规范为基 力保增长(内部监管)

第一篇：规范为基 力保增长(内部监管)

规范为基 力保增长

作者：

本刊记者 宁志/文

来源：《中国烟草》2010年第2期 2010-01-15

过去的2009年，受国际金融危机的影响，“保增长”成为贯穿我国经济发展过程中的一个关键词。

保增长如何保、怎么增？作为一个负责任的行业，国家局党组在2009年全国烟草工作会议上明确提出全年行业实现工商税利保持10%以上的增长。为实现这一目标，卷烟工商企业积极采取措施促发展、保增长，但纵观全年工作，无论何种措施始终都贯穿着一条主线——把严格规范摆在突出位置，把增长建立在更加严格规范的基础之上。

科学发展 规范前行

“严格内部管理监督，建立良好生产经营秩序，是保持行业持续健康发展的成功做法，也是实现2009年上水平、保增长、促发展的重要保障。”在2009年全国烟草工作会议上，国家局局长姜成康指出。

内部管理监督工作的力度在基层不断加强 颉虎平摄

从2000年起，行业整顿规范工作上了一个台阶，开始进行有专门机构负责、以专项形式开展的整顿规范工作。此后，国家局相继开展了烟叶流通秩序整顿、财经秩序整顿、专项治理卷烟体外循环等一系列以“专项整顿”形式出现的整顿规范工作。2005年起，国家局开始把整顿规范工作的重心转移到“加强内部管理监督”上，行业整顿规范工作逐步由专项的整顿向常态的规范转变。可以说，经过持续努力，行业在规范方面确实进步很大，“强身健体”成效显著，但这并不是说就可以松懈了。在2009年的严峻经济形势下，姜成康局长多次强调“严格规范是保持行业持续健康发展的‘生命线’”，要求全行业必须始终如一地坚持抓好。

全面开展“三项检查”“回头看”和重点抽查工作，是2009年行业深入推进内部管理监督、进一步严格规范的“重头戏”。对于“三项检查”，与过去相比行业各单位做到了“四个更加”：思想上更加重视、行动上更加自觉、标准上更加严格、整改上更加主动。据统计，截至2009年9月底，全行业各基层单位在自查阶段共清理项目160353个，涉及资金1785亿元，整改问题11724个；各直属单位在复查和“回头看”阶段，共检查项目79267个，涉及资金1122亿元，整改问题6848个。

在2009年11月召开的全国烟草行业加强内部管理监督工作汇报会上，国家局整顿办常务副主任李鸣表示，全面开展“三项检查”工作，是建立行业良好的生产经营秩序，保持行业健康发展的重要举措，这项工作的扎实开展，有效促进了广大干部职工从“要我规范”向“我要规范”的积极转变。与此相呼应，规范的对象——卷烟工商企业也普遍认为，发展必须是规范的发展，增长不能以不规范为代价去实现，如果不规范，即使是一时发展了，也只是“镜中花、水中月”，不会长久，规范是保持企业常青、长盛不衰的头等大事。“我们是规范最大的受益者，正是通过加强内部管理监督、整顿规范让企业进入了持续健康发展的轨道。”

尽管没有数字直观地表明加强内部管理监督工作对行业上水平、保增长、促发展的“贡献度”，但严格规范确实对于行业科学发展有极大的促进作用，这毋庸置疑。

在国际金融危机的大背景下，全球经济预期谨慎，很多企业为了抵御金融危机而收缩战线，而行业得益于近年来打下的规范基础，面对宏观经济环境剧变带来的市场重大变化，全行业果断采取措施严格控制卷烟货源投放，及时解决了卷烟经营中存在的问题，实现了经济运行平稳较好发展。一言以蔽之，没有严格规范，就没有当前行业发展的大好形势。

2009年，内部管理监督的不断加强，犹如一条不断延伸的“生命线”，使严格规范对行业持续健康发展的保障作用进一步增强和凸显。

着眼长效 夯实基础

纠正不规范行为不易，走出前整后犯、老问题解决又变相出现新问题的“怪圈”亦难，内部管理监督和市场监管要持续发挥效用，建立长效机制是必然的选择。

作为一项没有先例可循的课题，建设严格规范的长效机制需要一步步摸索，在行业一系列整顿规范举措的“催化”作用下，行业各单位边整边改，在提高“两烟”生产经营规范水平、加强内部审计监督、建设惩防体系、开展“三项检查”等工作方面表现不俗，涌现出很多新办法、新经验。进入2009年，一个“以规范‘两烟’生产经营为基础，以加强财务审计监督为关键，以加强对领导干部的监督为重点，以纪检监察再监督为保障”的行业内部管理监督工作基本格局已经确立并不断巩固，行业加强内部管理监督工作步入了一个全新的阶段。

南阳市局 供图

与过去相比，2009年行业内部管理监督情况发生了不小的变化，这从卷烟工商企业的具体实践可以窥见一斑。

——制度比以前翔实了。强化规范，制度不可或缺，因为制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。云南烟草商业系统把严格规范与加强企业基础管理、财务审计工作等工作结合起来，先后出台了300多项制度和办法，初步建立起了一整套有利于科学发展的体制机制和制度体系，切实做到用制度管权、管事、管人，使云南烟草步入了规范健康发展的轨道。

——方式比以前更新了。手工查阅、定期检查的传统专卖内部监管工作方式效率低、周期长，辽宁省局（公司）为了加强专卖内部监管，研发出以信息化为载体的专卖内部监管体系，取得了繁杂工作简单化、检查工作日常化、局部检查全面化、掌握情况准确化、解决问题及时化和提高网建工作质量的良好效果，扭转了传统方式下专卖内部监管工作的被动局面。

——监督比以前更有效了。审计监督承担着对企业的经营管理，经营决策的监督和服务职能，针对同级审计“不好管”、“不敢管”、独立性差的“瓶颈”，福建省局（公司）广泛借鉴行业内外其他企业的改革实践，在行业内率先建立“双重领导、垂直管理、监督驻地、参审异地”的审计委派制，以监督促规范，以服务促管理，很好地起到了改善企业经营管理的作用。

——办事比以前更公开了。推进办事、公开民主管理，是行业在新的起点上进一步深化内部管理监督工作的迫切需要，安徽省局（公司）通过认真落实广大员工的知情权、参与权、表达权和监督权，加强民主管理，促进管理文明，提高干部员工的积极性、主动性，给企业发展不仅带来了清新的风气，更有持久的动力和源源不断的活力。

发生在卷烟工业企业的点点滴滴变化，不仅有力推动了行业由“他律”到“自律”的转变，更重要的是将一个规范、守规矩、有诚信、负责任的行业形象展现到大众面前。一个健康和谐的氛围恰恰是行业得以持续发展的宝贵财富，无论是今天，还是明天。不过，正如反复强调的一句话——严格规范只有起点，没有终点，加强内部管理监督工作是一项长期的、与时俱进的系统工程，只有通过不懈努力，以规范铸就行业健康发展根基，在严格规范的基础上方能推动行业发展上新的水平。

在当前工作的基础上，如何在更高起点上推进行业整体规范水平的全面提升，成为全行业认真思考并实践探索的问题。

规范为基 力保增长

2009年年初，从整个卷烟市场情况看，保增长并非轻轻松松。

宏观经济形势变化、卷烟消费税政策调整、卷烟生产经营中出现的新情况、沿海发达地区打工人口回流，等等，都对行业完成保增长的任务提出了考验，直接的表现就是卷烟销售收入增幅明显减缓，卷烟特别是高档烟销售阻力陡增，卷烟销售价格出现波动。

要保增长，关键在于卷烟产品结构不断优化、档次持续提升，价格保持稳定、销量稳定增长。重压之下，行业内出现了一些不按照订单供货流程进行操作、捆绑销售、卖大户等现象，卷烟跨区域非正常流动等不规范行为增加。特别是为保增长片面追求增长速度，急于完成增长指标，不顾市场需求和变化盲目投放货源的问题比较突出。2009年一季度，特别是春节前后卷烟市场秩序一度比较混乱。显然，这对行业实现保增长的目标极为不利。

越是在困难的时期，就越要坚持严格规范。对于行业而言，并不是一般性地谈论严格规范是实现税利保增长工作目标的重要保障，而是强调：发展必须建立在扎实的工作基础和市场基础之上，税利增长必须是在尊重市场规律、优化资源配置、良好经营秩序、保持价格稳定、管理水平提升的基础之上。唯有如此。才是科学的发展、健康的发展、长远的发展。

针对卷烟生产经营中出现的不规范“苗头”，一方面，国家局加大了内部专卖管理监督力度，2009年1月份下发文件，对严格规范卷烟经营行为提出了明确要求；3月27日召开行业各直属单位主要负责人会议，指出要突出抓好“保牌、稳价、规范、增效”四个方面的工作，强调把规范作为保持行业持续健康发展的关键措施。

另一方面，卷烟市场的波动，使卷烟工商企业更加充分认识到规范的重要性，并迅速按照国家局相关会议要求行动起来，把规范摆在了更加突出的位置。

晋城市局（公司）严格执行订单与预测分离，先后修订完善了《卷烟需求预测工作制度》、《按客户订单组织货源操作流程规范》等规章制度，把业务流程作为坚决执行的工作规范，用刚性的货源组织、货源供应、订单采集、品牌管理流程来最大限度地保证零售客户需求的真实性，有效杜绝卷烟货源分配过程中的非市场因素，促进了卷烟经营的严格规范。

针对部分单位卷烟社会库存偏大、零售价格出现波动、对“税利保增长”理解片面等问题，甘肃省局（公司）将全省划分为东部、中部、西部三个片区，分别组织召开了片区座谈会，提出了规范经营行为、调控社会库存、监控市场价格、稳定卷烟销量和结构的宏观调控措施。此后，全省14个地市级公司按照省局（公司）要求，围绕调控社会库存、监控市场价格、强化品牌维护、提高存销比管理水平开展了一系列工作。

辽宁省局（公司）提出“五要”、“两确保”：“五要”，即认识要高，切实增强规范经营的思想观念和责任意识；工作要细，认真细致地查找不规范经营行为和存在的突出问题；标准要高，进一步细化规范经营的工作标准；纪律要严，通过严肃纪律，加大对不规范生产经营行为的查处力度；效果要好，通过狠抓制度落实，进一步营造规范经营的良好环境。“两确保”，即确保不发生违规生产经营行为，确保严格规范。

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快速的行动，有针对性的措施，很快“熨平”了卷烟市场的波动，违规经营行为得到有效遏制。以“3·27”会议为“分界线”，全行业卷烟生产经营情况明显好转，卷烟市场价格企稳回升，尤为明显的是，在严峻复杂的经济形势面前，重点骨干品牌的发展趋势没有改变，贡献度进一步提升，支撑了税利的增长。这一良好形势一直延续到2009年下半年，为全行业实现工商税利保持10%以上速度增长提供了保障。

2009年以来，与行业发展共同延伸的，是严格规范这条“生命线”，自律意识、规章制度和规范水平日益内化于心、固化于制、行成于效的清晰轨迹。

第二篇：全力保增长坚定谋发展

【卷首语】

全力保增长

坚定谋发展

本刊编辑部

当前经济运行积极因素不断增多，企稳向好势头日趋明显。成绩让人喜，劲头不能松。继续牢牢咬住促进经济平稳较快发展这个目标，保增长，谋发展，这要坚定不移。

强调继续全力保增长，是因为当前我国经济正处在关键时期。经济回升向好的势头还不稳定、不巩固、不平衡，经济发展的外部环境依然严峻，扩大内需面临不少困难，调整经济结构和转变发展方式的压力日益加大。这样一个关键时期的中国经济，既有上行的动力，也有下行的风险。一旦有所懈怠或在政策执行中不够坚决、出现反复，就有可能错失良机、前功尽弃。因此，我们一定要继续把促进经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，不折不扣地落实好保增长的一揽子计划和相关政策措施。

促进经济平稳较快发展，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是社会主义初级阶段基本国情决定的。改革开放30多年来，我国经济迅猛发展，综合国力大大提高，人民生活明显改善。但是，我国仍是一个发展中的大国，仍处于社会主义初级阶段，人口众多，总体发展水平还不够高，发展还不平衡，工业化、城市化、现代化还没有完成，全面建设小康社会任务十分艰巨。尽管我国经济总量跃居世界前列，但人均水平仍然靠后，城乡之间、地区之间发展差距较大，就业压力沉重，大量的民生问题亟待解决。科学发展观的第一要义是发展，解决中国一切问题的关键是发展，保民生、保稳定的基础是发展。贯彻落实科学发展观，必须始终坚持以经济建设为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。

保持经济平稳较快发展，就要保持一定的发展速度，避免大起大落。国际金融危机带来的最大冲击就是经济增长出现下滑态势，部分行业、企业经营困难，就业压力加大。不全力保持经济增长，多年经济平稳较快发展的进程就会被打断，更多行业、企业陷于困境，失业大量增加，人民生活水平下降。保增长不仅是一个经济问题，也是一个民生问题、政治问题。正因为如此，党中央、国务院及时果断出台了应对冲击的一揽子计划，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全国上下一心，共克时艰，才在较短时间内遏制住了经济增长下滑态势，企稳回升。当务之急就是要牢牢抓住关键期，奋力巩固好势头，确保实现全年经济增长目标。

力保增长，并不是单纯追求速度，而是要在保增长中注重推动结构调整和发展方式转变，防止盲目重复建设和不顾条件铺新摊子；注重统筹城乡和区域协调发展，积极拓展经济发展空间；注重保障和改善民生，使城乡居民得到更多实惠。要用改革的办法解决前进中的困难,为发展注入持久动力。把保增长与调结构、促改革、惠民生有机结合起来，使增长更上层次、更有后劲、更可持续。

我们即将迎来新中国60年华诞。新中国60年的不凡历程，就是一次次战胜艰难险阻、一次次经受严峻考验的过程。知难不难，迎难而上。坚决贯彻中央的决策部署，继续全力保增长，坚定谋发展，今年的中国经 济定会写下新的光辉篇章。

【主任论坛】

认真贯彻落实科学发展观 全面打造商洛生态旅游事业

──关于加快商洛旅游产业发展的调查与思考

商洛市人大常委会副主任 罗均让

“商山自古是盛游”。随着商洛区位优势的不断改观，尤其是纳入关中—天水经济区建设，商洛已成为大西安、大关中的重要组成部分。立足良好的生态优势，全面打造商洛生态旅游业，是加快商洛实现率先突破发展的关键所在。

一、成绩与做法

近年来，在市委、市政府的高度重视下，全市上下认真贯彻实施《陕西省旅游管理条例》(以下简称《条例》)，依托全市良好的生态环境资源，抢抓历史发展机遇，不断加大投资力度，加强景区景点和基础设施建设，提高旅游服务质量和水平，使我市旅游产业呈现出迅速发展的良好态势。目前，全市已形成了以金丝大峡谷、柞水溶洞、丹江漂流等为主的10多个旅游景区景点，其中国家级森林公园4处，省级森林公园5处，国家AAAA级旅游景区1 处，国家AAA级旅游景区2 处。商南县被省政府列入全省七个旅游示范县之一。2008年全市实现旅游综合收入10.457亿元，占全市GDP的6.09%；今年1月至6 月，旅游综合收入达到9.8亿元。旅游综合带动功能的日益显现，使旅游业成为我市国民经济新的增长点。

