，以便能够更好地对企业采取的各项环保投资行为以及企业股东和管理层对于环境环保的态度等予以探究。

一、理论分析

政府有关部门对企业展开强行管控，给企业施加了很大压力，这是一种直观的、硬性的制约。政府早期的管控都是直接管控，然而如今已经逐渐转化为直接管控与间接管控互相融合，逐渐把投资方、消费方以及社区民众等利益主体的管理作用调动起来，通过经济激励机制与信息披露自主机制，鼓励企业提升环保投资水平，促进国内环保工作的有序开展。经济激励机制包含企业购入环保设施能够获得政府部门的财务补贴与优惠税收政策、企业运用环保及时能够获得政府部门的扶持、企业实施绿色生产能够减少排污费支出等。同样，政府也是提升环保投资水平的关键外在支持力。如果上市企业能够做到节能减排，政府也会给予一定的奖励，购入与研发环保设施可以获得政府拨付的专项资金，在税收方面，政府也会给予一定的优惠，这一系列措施都能够鼓励上市企业不断改善生产工艺，发展绿色生产，处理好各种污染源，进而使环保投资效益得到提升。

二、实证检验

（一）研究假设

影响上市公司环保投资的因素有很多，但是大多数因素都存在着不可控的特点，所以难以详细深入地进行研究，因此?P者选取了影响力较大，并且较为便于了解的政府环境管制为研究对象，探析其对上市公司环保投资的影响。实践证明，企业的生产经营活动对环境的影响与环境管制强度之间存在着反比例关系。造成这种现象的原因，主要就是环境保护在地域间以及行业间会存在差异性较大的环境保护立法。随着环境问题越来越受到国家和政府的重视，通过强制力对企业环保行为进行管理，已经成为目前政府环保工作的主要手段。相关环保立法不断出台，也对这种手段的应用给予了强化，使得企业的生产经营活动受到的限制不断增加。实践证明，政府环境管制的应用带有着双面性的特点。这种双面性的产生与政府环境管制的强度有着直接的关系。其中，管制强度过低，企业的遵守效果较好，但是环境保护的水平较低。而管制强度升高后，并达到临界程度，则会对政府和企业均产生影响，使得政府环保职能增强，企业之间环保支出趋同。并且，伴随着我国在环保方面的立法不断完善，落实力度不断加大，会使得企业进行环境投资的收益高于环保支出，这在一定程度上对企业的环保投资进行了激励，并且也开始更加积极的对相关法律法规，规章政策进行遵守。由上述可知，政府环境管制能够从不同层面会企业所进行的环保投资行为产生影响，且这种影响具备显著的“门槛效应”。鉴于此，笔者假定存在无变量环境，通过进行假设的方式，来对论题进行研究。

假设：政府环境管制强度与企业环保投资规模之间的关系呈U型。

（二）变量指标和模型选择

1.变量设计。在本文中，被解释变量――企业环保投资规模（EPI）用“投资/资本存量”相对数表示，这有助于减少企业规模对环保投资规产生的影响。企业的环保投资额度以投资代为表示，而解释变量则表示作为监管者的政府进行管制的强度；资本存量代表的是一年中总资产之间的算术平均值。在本论题中，尝试建立在本当前行业已有的行业环境管制综合指数基础上，通过方法和思路层面的创新，以我国各地“工业三废”污染达标指数为依据，对各地政府管制环境的强度进行综合性反映；股权结构指标主要包括第一大股东持股比例、管理层持股比例等；财务指标主要包括净资产收益率、公司规模和资产负债率等。控制变量为投资机会和产权性质，其中投资机会用Tobin’Q值表示，发展能力用总资产增长率来表示。

2.模型构建。本文选取2010―2015年之间的企业环保投资额作为研究数据，本文构建的基本多元回归模型：

EPIi，t=β0+βif（Xi，t，Zi，t）+ ui（1）

结合本文中选择的变量，模型（1）扩展为：

EPIi，t=β0+β1ERSi，t+β2Largest i，t+β3Balance i，t+β4Manage i，t+ β5 Institutei，t+β6ROAi，t+β7Sizei，t+β8Sizei，t+β9Oppi，t+β10State i，t+ui

（2）

3.样本选择与数据来源。本文根据2012年10月26日环保部公布的《上市公司行业分类指引》（2012年修订）、中国证监会2013年第二季度上市公司行业分类指引，其筛选过程如下：（1）将ST、SST、PT等样本公司剔除；（2）将金融证券业样本公司剔除；（3）将数据不完全的样本公司剔除；（4）将西藏上市公司剔除；（5）将数据不全的样本公司剔除。最终，得到了188家样本公司。本研究分析过程所使用的数据，其来源主要有：第一，企业社会责任以及环境等报告，是企业环保投资额数据的主要来源；第二，《中国环境统计年鉴》是地区环境管制“工业三废”指数的主要来源，《中国统计年鉴》则是“工业产值”数据的主要来源；第三，本文数据来源于CSMAR、Wind数据库、样本公司2010―2015年的年报、社会责任报告、上交所网站、深交所网站、国泰安数据库、新浪财经以及各上市公司官网。

4.统计分析。（1）描述性统计。通过针对统计变量进行一定的分析显示，EPI的平均值都在0.0110，而变量的中位数为0.0032，这表明企业环保投资在总资产平均比例中，占据了大约1.1%的比例，很多样本公司并未将过多的资金投入环保工作中，该项投资规模通常总样本的平均值低，这同时也意味着，样本公司未给予环保工作足够的重视。EPI标准差，通常都比中位数和均值高，并且数值上下波动大，这意味着样本公司具有属于非正态环保投资规模分布特征，在环保投资行为方面，企业之间的差异性较大。企业股权结构中的Largest与Balance两个变量，其中前者的中位数以及均值均高于后者。两者的中位数是0.5340，而二者合计平均值是0.5770。由此，可以得知选取的样本公司中存在显著的“一股独大”现象。根据表中另外两个变量Manage和Institute的均值及中位数来看，其结果均不算大。这说明了选取的样本公司中机构管理层持股比例并不高。（2）多元回归检验。为最大可能地减少伪回归的出现，在进行具体分析时，针对各项变量均进行了平稳性检验。依照自回归系统各自的限制的差异，将面板数据依据采用的检验方法进行具体划分，从相同情形和不同情形下两类来划分面板数据单位根检验。在进行具体分析，采用的方法是LLC方法和IPS方法结合的方法，并运用了Eviews6.0软件进行各变量的校验。据检验结果可知，在水平值情况下单位根在较多数的变量中是普遍存在的。但是，在一阶差分值后的结果可以看出，相伴概率都拒绝原假设。这就说明了此时各类变量均无单位根存在，即出现了所有变量一阶单整，即I（1）。

在面板单位根检验基础上，还需通过面板协整检验来确定各项变量之间是否存在长期的关系。通常意义上，非平稳序列出现伪回归的可能性比较大，那么协整检验具备一定的必要性。所以，本文首先针对面板数据进行协整检验，以Kao检验作为参考，而后再采取模型回归分析。结果显示：协整检验结果低于10%的显著水平时则表明是拒绝原假设。结果显示，样本公司2010―2015年五年间环境保护投资与各影响因素存在较为明显的协整关系，能够通过采用面板数据回归分析来对各变量之间存在的长期关系进行研究。在协整检验基础上，在确定回归模型时，利用Hausman Test和F统计量对?Y果进行检验而后确定，最终确定为个体固定效应回归模型。

从模型的回归检验结果中可发现，ERS与EPI之间的负相关性比较明显，根据相关统计资料可发现，假设并不完全成立。这就意味着，我国现阶段针对环境展开的管制工作效果不佳，缺乏健全的环境管理制度，导致企业未严格按照环境标准进行环保投资。究其原因主要在于，预防与治理污染过程，均应投入高额资金，用于进行环保技术的开发与引进和环保设备更新，管理环保组织机构等等，会导致企业生产与经营成本的增加。所以，很多企业都不愿意对环保工作进行大量投资。此外，在政府环境相对宽松的情况下，缺乏执法力度，加之环保投资成本较高，企业仍愿选择上缴环境税费或罚款，都不愿意主动投资环保。在此种形势下，即使强化了环境管理力度，也难以有效激发企业的环保投资热情。如此可看出，在政府管理环境下，企业在环保方面的投资规模明显存在不足现象；Largest与EPI之间的负相关性比较明显，但不存在显著的统计检验。因此，假设未得到验证；Balance与EPI两个变量之间存在显著的负相关性。根据这一情况可表明，选取的样本公司中主要是通过股权的形式来实现制衡，并没有对企业的实际环保投资规模产生影响，所以本文提出的假设得到了验证；同时，在变量Manage与变量EPI之间同样存在显著的负相关性，因此假设同样得到了验证。根据这一情况可表明，样本公司中的管理层及其大股东均不具备较强的环保投资意向，即他们所进行的环保投资行为是被动进行的。而根据回归检验获得的结果可以看出，变量Institute与变量EPI二者之间存在较为显著的负相关性，所以不具有显著的统计检验。所以，前文中提出的假设不能够通过检验。根本原因是，我国机构投资者虽然在近几年得到了快速的发展，但对上市公司的影响力不大。

结论

本文主要围绕上市公司环境保护投资进行研究，以多种现代环保理论为基础，对上市公司环境保护投资进行了认识，并就其内部特征、组织形式、存在风险等进行了深入的探析。从理论层面上，强化了对上市公司环境保护投资的认识。在研究的过程中，笔者采用了理论联系实际的方法，以我国上市公司为例，详细地对其内部环保投资行为进行了研究，并总结出了影响其环保投资行为的主要因素，这些总结与假设之间存在着一定的相似性。从总结来看，上市公司对于环保投资的积极性并不高，并且环保投资在不同上市公司中还会产生差异性的表现。绝大多数的上市公司没有划拨过多的资金从事环保投资，并存在明显的消极情绪；政府环境管制在应用的过程中会对上市公司的环保投资行为产生影响，并且这种影响与管制强度的大小相关，呈现U型关系。本文对上市公司环保投资问题的研究相对比较深入，可以为部分研究人员以及相关部门和企业提供一些参考依据，并且在完善学术研究，丰富研究维度等方面也起到了积极的作用。

参考文献：

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Romania[J].Ecological Economies，2012，（81）：130-139.[6] Orsato R.J.Competitive Environmental Strategies：When does It Pay to Be Green？[J].Operations Research，2006，（6）：607-608.[7] 张纯，吕伟.机构投资者、终极产权与融资约束[J].管理世界，2007，（11）：119-126.[8] 林毅夫，李志赞.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004，（2）：17-27.

第二篇：法制化视角下我国行政管理体制改革研究

法制化视角下我国行政管理体制改革研究[内容摘要]行政管理体制的法制化建设是我国改革开放以来就十分注重的问题并取得一定的成果但也存在一定程度的不足。其不足主要体现在行政组织法规不完善、行政执法监督法规不完备、行政管理程序法制化滞后以及国家公务员的法律素质有待提升等层面。在新一轮的行政体制改革中应努力对这些方面予以改进。只有如此才能使我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。[关键词]行政管理体制改革法制化自改革开放以来我国的行政管理体制改革问题已经逐步展开但改革成效往往并不尽如人意。此种情况存在的重要原因之一在于改革中法制化建设的不配套与不完善则。正是由于此方面的不足导致行政管理中难以真正使政府成为服务型与责任型的政府而人治因素也成为制约行政管理绩效的重要因素。基于此本文从法制化视角出发从行政管理体制改革中法制化建设必然性的及其加强、行政管理体制改革中法制化建设的不足及其改进路径等层面予以分析以期对新时期行政管理体制改革相关问题的研究贡献自己的一得之见。

一、行政管理体制改革中加强法制化建设的必然性 我国在行政管理体制改革中极为注重法制化建设。所谓的国家行政管理体制法制化是指国家在宪法的基础上制定完备的行政管理法律规范把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行使行政活动沿着公众期望的方向即民主政治的目标健康发展和有效运行使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。我国之所以对于行政管理体制改革中法制化问题十分关注主要源于两方面原因 一依法行政是依法治国的重要基础 依法行政就是行政机关行使权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律的规定。

它要求公务员在法律规范的要求和束缚下在人民群众的监督下按照公正、合理、合法的原则从事公务活动使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。依法行政是现代政府行使职权的基本准则。在党的十五大报告中明确提出要推进依法治国建设社会主义法治国家必须从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政切实保障公民权利”[1]。为保障人民民主必须要“广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定通过各种途径和形式管理国家事务管理经济文化事业管理社会事务保证国家各项工作都依法进行逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”[2]做到有法可依有法必依执法必严违法必究。在此过程中各行政部门的领导干部必须要依法决策进行行政工作把行政管理纳入法制的轨道依法行政。只有如此才能尽可能避免行政错误确保整个行政环境的良好运行更有助于推进依法治国的实现。因此说依法行政是依法治国的重要基础”。二行政管理体制的性质和地位决定了改革必须依法推进 行政管理体制属于广义上的政治体制但又具有独立性。在政治体制改革尚未全面启动的情况下行政改革的政策空间主要集中在法律制度层面上。只有坚持法制先行改革才可能取得宪法上的正当性。同时行政改革旨在清除影响社会经济发展的体制性障碍改革措施的强度与行政法治约束行政的程度相当。凡是需要作为行政制度的有机组成部分长期保留下来的改革措施一般应当在行政法中加以规定。在过去我国所进行的多次行政体制改革之所以不成功或“得而复失”的重要教训就是不重视法治主要就是在改革过程中没有将相关层面的更新或变革以法令章程的形式制度化以至于在改革的高潮过后一些弊端会再现。正因如此在今后的行政体制改革中要需要加强法制化建设不仅将行政组织的机构、职能、编制等通过法律或行政法规来确定而且逐步制定国务院各部门组织法或条例和省、市、县、乡镇政府的组织法使之改革的成果在法律层面得到充分的体现改革由此也必然会取得进一步的成功。

二、行政管理体制改革中法制化建设的加强 自1978年以来我国行政管理体制进行了 6 次较大的改革 [3]。尽管每次改革的背景不同目标和任务不同但每次改革时都对如何依法行政、加强法制化建设的问题予以高度重视逐步加强行政管理的法制化建设。一普法宣传和执法工作加强 自改革开放以来我国不断加强了普法宣传和执法工作

使公民法制意识明显增强。如1989年颁布的《行政诉讼法》中规定“民”可告“官”的权利1994年又颁布了《中华人民共和国国家赔偿法》对国家赔偿的构成、范围、方式和计算标准作了规定使公民可通过诉讼依靠法律维护自己的合法权利。二行政管理立法建设加快 在十五大上提出了“依法治国”的方略并把“依法治国建设社会主义法治国家”写入宪法。而我国的行政管理体制改革也在此种新形势下进入到一个新的发展阶段。之后全国人大及其常委会相继通过了一系列有关健全国家机构组织制度、惩治腐败、保障公民权利的法律以及其他一系列法律如环境保护法、教育法、体育法、国籍法、统计法、科技进步法等行政管理法律并且随着公务员制度的实行国务院颁发和施行了《国家公务员暂行条例》。到目前我国初步形成了以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式国家在政治生活、经济生活、社会文化生活的主要方面基本做到了有法可依。三行政管理法制化建设再次被关注 进入新世纪新阶段我国行政管理体制改革中法制化建设问题再次被关注。2007年在党的十七大报告中为新世纪新阶段我国行政管理体制改革指明了方向。报告中明确提出要“加快行政管理体制改革”其改革方向是要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。为此必须要积极探索“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制健全部门间协调配合机制。”[4]其实质就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求建立一个服务型、责任型、法治型相结合的高效政府。由此开始行政管理体制改革再次成为人民群众关注的热点而在改革中加强法制化建设也成为重要内容之一。

三、行政管理体制改革中法制化建设的不足 行政管理体制改革中涉及到行政组织、行政职权、行政人员等层面的问题而在具体的法制化建设中改革开放至今我国的行政管理体制的改革中虽然每次的法制化建设都取得了一些阶段性的成果但仍存有一定的不足。一行政组织法规不完善

对行政组织依法进行是行政管理体制法治化的基础只有行政机关及相应行政组织的设立具备了法律基础依照法律来存在、发展及取消其相应的人员配备也因此而合理、合法由此才能够谈得上行政法治化的建设也才有可能建立完善的法治社会。然而从我国组织立法来看行政组织的立法体系极不完善。具体表现在相关的行政组织立法更多注重对一些原则性的规定予以强调而对于一些具体问题的本身其规定往往不甚明晰。目前我国行政机关的设置、地位、职责、权限等主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一章而存在的只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置是没有相应的组织法来规范的。同时在国务院组织法、地方政府的组织法中对于组织机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等都缺乏明确规定。此种问题的存在最终导致在行政管理的实际运行中各具体行政执法部门权能分配交叉失当职责界限不明互相交叉重叠、争权夺利常常相互扯皮造成管理对象的无所适从由此影响了法治的权威败坏了法治的形象。二行政执法监督法规不完备 在一个法治社会行政机关也必须要对自己的行为负责其行为也必须受到监督对于不当与违法的行政行为也必须予以控制和制裁使之承当法律责任。只有如此才能保证法律规定的人民民主权利的实现使之避免受到国家权力的侵犯和损害。同时如果行政执法领域不全面、系统地贯彻执行则再好的法律也不可能在现实生活中发挥其应有的作用。而要保障在执法领域完整地落实执法的指导思想则不能忽视监督的作用。这里的监督不限于行政系统内部上级对下级的监督也不限于行政系统外部权力机关、司法机关对行政机关的监督而更重要的是行政的相对人因行政机关滥用职权使其自身的职权受到侵害时依法定程序提起的行政复议或行政诉讼对行政机关妥善行使职权的监督。目前我国仅有事后的救济提供保障而执法监督方面的法律法规很少。现阶段也仅限于行政系统内特设的专门监督有《行政监察法》和《审计法》。法律监督机制并没贯彻到每一个法律法规中往往失之于对监督主体的方式、程序和具体责任形式的欠明确的规定。大多数法律法规对行政权行使的范围、权力的法律控制手段、法律责任的具体形式都没有作出明确的规定。三行政管理程序法制化滞后 现代行政发展的一个重要趋势是实现权力行使过程的程序化。所谓的行政管理程序化就是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序用制度固定下来。这是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路是对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好手段。通过公共权力行使的程序化实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。此种程序化得事先必须要有法律法规作保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政还必须依一般程序法律行政否则依法行政也就徒有其名。合理的程序的规则可以确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡。通过程序法律、法规的引导、规范和保障能使行政权力与公民权利达到平衡。我国在已关注到行政程序的重要性着手逐步将行政程序纳入法制的轨道先后制定颁布了《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《立法法》等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。特别是《行政处罚法》是一部包含较完备程序内容的程序法。但总体来看我国在这方面的工作还处于起步阶段许多行政程序还没有法律化行政行为的步骤、方式、时限等缺乏必要的规范、制度有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定较少。结果执法中常会出现随意、野蛮、暗箱操作、越权、滥权、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为影响行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。四国家公务员的法律素质有待提升 行政管理是由人来进行的人的素质的高低直接影响着行政管理的水平。作为政府管理的主体国家公务员是行政管理体制改革的关键环节因为他们既是各项法规和政策的制定者和执行者又是行政管理体制改革的实施者和推进者。只有建立一支高素质的国家公务员队伍才有可能建立完善的行政管理体制而高素质的公务员队伍建设的一个重要方面则是其法律素质的提升。一方面公务员在国家行政管理中的强势地位要求对他们的职权予以关注。因为行政组织一旦成立即享有法定的职权掌握大量的可控资源并据此拥有了可以直接对公民、法人或其他组织的人身、财产权利予以直接干预的强制权力。如果不对这样的权力予以重视甚至放纵用权者任意行使权力不仅会使权力本身发生异变还会造成行政事务的紊乱。另一方面依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此广大公务人员培养强烈的法律意识自觉地依法办事是依法行政的一个不可或缺的环节。只有提高国家工作人员的法律素质增强其依法行政的自觉性才能确保行政管理工作的有效性。