1、各级政府高度重视，强化对旅游工作的组织领导。我市各级政府认真贯彻实施《条例》，加强对旅游工作的领导，大力推进旅游事业的发展,基本形成了政府主导、部门配合、社会参与、旅企联动的良好局面。一是市、县(区)都成立了由党委、政府主要领导挂帅，分管领导主抓，旅游、计划、林业、文化、土管、建设、环保等部门 共同参与的旅游工作领导机构，协调解决旅游工作中的重点问题，统筹研究旅游项目、资金和重大旅游项目的开发建设；各县(区)均设立了外事旅游局，专门负责旅游开发管理工作，为全市旅游产业发展提供了强有力的组织保障。二是市委、市政府将旅游业作为产业兴市的五大特色支柱产业之一，市、县(区)都将发展旅游纳入“十一五”规划之中，作为着力培育的新的经济增长点，为全市旅游业发展提供了强有力的政策支持。三是全市各县(区)结合各自的旅游资源和开发建设实际，提出了旅游开发的总体思路，开发重点和具体措施，使全市旅游业发展的目标明确、重点突出。

2、坚持开发与保护并重，旅游规划工作取得了新进展。市、县(区)各级政府都非常重视旅游发展规划的编制工作，坚持资源开发与环境保护并重和先规划后开发的原则，合理利用和保护旅游资源，逐步完善市、县(区)旅游产业发展规划。《全市旅游发展总体规划》已经编制完成并通过省旅游局终审，并结合全市旅游产业发展实际，策划了100个旅游项目，支撑规划的实施；山阳、柞水、商南县已完成了区域旅游发展总体规划，洛南县就华山南部景区开发及全县旅游发展总体规划已开始编制，丹凤县的区域旅游规划工作已进入终期评审阶段。各级旅游规划编制的不断完善，为全市旅游业的可持续发展打下了坚实基础。

3、着力抓好重点项目建设，一批特色景区景点已经形成。近年来，各级政府和旅游部门，坚持“借助外力、激活内力、挖掘潜力”的工作思路，通过政府投资、招商引资和社会筹资等多种形式，不断加大旅游产业开发投入力度，加快重点景区景点开发建设步伐，着力打造旅游精品，形成了一批特色景区景点。商南金丝峡森林公园景区成功晋升为国家AAAA级景区，柞水溶洞景区成功创建国家AAA级景区，丹江漂流已成为我省乃至西北地区投资最大的漂流类景区等。目前，我市以生态旅游为主，文化、休闲、养生、度假以及农家乐等特色旅游为辅的综合性旅游产业初具规模，镇柞原生态休闲度假旅游、丹江文化旅游和商山绿色体验旅游三条精品旅游线路初步形成。特 别是商南金丝峡、镇安木王、柞水牛背梁、山阳天竺山4 处国家森林公园引起了省内外旅游者的广泛关注。

4、加强旅游宣传促销，旅游产业得到较快发展。近年来，我市各级政府和相关职能部门，不断创新旅游宣传方式，加大宣传促销力度，通过组织首届商洛旅游摄影大赛、旅游形象大使大赛、农家乐厨艺大赛和第二届旅游歌曲大赛，全面改版商洛旅游网、编印《商洛旅游指南》和《旅游交通图》，设计印发商洛旅游名片，赴外地进行推介宣传，举行专题推介活动等，特别是最近又成功举办了商南县第三届旅游茶叶节，不断扩大商洛旅游的知名度和美誉度，取得了较好的宣传营销效果，使全市旅游产业得到较快发展。全市接待游客人数由2006年的117.2万人次，增加到2008年的453.23万人次；实现综合收入由2006年的2.4亿元，增加到2008年的10.457亿元；占全市GDP的比重由2006年的2.1%，上升到2008年的6.09%，提前三年完成了“十一五”旅游发展目标。

5、强化综合治理，旅游发展环境得到改善。一是以“创佳评差”为载体，在全市旅游系统广泛深入地开展了以“抓行风、树形象、讲诚信、促发展”为主题的旅游行风建设活动，使旅游服务水平得到了有效提高，行业形象得到全面改善。同时，通过开展提升公民旅游文明素质活动，使旅游企业和从业人员的诚信意识、执业水平有了明显提高。二是对全市9家旅行社经常开展“零负团费”整治、文明旅游推广和“三黑”治理行动等专项整治工作，加大对旅游宾馆饭店、旅行社、旅游景区等旅游经营单位的监督管理；在旅游黄金周专门对全市重要景区及重点旅游县(区)的旅游安全、市场秩序进行督促检查，确保了黄金周旅游安全和全市旅游市场秩序。三是对全市现有的旅游从业人员进行了培训，提高了他们的从业技能和服务水平。

二、问题和不足

1、目前我市还没有出台促进旅游产业发展的《决定》或《实施意见》，有关旅游 业发展的工作机制尚需进一步完善；部分县(区)的旅游总体规划还没有完成终期评审，需要加快工作进度。

2、由于建设资金缺乏，现有旅游基础设施还不能适应产业快速发展的需要，部分景区进入道路不畅，宾馆接待能力弱，游客在景区购物、吃住、娱乐困难，留宿质量差等问题，在很大程度上制约着旅游业的发展。

3、旅游行业服务质量需要进一步提高，目前还存在市场管理不够规范，导游导购质量不高，旅游策划、管理人才缺乏等亟待解决的问题。

4、旅游文化包装需要进一步加强，景区文化内涵、品味不够，文化娱乐项目单一，相应的旅游纪念产品缺乏，在一定程度上影响了游客的滞留时间和对外宣传效应。

5、宣传促销联动力度不够，各地各景区景点的宣传地域界限没有完全打破，未实现联手促销，缺乏行之有效的整合全市资源开展联动宣传促销的方法和手段。

三、意见与建议

1、继续深入贯彻《条例》精神。《条例》是发展旅游产业的法律依据，各级各部门要继续深入贯彻落实好《条例》精神，促进我市旅游产业健康快速发展。一是各级政府及各相关部门要结合《条例》的贯彻实施，进一步明确工作职责，加强对《条例》的宣传落实和对旅游工作的服务监管，正确处理好旅游开发与环境保护的关系，使旅游产业发展与兴市富民、促农增收相结合，经济发展与社会和谐相促进。二是加强对旅游单位和从业人员的教育引导，使他们通过学习《条例》进一步明确各自的责任，在行业经营和从业营销等方面按照法律法规办事，创造良好的旅游发展环境。三是加强对广大干部群众的宣传引导，使他们进一步明确《条例》内容，形成全民关心、支持、参与旅游产业发展的良好社会氛围。

2、进一步建立完善快速发展的工作机制。一是充分发挥政府的主导作用。要积极学习借鉴其他市县(区)的先进经验，按照政府主导、部门联动、注重营销、市场化运 作、产业化经营的原则，进一步理顺产业发展的管理体制，强化政府对旅游开发工作的领导，结合省政府《关于进一步加快旅游产业发展的决定》，建议市政府尽快出台我市关于加快旅游产业发展的《决定》或《实施意见》，使“产业兴市”战略得到有效实施。二是建立健全工作激励机制。建议市政府从2010年起，把旅游工作纳入各县(区)和市直部门目标考核体系，对旅游工作成绩突出的县(区)、部门和个人给予表彰奖励。三是设立旅游发展专项资金。根据《条例》规定，建议从2010年起，市、县(区)两级可根据旅游发展的实际需要，设立旅游发展专项资金，并列入本级财政预算，用于旅游宣传、市场开发、公益设施和信息网络建设以及组织重大促销活动等。四是加大旅游执法和市场监管力度。市上和商南、镇安、柞水、山阳等旅游重点县要尽快建立健全旅游执法机构，完善联合执法长效机制，维护旅游者和旅游经营者的合法权益。五是形成工作合力。旅游开发涉及面比较广，建议市、县(区)政府建立旅游工作联席会议制度，积极做好各方面的协调沟通，形成齐抓共管旅游产业发展的工作合力。

3、全面抓好旅游景区基础设施建设。一是要借助我市纳入关中—天水经济区的机遇，全面抓好旅游景区基础设施建设，着力打造精品旅游品牌。进一步完善旅游规划。丹凤、洛南县力争在今年年底完成区域旅游总体规划的终期评审，商州区、镇安县力争在明年年底完成区域旅游总体规划终期评审。二是加快在建景区景点建设。要集中人力、物力、时间，加快在建景区景点建设步伐，柞水牛背梁森林公园力争在今年国庆节试开园，明年“五一”节正式开园；山阳天竺山森林公园力争在明年“五一”节试开园、国庆节正式开园；洛南华山南区也要积极做好前期申报、规划工作，力争尽早开发建设。三是加快旅游道路建设。通往景区的道路至少应达到三级路面。建议市政府与省政府交通等有关部门协调联系，力争使拟建的丹宁高速路能从山阳天竺山森林公园等景区通过。四是抓好通讯设施建设。按照游客走到哪里、通讯就发展到哪里 7 的实际需要，搞好各景区的通讯设施建设，为游客提供通讯方便。五是不断完善服务体系。在重点景区建设好游客服务中心，搞好导游导购、餐饮住宿、用车停车、医疗卫生、健身保健、大众娱乐、抢险救助等方面的服务，提高旅游服务质量。六是强化城市旅游功能。进一步搞好县城的绿化、美化、净化、亮化和畅通，不断改善游客吃、住、行、游、购、娱等方面的设施条件。七是搞好文化包装。积极推进特色文化进景区，不断提升旅游文化品位。建议市县(区)文化部门协调组建旅游文化演出公司。运用各种形式在景区内组织举办篝火晚会、文艺演出等活动内容，增强对游客的吸引力。

4、建立多渠道投入机制。一是积极争取项目资金。要抓住省政府近年来支持陕南旅游开发的机遇，选好开发建设项目，做好项目策划包装，积极争取国家和省上的项目资金投入。二是实行项目资金捆绑使用。把每年上级有关项目到位资金集中捆绑，用于景区的基础设施建设和公益性建设。三是扩大招商引资。按照“谁投资建设、谁经营管理、受益”的原则，实行招商引资，吸引外界和社会力量搞开发建设。四是市、县(区)政府应采取贷款贴息等方式，尽可能地加大资金投入，促进旅游产业的快速发展。

5、加强宣传营销。一是加强宣传营销的集中性、整合性，树立“大旅游、大市场、大产业”的整体理念，集中整合力量，实现优势互补，形成宣传合力，提高我市旅游在市场中的吸引力和竞争力。二是利用大型文化活动、节庆活动、名人效应、现代媒体、信息技术等各种手段，全方位、多层次、多渠道地宣传造势，进一步提升我市旅游的知名度，不断扩大旅游客源市场。三是加强与外界旅行社等旅游机构的合作，邀请他们来我市各县(区)考察线路，激发其组团来我市的积极性，实现资源共享，扩大和巩固外界客源市场。四是适当策划节会活动，积极引进上级和外界机构来我市召开各种会议，不断提高商洛生态旅游的品牌形象和知名度。

以科学发展观为指导

围绕推动率先突破发展履行好人大职责

商州区人大常委会主任 艾贤宗

科学发展观是指导我国经济社会发展的重要方针，是发展中国特色社会主义必须贯彻的重大战略思想，也是坚持和完善人民代表大会制度的行动指南,特别是它体现出的以人为本的价值取向、统筹兼顾的思维方法、和谐发展的建设理念和务实创新的科学精神，对于我们更好地做好新形势下的人大工作具有十分重要的指导意义。目前，商洛面对融入关中-天水经济区良好发展机遇，在当前金融危机蔓延仍不见底的大环境下，作为地方人大，如何围绕推动率先突破发展履行好人大职责，如何在打造经济核心区这场攻坚战中建功立业，是摆在各级人大领导班子面前急需解决的问题。根据我国宪法法律的规定，人大常委会应着眼于区域的根本性、全局性、长远性问题开展工作，要抓住事关改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题确定议题。因此，贯彻落实科学发展观、打造经济核心，推动商洛早日率先突破发展、履行好人大职责，笔者认为，应把握好以下几点：

一、坚持正确的政治方向，围绕实现率先突破发展确定人大工作重点

服务中心工作、推动党委重大决策的落实是人大及其常委会履行职责的基本要求。人大工作只有置于党的工作大局之中，自觉与党委的思想合拍，与“一府两院”的工作合力，与人民群众的愿望合心，才能促进辖区经济的发展、大局的稳定和社会的和谐。

一是围绕转型发展确定议题。近年来，在市委的正确领导和不懈努力下，纳入国家发展战略宏大蓝图的商洛迎来了历史性的发展机遇，商洛已从适度发展区转变为重 9 点发展区。在今后一个相当长的时间里，聚精会神上项目、一心一意谋转型将成为全市工作的重心。而体现这一工作的重心就是推动商洛率先突破发展。因此，各级人大首先要在招商引资、大项目安排、民营经济发展、优良环境创建等方面确定人大常委会议题或调研课题，积极引导各级代表为商洛转型发展建言献策。

二是围绕经济社会协调发展确定议题。要把解决民生问题作为切入点和突破口，督促政府进一步优化公共资源配置，合理调整各方面的社会经济利益关系，把议题的重点放在社会保障、就业服务、公共教育和医疗卫生等民生问题上，让广大人民群众共享发展带来的成果。

三是围绕城乡统筹发展确定议题。统筹城乡发展是农业社会向工业社会、向现代文明迈进的必然，必将为率先突破发展提供更加广阔的空间。因此，我们一定要把推动商洛早日实现城乡一体化作为当前和今后一个时期的重点来确定议题，积极促进全市城乡一体化建设迈出更大的步伐。

四是围绕人与自然和谐相处确定议题。大力发展循环经济，既是转变发展方式、实现商州科学发展的现实需要，又是破解我市资源环境约束、实现率先突破发展的战略选择，市上已出台了《关于大力发展循环经济的决定》，因此，从人大的自身职能出发，大力促进循环经济发展和生态示范区建设，推动污染治理、环境保护、生态建设和城乡绿化取得更大成效，已成为当前和今后一个时期各级人大及其常委会开展工作的核心部分。为此，各级人大要合理运用各种监督手段，综合采用听取专项工作报告、实地视察、调研和执法检查等多种方式，不断为促进全市经济社会率先突破发展作出新的贡献。

二、正确处理与“一府两院”监督与支持的关系，围绕率先突破发展不断增强人大工作实效

人大及其常委会对“一府两院”实施监督，是宪法赋予的一项权力。强化人大监 10 督，就是要促使“一府两院”贯彻实施宪法、法律和人大决议、决定，约束和规范“一府两院”的行政司法行为，确保各项目标任务顺利完成。可以说，它更是一种支持和促进，因为人大工作与“一府两院”工作的目标是完全一致的。因此，区人大常委会将自觉坚持把依法监督与支持促进“一府两院”的工作有机统一起来，在监督中支持，在支持中促进。同时，要紧紧围绕推动科学发展、率先突破发展，不断优化工作程序，改进方式方法，使原则性和灵活性有机结合，切实增强监督的针对性和实效性。一是要深入调查研究。把调查研究作为改进作风，密切联系人民群众、关注民生、保障民生、做好各项工作的前提条件认真抓好。深入到基层群众中去、到生产一线去，倾听和反映广大干部群众的意见和呼声；切实做好调研选题、方案制定、选点调查、综合分析、汇报反馈等各个环节的工作，准确掌握真实情况；每次调研活动都要注重实际，讲求实效，不图形式，不走过场，既要报喜，又要报忧。二是是建立和完善监督工作公开机制。按照《监督法》对人大常委会行使监督权应向社会公开、公布的规定，积极探索建立具有操作性的人大常委会依法向社会公开工作情况的制度和机制，以接受人民群众的监督，进一步增强国家机关的监督权、行政权和司法权在阳光下运行的自觉性。三是在审议意见的跟踪督办上下功夫。严格按照常委会审议意见办理办法的规定，加大决议、决定和审议意见的督办力度，采取检查、调查等形式，督促承办单位在规定时间内将办理情况书面报告常委会。主任会议定期听取审议意见办理情况汇报，对不认真办理的单位，提出批评意见，必要时连续跟踪督办，督促其尽快办理，做到决而有行，行而有果，为加快推动商洛经济社会率先突破发展做出人大应有的贡献。