四、行政管理体制改革中法制化建设的改进路径 针对上述不足新时期行政管理体制改革中应进一步加强法制化建设笔者以为应主要从以下几个方面予以积极改进和完善。一积极完善行政组织的立法 在行政管理体制改革中要重视行政组织法的作用主要是必须要有创新精神针对变化了的实际情况修订一些不合时宜的立法丰富、发展和创设新的有意义的条款。具体看就是应当完善、充实现有的国务院组织法、地方政府的组织法要明确规定国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等并且增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容。通过这种加强行政立法体系的建设迈出在行政立法建设方面坚实的一步使行政组织立法体系更具民主化、科学化和实用性这与新时期要确立行政管理体制“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的改革方向具有高度的一致性。二加强行政执法监督法规的制定与完善 一方面行政管理在强调系统内的专门监督、上下级监督以及横向相关部门的监督之外还要强调广大人民群众这种更广泛的无处不在的监督并且不断地、有意识地强化他们的监督观念迅速有效地解决他们的后顾之忧。另一方面大力完善行政救济制度。制定行政复议法修改行政诉讼法拓宽救济范围和途径要修改国家赔偿法确保公

民、法人和其他组织受侵害的权益得到及时恢复。三大力推进行政程序法的完善与制定 一方面对于具体行政程序还缺乏必要的规范、制度问题积极着手予以完善另一方面更要适应世界各国行政程序立法的趋势加快制定统一的行政程序法典的步伐。在深入分析不同类型行政行为的不同程序规则的基础上科学地设定行政行为的成立要件设定实施行政行为的最低程序标准确保行政行为的公正、快捷。四着力提升国家公务员的法律素质 为提升国家公务员的法律素质一方面增强公务员的法制意识。要使公务员明确认知行政权虽大但绝不允许大于体现人民意志的宪法和法律行政权所及的范围虽广但绝不允许超出宪法和法律的范围。法律是人民意志的体现任何权力都是人民通过法律赋予的并受法律的约束。坚定不移地树立法律至上的权威牢固地树立起法治观念以此排除一切干扰。另一方面要严格按照《公务员法》的规定通过激励和约束机制实践锻炼和培训两条途径不断培养和强化政府公务员为人民服务的理念提高公务员科学行政、民主行政、依法行政的能力。此外确保公务员熟悉相关法律。国家公务员不仅要学习法律基础知识更要掌握与自己业务有关的法律特别是要熟悉自己职责范围内的有关法规例如《国家赔偿法》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》、《公务员暂行条例》只有如此才能明确自己的职权和义务严格做到有法必依执法必严、违法必究。通过上述改进措施的施行在新一轮的行政体制改革中我国的行政体制改革迈上一个新的台阶。因为这些措施的推行不仅使行政管理体制中的关键一环行政管理人员方面的问题可以得到良好的解决使各级国家公务员明确自己为谁服务、如何服务的问题由此可以真正把我国政府真正建设成为服务型政府同时可以使我国行政管理体制改革过程中一些积极成果通过法律固定下来从而为我国行政管理的现代化、科学化奠定基础。参考文献 [1] 江泽民《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》《人民日报》2009年9月12日第一版。[2] 这6次改革分别是11982年的政府机构改革主要是为了提高政府工作效率实现干部年轻化。改革中开始废除领导干部职务终身制精简了各级领导班子加快了干部队伍年轻化建设步伐。21988 年的政府机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。31993 年的政府机构改革首次提出政府机构改革的目的是适应建立社会主义市场经济体制的需要。41998 年的政府机构改革是要消除政企不分的组织基础改革中撤销了几乎所有的工业专业经济部门。52003 年的政府机构改革是为了进一步转变政府职能改进管理方式推进电子政务提高行政效率降低行政成本。62008 年的行政管理体制改革目的是通过深化改革进一步消除体制性障碍切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题推动科学发展促进社会和谐更好地维护人民群众的利益。参见————

[3]《中国共产党第十七次代表大会文件汇编》北京人民出版社2007.

第三篇：对我国上市公司环境信息披露的再研究

对我国上市公司环境信息披露的再研究

摘要：本文在对《首届上市公司环境信息披露报告》分析的基础上，结合目前我国上市公司环境信息披露的现状，指出了我国上市公司信息披露存在的问题，也客观评价了本次报告的现实意义。

关键词：上市公司 环境信息 评价报告

一、报告出台背景

（一）股市背景

为了刺激低迷的股市和规范新股发行的市场化，中国证监会于2013年6月7日发布了《中国证监会关于进一步推进新股发行体制改革的意见》。该意见中特别强调了上市公司应大力提高信息披露质量，不断满足信息使用者更高层次的要求，进而促进股市朝着更具活力的方向发展。2013年11月29日，环境保护部发布首届中国上市公司环境信息评价报告（以下简称《评价报告》）。随着股市的反弹和日益规范化，连续关闭了14个月的IPO于2014年1月再次重启。沉寂了一年多的中国股市再次复苏，各大企业争先递交新股发行的申请材料，而上市公司的环境责任信息披露状况则成为监管部门和社会各界关注的焦点。

（二）现实背景

2013年，雾霾天气几乎席卷大半个中国，霾是一种有害物质，在进入人的呼吸道后会严重危害机体，更有甚者可能导致中毒死亡，故它又形象地被人们被誉为“健康杀手”。雾霾产生的三大来源之一就是企业制造出的二次污染，这使社会各界特别是监管部门的目光都集中到了企业的生产经营活动所引起的环境污染问题上，加之近年来愈演愈烈的污染事件，从紫金矿业污染汀江，到哈药集团 “污染门”事件以及青岛中石化东黄输油管道泄漏爆炸特?e重大事故，这些威胁民生、涉及上市公司的污染事件开始受到了主流媒体和社会大众的普遍关注。

（三）政策背景

党的十八届三中全会提出了大力推进生态文明制度建设、促进经济持续健康增长的新要求，早自2011年11月，中国环境新闻工作者协会就联合团中央中国国际青年交流中心，开展了由民间第三方独立组织的首届中国上市公司环境责任评价活动，这次活动是落实国家政策的具体表现。此次活动的主要目的是通过建立一个趋于国际标准的报告指标体系，指导中国企业发布更多更高质量的环境信息披露报告，旨在激励广大企业不断提高环境保护意识，以实际行动更好更自觉地履行各自的环境责任。

二、报告启示

通过对首届上市公司环境信息披露报告的分析和对我国现阶段上市公司环境信息披露现状的剖析，可以看到：

（一）《评价报告》评价门槛高

此次《评价报告》的一个重大特色就是采取较严格的评价门槛，对评价期间出现负面环境信息的上市公司采取“一票否决”的态度。这充分体现了当今社会公众对企业环境信息需求增加且态度严谨，我们在褒奖履行环境责任方面表现突出的企业的同时，也绝不纵容威胁民生、以破坏环境为代价的不道德行为的出现，可见社会公众对企业在环保措施方面做出的努力提出了严要求。

（二）分散的披露模式逐步趋于独立报告

企业环境信息披露主要存在两种模式：一种是补充报告的模式；另一种是独立报告的模式。现阶段我国上市公司大都选择发布环境报告书来披露环境信息。企业环境报告书是承载企业环境信息的独立载体。企业公开向社会公众报告其环境信息是为了利用公共压力建立积极的环境保护行为，最终形成完整有效的公众监督机制体系。独立报告是实现这一目标的有效形式，也将是今后企业环境信息披露的主要模式。

（三）评价指标体系――中西合璧

此次《评价报告》指标体系的设计在参照联合国发布的《可持续发展报告指南（第三版）》的基础上结合了我国上市企业现阶段信息发布的实际状况。既借鉴了国外的先进经验又符合我国的基本国情，我们努力的下一步是逐步向国际靠拢，但在此过程中要循序渐进地过渡，切忌不能生搬硬套急于求成，一定要在参考国际和国内标准的基础上，不断补充和完善满足各类信息使用者实际需要的评价指标体系。

（四）环境信息披露地区差异明显

在《评价报告》中，综合得分和排名靠前的都是明确提出环境文化的企业。首都北京作为一线城市，上市公司云集，该城市经济发展中的环境问题自然成为社会舆论关注的焦点，因此位于北京的上市公司比起其他地区更多的进行了环境信息披露。在此次参与评比的617家上市公司中，北京市有82家企业自愿披露环境信息，成为披露环境信息企业最多的城市，广东省以微弱差距排在第二位。相比之下，位于中西部地区的14个省份披露环境信息的企业数量仅为个位数。由此可见，东南沿海地区自愿披露环境信息的企业数目明显多于内陆地区。

（五）具体披露指标仍有不足

对各一级指标进行分解可以看出，在具体资源利用方面，企业披露的详细指标还存在明显的不足。特别是对于第一、二产业，很多企业忽视了碳核算指标，该项指标得分只有0.17（满分2.78）；第三产业在“气候变化”和“行业影响”这两个二级指标的得分率都不到4%。这些数据说明目前整体上企业都能够把环保理念添加到企业文化中，公布的环境报告能够大致反映企业的环境信息，但所做的工作还不够细致，对具体指标的涉及还不够，披露还不够明确。另外企业在具体参与和支持环境保护的公益活动方面所做的努力仍亟待加强。