三、认真做好代表服务工作，充分发挥人大代表在率先突破发展中的作用

人大代表在实现率先突破发展中作用发挥得如何，在很大程度上决定着人大工作 11 的质量和水平，也将影响到全市经济发展的质量和水平，影响到我们建设经济核心区的步伐。因此，调动广大代表的积极性、为代表发挥作用提供优质服务显得尤为重要。我们要以科学发展观为指导，不断完善代表活动机制，拓宽代表活动内容，丰富代表活动形式，增强代表活动实效。要进一步加强代表培训工作，提高代表素质和履职能力。加强与代表的联系沟通，继续坚持人大代表列席区人大常委会会议制度和邀请各级代表参加视察、执法检查、工作调研等活动，完善代表联系选民、联系群众制度，进一步密切常委会组成人员与代表的联系，完善重要情况通报会制度，及时向代表寄送重要工作情况通报材料，为代表知情参政，履行职责创造良好条件，实现人大常委会与代表、代表与选民两个民意渠道的畅通融合。同时，重视和加强代表建议办理工作，完善代表建议督办机制，确定一定数量的重点督办件，不断提高代表建议办理质量。

四、进一步加强常委会及机关自身建设

以深入学习实践科学发展观活动统领工作全局，把开展学习实践科学发展观活动与学好用好相关法律法规、切实履行好各项法定职责紧密结合起来，通过学习实践活动，真正使机关全体党员干部，特别是党员领导干部达到认识上有新的提升、能力上有新的提高、机制上有新的突破、工作上有新的成效，真正把科学发展观的要求转化为谋划工作的正确思路、促进工作的有力措施、推动工作的创新发展。一是要坚持和完善常委会理论和法律学习制度。要深入学习党的十七大和十七届三中全会精神，深刻领会邓小平理论和“三个代表”重要思想，准确把握科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求；紧密结合人大工作实际，认真组织学习宪法、法律和人大业务知识，不断提高常委会依法履职的能力和水平。二要发挥好常委会各工委的作用。坚持常委 12 会分工负责制和各工作委员会联系基层人大制度，加强指导、联系和沟通；创新基层人大工作思路，完善各乡镇人大主席团、办事处人大联络组相关工作制度，积极发挥基层代表的职能作用；加强与对口部门的沟通和联系，切实增强人大工作的前瞻性、针对性和实效性，为常委会依法行使职权当好参谋、搞好服务。三要进一步转变工作作风，加强调查研究。大力弘扬求真务实、艰苦奋斗的工作作风，密切与人民群众的联系，深入基层，积极开展调研活动，进一步提高审议质量和水平，为党委科学决策提供参考依据。

突出五个坚持 推动科学发展

商州区人大常委会副主任

李万智

科学发展观是推动我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须长期坚持和贯彻的重大战略思想。作为地方人大及其常委会，要正确把握科学发展观的深刻内涵和基本要求，坚定不移地用科学发展观统领和指导人大工作，充分发挥宪法和法律赋予的职能作用，不断开创人大工作的新局面，努力推进经济社会实现又好又快发展。具体来说，就是要在突出“五个坚持”上下功夫、求实效。

一是坚持党的领导。坚持和完善人民代表大会制度，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，其核心是坚持党的领导，这也是做好新时期人大工作的根本保证。开展人大工作必须坚持党的领导这一政治原则不动摇，始终与党委保持高度一致，自觉把人大工作置身于党的领导之下，把党的领导贯穿于人大依法履行职责的各个方面，做到政治上同向、行动上同步、工作上同拍，决定重大事项和重要工作部署要及时向党委请示汇报，争取党委的重视和支持。要从人大的性质、地 位和作用出发，从人大工作的特点和规律出发，科学准确地定位人大工作，找准工作的结合点和切入点，通过人大法定程序把党的重大决策部署转化为全体人民的意志，转化为科学发展的成果，转化为推动经济社会发展的实际行动。

二是坚持以人为本。人民群众是科学发展的力量源泉，最大限度地重视民意、反映民意、实现民意，是人大工作的根本任务和人民当家作主的基本要求。人大及其常委会由人民选举产生，对人民负责，代表人民行使国家权力。人大的性质和任务决定了人大工作必须坚持以人为本，把始终代表人民利益作为人大工作的出发点和落脚点，以积极务实的姿态做到问政于民、问需于民、问计于民、问智于民。要充分发扬民主、集中民智，体现人民意志，代表人民利益，把关注民生、体察民情、反映民意落实到人大工作的具体行动之中，从人民群众最关心最直接最现实的问题入手，突出民生领域的监督，让人民群众真正得到实惠。要紧紧围绕以人为本、建设和谐社会的要求，在解决“三农”问题、就业和再就业、土地征用拆迁、建立社会保障体系、百姓就医、孩子上学、安全生产、社会治安等方面加大监督力度，努力把解决群众最现实的利益问题和改革发展稳定大局结合起来，和促进经济社会全面协调可持续发展结合起来，和发挥人大职能作用结合起来。这样一来，既较好地解决了群众的现实困难和利益问题，又使人大工作获得了广泛的群众基础，最大限度地取得人民的信任和支持。

三是坚持依法履职。保证宪法和法律法规在本行政区域内的正确实施，是人大极其重要的一项工作职责，是贯彻依法治国方略的根本要求。落实科学发展观对于人大工作来说，就是对“一府两院”依法实施法律监督和工作监督，通过保证法律法规的有效实施，防止行政、司法机关滥用权力，保障人民的利益和意志，促使国家机关切实把科学发展观贯穿于履行职责的全过程，落实到工作的各个环节。监督国家机关依 14 法行政、公正司法，是人大落实科学发展观的重要形式，这种监督的目的在于确保国家机关在法治的轨道上推动各项工作，用人民赋予的权力来为人民服好务。为此，人大及其常委会要正确运用法定的决定权、任免权和监督权，代表人民认真行使好国家权力，充分发挥地方国家权力机关应有的作用。同时，人大在行使这些权力的同时，要带头遵守和执行法律，严格依照法律程序办事，着力推进决策的民主化、规范化。人大工作的法律性和程序性很强，必须按照法律赋予的职权和规定的程序严格依法办事。只有依法作出的决策，才能经得起历史的检验和人民的检验，也才能在实际当中得到正确贯彻执行。依法是前提，这是从事任何工作必须遵守的准则，人大在履行职责的过程中更应该做到这一点，否则落实科学发展观就无从谈起。

四是坚持依靠代表。人大代表是人民的代言人，是人大工作的主体和具体实践者。如何发挥人大代表的重要作用，提高人大代表发挥作用的能力，这是一个必须认真对待和着力解决的重要课题。要从坚持和完善人民代表大会制度出发，坚持尊重代表的主体地位，坚持为代表服务的思想，加强服务保障，突出活动特色，不断提高代表工作的质量和效率。具体来说，应通过组织培训、外出参观、经验交流、加强联络、代表述职和开展“六个一”活动等形式，激发代表工作活力，充分调动代表参与管理地方国家事务的积极性。通过组织代表开展视察调研、向人大代表通报政情、让人大代表列席有关会议、办理人大代表建议等，进一步活跃代表工作，增强代表参政议政的热情和执行代表职务的责任感。一方面要建立代表培训和代表活动的长效机制，每年集中组织一次对代表的专题培训，适时邀请代表参加集中调研视察和工作评议活动，让代表知法知理、知情知政，为代表履职积极创造条件。另一方面也要探索建立对代表履职的监督检查和考核机制，促使代表正确认识自身使命，自觉投入到各项代表活 15 动之中，不断提高服务科学发展的动力和能力。

五是坚持提升水平。贯彻落实科学发展观，地方人大及其常委会要发挥好职能作用，关键是加强自身建设，提高履职能力。要正确审议决定重大事项，要对“一府两院”进行有效监督，必须要有过硬的本领和较高的水平。因此应当做到以下几点：一是加强理论学习，首先从思想上转变发展观念，不断深化对科学发展观基本内涵、精神实质的认识，坚决破除一切阻碍科学发展的观念，坚决纠正偏离科学发展观的行为，努力做到用科学发展观武装头脑、指导实践、推动工作。二是要按照人大工作自身的特点和规律，大兴调查研究、求真务实之风，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于人大履职的各项工作中去。要经常性地深入实际、深入基层、深入群众，加强调查研究，了解真实情况，倾听群众意见，坚决克服主观主义、形式主义和官僚主义，不断提高议事质量和监督实效，依法履行好各项职责。三是要针对人大工作面临的新情况、新问题，切实加强制度创新，开创工作新局面。只有牢固树立创新意识，对工作充满激情，对发展满怀信心，才能始终保持与时俱进、昂扬向上、奋发有为的精神状态。要勇于实践、大胆探索，以充分发挥代表作用和加强常委会制度建设为重点，进一步建立健全适应国家权力机关特点的、充满活力的体制和机制，不断完善各项议事规则和工作制度，通过健全工作机制，规范工作程序，更好地保障人大各项工作的有效开展。四是要着力提高常委会组成人员和机关工作人员的基本素质，这是搞好人大工作、推动科学发展的前提和基础，也是加强常委会自身建设的重要内容。因此，必须建立长效机制，采取有效措施，进一步加强人大常委会的素质能力建设，切实提升工作水平和整体效能，努力打造一支政治坚定、作风过硬、业务精通的人大干部队伍，这样才能不断把人大工作提高到一个新的水平，为推动经济社会全面协调可持续发展奠定坚实的基础。

【调研报告】

对农村留守儿童现状的调查与思考

王常春 苏延利

近年来，随着越来越多的农村剩余劳动力外出务工，加之有的父母离异或死亡，一大批未成年的孩子被留在家里，在农村出现了一个新的特殊儿童群体――“留守儿童”，且这个群体的人数还在呈现不断扩大的趋势。由于正常家庭教育的缺失，“留守儿童”身心发展尤其是品德、心里健康成长方面存在的问题日益凸显，成为农村教育可持续发展的重要问题。当前，全国上下正在深入开展学习实践科学发展观活动，如何落实科学发展观，关心和关注 “留守儿童”的教育成长，实现以人为本可持续发展，已成为农村教育应当关注的一个重要课题。

一、我区农村义务教育阶段“留守儿童”的基本现状

商州区现有54万人口，其中农业人口44万，约有10万多农村青壮年常年在外打工，他们中的绝大部分人都将子女留在了原籍生活学习。据调查，全区现有的72221名义务教育阶段中小学生中，共有留守儿童8012人，约占全区在校义务教育阶段中小学生总数的11.1%，其中女童3829人，占留守儿童总数的47.8%;从学段分布来看，小学阶段留守儿童4903人，占 61.2%，初中阶段留守儿童3109人，占38.8%；在留守儿童中父母双方在外打工的2211人；占留守儿童家庭总数的27.6%，父母单方在外打工的5801人，占留守儿童家庭总数的72.4%。留守儿童在校住宿学生2716人，占到留守儿童总数的33.9%。从地域分布来看，留守儿童主要集中在经济较落后的农村偏远地区，学习和生活条件相对较差。面对如此问题，我们认为“留守儿童”问题已 17 经不再仅仅是一个教育问题，它已日益演变为令人堪忧的社会问题。

二、“留守儿童”的生活学习现状及成因分析

经过对全区367所中小学校“留守儿童”的调查，他们的生活学习呈以下状况：

1、“留守儿童”生活环境差，家务负担相对较重。由于留守儿童父母在外打工，监护人多为爷爷、奶奶或外公、外婆，这些老人经济条件相对较差，很难为孩子提供必要的营养补给，更不用说为孩子营造良好的生活环境。同时，由于老人们大多年事已高，身体状况不好，洗衣、做饭、干农活等任务就落在了孩子的身上，家务变成一些留守儿童的沉重负担。调研中发现，有41%儿童反映，因为父母不在家，家务负担沉重，对自己的学习和身心成长造成一定影响。

2、“留守儿童”的学习状况令人担忧。大部分留守儿童的爷爷奶奶只能照顾孩子的吃住，在学习上无法给予有效的帮助和辅导，而思想观念差异又大，很难沟通，教育和管理存在很多弊端。调查结果显示，相当比例留守儿童成绩很差，倒数几名的大部分是留守儿童；大多数教师也认为留守儿童大都是“双差生”、“问题儿”，他们对学习和生活缺乏热情，进取性、自觉性不强，有厌学倾向。“留守儿童”的这种状况，将严重影响他们以后对新知识的学习接受能力和就业选择。

3、“留守儿童”的行为习惯养成较差。从调查中得知，留守儿童的行为问题较多：在学习上往往缺乏自觉性和主动性；在学校不遵守规章制度，欺骗说谎，拉帮结派，小偷小摸；在家里不听代养人的教导，顶撞祖辈，我行我素。教师们反映，留守儿童交友没有选择，喜欢成群结伙，打架斗殴;花钱大手大脚，常沉迷于电视、录像、游戏;思想行为常具有破坏性、煽动性，会带坏其他同学，更容易受到社会不良分子的误导，走上偷盗、抢劫等违法犯罪道路。

4、“留守儿童”的身心健康出现偏差。留守儿童大多年龄在8－15岁之间，正是情感、品德、性格形成和发展的关键时期，长期与父母分离，使他们生理和心理上的需要得不到满足，情绪消极，表现出孤僻内向、失落自卑、自私冷漠、脆弱，或焦虑、任性、极端、暴躁等性格特征，有的存在叛逆怨恨情绪。留守儿童中出现的这些问题若得不到很好的解决，将来对家庭乃至社会难免产生不良后果。

5、“留守儿童”寄宿条件相对较差。由于我区经济发展滞后，教育投入不足，农村学校食宿条件普遍较差，满足不了寄宿学生就餐和住宿的需要，给适龄少年儿童上学带来了很多不便。加之近年来校点调整，一些离校较远的学生只能寄宿或投亲靠友自找食宿地方，年龄小、生活自理能力差的学生有许多实际困难无法解决，时间一长，产生厌学情绪，甚至辍学。全区现有中小学367所，其中寄宿制学校109所，在寄宿制学校住宿的留守儿童占到留守儿童总数的24.1%，还有9.8%的留守儿童在外租房住宿或借宿，给教育教学管理带来不便，也存在较大的安全隐患。近年来，在校外发生的煤气中毒、溺水、交通事故中涉及留守儿童的就占到近一半。