（六）环境信息披露主动性仍不够

《评价报告》显示，此次参与评比的617家上市公司中发布《环境责任报告书》的仅有18家。在过去的三年里，虽然上市公司发布《环境责任报告书》的企业数量从7家上升到18家，但可以看到上升趋势相当缓慢，与发布《社会责任报告书》相比，企业发布《环境责任报告书》的比例很小，企业积极性不高。国家对环境污染的重视程度已然上升到了法律层面，企业主动披露环境信息不仅是遵守国家法律的表现，同时也满足公众以及社会舆论对企业环保方面的关注，有助于整体行业健康可持续发展。

（七）真实性无法测量

《评价报告》是针对各上市公司的环境信息披露情况做出的整体评价，但现阶段对于企业披露内容的真实性却无法验证。企业是否存在“报喜不报忧”或对负面消息“闪烁其词”？这就要求建立独立的第三方审计，客观公正地鉴证企业披露的环境信息。同时企业在进行环境信息披露时以道德为准绳，同时具备自我监督的意识。但更重要的是加大相关评估细则的审查力度，用道德和制度双重保障共同约束企业环保行为。

（八）政府措施强制力不够

到2010年，我国已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律，以及395项环境标准，可以说基本形成了环境法律。但关于企业环境信息披露的相关约束规定却迟迟没有上升到法律层面，这是导致现阶段企业对环境信息披露不重视或披露不规范、不全面等问题的主要原因。这就要求我们应完善环境法律制度，用法律法规保护生态环境，加大环境执法力度。更多更具强制力的法律法规具有双重作用，一方面，它能迫使更多企业自愿进行环境信息披露，另一方面，完善的法律体系还能降低环境污染犯罪率。

（九）环境信息披露的财务会计制度有待健全

环境会计是一门交叉学科，但有关环境保护、环境会计的法律法规之间却几乎没有相互涉及，单纯性的依靠环境法律法规或会计法规都无法起到强制作用。因此，需要对环境会计信息的披露建立专门的强制性的法律法规。财政部和国家环保部门应通力配合，制定出的准则需要对环境会计信息披露的方法、内容、模式做出统一的规定。并且，需要在技术性规定中规定具体指标的数据，进一步细化环境会计的指标，量化环境信息披露内容，使得公众、舆论和执法监管部门有据可依。

三、报告评价

现实意义：由独立的民间第三方组织的以中国上市公司为代表的社会责任评价报告，旨在建立一个全面科学的评价评级体系，向全社会公布，接受公众的舆论监督和信息反馈，以提高企业在环境、供应链、员工、公益等方面对社会所作出的贡献。虽然此次《评价报告》对企业披露出的环境信息的真实性无法考量，但值得我们肯定的是，首届《评价报告》是一个探索和创新性的尝试，企业社会责任的外部评价体系已基本形成，下一步就是要不断完善评价体系，进一步细化评价指标，扩大《评价报告》的适用范围，从上市公司逐步延伸到拟上市公司和规模型企业，最后推广至所有企业。《评价报告》扮演着一个激励物的角色，实事求是的公开评比结果，得分高的企业会得到社会各界的一致好评，形成良好的社会声誉，这样就能激励得分较低的企业提高环境责任意识，更好履行环境责任，争取迎头赶上。最终让企业环境信息披露渗透到企业的竞争中，成为评价企业综合实力的一项重要指标，让更多的企业主动进行环境信息的披露，让环境信息披露体系建设走进企业文化，真正融入到企业的生产经营管理活动之中，为一个透明的中国和可持续发展的中国梦而共同努力。J

参考文献：

1.刘建春.企业环境会计信息披露存在的问题及措施[J].商场现代化，2010，（10下）.2.中国新闻网.http：//edu.ifeng.com/gaoxiao/detail_2014_01/09/32875431_0.shtml.3.解放网.http：//data.jfdaily.com/a/7358776.htm.4.沈洪涛，冯杰.舆论监督、政府监管与企业环境信息披露[J].会计研究，2012，（2）.5.李莎.企业环境会计信息披露中会计职业判断的应用研究[J].现代经济信息，2013，（1）.作者简介：

李青，女，西安财经学院商学院硕士研究生。研究方向：财务会计的相关理论与方法。

第四篇：内部控制视角下我国商业银行操作风险研究

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摘要

操作风险广泛存在于银行经营管理的各个领域，是银行面临的基础风险之一。从我国商业银行操作风险的表现形式看，因人员因素和内部流程导致的操作风险损失内部控制视角下我国商业银行操作风险研究事件占了操作风险损失事件的绝大多数，反映出我国商业银行内部控制的薄弱或内部控制制度执行不力。由于操作风险往往与公司治理、企业文化、内部控制等密切相关，所以应当从基础理论中寻找研究操作风险的突破口。正是基于上述背景，本文从内部控制角度对我国商业银行操作风险进行了研究和探索，针对我国商业银行操作风险内部控制存在的问题，构建了我国商业银行操作风险的内部控制体系。

关键词：商业银行；操作风险；内部控制

ABSTRACT Operational risk in all areas of bank management，the foundation is one of the risks banks face.Operational risk of commercial banks from the manifestation of view , due to human factors and internal processes within the operation risk loss resulting from the Perspective of China’s commercial banks to control operation risk of the event accents for the vast majority of operation risk loss event , reflecting China’s Commercial Banks control of the internal control system are weak or ineffective implementation.Because operational risk is often associated with corporate governance , corporate culture , internal controls and other closely related , so it should be from the basic theory of operational risk to find a breakthrough.It is based on the above background , the paper point of view of internal control operation , China’s commercial banks for operational risk internal control problems , building a commercial bank operation risk of the internal control system.Keywords: Commercial Banks;Operational Risk;Internal Controls

I

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目录

1商业银行风险管理及内部控制..............................................1 1.1商业银行的基本理论及其风险的概述...................................1 1.1.1商业银行的含义...............................................1 1.1.2商业银行的主要特征...........................................1 1.1.3商业银行风险概述.............................................1 1.2商业银行操作风险的基本理论.........................................1 1.2.1巴塞尔委员会关于操作风险的界定...............................2 1.2.2操作风险的分类...............................................2 1.2.3 操作风险的特征...............................................3 1.3 商业银行内部控制定义..............................................4 1.4商业银行操作风险管理与内部控制关系.................................4 1.4.1内部控制是操作风险管理的基础.................................4 1.4.2内部控制与操作风险管理控制的目标基本一致，略有不同...........4 1.4.3加强内部控制可提高操作风险管理效率...........................4 2我国商业银行现行内部控制制度下操作风险问题分析..........................5 2.1 目前我国银行业内部控制中存在的问题................................5 2.1.1银行内部控制制度执行不到位，制度实行力度不够.................5 2.1.2没有做到未雨绸缪.............................................5 2.1.3缺乏有效的监管机制...........................................5 2.1.4银行对内控制度的认识不到位，自我约束不够.....................5 2.1.5责、权、利严重分离，执行规章制度不严.........................5 2.1.6会计人员素质不高，人员管理存在缺陷...........................5 2.2 案例分析我国商业银行操作风险管理现状..............................6 2.2.1案例分析我国近年来因操作风险发生的金融案件...................6 2.3 我国商业银行操作风险管理中存在的主要问题..........................6 2.3.1操作风险管理的架构不完善.....................................6 2.3.2操作风险的管理的手段单一.....................................7 2.3.3外部环境不完善...............................................8 3内部控制视角下完善我国商业银行操作风险管理的对策........................8 3.1加强内控意识，形成良好的操作风险文化...............................8 3.2建立内部制度，加大内控执行力度.....................................8 3.3提高内部稽核水平强化操作风险管理能力...............................9 3.4积累数据，为开发操作风险管理模型奠定基础...........................9 3.5建立全方位的操作风险监督体系.......................................9 总结......................................................................9 参考文献.................................................................10

II

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1商业银行风险管理及内部控制 1.1商业银行的基本理论及其风险的概述

1.1.1商业银行的含义

所谓商业银行，即是指从事货币资金经营的一种特殊企业，其可从事的业务有：吸收公众存款、发放贷款、办理结算等。商业银行是各经济主体获得融资的主要来源，因此它的健康与否直接关系到整个国民经济的发展。1.1.2商业银行的主要特征

经营大量货币性项目，要求建立健全的内部控制：从事交易种类繁多、次数频繁、金额巨大，要求建立严密的会计信息系统，并广泛使用计算机信息系统及电子资金转账系统；分支机构众多、分布区域广、会计处理和控制职能分散，要求保持统一的操作规程和会计信息系统；存在大量不涉及资金流动的资产负债表表外业务，要求保持采取控制程序进行记录和监控；高负债经营，债权人众多，与社会公众利益密切相关，受到银行监管法规的严格约束和政府有关部门的严格监管。其中最显著的特征是高负债经营，利用各种存款及其它借入款作为主要的营运资金，通过发放贷款及办理各种投资业务获取收益，其自有资本占资产总额比率远低于其它行业。1.1.3商业银行风险概述

商业银行风险是指商业银行在经营管理过程中由于各种不确定因素的存在而导致收益损失或收益率波动的可能性，是金融风险的一种表现形式。商业银行风险不是损失，损失只是商业银行发生的结果，商业银行风险是从不确定的角度出发指出遭受经济损失的可能性，而并非现实性，其是否转化为损失要取决于显示经济生活中多种因素的制约。在经营管理的全过程中商业银行都有遭受经济损失的可能性，因而商业银行风险始终贯穿于商业银行经营活动的全过程。

1.2商业银行操作风险的基本理论

银行的每一个业务环节，随时随地都潜伏着操作风险。国内外银行业关于操作风险仁者见仁，智者见智，大体上可归纳为三种：一是广义操作风险概念，它把信用风险和市场风险之外的所有风险都是为操作风险；二是狭义操作风险概念，认为只有与业务运营部门有关的风险才是操作风险，声誉、法律、人力资源等方面的风险不属于操作风险范畴，因此根据这一定义操作风险涉及的内容大多数被定位于后台管理部门；三是介于广义和狭义之间的战略操作风险概念，其观点是首先区分可控制事件和由于外部机构（如监管机构、竞争对手的影响）而难以控制的事件，进而将可控制的事件，进而将可控制事件的风险定义为操作风险，对另一类事件的风险也就是一些研究机构所称的“战略性风险”。显然，广义和狭义的操作风险概念均不利于操作风险管理工作的开展，广义概念使人们很难对其进行准确计量，而狭义概念会因不能涵盖所有操作风险而使银行遭受一些意想不到的损失。因此，越来越多的人倾向于接受介于广义和狭义之间的操作风险概念。

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1.2.1巴塞尔委员会关于操作风险的界定

根据巴塞尔委员会在2004年6月26日正式颁布的巴塞尔新资本协议第64段所给的定义，操作风险是指由于不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件造成损失的风险，它包括法律风险，但不包括策略风险和声誉风险。从新协议的操作风险损失分类中可以看出，巴塞尔委员会关于操作风险的定义突出强调银行内部人员操作和业务系统因素所导致的操作风险。这一概念基本上覆盖了商业银行的所有业务线，是比较实用的。从国际银行业监管的趋势来看，越来越多的国家采用巴塞尔委员会的监管标准。中国银监会发布的《商业银行操作风险管理指引》中对风险的定义也参照了巴塞尔新资本协议，与其本质上是一致的。

巴塞尔银行监管委员会对操作风险所作的定义有以下几方面的特点：（1）以发生损失为前提，操作风险是一种纯粹风险。（2）操作风险大多是在银行内部可控范围内的内生风险。（3）注重风险综合。该定义是一个间于广义定义和狭义定义间的一种定义，既包括了可控风险，也包括了部分不可控风险。既包括了内部风险，也包括外部风险；既包括了业务运行中的操作性风险，也包括了业务运行中的非操作性风险。（4）关注重大风险类型。该定义考虑了银行所面临的所有重大操作风险，抓住了导致严重操作风险损失的主要原因。（5）较强的包容性。尽管巴塞尔银行监管委员会在国际银行界具有很高权威性，但考虑各银行的操作风险及对操作风险管理上的差异性，“委员会承认操作风险这个术语在银行业中有多种含义，所以为了内部目标，银行可以采用它们自己对操作风险的定义。”同时也指出“无论怎么精确地定义，银行应当清楚地明白什么是操作风险，对这类风险的有效管理与控制是相当关键的。1.2.2操作风险的分类

在给出定义的同时，巴塞尔委员会还就定义中提到的操作风险损失事件的分类作了进一步阐述。新协议实行双线分类，既按风险成因进行事件分类，又按风险发生部门进行归类。

(1)操作风险的七分类法

①内部欺诈风险。主要指内部员工有主观愿望，存心欺诈银行，包括由于进行未被授权的交易、从事未报告的交易、超过限额的交易、内部交易；偷盗、贪污、接受贿赂、做假账、违反税法等原因而引发的银行损失。

②外部欺诈风险。主要指由于第三方的愿意欺诈、非法侵占财产以及规避法律而引发的损失。

③客户、产品与商业行为风险。由于产品特性或设计不合理、员工服务粗心大意、对特定客户不能提供专业服务等原因而造成的银行损失。这类风险在整个操作风险中占有相当大的比重。

④执行交割和流程管理风险。主要指交易处理、流程管理失误以及交易对手关系破裂而引发的损失，包括业务记账错误、错误的信息交流、叙述错误、未被批准的账户录入、未经客户允许的交易、交割失误、抵押品管理失误等原因造成的损失。

⑤经营中断和系统错误风险。主要指由于计算机硬件、软件、通信或电力中断而引发的损失，包括硬件瘫痪、软件漏洞、设备故障、程序错误、计算机病毒、制度，而引发的索赔、补偿损失；由于缺乏对员工的恰当评估和考核等导致的风险。

⑥雇员行为与工作场所风险。主要指在员工雇用、管理中，由于违反相关法律、制度，而引发的索赔、补偿损失；由于缺乏对员工的恰当评估和考核等导致的风险。

⑦物理资产破坏风险。主要指自然灾害或其它外部事件（恐怖主义）而引起的损失。包括由于暴雨、洪水、地震、电压过大、恐怖活动等原因造成的物理资产损失。

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(2)操作风险的八分类法

此分类法是操作风险按照损失事件发生的部门，来对损失事件进行分类的。巴塞尔委员会划分的商业银行的业务部门包括：

①公司财务：合并与收购、股份承销、资产证券化、首次公开上市发行、政府证券和高收益债券等。

②交易与销售：固定收益债券、股权、商品期货、信用产品、自有头寸证券、租赁与赎回、经纪、债券等。

③零售银行业务：零售的存贷款业务、私人的存款业务、委托理财、投资建议。④商业银行业务：项目融资、房地产、出口融资、交易融资、交易融资、代收账款、租赁、担保、贷款。

⑤支付与清算：支付、转账、清算。

⑥代理服务：契约、存款收据、证券借贷、发行和支付代理。

⑦资产管理：可自由支配的资金管理和不可自由支配的资金管理。

⑧零售经济：零售的经纪执行以及其他服务。1.2.3 操作风险的特征

(1)操作风险成因具有明显的内生性。操作风险包括内生于银行业务操作而风险和外部事件，其中大部分是由内部不合规的操作因素引起，它的防范依赖于银行的结构、效率和控制能力。只要银行业务没有被中断，操作风险将永远存在，并成为银行业务经营中的重要组成部分，银行只能对操作风险进行管理，而不能消除操作风险。此外，操作风险的风险因素是内生于银行的业务操作，而且单个操作风险因素与操作性损失之间并不存在清晰的、可以用数量界定的关系。因此，对于操作风险的管理，具体的业务部门应当承担第一位的责任。

(2)对称性。对于信用风险和市场风险来说，存在风险与报酬的一一对应关系，但这种关系并不一定适用于操作风险，我们不能保证长时间、持续的获得回报，而且操作风险上引起的损失很多情况下与回报的产生没有任何关系。

(3)较强的人为性特征。操作风险主要来自商业银行的日常营运，银行业作为人力密集型企业，人为因素在操作风险的形成原因中占了绝大部分，只要是与人员相关的业务，都存在着操作风险。如果说市场风险来自金融市场上金融产品价格的波动，信用风险来自于借款人违约，那么大多数的操作风险来自于有意或无意的、来自于银行内部的人为操作失误。在上述七大类操作风险表现形式中，有六种风险与人为操作有关。操作风险与人的关系密不可分，相互关联，而人的道德风险、行为特征又是最难以控制的，操作风险的发生具有突发性、偶发性和难以预测的特点。在我国，人为因素风险更是操作风险的主要组成部分。

(4)操作风险具有较大的危害性。操作风险在各家银行，在任何时间都有可能发生，且给商业银行造成的损失也越来越大，如日本大和银行、住友银行、英国巴林银行、法国兴业银行等案件，或导致百年银行的破产，或导致整个金融界的动荡。

(5)操作风险具有难以管理的复杂性。一是涉及的领域宽广，涵盖的商业银行业务经营的方方面面，相当分散。因此，试图用一种方法来覆盖操作风险的所有领域几乎是不可能的。二是形成原因复杂。操作风险的成因既有外部事件的影响，更大部分是银行内部控制制造的，其表现形式和形成原因依赖于前后关联的事件，而这些事件有往往不易辨别。三是损失具有不确定性，操作风险既包括发生频率很高、损失小或无损失的操作失误性风险，也包括发生频率很低，损失巨大的意外风险。同时，操作风险造成对的损失通常以信用风险、市场风险等其它风险的形式表现出来，难以清楚界定。四是由于

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通常可以检测盒识别的操作风险因素同由此可能导致的损失规模、频率之间不存在直接关系，因而银行的风险管理部门难以确定哪些因素对于操作风险管理来说是最重要的。六是在业务规模大、交易量大、结构变化迅速的业务领域，受到操作风险冲击的可能性最大。

1.3 商业银行内部控制定义

内部控制是商业银行内部各种制度方法、措施和程序等因素组成的相互联系、相互制约的控制机制，是对银行内部管理活动进行衡量和纠正的制度安排。其最初的目的是为了减少和控制商业银行徇私舞弊、弄虚作假、盗用公款的损失，它属于操作风险管理最传统、最原始的手段。中国人民银行在2002年9月公布的《商业银行内部控制指引》中指出，内部控制是商业银行为实现经营目标，通过制定和实施一系列制度、程序和方法对风险进行事前防范、事中控制和事后评价的动态过程和机制。内部控制的最终目标就是要实现商业银行安全稳健地运行。据此，一个有效的内部控制意味着银行具有很强的风险防范和控制能力，风险案件很少或几乎不发生；反之，则是银行内部控制失灵的结果和表现。

1.4商业银行操作风险管理与内部控制关系

1.4.1内部控制是操作风险管理的基础

巴塞尔委员会在2003年发布的《操作风险管理和监督稳健做法》中指出：“《银行机构内部控制框架》是操作风险管理的基础”。内部控制框架式合理的控制银行内部人员与系统的活动，而操作风险管理基本涵盖了信用风险管理与市场风险管理以外的所有风险。在判别角度，内部控制是经营管理职能，操作风险管理主要着眼于风险管理，两者内容交叉，但重点不同。从国际范围看，由于操作风险造成的损失是原因大多出自内部控制的漏洞与失效造成的损失。因此，才涵盖内容和损失导致的原因等方面看，内部控制是操作风险管理的基础。