6、“留守儿童”的监护情况：

⑴隔代监护型：一般是由他们的爷爷、奶奶或外公、外婆来带养。这种监护方式尽管无可非议，但由于两代人之间的亲情关系，使得监护者在养育和管教方面过分溺爱，缺少必要的约束，从而容易让孩子养成不良习惯。加之，两代人年龄相差甚远，农村的老一代人接受过学校正规教育的人数较少，大多数是文盲，他们自身的局限决定了他们没有能力去教育孩子。

⑵上代监护型。即由孩子父母同辈人来代养的方式，一般为亲戚或朋友，这种监护方式也对孩子教育造成许多不利因素，由于监护人自己的孩子和“代养”孩子之间 19 不存在血缘关系，代养人往往偏爱自己的孩子，这就使留守子女难免产生寄人篱下的感觉，长期下去，会使孩子变得沉默寡言，感觉生活缺乏乐趣，监护人对他们在管教上往往由于亲疏关系的顾忌而较为松散，从而使他们因缺乏约束而变得放纵。

⑶自由监护型。由于留守儿童的自律能力和明辨是非的能力较弱，这部分孩子在成长过程中，基本上处于无人管教的状态，而他们的父母大多在金钱上给予充分的满足，使之养成了自由散漫、奢侈、浪费、道德水平低下等不良行为和习惯。

以上现象的存在，主要有以下几个方面的原因：

㈠家庭原因：由于外出务工父母收入普遍不高，居无定所，城镇教育费用较高，难以将子女带在身边；平时与子女缺少沟通，教育不得法，疏于管教，造成亲情淡漠，孩子缺乏安全感；存在用金钱补偿感情的心理，事实上成为孩子学习、身心发展的旁观者；祖辈隔代抚养大多偏于溺爱，以生活照顾为主，且知识、精力上也承担不了品德培养、学习辅导之职。

㈡学校原因：学校教育侧重于在校时段的教学管理，对留守儿童的心理关爱难以顾及，与家长的沟通难以实现，对那些“问题儿”难以管理。

㈢社会原因：从社会角度看，社会对留守儿童的关注不够，农村社会教育薄弱，教育资源缺乏，不能有效地弥补留守儿童家庭教育关怀的不足。

三、对策与建议

通过深入的调查走访和分析，我们认为，“留守儿童”的教育和管理是促进教育均衡发展，实现教育公平的重要内容，也是社会主义和谐社会建设的基本要求，要切实解决好“留守儿童”问题，需要做好以下六个方面的工作。

1、强化政府统筹，构建社会监护体系。首先，流入地政府部门要制定合理的政策，20 给外来务工人员以市民待遇，改善他们的居住条件，把对他们的家庭教育指导培训纳入当地公民教育之列；减少或取消对外来务工人员子女在城市学校上学的借读费，改善民工子弟就学条件，使留守孩子能够生活在父母身边，与城市少儿共享城市文明。其次，要加强农村基层未成年人教育工作，统筹乡村学校的老师、村干部、退休老同志、共青团员等各方面力量，实施挂牌管理，给予留守儿童一对一的特别关怀。再次，有条件的乡镇可利用已有资源开办假日托管学校等，将这些孩子组织起来开展有益的集体活动，逐步建立起社会监护体系。

2、完善学校教育，构建学校监护网络。对于农村留守儿童这个特殊群体，学校除了知识的传授和学业的管理外，要给他们更多的心灵关怀。学校要建立留守儿童专门档案，更多地了解“留守儿童”的家庭情况、心理状况，关注他们的成长变化。对“留守儿童”多的学校要配备专职心理咨询老师，一般学校要对教师进行相关知识培训，以便及时疏导教育，弥补父母不在身边的家庭教育缺失。要丰富课余文化活动，吸引留守儿童参加文明健康的活动，让他们融入集体之中，消除他们的孤独感、自卑感。办好农村家长学校，定期与留守儿童外出打工的父母、代养人联系沟通，指导他们开展正确的家庭教育，构建家校一体的监护网络。

3、整合教育资源，建立农村“家长制”学校。“留守儿童”属于弱势群体，由于他们的父母长期不在身边，而儿童又天生爱动，他们经常跑到野外玩耍，再加上他们对危险缺乏识别和自救的能力，在失去父母和长辈保护的情况下，经常会出现车祸、溺水、遭蒙骗、被拐卖等意外危险事故的发生。为此，加强对父母和临时监护人的家庭教育指导的同时，整合乡镇、村资源，建立农村家长学校，由有关教师、村干部和在家有文化的农村妇女承担义务“家长”，由政府筹措一定资金作为费用，由“家长” 21 承担“留守儿童”生活、饮食、起居的管理和照顾。在有条件的乡镇、村组，可创办“留守儿童”托管中心，为“留守儿童”创造一个良好的学习、生活、娱乐环境，使他们有学习资料，有娱乐器材，有朋友交流，使他们从小就养成良好的学习和行为习惯，让每一个孩子身心健康成长。

4、加大投入，加快农村标准化寄宿制学校建设。高标准实施对农村中小学食堂、饮用水设施、厕所、体育场地的建设和改造，使农村寄宿制学校基础设施得到进一步的改善，为中小学生创造良好的食宿和生活条件，使所有学生都能进得来、留得住、学得好，努力把每所学校都办成学生向往、家长放心、社会满意的学校。要对寄宿制学校教职工编制予以倾斜，配齐专门保育人员或生活指导老师，让农村“留守儿童”得到应有的教育、管理与关爱，减少留守儿童受教育的断层与真空。

5、规范办学行为，切实减轻学生过重课业负担。严格执行义务教育阶段“四不”要求，即不办重点校、重点班，不搞小学升初中考试，不搞留级制度，取消义务教育阶段重点学校称号和创建活动。强化师德师风建设，增强教师依法执教的意识，严格教辅资料管理，切实减轻中小学学生过重课业负担和他们家庭的经济负担。学校要在开展素质教育的同时，实施快乐教育法，提高“留守儿童”的学习兴趣，转移他们因失去家庭情感呵护而分散的注意力。学校教师要多与留守儿童建立爱心联系，“一对一”帮扶，在留守儿童的课业辅导和心理健康引导方面多予倾斜和关心。

6、在学校教育中增设相关课程。在为儿童提供良好的知识教育的同时，也要关注他们的身心健康发展，尤其是对生活在特殊状态下的儿童，更要给予更多的关注。建议所有学校要开设针对青少年身心发展规律的心理课程，引导儿童走过人生发展的关键时期。学校要专设心理教育教师，他们和其他任课教师一起共同对留守儿童的显性 22 和隐性的心理压力进行疏导，帮助留守儿童健康快乐成长。（作者系商州区人大常委会副主任、区教育局局长）

关于提高人大代表议案、建议及其办理质量 的调研与思考

——深入学习实践科学发展观课题调研

韩 世 华

人大代表向本级国家机关提出议案、建议、批评和意见(以下简称议案、建议)，是宪法和法律赋予代表的民主权利，是代表受人民委托，履行代表职责、反映人民意愿的重要体现，是代表参与管理国家事务、监督国家机关并促进其改进工作,实现政治参与、民主监督的有效形式。人大代表所提议案、建议来源于选民的意愿，来源于代表个人的实践调研和他们的理性思考，来源于广大人民群众对经济社会发展各项事业的迫切要求。“一府两院”严肃认真地办理好代表议案和建议，是法定责任和义务，也是对人民负责，自觉接受人大监督的重要体现。办理好代表议案、建议，有利于密切政府同人民群众的联系，有利于推进经济社会又好又快发展，在社会主义政治文明建设和人大制度建设中具有重要的地位和作用。

因此，提高议案、建议的提出质量及其办理质量，是尊重代表民主权利、支持人民当家作主、坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。随着人大工作的深入开展，代表的履职积极性逐步提高，所提议案、建议的数量不断增加，涵盖的内容日益广泛，在维护人民群众的根本利益，监督“一府两院”依法行政、公正司法，推进社会主义民主法制建设方面发挥了巨大作用。

随着广大人民群众和代表民主意识、法律意识的增强，办理工作也必须与时俱进。虽然代表们对议案的答复满意率较高，但代表的愿望与议案、建议的解决率还有较大的距离。议案、建议的办理过程，是代表与政府部门的互动过程。就目前情况而言，从议案、建议的提出到办理过程，还存在一些不足之处，有待进一步研究和完善。近年来，随着我县经济社会迅速发展和人大工作的不断深入，代表议案、建议越来越受到社会各界的关注，代表议案、建议的办理工作也越来越受到各级政府和相关部门的重视。在深入开展学习实践科学发展观课题调研活动中，我就新一届县人大常委会以来代表议案、建议的提出及办理情况进行了调研，并提出了一些个人的看法和思考，便于和大家共同交流探讨，以期有助于改进和加强这项工作。

一、近二年工作回顾，办理工作成绩显著

县十六届人大常委会以来，一次会议到三次会议期间，共收到代表十人以上联名提出的议案76件，列为议案处理的7件，其中69件全部改作建议、批评和意见处理；收到代表对各方面工作提出的建议、批评和意见共276件。县政府部门对代表提出的议案和建议高度重视，县政府和各承办单位对代表议案、建议办理工作多次进行专门研究，而且还专门组织力量，全面实行了议案、建议办理“一把手”负责制。从2008年起，县人大在办理工作中，实行县人大、县政府领导包抓督办重点建议制度。一次、二次会议代表议案、建议的办复率100%，解决问题的比例占到了83%，从代表反馈的信息看，满意率达到95%以上。办理工作中，县人大强化检查督办力度，县政府采取得力措施，各承办单位在办理过程中坚持以提高办理质量为目标，注重实效，认真负责，积极办理。尤其是思想上形成共识，工作上形成合力，主要领导亲自抓落实，实实在在地解决了一批代表和人民群众比较关注的问题，办了不少实事，为代表行使民主权利和社会各项事业的发展，起到了较好的作用。

二、影响议案、建议及其办理质量的几个方面

同时从调研中也了解到，由于受到经济社会发展条件的制约、办理环节衔接、议案和建议的质量等因素的影响，人大代表议案、建议办理工作也存在一些问题，主要表现在：

（一）部分议案、建议受到经济社会发展水平制约，虽重复提出也很难落实。如涉及社会就业、要求修桥、建设道路等大型基础设施等议题，由于经济、政策等方面条件的制约，虽然人大代表持续予以关注，但一时很难落实，承办的部门答复代表时往往只能作些解释、说服工作。

（二）个别承办单位重视程度不够，办理质量还有待提高。有的部门对办理工作重视程度还不够，没有严格按照程序和规定办理，存在敷衍应付现象；在办理力度上往往是容易办的办了，有困难的没有办或者缓办，存在办理不到位现象；在答复代表的方式上，个别部门答复过于简单，交代不清，答复内容与实际情况不完全相符；个别部门不同程度地存在重答复、轻落实现象；有的承办单位的承办工作人员与代表联系、沟通不够。个别承办单位在答复代表时态度诚恳、措施具体，但并未按答复意见上承诺的去抓落实；有的承办单位对代表建议答复给予落实，但近期、远期规划不明确，落实期限无法把握，致使有些建议，代表连续提了几年却一直得不到解决。

（三）政府协调与部门的办理还存在错位现象。对有的代表建议办理的协调不够有力，本来应由政府研究后落实办理措施，却被转到有关部门办理，致使答复意见不全面，问题得不到有效解决；有的应由两个以上承办部门答复的代表建议，由于协调不够，致使各承办部门答复意见不一致，甚至出现了相反的答复意见，背离了代表提建议的初衷。

（四）部门的重视与落实的程度还有明显的反差。极大多数部门都很重视办理工 25 作，采取了许多办法和措施，但真正落实和解决问题的只占左右，存在重答复、轻落实现象，仅仅把答复完毕当作代表建议办理完毕，或是当面答复态度很好，过后迟迟不兑现，或不是把功夫花在如何研究落实代表议案、建议上，而是花在如何想方设法通过解释等途径让代表对建议办理表示满意，但代表提出的问题最终没有得到及时有效的解决。

（五）必须有多部门协办的议案、建议，交由一个部门则很难解决。部门之间联系配合不够，对于涉及到几个部门的意见、建议，互相推诿；如对一些涉及我县发展大局的需多部门合力解决问题的建议，仍存在建议被分散到多个部门分别办理，各个承办单位各自为政，建议答复缺乏针对性、统一性和可操作性的问题。还有部分人大代表提的议案、建议，自己系统难以解决的，希望别的部门解决的，但还是转交给自己系统办理解决，导致自己提议案、建议，自己所在单位或部门负责答复。

（六）代表提出的议案、建议不够规范，质量有待提高。代表建议质量的高低，客观上影响着办理效果。由于刚换届，新的代表成分比较多，不少代表对议案和建议的概念模糊不清。如把许多属于对各方面工作的建议以议案形式提出；有的超出本地区经济发展现状短期内难以落实；有的调研不够，内容笼统、抽象，没有提出准确的问题和应采取的措施，缺乏针对性和可操作性。部分代表议案、建议质量不高。许多代表在人代会召开或提交议案、建议前，往往准备不够充分，平时缺乏调查研究，会议中需要审议的议题又多，加之受到接收议案截止日期的限制，匆忙提出议案，往往导致议案案由不明确、案据不具体，难以保证所提议案的质量。有的代表来自基层和农村，对全局性的情况不了解，提出的议案、建议的内容难免带有局限性。还有的议案虽然案由、案据较充分，却没有提供相对完备的具体解决方案或建设性意见，影响了议案的可行性，只能转作建议，无法列入大会议程。

三、提高议案、建议的提出质量和办理质量的几点建议

虽然我县人大代表议案、建议办理工作总体情况良好，特别是议案、建议的解决率在逐年上升，人大代表满意率和基本满意率也一直居于高位，但要进一步做好代表议案、建议办理工作，不断提高办理质量，仍需要人大常委会、人大代表、政府及其部门和社会各界的共同努力。从办理工作总体情况来看，建议可从以下几方面予以改进和加强：

一要深入实际，调查研究，不断提高人大代表议案、建议的质量。写好议案、建议是人大代表履职的一项重要内容。代表们平时要加强调查研究，深入调研是代表提出高质量议案、建议的关键环节。代表参与管理国家事务，涉及到社会生活各个方面，只有深入调研，才能提出高质量的议案和建议。在写议案、建议前，要做到心中有数，不要等到开会期间才匆匆下笔，如果只知其一，不只其二，是写不出有理有据的议案的。代表提出议案、建议时，应写明情况，事实清楚，并尽可能提出解决问题的办法。要加强对人大代表撰写议案、建议的培训、指导，使代表们所写的议案、建议符合规范要求。人大常委会要主动与人大代表沟通，尤其要利用各专委会及有专业背景的人大代表的作用，在一些涉及政策性强或专业要求高的议题时，可以先对人大代表进行必要的培训，提高人大代表提出议案、建议时的针对性和必要性。各乡镇人大要组织好代表的视察调研工作，并对代表们所写的议案、建议进行梳理。议案不在于数量多，而在于质量精，一个优秀议案（建议）的内容要有全局性，具有群众愿望的迫切性和政府解决的现实可能性。人大常委会要对优秀议案进行表彰。写好议案是人大代表履职的一个重要内容，写好一个议案很不容易，不仅需要花费很大的精力，而且需要一定的知识水平。代表提出好的议案和建议会对群众带来很大的好处。人大常委会要对优秀议案和质量高的建议进行表彰，开展优秀议案、质量高的建议的评比表彰工作，27 会鼓励更多的代表提出优秀的议案和高质量的建议。

二要深化认识，加强宣传，增强政府及其部门做好办理工作的自觉性。可以通过会议、座谈、新闻媒体宣传等形式，进一步引导政府及各部门明确认识到人大代表对各方面工作提出的议案、建议，是依法执行代表职务，行使代表权利，参加管理国家事务的具体体现，是体察民情、反映民意、集中民智的重要方面。办理人大代表议案、建议，是国家机关的法定职责。要大力宣传承办代表议案、建议质量高、效果好的先进典型集体和个人，通过典型事例的宣传，营造关注代表议案、建议办理工作的良好氛围，从而进一步提高政府及各部门做好办理工作的自觉性和责任感。

三要突出重点，落实政策，建立和巩固办理工作的长效机制。要突出代表议案、建议中事关全局的重大问题，围绕经济建设和社会发展，特别是直接关系民生民计的现实问题和人大代表关注的热点问题，花大力气、下真功夫做好办理工作，使议案、建议办理工作成为顺应民意、凝聚民心，推动全县经济和社会事业发展的有力助推器。2008年、2009年县人大、县政府联合下发了《山阳县人大县人民政府关于县级领导包督办重点人大代表建议制度的通知》，提出了重点建议领导督办制度，这些制度措施为进一步加强办理工作的领导，提高办理工作的质量提供了长效机制保证。人大及其常委会要进一步落实政策制度，做到重点建议重点办理，重点部门重点落实，确保代表议案、建议特别是重点建议的办理工作能高质量地完成。

四要创新做法，强化责任，提高办理工作的实效性。可以探索建立议案、建议内容、承办单位、办理结果适当向社会公开。在每年的人大代表议案、建议中，挑选一部分符合相应条件的议案、建议，在获得政府及有关承办单位理解的基础上，以适当的形式向社会公开，包括公开建议内容和办理方案，公开办理单位和办理进度，公开办理结果和代表、群众反馈情况等，通过“阳光议案”、“阳光办理”、“阳光答复”等，28 增强代表议案、建议办理的透明度，强化承办单位的责任意识。避免“你问我答”、“文来文往”的走过场、搞形式等现象发生，使议案、建议办理真正成为工作落实过程。对自己提议案、建议，可能要由自己单位或部门负责答复的代表议案、建议，要探索建立“回避”机制，确定好此类议案、建议答复解决的合适主体。

五要加强沟通，积极协调，进一步提高议案、建议工作的质量。对代表的议案、建议，承办部门应做到：属于本部门承办的，不能转由下属部门办理和答复代表，属于由两个以上承办部门办理的，各部门之间要按照政府的统一安排，各负其责，把涉及本部门的承办任务完成好，并将答复意见一并向政府汇报，由政府提出意见，统一口径答复代表，切忌各部门答复意见不一，使代表无所适从。通过问卷调查、现场查看、走访座谈等形式切实了解人大代表对议案、建议办理的满意度。同时，人大常委会有关的专委会要加强与政府部门的沟通协调，特别是对每年都会承办较多议案、建议的“承办大户”，如教育、财政、交通等部门，定期与他们沟通人大代表议案、建议办理工作，听取他们的意见和建议。对于需要跨部门协调才能解决的代表议案、建议，要在坚持分级负责、归口办理的基础上，推动县政府加大牵头办理力度，并明确相关职能部门职责和任务，确保办理工作得到整体性落实。

六要加强督查，采取措施，不断提高议案、建议的解决率。县人大要加强对政府部门办理议案、建议的督办和回访工作。政府部门办理议案、建议的归结点，不在于议案、建议的答复率，而在于解决率。虽然办复率百分之一百，代表对政府答复的满意率也接近百分之一百，但解决率还不尽人意。其主要原因有两方面，一是承办单位存在重答复轻落实的思想较为普遍，认为答复了就等于办理完毕了。对件件有回音很重视，而对事事有落实就不很重视。二是少数议案、建议所提的内容具有前瞻性，近期的客观条件不具备，难以落实。各承办单位要树立正确的态度，重视承办过程的每 29 个环节。县政府督查室，既要求承办单位按法定时限认真办理并将办理结果答复代表，又要求承办单位抓好落实。县人大常委会要自始自终跟踪督办，人大常委会代表联络工作委员会要主动到承办单位检查或抽查办理情况，对于代表建议中提出的问题，各承办单位要坚持“凡有条件解决的，抓紧解决；因条件所限一时不能解决的，积极创造条件逐步解决；确实不能解决的，实事求是说明理由，做好解释”的原则，督促政府做好办理工作。县政府应该推行网上或者公开议案、建议办理，使代表可以知道议案、建议的答复情况，及时了解议案、建议的解决落实情况。县政府要及时向人大代表和县人大常委会通报议案、建议的落实情况，让大家共同关注、共同督促，促使人大代表提出的议案、建议解决率不断提高。

七要健全机制，加强监督，确保办理工作落到实处。对议案、重点建议的办理实施全程跟踪监督。通过调查研究，掌握重点建议办理情况，及时提出建设性的意见，为常委会审议及主任会议研究提供依据。通过主任会议审议议案、重点建议的办理，并指派相关的工委负责跟踪，确保议案、建议的办理质量，给代表圆满的回复。通过组织代表现场视察，听取承办部门汇报，召开代表及有关人员座谈会等形式，对办理情况实行经常性的督办、检查，总结经验，指出存在的问题，保证代表议案、建议件件有答复，事事有回音。

总之，人大代表议案、建议、批评和意见的办理工作，是社会主义民主政治建设的一项重要内容，既艰巨又光荣。代表所提出的议案和建议反映了广大人民的愿望和要求，切实办理好这些议案和建议，对于加快区域经济发展，推进民主法制建设，加强“一府两院”与人民群众的联系，都具有十分重要的意义。解决议案、建议提出的问题是最大的民生工程，也是认真学习科学发展观，实践“三个代表”的重要体现。我们今后一定要面对新情况、新问题，深入贯彻实施《代表法》、《监督法》、《地方组织法》，大胆探索，勇于实践，努力开创办理工作新局面。(作者系山阳县人大人代工委主任)【工作研究】

浅谈地方人大法律监督的问题与对策

山阳县人大常委会主任 李开仕

地方各级人民代表大会及其常务委员会对“一府两院”进行法律监督和工作监督，是宪法和《监督法》赋予的一项重要职权，是人民当家作主管理国家事务的具体体现。法律监督是人大监督工作中最重要的内容，在人大全部工作中居于重要地位。加强法律监督，不仅是人大工作科学发展、科学监督的需要，更能保证法律规范在现实生活中得以自觉遵守与执行，对依法治国和民主法制建设有着重要作用。

目前，地方人大及其常委会对“一府两院”的法律监督还存在薄弱环节：一是法律监督意识还不够浓。部分人大代表和常委会组成人员还没有充分认识到法律监督的重要性和必要性，对执政党与人大、政府之间的权力关系还不够明晰，对法律监督的目标要求把握不准，法律监督氛围还没有完全形成。二是人大机关法制建设还比较弱。人大常委会从事法制工作的专门委员会一般人员编制较少，人大代表和常委会组成人员中法律专业人员也较少，人大整体法律水平有所局限，对《执法检查办法》的贯彻落实还不够深入持久。三是法律监督的针对性不够强。目前人大法律监督程序性较多，例行公事一次性的监督多，追踪性监督较少，对两院及政府职能部门监督的多，对非政府序列部门和上级垂直领导部门行政执法的法律监督较少，对广大群众和重要部门反映的热点与难点问题实施监督的还不够全面。四是法律监督的有效性尚欠缺。人大及其常委会在执法检查和述职评议工作中，往往是肯定成绩的多，指出存在问题的少；提意见和建议的多，督促整改落实的少；宣传教育的多，严肃查处的少，缺乏应有的刚性惩戒手段和长效监督机制。

为了进一步加强和改进地方人大法律监督，切实提高国家行政和司法机关法律工作水平，促进依法行政和公正司法，更好地解决地方人大法律监督中的困难与问题，下面我谈几点粗浅意见：

一、明确法律监督要求，创建健康的法律监督环境

法律监督是人大对执法、司法活动进行监督、督促，并对违法行为进行检查、纠正的行为总称。法律监督包括立法监督、宪法监督、执法监督和司法监督等方面的工作。人大法律监督范围是广义上的法律，包括宪法、法律法规等所有法律形式。法律的实施监督主体是人民代表大会及其常务委员会。法律监督的对象主要是由人大代表选举产生并对人大及其常委会负责的国家行政机关、司法机关及其组成人员。法律监督的内容主要包括两个方面：一是执法监督，主要检查国家行政机关的公正执法情况，对有法不依、执法不严、贪赃枉法情况进行追究；二是司法监督，主要是对审判、检察等司法机关公正司法情况进行监督，受理群众对司法机关的申诉和检举。法律监督的方式具体有会议、视察检查、议案、质询、特定问题调查等四种形式。法律监督须遵循的原则有四条：一是坚持遵循党的基本路线；二是坚持宪法和法律的有关规定；三是坚持运用民主集中制监督；四是坚持有利于促进“一府两院”依法行政和公正司法。

在明确法律监督要求的同时，还需要增强敢于监督的意识，创建健康的法律监督环境。人大及其常委会要对职权范围内的事敢抓、敢管、敢于负责，在监督程序上做到不偏不漏，既严又全，不搞所谓的“弹性监督”，对出现久拖不决或一再反复的问题，要大胆动用刚性监督手段，直到问题解决为止，旗帜鲜明、理直气壮地举起监督大旗，树立人大权威，依法进行监督，依法大胆行使监督职权。国家权力机关要通过电视、广播、报刊等宣传形式，渗透法律监督的目标要求和重大意义，宣传有关单位和部门在贯彻落实法律法规方面的典型事迹和先进经验，让各级国家机关和广大群众都了解

和支持人大法律监督，不断强化全社会的法律监督意识，形成有利于法律监督的舆论氛围。

二、加强人大法制建设，形成科学的执法检查机制。

只有自身建设过得硬，执法检查体系科学，才能更好的开展人大法律监督工作。为此，一要提高人大干部法律知识水平。地方人大常委会机关要长期坚持法律知识培训学习，引导机关干部认真学习宪法、行业法律和地方性法规，尤其是新颁布的法律和涉及经济社会重大问题的法律法规，更要精心组织学习，全面领会法律实质，使每名干部自身内行、懂法，论理有道，说法有方，用丰富的法律知识武装头脑、指导实践。二要提高人大干部司法工作技能。在实践中，要善于将法律知识与具体案件调处相结合，学会分析错综复杂的案情，懂得行政执法和司法工作的法律程序，掌握必备的法律实践技能。同时，要加强人大干部的思想政治、业务素质和工作作风建设，提高公正司法、依法行政的综合能力。三要形成科学的执法检查机制。要深刻领会《监督法》第四章关于“法律法规实施情况的检查”部分的重要论述，严格遵循执法检查的范围、程序和相关要求。各地方人大要在《监督法》规定的基础上，制定出具体的执法检查实施办法。每年选择三至五项重要法律法规开展执法检查，成立执法检查组，深入相关单位和部门一线，采取调查问卷、实地查看、走访群众等形式，广泛地调查了解法律法规的实施情况，形成执法检查报告，严格按照程序开展报告审议和意见督办工作。要妥善处理与“一府两院”的工作关系，将监督与支持有机统一起来，在加强监督的同时，支持“一府两院”独立行使职权、依法行政和公正司法，形成“和谐、规范、顺畅、务实”的法律监督体系。

三、准确选择监督内容，增强人大法律监督针对性。

人大法律监督的范围涵盖中央和地方各级各类法律法规，监督的侧重点涉及法律实施的各个要素。地方人大在选择法律监督的内容时，要符合当地经济社会发展的实

际，注重所选择内容的科学性和针对性。一要抓住影响全局的重大法律开展监督。要紧紧围绕地方党委和“一府两院” 的中心工作，有针对性地选择事关经济社会发展全局的重大法律，尤其要关注政府工作部门的核心法律法规。二要抓住最新颁布试行的法律法规进行监督。要选择中央和地方近期新颁布的法律，集中解决新法实施过程中存在的困难与问题，督促国家机关依法行政和全民自觉学法守法，形成良好的社会法制环境。三要加强对农村民生问题的法律监督。要选择人民群众申诉、控告较为集中的问题，区分不同类别，采取不同措施，依法进行监督，努力为群众排忧解难。如社会保障、农村不良债务、村务公开、土地征用等问题。四要善于对“条管部门”进行法律监督。这些部门一般来说都是属实权部门，他们的执法情况对当地经济和社会发展具有较大的影响力。但地方对它们的人权、财权没有什么制约，当地人大更是处于缺位监督状态。因此，要探索上下两级人大联动的方式，敢于、善于对这些部门实施专项监督。

四、恰当使用监督方式，注重人大法律监督实效性。

恰当的监督方式能够增强法律监督实效。在法律监督中，要根据法律的内容和性质，选择行之有效的监督方式。比如在人事监督方面，可以根据实际情况适当运用罢免、撤职等惩戒性监督手段，既能加大监督力度，又有利于建立能上能下的干部流动机制。在对政府钱袋子进行法律监督时，应在定期审议、统计评议等方式的基础上，尝试采取专项审计、社会公示等监督形式。对某一单项法律进行监督时，要在专项执法检查和特定问题调查的基础上，注重对法律实施情况进行全程追踪督查，加强长效性监督机制的建立。对全局和重大型法律进行监督时，对执法不严、整改不力和法律实施的薄弱环节，要依法大胆地运用质询、警告、撤销、罢免等刚性监督手段，用足监督职权，提高监督的实效。要将人大法律监督与民主监督、群众监督、网络舆论监督等监督形式有机结合起来，充分利用新闻、网络等媒体手段，客观、真实地将监督

情况介绍到人民群众之中去，使人大的法律监督为群众所了解、所支持，形成多方并举的监督合力，发挥社会整体监督功能。人大法律监督机关要狠抓监督过程管理，灵活运用监督形式，放开手脚、大胆监督，一抓到底、跟踪问效，不断提高监督工作水平，有效保证各项法律法规在地方的顺利实施。

科学提高审议质量 依法增强监督实效

刘 会 斌

听取和审议“一府两院”专项工作报告是地方人大常委会的重要工作之一，审议质量的高低体现着人大常委会的工作水平，审议效果的好坏关系着地方的发展和稳定。地方人大常委会应该认真研究，努力探索，科学提高审议专项工作报告质量，依法增强审议监督实效，推进地方经济社会发展进步。

一、科学选定审议议题。地方人大的工作特点是抓大事议大事。在听取审议专项工作报告议题选择的重点上要从地方的大局出发，坚持党的领导，从党委的重大部署着眼，重点选择影响地方发展和稳定的大事作为议题，更好地推动党委重大决策的贯彻落实。在议题选定的范围上要从群众关注的难点、热点问题入手，体现人大为人民的特点，科学选择关乎民生的突出问题，做到少而精、管用有效。在议题选定的难易程度上，要科学定位人大职能，从实际出发，慎重选择难易适度的议题，太难，容易搞虚，影响人大权威；太易，失去意义，影响人大工作水平。