1.4.2内部控制与操作风险管理控制的目标基本一致，略有不同

内部控制的目标通常包括三个方面：操作性目标、信息性目标、符合性目标；而操作风险管理的目标在其基础上多了战略目标与经营目标等。操作风险管理目标与内部控制的目标基本相同，其更注重战略目标，以及拓展市场对银行的信心，确保银行顺利经营。可以说，内部控制目标的实现是操作风险管理的基础，为银行操作风险管理的目标的完成提供了帮助。

1.4.3加强内部控制可提高操作风险管理效率

巴塞尔委员会认为，资本约束并不是控制操作风险的最好办法，对付操作风险的第一道防线是严格的内控制度。对于外部因素导致的操作风险，因为外部事件是银行不可控制的，因而除了采用保险等风险缓释手段进行规避外别无他法。而由内部因素导致的操作风险却是银行可以防范的，通过加强内控制度建设，完善银行的业务流程、人事安排和会计系统，并强化法规的执行，就能在相当程度上避免内部失误和违规操作，从而防范操作风险。

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2我国商业银行现行内部控制制度下操作风险问题分析 2.1 目前我国银行业内部控制中存在的问题

2.1.1银行内部控制制度执行不到位，制度实行力度不够

每个金融机构都有一套行之有效的规章制度，大到信贷现金计划，小到安全保卫措施。但在实际执行中一遇到具体问题，于己有利的就严格执行，于己不利的就采取的就采取变通办法予以回避，使得规章制度形式形同虚设。2.1.2没有做到未雨绸缪

银行建立内部控制制度是为了确保经营目标的实现。然而目前我国银行在各项内部控制制度的实施中普遍存在着重事后检查、轻事前防范的问题，导致内部控制制度流于形式。一些金融机构的领导重经营轻管理倾向严重，热衷于争规模、讲速度、求政绩，忽视了对可能产生的风险或不安全隐患的防范于分析，而面对已经出现的经营风险或资产损失，再要求稽核等监管部门去查找原因，堵塞漏洞，为时已晚。2.1.3缺乏有效的监管机制

内部控制制度作为一个系统工程，涉及到金融机构的每个职能部门，只有齐抓共管、有的放矢，才能达到预期效果。然而，在实际执行中往往只依赖于几个职能部门去监督管理，尽管职能部门竭尽全力也只能是顾此失彼，得不偿失，陷于“头痛医头，脚痛医脚”的境地。加之，各职能部门缺乏协调合作，各自为政，使得控制目标出现重复或空白监管，甚至形成多头监管的状况。

2.1.4银行对内控制度的认识不到位，自我约束不够

由于我国银行业起步较晚，一些银行对内控制度的认识不到位，自我约束不够。有的银行把内部控制简单的理解成各种规章制度的制定、装订、汇总，有的银行缺乏严格的制约和监督决策管理者的制度，法人代表或主要负责人素质不高，行为不受约束，在某些部门，仍存在一些人员为了部门利益，身兼数职的现象。有些银行出了问题，往往就事论事，推诿客观原因，不首先从内控方面找原因。2.1.5责、权、利严重分离，执行规章制度不严

我国商业银行现行内控机制最大弊端是责、权、利严重分离，形成职工吃银行大锅饭，银行吃国家大锅饭，有益处的归功自己，该负责的属于他人，职能不明、责任不清，导致内控机制无法有效实施。另一方面是执行规章制度不严格、不公平，违反者没有得到应有的处置，对员工没有产生足够的压力。加之有的基层行负责人素质不高，没有切实履行管理者责任，以致许多制度形同虚设，对一些违章操作和越权行事的人起不到作用。

2.1.6会计人员素质不高，人员管理存在缺陷

随着我国加入WTO，金融行业开始对外开放，加剧了银行业的竞争，同时也使我国的银行业得到了快速的发展。在发展的过程中，各种新型业务、新型的理财方式得到了快速的发展。在发展的过程中，各种新型的业务缺乏应变能力，在处理业务过程中经常导致错误发生，给银行造成了巨大的损失。另外，银行对会计人员也缺乏有效的管理，高等教育自学考试毕业论文

监督不到位，使得账务管理混乱，不能给银行发展以有力的支持。以上内控机制问题的存在，导致各家银行操作风险的“大堤”上或多或少地分布着“蚁穴”。加强内部控制机制建设，消除操作风险管理中的“蚁穴”，已是各家商业银行面临的现实任务。

2.2 案例分析我国商业银行操作风险管理现状

在21世纪以来，我国商业银行出现的金融案件，大多因操作风险引起，在经济局势稳定，信贷审核严格的情况下，操作风险已经上升为我国金融领域的最重要的风险。经过多年的实践，我国商业银行内部控制与外部监督方面取得了很大的进步，但是在操作风险管理方面依然存在着很多问题，因操作风险引发的经济案件层出不穷。2.2.1案例分析我国近年来因操作风险发生的金融案件

1999年至2001年间，长春市一个诈骗团伙借铭雨集团的名义，传统拉拢某建设银行工作人员，私自印章，制作假票据、假合同、假收入存款证明等，伪造信贷材料、担保文件等手段，骗取贷款、承兑汇票，诈骗总金额高达3.2亿。建行吉林省分行在自查中察觉被诈骗，并报案，但依然造成了无法挽回的损失。

2003年12月，香港的一犯罪团伙利用制作网站，假冒香港汇丰银行个人理财业务网页，并链接到汇丰银行官方网页，客户在登陆汇丰银行网站时可以打开假网站的链接，在网上银行的转账登陆与输入密码的过程中，很容易在假网站中泄露个人信息。在案件之前，此诈骗团伙共诈骗金额巨大的案件6件，为汇丰银行的信誉与网上银行业务带来了巨大的损失。

2006年，中国银行双鸭山四马路支行原行长胡伟东、副行长王林、业务员沈洪泽、赵伟泽、杨晓平等五人，没有经过上报与审批，从2005年8月至12月，先后为朱德全开具空白银行承兑45张汇票并在没有足额保证金情况下山东贴现，票面金额合计4.325亿元，给中国银行带来了巨大损失。

2007年4月14日，河北邯郸农业银行金库近5100万现金被银行内部员工盗取，并将绝大部分用于购买彩票。

2.3 我国商业银行操作风险管理中存在的主要问题

2.3.1操作风险管理的架构不完善

要实现全面的风险管理，就要求有一个比较健全的风险管理架构，当前我国银行业在这方面的缺陷主要有：

(1)操作风险管理职责分散，缺乏专门的管理部门操作风险是由人员、系统流程和外部事件四类因素引起的，几乎涉及到银行的所有部门。因此，国外商业银行在操作风险管理框架中一般会设置一个委员会，有各相关部门参加而操作风险管理政策的执行和协调由专门的风险管理部门负责。但在我国，尚未专司操作风险管理的机构，不同 类型的操作风险由不同的部门负责。这种分散管理的做法使得银行系统没有统一的操作风险管理战略和政策，高层管理人员也很难把握银行面临的整体操作风险状况。同时，这种“各人自扫门前雪”的模式还会存在管理盲区。

(2)基层分支机构操作风险管理职能缺失。据调查发现，操作风险大多发生在基层分支机构。因此，国外银行一般都在基层分支机构设有风险经理一职，由其负责总行操作风险管理政策在基层的贯彻落实，对基层分支机构进行监督管理，并保证与总行操作

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风险管理部门的信息沟通。而我国银行大多没有这一设置，基层操作风险管理体系、流程、汇报路线、沟通机制缺失。

(3)内部审计/稽核部门权威性不强。我国银行的总行、分行一级的机构中大都设有审计的稽核部门，负责对本行及下级的各类业务风险进行检查稽核，并根据检查结果对违法违规案件进行处理。但因为内部审计/稽核部门一般是作为银行下属的一个部门存在的，直接接受本机构管理者的领导和管理，其独立性作用难以发挥权威性不强。稽核部门若对其发现的问题在系统内曝光，会直接影响到本级机构在银行系统内的形象，本级银行机构的管理者也可能因此遭到上级主管机构的责任追究。因此，对于检查中发现的问题，若属于皮毛方面的小问题，放权内部审计部门独立处理，若属于重大的原则问题，则以“家丑不可外扬”为名，将其大事化了，小事化无。因此，内部审计部门的监督作用难以有效发挥，监督范围受到限制，公正性难以保证。2.3.2操作风险的管理的手段单一

随着电子技术和金融工程的不断发展，操作风险的管理受到也日益完善，从手工管理到电子化运作，从定性管理到定量管理。相比之下，我国银行业在这方面的差距十分明显。

(1)过分依赖内部审计。从国外的管理经验来看，其自身的内部审计能力很强，但是为了能更及时的发现风险隐患，它们仍然会聘请权威的外部审计所对其进行审计，因此在某些情况下，外部审计所的独立性更强。而从我国的银行业来看，对于操作风险的管理几乎全部依赖内部审计部门，而这些部门的客观独立性和权威性都有待提高，再加上内部审计力量薄弱，目前我国银行业内部审计人员占银行员工人数的比例为1%，国外一般为5%，严重影响了内部稽核的频率和范围。而且，内部稽核人员的专业性不强，很多人甚至设有内部稽核发展的电子化趋势，严重制约了银行内部稽核水平的提高。由此也可看出，为什么最早发现冯明昌骗贷案的是审计署而不是工商银行自身。