二、努力改进视察方法。没有调查，就没有发言权。视察调研的深入程度直接决定着审议质量。一要精心组建调研队伍。人大常委会的调研有很强的业务性，要重视吸纳熟悉本次调研工作的委员，也可吸收有关方面的“专家”，还可吸收从事该项工 35 作的一线代表，组成能力互补、精干高效务实的视察调研队伍。二要建立学习机制。“隔行如隔山”，为防治“外行”视察“内行”、外行”审议“内行”现象，要加强对视察调研组和常委会组成人员的“专业”培训，视察和审议前可以采取集中学习相关法律法规、相关委员会整理资料送阅、部门该项工作开展情况书面汇报等灵活多样的形式，熟悉视察业务知识和工作开展具体情况，做到视察前心中有数。三要改进视察调研方式。要彻底改变被视察单位牵着鼻子转的现象。通过视察前的学习了解，在掌握视察工作的基本情况后，视察调研组就应单独行动，以工作薄弱环节为突破口，以查找问题为重点，以提出研究改进方向和措施为落脚点，采取明查暗访、民意调查、集体调查和分散调查相结合等灵活多样的形式，广泛深入调研，多看死角死面点，少看典型示范点，力争多掌握政情社情民意，力争多调出问题，多研出应对之策。四要规范专项工作报告形式。要按照监督法的规定，严格规范专项工作报告的格式、报告人、送审程序和报送时间，使常委会组成人员和列席的人大代表更全面客观地了解审议涉及的工作情况，做好审议发言准备。

三、积极创新审议方式。要在遵守有关法律法规，规范审议程序的基础上，克服依靠惯例办事的思想，努力创新审议方式，提高审议效能。要探索重点发言人机制。缺少深度发言，谈成绩多说问题少，谈现象多说实质少，是地方人大常委会审议专项工作报告中存在普遍问题，影响了审议权威。实行重点发言人制度，每次审议专项工作报告时，根据会议时间和程序，确定适量熟悉工作、敢于负责、表达能力强的委员为重点发言人，重点发言人的审议发言要形成书面材料，会前连同视察调研报告一同经主任会议审定，力避出现说好不说坏、说空话套话、无的放矢、跑题偏题、重复罗嗦现象，使集中审议发扬民主，客观公正，深入透彻，务实高效，更有分量。要积极探索对专项工作报告量化评价机制。专项工作报告审议工作大多过于模糊，没有量化，36 一定程度上影响了审议的深度和精度。在当今讲究精细化管理的年代，人大也要探索精细化的工作方式方法，对专项工作报告进行量化评价。要逐步改变鼓掌通过和举手表决的方式，探索对专项工作报告电子表决器表决、投票表决、满意度表决等无记名表决方法，维护审议工作的严肃性，使表决能够充分反映常委会组成人员的真实意愿，增强评价专项工作报告的科学性和真实性，更好的推进“一府两院”的工作，提高人大常委会工作的绩效。

四、真正抓好审议落实。审议专项工作报告的目的是查找问题、促进工作。如果审议意见得不到有效落实，那么审议就成了形式主义，审议的权威就大打折扣。一要提高审议意见质量。审议意见质量不高，就会造成“一府两院”落实不好或无法落实。要规范审议意见的格式和内容，严格审议意见把关程序，常委会审议意见初稿形成后，要经分管领导初审，提交主任会议集体审定后下发，确保审议意见代表常委会的集体意愿，问题找的准、方向指的明、措施提的实。二要加强督查。要实行一个分管主任、一个工作委员会监督一个专项报告的审议意见落实、主任会议定期听取“一府两院”研究处理审议意见情况、人大组建审议意见督查机构加强日常监督等抓落实的有效机制和办法，跟踪问效督查审议意见落实。三要动员人民监督。要采取电视公告、人大会刊刊发、网上发布等灵活快捷的方式方法，及时公开审议意见、研究处理审议意见的进度及结果，增加监督工作透明度，充分发挥媒体监督、人民群众监督的作用，形成强大的监督合力。四要加强刚性监督。对审议意见研究处理不到位、执行不力、效果不明显的，常委会可专门听取审议意见落实情况的报告，并实行满意度测评，满意票不过半的，再次听取整改落实报告，再不满意的，启动询问、质询、特定问题调查等程序，一追到底，直到整改满意为止，真正做到审议一项专项工作报告，解决一些实际问题，推动一方面工作，促进一方发展稳定。（作者系丹凤县人大办公室副主任）

强化工作基础 全面开展活动

努力提升代表工作水平

李 道 军

商南县现有人大代表993名，其中：省人大代表两名、市人大代表41名、县人大代表166名、乡镇人大代表784名。本届以来，县人大常委会深入贯彻宪法、地方组织法、监督法、代表法等法律法规以及中央9号文件精神，强化代表工作基础建设，扎实开展代表活动，充分发挥代表作用，有力地促进了全县经济社会健康协调发展。

（一）建立活动阵地，打造活动平台。县人大常委会根据代表居住的实际情况，按照“便于组织和开展活动”的原则，把993名人大代表合理划分为106个代表小组。按照“有牌子”、“有场地”、“有制度”、“有资料”、“有记录”的“五有”标准，建起了人大代表活动室。常委会还按照市人大要求，成立了省市人大代表中心组，定期组织两名省人大代表和20名县直机关市人大代表开展学习活动，同时将另外8名市人大代表编入所在乡镇代表小组，委托乡镇人大组织学习活动。为了增强代表活动效果，各代表小组还选配了小组长，负责代表活动的召集和组织。常委会还指导各代表小组结合有关法律和政策，围绕代表学习、视察、执法检查、联系选民等方面工作制定完善了多项制度。常委会分管领导带领人代委同志每季度巡回各乡镇和代表小组，检查指导代表学习活动，为代表全面开展学习活动创造了有利条件。

（二）强化代表培训，提高代表素质。针对新代表多、对人大知识了解少、对履职程序不熟的实际，常委会作出了关于加强代表培训，提高代表素质的决定，对代表培训的形式、内容、方法步骤进行统一安排和部署，将其列入常委会工作要点，并作为乡镇人大工作考评的一项重要内容进行考评。为了更好地指导代表培训工作，常委 38 会还安排专人编印了《人大代表知识手册》，发放给各乡镇人大主席和每位人大代表。并派出督查组，深入全县各乡镇和代表小组对代表培训工作进行督促检查，就代表培训工作成绩和经验进行总结、宣传和推广，促进了全县代表培训工作的深入开展和代表素质的全面提高。

（三）拓展知情渠道，丰富代表参政议政形式。常委会通过召开代表政情通报会；为代表订阅《民声报》、《法治与社会》、《中国人大》等报刊杂志；向人大代表发送《常委会公报》、《人大工作简报》；邀请代表列席常委会，组织代表参加视察、执法检查和调研，抽调代表参加县委、政府组织的行风评议等形式，使代表从各个方面了解常委会和“一府两院”工作情况，为代表参政议政、发挥作用提供信息和平台。

（四）强化建议督办，激发代表履职热情。常委会不断研究和完善代表建议办理工作方式方法，从抓好建议提出、交办、督办、反馈四个环节入手，采取常委会领导与“一府两院”领导共同参与督办、常委会办事机构与政府督办室定期召开协调会、平时经常性检查与定期集中检查相结合等办法对代表建议办理工作进行全程督办。县人大常委会和县政府每年就代表建议办理工作进行全面的回顾和总结，对代表建议办理工作先进集体和先进个人进行表彰奖励，对先进经验和好的做法进行推广，使代表建议办结率和代表满意率逐年提高，极大地增强了代表的主人翁意识，提高了代表参政议政的积极性。

（五）扎实开展活动，充分发挥代表作用。常委会每年都要组织机关全体干部和乡镇人大主席就如何开展代表活动、发挥代表作用进行研讨，开展经验交流，并对各乡镇组织代表活动、发挥代表作用情况进行全面考核，对做得好的乡镇进行表彰奖励。为了全面做好代表工作，县人大常委会印发了《关于进一步发挥人大代表作用，加强县人大常委会制度建议的意见》，对开展代表活动、发挥代表作用的内容、方式方法 39 以及保障措施等进行要求和规范，从而极大地促进了代表活动的开展和代表作用的发挥。换届以来，在县人大常委会的精心组织下，全县人大代表围绕农村经济发展、农民增收、产业结构调整、通村水泥路建设、新型农村合作医疗、文化市场管理、城乡低保、新农村建设等人民群众关注的10多个方面的20多项工作，开展视察、调查、执法检查及评议活动35场次，提出建议、批评和意见245条。这些建议、批评和意见的及时办理，有力地推动了“一府两院”工作的开展。各乡镇还根据各自实际，围绕党委政府中心工作，开展了形式多样的代表活动。据统计，全县16个乡镇开展视察、调查、执法检查及评议等各类活动240多场次，提出建议、批评和意见近千条。通过各类活动的开展，解决了一大批人民群众关注的热点难点问题，有力地促进全县经济社会又好又快发展。

虽然我县在加强代表工作、发挥作用方面做了大量工作，取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的问题：一是代表素质有待进一步提高。一些代表对宪法、地方组织法、代表法、监督法等法律法规及人大业务知识了解不多，对执行代表职务的程序、方式方法不够熟悉，个体素质参差不齐，一些代表文化水平偏低，少数代表主人翁意识不强，开会不发言，表决随大流，提不出有份量的议案和建议，影响了代表活动的有效开展。二是代表知政不多的状况依然不同程度的存在。有些偏远山区的代表由于各种因素限制，除了一年出席一次代表大会以及平时参加

一、两次视察活动和几次代表小组活动外，基本上没有知情知政的条件和机会。三是对代表的监督机制不完善。只要代表不犯大错误或不触犯法律，即使三年、五年不履行代表职责，选民对其也无可奈何。

为了全面贯彻落实代表法，促进代表活动的有效开展，更加充分地发挥代表作用，我们将以本次会议为契机，认真回顾总结代表工作经验和教训，积极吸纳兄弟县区成 40 功经验和好的做法，查漏补缺，博采众长，加大力度，强化措施，努力把代表工作做得更好。

（一）加强代表培训，全面增强代表履职能力。一是增强培训的针对性。有针对性地把宪法、地方组织法、监督法、代表法等与代表履职密切相关的法律法规、人大制度的基本理论、人大工作的基本程序、提出议案和建议、代表活动等方面的知识作为重点进行培训，增强代表的法律意识，明确其权利和义务，完善其知识结构。二是丰富培训的形式。除采取常规手段外，要积极探索新的培训形式，逐步将电子网络等现代技术运用到代表培训中，不断充实和创新培训形式，使培训工作跟上时代发展的需要。组织代表就人民群众所关注的热点、难点问题进行调研、视察，并将这些工作同人大代表培训相结合，进一步拓展代表学习、交流的平台和空间，为代表履职创造更好的条件。三是提高培训的时效性。全面组织代表认真学习党的十七届三中全会、中央一号文件精神，努力提高代表的政策理论水平。四是保证培训的经常性。把代表培训提高贯穿于代表任期的全过程，研究制定有利于提高代表素质、发挥代表作用的长效培训机制。同时，通过经常召开代表工作经验交流会的形式，激励代表进一步提高自身素质，依法履行职责。

（二）全面落实代表知情知政权利，充分发挥代表监督职能。一是实行工作通报制度。通过规范的程序和形式，定期将常委会和“一府两院”工作情况寄发给代表，使代表充分、及时地了解政情信息。二是建立重大事项听证制度。政府及有关部门在作重大决定，特别是涉及群众切身利益的决定前，要通过召开代表听政会、论证会等形式，听取代表意见，了解群众意愿。三是有计划地组织代表列席人大常委会议和政府常务会议，方便代表了解政情政务，为代表发挥作用、更好地监督“一府两院”工作创造条件。

（三）精心安排组织，切实提高活动实效。重点从以下方面入手：一是突出主题。县人大常委会和乡镇人大在组织代表活动时，必须按照监督法规定的六种途径确定活动议题，围绕本区域经济和社会发展的大事、重点工程建设、常委会作出的决议决定、群众关心的热点难点和焦点问题开展视察、调研、执法检查及评议活动，提高代表活动的针对性和目的性。二是规范程序。组织代表活动要做到计划详实、内容充实、程序规范，每次活动都要有汇报、有座谈、有视察、有建议，避免代表活动走形式、走过场的现象。三是活动结束后，及时对代表建议进行整理，以书面形式反馈有关部门，监督其整改落实到位。四是鼓励代表在开展代表活动之前，深入基层和群众，就涉及民生、影响群众生活的具体问题进行调研，为代表审议发言、提出建议提供可靠资料，从而提高代表活动的质量和效果。

（四）建立和完善人大代表履职激励与约束机制，激发代表履职热情。一是探索建立代表履职情况通报制度。指导有条件的乡镇在认真试点的基础上，建立代表履职档案，对代表任期内参加活动、专题审议、提出建议、开展视察等情况定期在全体代表或广大选民中予以通报，使代表置于社会、选民和原单位的监督之下。二是建立健全监督制度。制定代表履职目标管理考核制度，提高代表履职意识，努力改变代表干与不干一个样、干好干坏一个样的现象。三是建立健全代表公示和联系选民制度。制定《代表联系选民手册》，在代表所在选区制发公示牌，公开代表的姓名、单位、工作地点和联系电话，明确每位代表的重点联系户和重点联系人等措施，促进代表与选民的密切联系。四是建立代表履职激励机制。定期召开代表履职经验交流会，对代表先进事迹进行总结宣传，对热爱代表工作、积极参与代表活动并做出优异成绩的代表给予表彰奖励，从而提高代表履职热情，激发代表在促进全县经济社会又好又快发展中发挥更大作用。（作者系商南人大人代工委主任）

【工作纪实】

凝心聚力求突破

热议发展谋新篇

——洛南人大检查审议计划、财政预算上半年执行工作侧记

樊长驰 何渊龙

为充分了解上半年财政计划执行工作，共克时艰、抢抓机遇，谋求突破、率先发展，2009年7月26至29日，洛南县人大常委会组织部分位委员和代表，在常委会主任胡焕明同志带领下，先后深入秦岭钼业公司、九龙公司、老君山旅游开发、九州缫丝厂、雄奇万头生猪饲养场等20多个企业和施工现场，就重点项目建设、企业的技改扩建、旅游开发等项目进展情况进行了认真检查，听取了有关单位的情况介绍和相关职能部门的工作汇报。并在7月31日召开的县十五届人大常委会十二次会议上进行了审议，下发了审议意见书。

检查认为，半年来，县人民政府及职能部门能认真贯彻执行年初县十五届人大三次会议通过的国民经济和社会发展计划、财政预算安排的决议，解放思想，开拓创新，认真落实中省扩大内需、调整结构、确保增长的一系列措施，突出重点、强化措施，真抓实干，做了大量的卓有成效的工作，全县上半年完成上产总值14.76亿元，同比增长11.5%，实现了农村经济稳步发展，固定资产投资增势强劲，工业经济止滑回升，财政收入稳中有升，社会事业的不断进步。

针对存在重点项目建设进展不平衡，工业企业生产困难，农头企业发展缓慢，农业增产、农民增收难度加大等困难和问题，与会委员和代表本着为民请命、与民负责的精神，积极建言献策提出了四方面的意见和建议：

一要强化服务意识，确保企业达产达效。要牢固树立发展意识，亲商、安商、爱

商、护商，为新办企业提供优质服务，特别是要解决好建厂用地、贷款融资等问题；为现有企业排忧解难，促进项目尽快开工、投产，确保重点企业效益止滑回升。

二要狠抓重点建设项目建设，有效拉动经济增长。加大工业项目的招商引资力度，重点抓好钼业、黄金、生铁等有色金属的规模开发、延伸增值；加快财安百万头生猪屠宰场、九州缫丝厂、飞鹏核桃加工厂等农头企业建设步伐，充分发挥其辐射带动作用。对困难较大的个别环节和问题，采用现场办公的方式，研究解决问题，强力推动重点项目建设。

三要狠抓特色产业发展，确保农民增收目标实现。要进一步扩大产业规模、优化产业结构，大力发展畜、桑、果、烟、药、劳务六大农村主导产业，及时兑现国家的各项惠农政策，用好农业发展基金，提高农业服务质量，培育、管好农产品交易和农业生产资料市场，做好农产品推销、农民技能培训工作，不断提高社会保障能力，加大农村剩余劳动力转移，促进农民增收。

四要抢抓机遇，高点谋划，完美对接。以打造“关中-天水经济圈”为契机，加强与中省市的思路对接、政策对接、项目对接和机制对接，按照西出东进、南扩北展的新视野，抓紧制定我县发展的详细规划和实施方案，充分发挥洛南的资源优势和区位优势，大力调整经济结构，积极转变发展方式，谋划一批重大项目，努力把洛南打造成“关天经济区”的矿产加工基地、绿色食品基地、生态旅游基地，推动洛南经济社会在更大、更高、更强的平台上“率先突破发展”。

县人民政府副县长李丹锋、党建平分别表示，要认真研究各位委员和代表分提出的意见和建议，进一步分析国际国内形势，明确全年经济考核目标，充分尊重和维护计划的法定性和严肃性，解放思想、凝心聚力、审时度势，强化措施、狠抓落实，确保人大审议意见得到全面落实。(作者系洛南县人大办财工委干部)

倾 听 民 声 用 好 权

——商南县人大常委会监督重大项目建设工作纪实

朱 仁 海

实施项目带动战略，实现商南经济率先突破发展，是2008年8月县委全委会作出的重大决策。再次成为该县第十六届人大三次会议的焦点议题。要实现这一目标，人大该发挥什么作用？县人大常委会积极探索，并以实际行动做出了回答。

听民声——监督的出发点与人民同心

在今年的人大例会上，加强交通、水保、城市建设、教育、卫生等基础设施建设，加快经济发展，成为人大代表讨论的重点。据统计，在所提134件代表建议中，涉及重大项目建设的建议就有75件，占所提建议的56%。常委会对这些建议经过梳理归类，认为这些代表建议虽然涉及百姓生活的各个不同领域，但都有一个共同点，那就是高度重视项目建设。对重大项目建设的呼声如此之高，对同一议题关注程度如此之深，在近几年的人代会上是很少见的。并引起了县人大的高度重视，常委会多次召开主任会议，专题研究重大项目建设工作，提出了抓好项目建设的思路、具体措施和今后的工作重点，同时将这项工作纳入2009年的重点视察内容。写进县人大常委会的工作要点，力求监督工作的出发点能真正体现广大人民群众的心愿。

搞视察——监督的思路与党委合拍

为了进一步摸清全县重点项目的现状和存在的问题，在视察之前，常委会组织常委会组成人员和部分县人大代表专题学习了县委作出的关于加强重大项目建设的决 45 定。在先期调研的基础上，制订了详细的视察方案，并于5月下旬由常委会主要领导带队，组织18名常委会组成人员和部分人大代表组成视察团，对水沟千家坪钒矿、金丝峡深度开发、城关镇农业综合开发、豪迪万吨桐油加工、塘坝新区建设、朝阳廉租房和县中心敬老院建设等16个重点项目建设进行了视察。视察采取现场查看工程进度和工程质量，召开座谈会听取部门汇报和征求各方面意见建议的方法进行。通过调查视察，对全县重点项目建设取得的成绩、存在的问题有了比较全面的了解和掌握，明晰了后期建设的方向，为常委会更好地抓好对重大项目建设的监督工作提供了可靠的依据。

做决议——监督的内容与程序合法

根据视察所掌握的情况，常委会认为要做好全县重大项目建设工作，仅靠一次视察是不能解决问题的，需要建立一种长效的监督机制。6月23日，县十六届人大召开第十次常委会议，在听取和审议全县关于重大项目建设情况的报告后，23名常委会组成人员的踊跃发言，各抒己见。经过表决，一致通过了《商南县人大常委会关于加强重大项目建设的决定》。决定分别从提高认识、改善投资环境、拓宽投资渠道、加大项目储备、健全工作机制等方面，号召全县上下要在思想上重视，政策上扶持，力争融资渠道多元化、项目储备制度化、保障措施具体化。决定无论是从形式，还是具体内容都体现了人大监督的程序性和法律性。确保了全县重大项目建设有计划逐步实施。

抓落实——监督的措施与政府合力

为使决议落到实处，县人大常委会和县政府形成了“抓项目就是抓发展，抓项目 46 就是抓突破”的共识。县人大常委会对于凡由财政投资实施的重大建设项目，在县政府向县人大及其常委会报告后，要按程序及时予以审查批准。同时，每年都要组织人大代表和常委会组成人员对重大项目建设进行一至两次视察或检查，力争重大项目年年都有新突破，项项都能见实效。与此同时，县政府成立了重点项目建设领导小组，制订了《重大项目建设管理办法》和《重点项目建设及重大项目前期工作考核办法》，实行项目建设领导包抓督查通报、责任追究制度，将重大项目建设作为各级各部门和领导干部考核的重要内容，完善考核机制，激发全县上下关心参与支持重大项目建设的积极性、主动性和创造性。

截止目前，全县重大项目建设从起步到实施，呈现出项目数量多、涉及范围广、开工情况好、推动作用强的良好局面。（作者系商南县人大办公室干部）

监督让百姓享受司法温暖

——商南县人大司法监督纪实

宋 新 强

素有中国“茶叶之乡”、“旅游盛地”美誉的商南县，这里有我国最北端的茶区和金丝大峡谷。在这不足24万人口的小县，人们却生活在安宁祥和的环境里，深究其因，人们会津津乐道：“是人大监督给百姓带来的好处！”

心系百姓保稳定

新一届人大产生后，极为重视社会稳定。人大深知：人心思和，人心思稳，已成为商南人的价值取向，是商南人的不懈渴望和追求，人大必须把保稳定作为监督的重 47 点。当有人反映：“2007年10月的一个夜晚，一村民发现有人正在盗窃本村一农户家里的财产时，立即向当地派出所报案，但派出所不知啥原因未及时出警”。“在建设农村警务室过程中，有少数派出所随意收钱，增加群众负担，向农村每位辅警收取500元—680元不等的费用，用于制作村警务室牌子。”“个别派出所存在办案程序不规范”等问题时，县人大常委会决定对《治安管理处罚法》进行执法检查。2008年5月，县人大常委会组成执法检查组，先后深入到7个乡（镇）、7个公安派出所和县公安局，对《治安管理处罚法》贯彻实施情况进行了执法检查。在检查中发现，基层公安派出所有时确实存在着接警不出警、出警不及时、有案不立的现象；存在着对治安行政处罚决定执行不规范问题；存在建设农村警务室时，少数派出所擅自规定由辅警垫资制作制度牌子，以及存在农村辅警工资偏低等问题。人大常委会通过审议，及时作出审议意见，限期要求县政府及其主管部门落实整改。县公安局对此十分重视，先后出台了《关于进一步加强内部执法监督工作的通知》、《一案一审制度》、《错案追究制度》等项制度；对少数派出所在建设农村警务室中多收取的费用，全部退还给辅警，对基层公安派出所及其干警的执法行为作了进一步规范。县政府在财力紧缺的情况下，决定提高了农村辅警的工资待遇。

2008年3月，在县十六届人大二次会议上，有十余名县人大代表提出：要求恢复赵川人民法庭办公的议案。此议案立即引起新一届常委会领导的高度重视，要求将这一议案作为2008年县人大常委会重点督办建议，并转交县法院办理。县法院经过积极努力，2008年1月5日终于随着一声法锤落下，赵川镇张某夫妇离婚案开庭审理，并成功调解，这是时隔12年后商南县赵川人民法庭首次在当地恢复办案。从此，当地群众诉讼难的现状得到改变。县人大常委会于2009年3月又对全县人民法庭建设情况进 48 行了集中视察。通过视察，提出建议，县法院对法庭人、财、物实行倾斜，对各法庭增加了办案力量，改善了法庭办公条件，法庭每年案件调处率均达到80%以上。人民法庭为保一方平安，为促进农村经济社会健康发展提供了强有力的司法保障和优质高效的法律服务。

重视服务促发展

随着社会主义市场经济的发展，我县法律服务机构和人员也面临着“优胜劣汰”的危机感，法律服务机构和人员的服务质量和诚信，已成为人们关注的焦点。有时人大代表会经常听到这样一些话语：“少数法律工作者，只注重收费，而不注重服务质量。”“少数法律工作者，职业道德和诚信意识严重缺失，不遵守职业纪律。”“冒充律师和法律服务工作者的人员会经常出现。”

群众的情绪，是人大监督的第一信号。县人大对群众的呼声，不是漠然置之，而是立即启动了执法调研活动。2009年5月，由人大法工委牵头组成的执法调查组，深入到3个乡（镇）、县法院和4个法律服务机构，对律师事务所、公证处、基层法律服务所和法律援助中心工作开展情况进行了执法调研。调查组在调查报告中提出了四个方面有针对性的问题，即：律师事务所从业人员素质、服务质量不高；基层法律服务力量薄弱；法律援助工作面临较大的困难和压力；法律服务行业违规执业、诚信缺失问题时有发生等，引起了人大常委会的高度重视。县人大常委会在审议意见中限期要求县政府及主管部门负责将上述存在的问题整改到位，对一时难以落实的问题，要制定出切实可行的解决方案，分阶段落实，由法工委跟踪督办。

人大常委会及时对全县法律服务工作开展调查，并提出具体审议意见，有利于规 49 范法律服务市场秩序，优化了投资环境，使全县再现突破发展新高潮。

锻造利剑显法威

检察机关是国家的法律监督机关，法律执行一旦失去有效监督，将会酿成严重事端和不可挽回的损失。也许人们对检察机关有敬畏之心，有人想言不敢言，也有人会冒昧地说出：“检察机关对轻伤害案件处理把关不严。”“刘某因故意伤害罪判处有期徒刑3年，缓刑5年后，司法机关再也没有管过他。”群众的议论，引起了人大常委会对检察院开展刑事诉讼监督工作情况的极大关注。2008年7月，县人大常委会组成执法检查组，对县法院刑事诉讼监督工作进行了执法检查。检查中发现司法机关在轻伤害案件处理上有“踢皮球”现象；检察机关对人犯刑罚执行有脱管漏管等。人大常委会在审议意见中要求检察机关深入调研，尽快出台关于加强轻伤害案件监督的办法；深入排查，对人犯刑罚执行过程中出现的脱管漏管问题立即纠正。

人大的决议就是一道强制命令。县检察院在县人大法工委的跟踪督办下，出台了《商南县人民检察院办理轻伤害刑事诉讼案件监督实施细则》，并报送县法院、县公安局严格执行。《实施细则》的出台，有利于公、检、法三机关在办理轻伤害刑事案件时更好地协作配合，规范轻伤害刑事案件办理程序，为打击刑事犯罪，构建和谐社会起到了重要作用。同时，县检察院也加强了对人犯刑罚执行的监管力度，防止了脱管漏管事件的再次发生。

促进司法公正，维护公平正义，推动依法治县，是时代赋于县人大的神圣职责。商南县人大通过察民情，听民声，重监督，使和煦的司法阳光照耀着商南大地的每一个角落，一个和谐繁荣的新商南被广泛传唱。（作者系商南县人大法工委主任）

第三篇：内部监管

内部监管（中级）

第一题（17分）

A市和B市是某省相邻的两个地级市，A市烟草专卖局在配合当地公安机关对张某的仓库进行检查时，查获某品牌卷烟800条，价值6万元，公安机关遂对张某以非法经营罪立案调查。经过鉴定，该批卷烟系真品卷烟。张某还交代：由于该品牌卷烟在A市和B市间有一定零售差价，他每月从B市购进该品牌卷烟一次，每次400条。从32位卷烟激光喷码看，供货者是B市零售户刘某，卷烟都是B市烟草公司供货，且供货量大而集中，有违规投放的嫌疑。（17分）

1、从内管角度看，对该案件A市烟草专卖局应如何向上级报告？（2分）答：对5万元以上的真烟案件,A市烟草专卖局应在立案后48小时内将案件基本情况以及所涉卷烟品牌、数量报送国家局专卖司并抄录每条烟的32位条码。（2分）

2、对该类型案件，省级局应如何督促处理？（3分）答：对于市、县级局查处的真烟案件（1分），省级局要督促有关单位按要求上报情况并抄录每条烟的32位条码（2分）。

3、简要回答县级局、地市局、省局定期向上级报告内管工作的周期。（6分）

答：县级烟草专卖局每月向地（市）级烟草专卖局，地（市）级烟草专卖局每季度向省级烟草专卖局，省级烟草专卖局每半年向国家烟草专卖局报内部专卖管理监督报告。（每个周期2分，6分）

4、本案中的生产经营违规线索属于哪一类，另外生产经营违规线索还有那些来源？（6分）

答：本案专卖案件办理中涉及行业内部的线索，另外还有投诉、举报，上级交办任务，生产经营人员的信息反馈，其他部门移交线索、下级局报告等。（每种方法1分，6分）

第二题（14分）

某省局内部专卖管理监督部门分两个小组对所属某烟叶复烤厂进行内管检查。检查一组首先审查财务报表，发现报表中烟叶复烤加工数量与委托加工合同的数量不一致，于是有针对性地对相应台帐和原始凭证进行核查，发现该企业存在擅自经营烟叶的违规线索。检查人员对相关报表、台帐和凭证进行了复制，并对存放烟叶的仓库实施了现场检查。检查二组查阅了该厂上个月向向某卷烟厂调运烟叶的出库数据，并与准运证记载的数据和某卷烟厂到货确认数据对照，也发现了异常情况。经过进一步询问企业工作人员，查处该烟叶复烤厂存在擅自经营烟叶的重大违法违规行为，遂进行了及时处理。

1、两个检查组分别采用了何种核查资料的方法？（4分）

答：检查一组采用的方法是逆查法，而检查二组采用的方法是核对法。（4分）

2、除了对资料进行核查外，常用的调查核实方法还有哪些？（4分）答：常用的调查核实的方法还有：（1）询问相关人员；（2）实地检查。（4分）

3、执法人员履行内部专卖管理监督职责时行使了哪些职权？（4分）

答：执法人员旅行内部专卖管理监督职责时行使的职权有：查阅复制权，检查权，询问权，查处权。（4分）

4、对该烟叶复烤厂的违法违规行为应如何处理？（2分）答：对于该烟叶复烤厂得违法违规行为应当及时上报并移交有处理权限和管辖权限的单位和部门进行处理。（2分）第三题（19分）