(2)制度建设跟不上，制度执行不力。从某种程度上说，防范操作风险最有效的办法就是制度尽可能详细的业务规章制度和操作手册。通常，风险管理做的比较好的银行都有比较完善的制度。在这方面，外资银行的做法值得我们借鉴，这在很大程度上可以减少操作人员因操作不当引发操作风险的可能性，并为其管理部门的监督提供指导。而我国银行业在制度建设方面存在明显不足，很多情况下都是业务现行规章制度后补，从而引发了大量的操作风险。此外，有章不循现象普遍，制度形同虚设，缺乏约束力。如将规章制度随意变通，即“遇到红灯绕道走”，将上级档层层转发但无人抓落实，檔长期“睡眠”，只重形式不重实效。

(3)电子手段缺乏。由于国外电子技术发展迅速，国外在操作提高了工作效率，也确保了风险管理的有效性。而我国，银行电子化建设还主要集中与业务一线，内控部门没有形成一套科学有效的内部电子监督、预警系统，对操作风险的管理或者仍然停留在传统的手工操作上，或者管理人员难以使现代画的手段与具体的业务管理有效“对接”运用。我国的电子系统功能仅局限于服务经营，没有实现服务经营与服务管理并重，系统不能为银行的战略决策、管理活动特别是风险管理提供充分、完整的数据信息。

(4)管理技术低下。操作风险的管理技术包括定性管理和定量管理风险进行识别和定性评估，进而加强内部控制和内部审计来防范和管理操作风险。定量管理则是通过对银行历史资料的统计分析，将银行面临的操作风险量化，并通过损失频率和损失严重程度两个指标来衡量，进而为其分配经济资本。一般来说，定性分析不受银行数据库的制约，简便易行，但是不能通过直观的数字衡量，也就不能为操作风险分配资本提供支持，而定量分析不能像定性分析那样找到引起操作风险的原因及现有控制措施的缺陷。因

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此，国外那些做得好的商业银行往往把两者结合起来使用。从当前来看，我国商业银行的操作风险管理仍处于定性管理的初级阶段，即注重定性分析，但主观性较强，常常运用经验分析的方法，与国际先进银行大量运用数量统计模型、金融工程等先进方法相比更显落后。再加上在风险管理信息系统建设和信息技术运用上的严重滞后，不仅使风险管理所需的大量业务信息缺失，而且无法建立相应的风险模型，无法准确把握风险敞口，直接影响了风险管理的科学性。2.3.3外部环境不完善

商业银行的操作风险管理是一项系统工程，需要一系列外部环境因素的支持，如保险市场、中介机构和信用环境等。具体来说，发达的保险市场可以为商业银行提供种类齐全的操作风险保险产品，使其在风险方面可以得到缓解；独立、专业的外部审计机构可以为其提供科学高效的审计服务，帮助其提高内部控制水平；而良好的信用环境有利于商业银行合理配置风险管理资源，为操作风险量化技术服务。然而，国内的情况不容乐观。首先，我国的保险市场特别是操作风险保险市场不发达，保险公司推出的针对操作风险的保险产品十分贫乏，这很大程度上制约了商业银行对操作风险的缓释和转移。其次，我国的外部审计机构还没有形成强大的力量，其独立性、专业性和权威性都有待提高，这就制约了商业银行对风险信息的收集及对内部审计缺陷的弥补。再次，社会信用环境不乐观，信用缺失问题严重，骗贷、欺诈现象时有发生，严重影响了商业银行操作风险管理的开展。

3内部控制视角下完善我国商业银行操作风险管理的对策

有效的内控体系是银行防范各类风险、尤其是操作风险的一道重要屏障。而要建立这套体系，则必须把着眼点既放在银行管理的根部又放在顶部。根部则需从基层做起。通过对银行现有运行基础的系统梳理分析，识别出风险和薄弱环节，跟进有效控制措施，把基础打牢。

3.1加强内控意识，形成良好的操作风险文化

制度作为银行经营活动的基本规范，也是银行据以开展内部控制的基本依据。但是，商业银行目前的各项规章制度是呈“条线”状，即针对某项业务活动而制定的。相互之间缺乏关联性。通过公文的形式下发，有封闭性特征。当经营环境或法律法规变化时只能通过文件的不断叠加来补充或修正。

3.2建立内部制度，加大内控执行力度

国有商业银行再完善公司治理结构时，应该建立以董事会为中心的决策系统、以董事会为中心的监督系统以及以经营班子为中心的经营系统三位一体的管理模式。建立良好的公司治理以及分工合理、职责明确、报告关系清晰的组织结构，为内控的有效性提供必要的前提条件。

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3.3提高内部稽核水平强化操作风险管理能力

树立正确的操作风险管理观念，强化内控意识，对银行面临的风险进行全面、系统的分析，形成全面的风险管理，特别是加强对内部高层管理人员的管理，同时设立专门的操作风险管理部门和基层机构操作管理职位，加强内部审计部门的权性。

3.4积累数据，为开发操作风险管理模型奠定基础

内控体系的一个基础性要求，就是要求商业银行建立并保持书面程序，记录内部控制相关活动中所涉及的主要内容，以提供内控体系有效运行的证据。操作风险的无处不在和爆发前隐蔽性，靠人工检查和手工操作有较大局限性，因此急需开发模型，建立监督与计量系统，一有效跟进与控制操作风险。考虑到目前国际上尚无成熟操作风险管理模型，目前操作风险量化存在一定困难等因素，我国商业银行现在就应控制程序，并随经验的增加和情形的发展而不断完善。

3.5建立全方位的操作风险监督体系

逐步建立起绝对垂直和相对独立的内部审计体制，审计工作的战略重心要向全面风险管理和综合经营管理转移，审计目标从偏重财务收支的真、合法、效益“三性”审计转向经营，审计方法要以风险导向审计，从过去对会计资料的详细检查转向为评价内部控制系统为基础的抽样审计方法，并且不断提高内部审计人员素质，引国外先进的审计理念和审计技术，普及审计创新意识，提高审计人员对内部控制的适应性。此外，建立银行内部审计、财务审计、风险管理、纪检、监察等互为补充的银行内部操作风险管理组织体系，同时，要充分发挥信息总披露作用，与外部审计、银行监管一起，形成对银行操作风险外部监管的有效补充。

总结

风险管理是商业银行管理的永恒话题，操作风险管理相对于成熟的信用、市场风险管理来说，起步较晚，它是在不断发生的金融案件中进入人们研究的视野，有着很大的研究深入空间，如在此基础上深入研究风险的缓释、计量等问题。本文基于内部控制的角度，探讨了操作风险的基本理论，分析了内部管理与我国商业银行操作风险管理的关系及我国商业银行操作风险的现象和存在的问题，在此基础上提出了基于内部控制条件下完善我国商业银行操作风险管理的对策。这方面的实证应用研究还不完善，我国商业银行对商业银行风险的防范与发达国家还存在较大的差距，但是，通过优化环境、强化监督、深化制度改革，加速化解历史风险和有效防范新增风险，相信在不久的将来，我国商业银行的风险会被控制在比较低的水平。

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参考文献

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第五篇：社会资本视角下我国公共危机协同治理研究

社会资本视角下我国公共危机协同治理研究

摘要：努力实现从政府危机管理到公共危机治理的范式转换已经成为学界的普遍共识。从社会资本角度研究公共危机治理问题，可以将公共危机治理放到整个社会关系的大背景中来，为提升我国公共危机治理绩效提出新思路。本文从社会资本角度出发，分析其与公共危机协同治理之间存在的耦合关系，进而从社会资本三个重要组成部分：信任、互惠规范和社会网络，对我国公共危机治理中存在的问题进行分析，并尝试从提升政府信用、健全公共危机治理相关法律和拓展民众参与网络这三个方面提升我国公共危机治理绩效。

关键词：公共危机、协同治理、社会资本、信任、规范、社会网络

我国目前的公共危机治理体系与有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发态势的要求相 比存在很大差距。主要表现为危机治理主体单一，社会力量参与不足。我国既有的公共危机应急管理体系形成于全能政府的理念之下，仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排，各类社会组织、经济组织、公众以及舆论界处于被动员、被安排的境地，从而使得公共危机的应对缺乏效率，不能在充分高效运用社会资源。如何调动各方力量，形成良好公共危机应对体系，应对社会中各种突发性危机，是当下我国公共危机治理研究的重点。在这方面，社会资本理论为我们提供了新的更为有效的研究视野和探索路径。

一、相关概念

（一）公共危机与公共危机管理

公共危机是指对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情。“公共性”是公共危机的首要特征。所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。所谓公共危机管理，也称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。即政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。公共危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。[1]

（二）公共危机协同治理

公共危机治理与政府危机管理不同。政府危机管理是在公共危机预防、应对和恢复过程

中，以政府为单一主体，以自上而下的行政命令为主导方式。公共危机治理是由政府组织、非政府组织、公民、企业等多元主体，为了更高效、科学地应对公共危机而形成的一个资源互补、权力分享、风险共担、彼此依赖的动态自组织网络系统，它拥有着一个扁平化、弹性化的公共危机应对网络结构。

公共危机治理的多主体性决定了公共危机治理必然是一个协同治理的过程，关于协同治理的内涵，我国知名学者张康之教授认为，协同治理是多元治理主体的共同治理。即建立起一个由政府和社会自治型组织协同治理的体系。在这个协同治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、协同分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。协同治理的特征主要表现在以下三个方面：其一，协同治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。协同与信任是互动的，信任促进协同，反过来协同又增强了信任；其二，协同治理的主体身份必须是平等自由的。其三，协同的目的是为了追求共同利益。

目前流行的治理理论强调在国家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种协同的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的协同与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于协同、信任、平等和谋求公共利益的公共危机协同治理体系。[2]

（三）社会资本

从20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄，他把它界定为实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特·帕特南，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。[3]

二、社会资本研究与公共危机治理结合在公共危机协同治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机协同治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机协同治理的基础。社会资本主要

是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生协同的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强协同意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的协同治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了协同。第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通．[4]

三、社会资本视角下我国公共危机治理难题

公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。公共危机事件的破坏性、不确定性和社会性等特点，使公共危机管理不仅需要人员、技术、资金等硬件条件，还需要社会结构、社会心理、社会规范等软件条件。另外，公共危机事件的发生对经济资本、人力资本和社会资本都造成损害，但社会资本所受的损失最小，即原有的社会结构、社会规范等依然会发挥作用，而且社会资本还可以向经济资本和人力资本转化。可以说，社会资本的丰富程度直接影响着公共危机治理的实现及效果。

我国公共危机事件频发，如何处理这些危机事件给政府也想整个社会提出了挑战，目前我国公共危机治理中存在的难题，从社会资本角度看，可以归结为以下三点：

(一)公共危机治理中的信任缺失

公共危机是全社会要共同面对的，社会既然是大家的，危机也是所有人的，任何人都无法置身事外。在一个民主开放、人人必须建立社会责任意识的，然而，责任来源于信任，尤其是在当今的市场化氛围中，如果社会主体间缺乏起码的信任，那么社会责任必定是缺失的，公共危机治理也将无从谈起。在一个拥有大量社会资本存量的共同体中，生活是比较顺心的公民参与的网络孕育了一般性交流的共同准则，促进了社会信任的产生，这种网络有利于协调和交流，扩大声誉，因而也有利于解决集体行动的困境。只有做到政府、社会和公众问真正的信任，他们才能在公共危机治理中自觉树立起应有的责任意识，并将其转化为参与公共危机治理的具体行动。

然而从我国现已暴露的公共危机问题来看，我国公共危机治理中信任缺失主要表现为民众对政府和非政府组织的不信任。公共危机具有一定的扩散性，一个公共危机处理不当很可能引发一个或几个公共危机。民众对政府的不信任主要表现为因为这种不信任而使公共危机扩大化，甚至产生新的公共危机。近年来，由于民众对地方政府不信任所产生的群体性事件接连不断，防不胜防。

政府作为公共危机治理中的领导主体，公众对政府越信任越容易形成全社会共同的价值观念，进而凝聚全社会的力量，使公共危机得到有效应对。相反，民众对政府的不信任，则容易导致社会秩序失范。公众对政府的不信任可能是民众对政府工作人员品德、能力等方面的不信任，或因运用公共权力中的不当行为所引起不信任，或是对制度政策本身的不信任。

这主要因为政府及工作人员观念上对公共危机的严重危害认识不足，对民众长期反映的社会问题麻木不仁，漠视民众生命财产安全，特别是忽视了民众的知情权、参与权和监督权，对民众的承诺不能兑现，应急机制不健全等。

(二)公共危机治理中的规范缺失

社会规范是民众在社会生活的过程中为了个人利益的有效实现而制定的，在很大程度上是一种“自发演生的秩序”，是自下而上形成并演进的，没有一个机关明确地制定、颁布、实施这些规则。因此，它不同于国家机构自上而下指令性发布的法律规则，其是公民在多次重复自由组合过程中达到的最优纳什均衡。在集体内部，命令式规范是极其重要的社会资本，这类规范要求人们放弃自我利益，依集体利益行动。显然，作为社会资本的重要组成部分，社会规范约束和调节了社会成员的行为，在公共危机治理过程中，促进民众在危机治理上的监督与协同，从而确保了公共危机治理目标的实现。

规范是被灌输出来的，是由模式、社会化(包括公民教育)和惩罚来维系的。当前，我国关于公共危机治理的法律缺乏，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》主要规范了政府对突发事件的应对活动和政府责任，对民间组织和民众的行为规范和责任规定明显不足。例如，公共危机治理是一个需要社会力量广泛参与的过程，其中信息公开是促使民众广泛参与和进行监督的重要手段，然而本法对此缺少具体规定，在实践中难以实施。可见，现有的法律规定并不能形成公共危机治理所需的互惠规范。

(三)公共危机治理中的社会网络缺失

公民参与网络是公共危机治理的现实推动力。公共危机治理的主体不应简单地局限于政府，而应当是包括政府、企业和社会在内的一个广泛的参与群体，这是公共危机治理的现实要求。社会资本为公共危机治理格局的形成提供了公民参与的网络，其表现为社会行动者之问的各种关系，如权威关系、信任关系、规范信息网络、多功能的组织、社会关系网络、社会规范、社会信任、社会凝聚力、公民参与等方面，其中蕴含了可转移的重要资源。

良好的社会治理机构，需要各治理主体既保持相对的自主独立性，又能够通力合作，形成一种和谐有序、自律目治的制度化治理机制。但从现状采看，我国社会资本的开发利用不足，公民社会的发育仍显迟缓，社会的自主性及自我组织能力不够强，良好的社会网络治理结构在我国尚未形成。[6][5]

四、社会资本视角下我国公共危机治理出路分析

公共危机治理的提出，是对当前中国社会发展所面临的风险环境的积极回应。要解决当前公共危机治理的困境，必须以和谐社会为共享愿景，增加和开发社会资本，在充分利用既有资源的前提下调动更多的资源，提高化解矛盾和危机的能力。

（一）重塑政府公信力，重构政府社会资本

如果国家不能承担应负的公共责任，甚至治理能力减弱，必然造成整个社会的失序，成为所有社会风险爆发的导火索。因此，必须重构政府的社会资本，增强政府公信力。

重塑政府公信力，维系社会交往关系的纽带，公众对政府的信任是稳定社会秩序的重要

保障。一个由信任建构的社会网络和一个有着很高信用的政府，将有效实现危机中的社会动员和资源配给。维护公共利益是政府诚信建设的客观依据，政府能否取信于民，关键就在于政府是否真正促进和保障公民利益。

政府要想取信于民，首先应当做到信息共享，提高行为的透明度，威廉姆森认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。由于公共危机事件具有突发性、灾害性和涟漪性的特征，基于政府、媒体和公众三者间良性互动非常重要。所以，在公共危机治理中必须构建开放的信息传播与认证渠道、有序的公民参与机制。这样，可以提供给公众充分的信息，引导他们更恰当、更全面、更深刻地理解危机，在此基础之上作出更为明智的决策。

其次，政府应当增强危机应对能力，具体表现为构建“ 柔性化”组织形态，对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。柔性化是一个动态的概念。它在一个组织内部是指具有不断学习创新，利用内外资源参与环境变化，对环境带来的不稳定性不断做出反应以及适时根据可预期变化的结果迅速调整的能力。柔性化组织是当代组织变革的新趋势，柔性化组织所隐含的管理理念主要表现为：组织边界网络化、管理层级扁平化、组织结构柔性化和组织环境全球化。公共危机由于其与生俱来的突发性、不确定性及其复杂性要求政府重新整合政府组织内外部社会资本，构建起动态性、柔性化的公共危机治理系统，从而对危机事件做出灵活、迅速、及时的反应。

（二）制定和完善危机治理法律法规体系，强化规范社会资本的作用

在公共危机治理中，建立陌生人之间的信任显得更为必要，而法治可以起到维护社会资本的作用，为社会资本构筑其发挥充分效力的最后一道防线。建立社会资本的任务总是以现存社会结构为中介的。在没有首先注意到构成社会的制度的情况下，要引导个人相互合作或相互尊重是不可能的。因此，要充分发挥多元主体的作用，不能仅仅寄希望于危机发生后的自愿参与、临时调配和仓促应对。应该明晰危机治理中各权力主体的责任和义务，理顺它们之间的关系，只有在权责分明的基础上才能整合各多元主体的力量，指引成员的外在行为向着互相信任、互相合作的方向靠拢，从而实现危机治理的目标。面对各种危机，最根本的战略选择就是建立健全危机治理的一整套机制，形成一个常规化、制度化的框架设计和实质性的制度安排，以此明确危机治理的目标，指导危机治理的行动，统一调配危机治理的资源，在此基础上不断增强政府以及整个社会的危机治理能力。

（三）建立畅通的危机治理社会网络，培育协同治理的社会资本

建立、健全公共危机治理网络，应从社会治理的主体出发，积极对各个社会主体进行培育，形成一个“小政府，大社会”的现代公民社会。

首先，培育成熟的公民社会，为公民、非政府组织有序高效地参与危机治理提供基本支撑。只有在公民精神健全、社会交往网络发达的条件下，政府才能达到治理的要求，即在社会资本丰富的条件下，才能实现政府人员与社会公民的良性互动。

其次，积极培育民间组织，为公共危机治理提供健全的社会组织机制。社会资本的产生和更新与民间组织紧密联系在一起。民间组织倡导互助，其发展亦有助于提高社会认同感[9][8][7]

和凝聚力，有助于信任、互惠、规范等的形成和发展，从而改善社会资本结构，减少公共危机事件的发生。积极为这些社会团体、组织参与危机救治搭建平台或拓展渠道，这样既有利于通过建立政府和社会组织共同所拥有资源在危机状态下的调配机制，提高政府的危机物资的储备水平和调动能力，也可以充分发挥这些社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府危机管理的有序化拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件。

再次，加强国际合作和引入全球治理理念，提高风险防范和危机治理能力[10]。当今之风险社会是全球性的和全人类性的，在全球化迅速发展的今天，局部的或地方性的危机也有可能扩散到全世界，从而导致全球危机的产生，各国都因全球性问题和全球性危机而形成了一个相互依存的命运共同体，任何一个国家都不能独善其身。采用全球治理的视角来考虑，使主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司乃至企业、公民自组织和有影响的个人作为国际社会行动主体，来共同应对全球性的重大危机。

参考文献：

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