某省烟草专卖局于2011年4月份对下属的ABCD四个地市烟草公司进行内管检查，通过专卖内管信息系统和卷烟营销系统查询，得到以下数据：

A市黄河牌卷烟2月份销量200万支，3月份销量350万支。B市长江牌卷烟3月份销量206万支，其中3月15日销量40万支。C市零售户张某2月份订购黄河牌卷烟40条，3月份订购量136条。

D市零售户李某3月份第一周订购卷烟结算值3.2万元，第二周订购卷烟结算值2.8万元，第三周订购卷烟结算值7.8万元。

1、根据以上数据能否发出预警或发现异常现象，如果情况异常分别属于何种预警，试分析理由。（13分）

答：能发出预警（1分）。

A市属于品牌销量波动预警（异常）（1分），因为黄河牌卷烟月销量超过上月销量50%以上（2分）。

B市属于品牌集中投放预警（异常）（1分），因为长江牌卷烟单日销量占月销量15%以上（2分）。

C市零售户张某属于零售户订单量波动预警（异常）（1分），因为其月订购卷烟数量超过上月量200%（2分）。

对于D市零售户李某，由于只知道最近三个订货周期的结算值，而不能确定最近三个订货周期订购卷烟的均价，所以不能判断D市零售户李某的情况是否属于异常。（3分）

2、列举客户信息预警常见情形有哪些？（6分）

答:客户信息预警（异常）有以下常见情形：

（1）随意变更客户类别、订货电话、结算帐户等信息；（2分）（2）不同零售户订货电话相同或银行结算账号相同；（2分）

（3）营销系统实际供货零售户与专卖许可证系统内的零售户不相符等。（2分）

第四题（18分）

2011年3月15日，A省烟草专卖局内管部门在查询下属B市烟草公司经营情况时，发现该市C县零售户李某在3月份第一周突然订购大量高档卷烟。经过查询其经营资料和以往订货记录，得知李某的商店地处C县偏僻的山村，经营规模小，以往没有订购过该品牌卷烟。由于该品牌卷烟多次发生外流到其他地区的情况，遂引起内管部门关注，3月16日省局要求B市局调查核实。B市局认为需要C县局对线索进一步核实，于3月18日将线索分发给C县局。C县烟草专卖局接到任务后，查看李某商店的位置、规模和店堂设施情况，并查看了李某剩余的卷烟，于3月28日完成核实工作并将核实情况报告市局。

问：

1、烟草专卖局的做法有何错误之处，并说明理由。（6分）

答：

1、B市局3月18日将线索分发给C县局的做法是错误的（1分），市级局要在线索排查出的当天分发给县级局公司，所以B市局应该在3月16日将线索分发给C县局（2分）。

C县局于3月28日完成核实上报工作的做法是错误的（1分），县级局负责在接到线索后1周内查明并上报情况，需要延长办理时间的要向市级局说明情况（2分）。

2、C县烟草专卖局采用了哪些实地检查的方法？目的是什么？（6分）答：C县烟草专卖局采用了查看零售户经营场所和库存的方法（2分）。

查看零售户经营场所：可以判断零售客户的实际经营能力，对超过零售户经营能力的投放行为作出判断。（2分）

查看零售户库存：零售户的库存卷烟量正常情况下应随着每天的销售较为均衡的下降，如果库存量陡然下降，则为异常现象，应怀疑是否有他人将其卷烟收走。（2分）

3、除了本案采取的方法外，还可以采用哪些实地检查方法？（6分）答：除了本案采取的方法外，还可采用的实地检查方法有：（1）监听电话访销录音；（2）检查网上订货客户上网IP地址。（6分）

第五题（12分）

A省局通过自主开发的内部专卖管理监督信息系统，采集辖区内生产企业的经营数据，对异常经营数据进行预警，并对预警线索进行有针对性的调查核实。同时A省局对辖区内企业生产经营活动隔一段时期进行一次实地检查。为了保证监管效果，A省局要求省工业公司每季度要将卷烟生产计划、各生产点具体排产的品牌、规格、数量以及合作生产的具体品牌规格数量等材料报送省局备案。省工业公司各生产点每月10日前要整理好上月生产计划报表、机台产量报表、码段使用报表、成品库卷烟入库报表、原辅材料耗用量报表等材料，向所在地的市级局报送备案。A省局还根据实际工作需要，要求卷烟、雪茄烟生产企业定期报送相关的生产经营资料备案。

问：

1、A省局对生产类型企业的日常监管模式属于哪种？此外还有什么日常监管模式？（6分）

答：A省局对生产类型企业的日常监管模式有：备案检查与不定期抽查结合的监管模式（2分）；远程信息化监管与实地检查相结合的监管模式（2分）。

此外还有驻企业（厂、生产点）监管模式（2分）。

2、A省局采取了哪种采集数据的方式？除此之外还可以采取哪些数据采集方式？（6分）

答：A省局采取的采集数据的方式是：信息系统查询、建立备案制度（3分），此外还有列席企业生产经营会议和实地查询（3分）。

第六题（20分）

为保证卷烟100%入网、落地、入户，A市烟草专卖局对送货人员进行了一次检 查。检查人员选择随物流送货车跟车检查的方式，主要检查物流公司及其送货人员是否将卷烟送货到零售户经营场所，配送单上的卷烟的品种数量是否与实际配送的相符。经过检查，没有发现违法违规问题。

1、该案例属于哪种现场检查、实地监管方法的运用？除了跟车检查以外，还可以采取哪种检查方式？（4分）答：该案例对现场检查、实地监管方法的应用属于对卷烟配送到户的监管（2分）； 除了跟车检查外，还可以采用暗中监控和送货到户后立即检查的方式。（2分）

2、除了本案例涉及的方法外，在对卷烟、雪茄烟批发企业进行日常监管时，我们还可以运用哪三种现场检查、实地监管方法？并列举出各检查监管内容。（16分）

答：（1）对打码出库的监管（2分），其检查的内容是：物流中心分拣环节，是否对即将配送的卷烟均100%喷打了32位激光码，是否存在不打码，打通码、测试码的现象（3分）。（2）对卷烟零售大户的监管（2分），其检查的内容是：在日常监管中，专卖内管部门要有针对性的实地走访零售大户，清点大户库存，判断其购进卷烟数量与经营能力是否相符，对货源投放与客户经营能力不符的大户，要限制对其提供的货源（4分）。

（3）对高价卷烟销售的监管（2分），其检查的内容是：在日常监管中主要监管卷烟销售部门，是否公平公开分配高价位卷烟，分配的布局是否合理，直营店是否销售零售价格超过1000元/条卷烟的行为（3分）。

第四篇：搞好内部监管

搞好内部监管 加强干部职工队伍建设

按照局（公司）学习实践科学发展观活动领导小组的工作安排，专卖科就如何搞好内部监管、加强干部队伍建设开展了调研工作，成立了调研小组。调研小组围绕调研题目，列出调研问题，结合调研问题，先后组织了代表座谈会、问卷调查、与各部门交流，广泛地听取了各方面的意见。现将调研情况汇报如下：

一、内部监管及干部职工队伍建设基本情况

通过调研，我们感到局（公司）能够认真贯彻落实国家局及市局（公司）关于加强内部监管及干部队伍建设的各项工作部署和要求，不断建立健全规章制度，不断规范工作流程，依法行政、依法管理、依法经营水平不断提高。逐渐实现了内部监管日趋规范、干部职工队伍素质整体提高的工作目标。主要有以下几点

（一）领导重视，把内部监管及干部职工队伍建设当作一项重要工作

局党组领导班子高度重视内部监管工作，认真抓好对人、财、物的管理监督，使卷烟经营及专卖管理工作有序进行。成立了房山区烟草专卖局内部专卖管理监督工作领导小组，由一把手任组长，主管专卖副局长、主管业务副经理任副组长，各科室主要负责人为组员，下设内部专卖管理监督

1办公室。办公室成员由一名副科长和两名熟悉专卖内管业务、电脑操作熟练、工作责任心强的专职内管人员组成，负责内部专卖管理监督日常工作，明确职责与分工，做到工作任务落实到人，责任落实到岗，绩效考核到位。在工作中，领导干部以身作则，坚持“三重一大”集体讨论决定，避免了决策上的失误，提高了决策水平。重大事项由一把手负总责，遵循权责统一原则。坚持把加强干部职工队伍建设作为一项重要工作抓实抓好，认真组织开展了市局（公司）“三个文件”学习与再学习，抓好了明示承诺内容的教育宣传，人人签订了明示承诺责任书，加强内部监管工作的开展，干部职工队伍的整体素质有明显提高。

（二）内部监管逐渐加强，成效比较明显

内部监管工作能够严格按照市局（公司）关于内部监管工作的各项要求，健全机构、明确责任，努力构建长效机制，做到内部监管工作日常化、规范化、程序化。一是认真抓好教育，统一了思想，确保了各级领导干部思想高度集中统一，营造了齐抓共管，全员参与，抓好内部监管工作的良好氛围。二是借助贯标工作，逐渐推进内部管理监督工作。做到了明确职责，细化标准，优化流程，切实夯实各项基础管理工作，不断提高工作效率和管理水平。三是充分发挥内部督察主导作用。以内部督察为主，由各科室密切配合，形成内部监管的合力，建立了内部监管长效机制。严格对内部

经营的监督管理，做到对卷烟经营过程、客户服务流程的全程监督；加强对三项制度和各项制度规章的执行情况进行监督，把加强内部监管与构建惩治和预防腐败体系结合起来，强化管理，堵塞漏洞，关口前移，注重预防，完善制度，规范流程，最大限度地防止权力滥用，最大限度地确保行为规范，保持良好的内部秩序。在实际工作中，局（公司）能够认真落实“三项检查”工作，采取一把手负总责，分管领导具体组织，牵头部门切实负责的方针，逐一审查，逐项整改，使“三项检查”工作得到扎实有效的落实。强化资金监管和预算管理，提高了预算的严肃性和有效性。全面推进法制建设，认真履行专卖执法案件法律审核、重大案件审理法制监督程序，严格实施经济合同法律审核制度，有力推进了依法行政和依法管理、依法经营工作。

（三）干部职工队伍建设不断加强，整体素质得到明显提高

在加强制度建设，提高干部职工队伍整体素质上，严格按照“严格规范、提高素质、争创一流”为工作目标，加强制度建设，制定并修改了《房山烟草岗位职责与制度汇编》，督促访销、财务等业务科室制定内控制度，修改了营销人员和专卖人员的考核标准及办法，做到了用制度管人、量化考核，不断提高干部职工队伍的基本素质、责任感和工作能力。实际工作中，我们感到内管人员的工作能力高低直接制约着

专卖内管工作的质量，为此，我们制定了专卖内管人员培训计划，明确培训内容，落实培训时间。系统地开展业务经营、法律法规及信息网络知识培训。还组织学习了关于卷烟购销模式、新的业务流程及客户等级评定、客户分类合理评价及合理定量供应等内容，使专卖内管工作人员真正达到会思考，懂业务，能分析问题，解决问题，确保做好专卖内管工作。

二、内部监管及干部职工队伍建设中存在的问题

在调研中，我们感到，在内部监管、干部队伍建设上，领导班子高度重视，取得的成效也是明显的，但从形势、任务对我们的要求来看，也仍有不适应和需要提高的方面。

一是思想认识需要进一步加强。抓好内部监管、加强干部职工队伍建设是一项长期的基础性工作，不管是在日常的业务工作繁忙的情况下，还是在其他情况下，都要高度重视这项工作，要严之又严、细之又细地做好打牢基础工作。在这些方面，干部队伍在教育培训，提高思想认识，加强内管工作指导上需要进一步加强。

二是制度建设需要进一步加强。内部监管及干部职工队伍建设涉及面广，制度是否健全，流程是否规范，工作痕迹是否清楚是检验我们执行力强与不强的重要方面。做好工作一定要有一套好的制度来保障，而好的制度更要有强大的执行力来贯彻落实，而不能出现个别时候执行不严、不到位的现象。

三是干部职工队伍素质需要进一步提升。目前，我局干部队伍素质是比较过得硬的，可以说达到了年轻化、专业化的程度，但职工队伍中有的人素质还是比较低，在大局意识、规范意识、团结意识、服务意识、责任意识等方面需要进一步加强，需要进一步做好教育和培工作，加强作风建设，制定切实可行的具体措施，全面提高干部职工的整体素质。

三、关于搞好内部监管、加强干部职工队伍建设的工作建议

（一）进一步统一思想，提高思想认识。以深入学习实践科学发展观为契机，按照“围绕中心、服务大局”的要求，使干部职工充分认识到搞好内部监管、加强干部职工队伍建设对局（公司）健康持续发展的重要性。要坚持思想领先，精心筹划，分层次，多形式，扎扎实实搞好干部职工的思想政治教育和业务技能培训，以确保内部监管的到位和干部职工队伍建设的加强。

（二）进一步完善制度，提高制度执行力。围绕物资采购、卷烟经营、选人用人、依法行政等关键环节及重点领域，进一步健全制度，规范程序，实施科学管理和有效监督。同时，继续巩固明示承诺工作取得的成果，进一步推进“三个文件”的学习和贯彻落实，在制度执行方面不留死角，克服走过场，切实提高制度执行力。

（三）进一步加强专卖内管人员队伍建设。加强对内管人员教育培训，使专卖内管人员逐渐成为专业化、复合形人才，切实打造一支政治过硬、业务精良、作风顽强的特别能战头的队伍。为此要加大对专卖内管人员的业务培训教育力度，及时进行知识更新；加强党风廉政教育，增强内管人员工作的责任意识和大局意识，确保做到忠诚企业，努力干好本职工作，为局（公司）发展贡献自己的力量。

（四）内部监管要逐步从事后监管向事前监管发展 内管工作不应该是哪里出现问题整改在哪里，忽视事前、事中预防。而是以事前监管为主，事后监管为辅，达到全程监管的局面。

房山局（公司）专卖科

二00九年五月

第五篇：内部监管知识

专卖内部监管基础知识

学习内容：

1.内部专卖管理监督工作的定义、原则、背景、意义

2.内部专卖管理监督制度规定 3.进一步整顿规范卷烟生产经营秩序 五条纪律

4.烟叶收购工作的要求和纪律

一、内部专卖管理监督概述

（一）内部专卖管理监督的定义

内部专卖管理监督是指各级烟草专卖局根据《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例和国家局的有关管理规定（以下简称“烟草专卖法律、法规及行业管理规定”），对行业内所有依法取得烟草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业遵守烟草专卖法律、法规及有关规定的情况进行全过程的管理监督。

内部专卖管理监督的主体是各级烟草专卖局。内部专卖管理监督的对象是指行业内所有依法取得烟草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业。内部专卖管理监督的内容是行业内企业遵守烟草专卖法律、法规及有关规定的情况。

（二）内部专卖管理监督的原则

1、依法行政的原则。开展内部专卖管理监督必须严格依照《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例和国家烟草专卖局的有关管理规定进行。具体来讲，内部专卖管理监督的主体、对象、内容、程序、手段、依据、处理都必须符合烟草专卖法律法规和行业管理规定的要求，做到职权法定、依法行政、依法监管。

2、责任效率的原则。要逐级明确内部专卖管理监督责任，实行工作责任制，建立健全监督考核和责任追究制度，同时要充分利用信息化等手段，采取科学的监管方法，强化责任，提高效率。

3、公开、公正的原则。内部专卖管理监督必须严格依照烟草专卖法律法规和行业管理规定的要求和程序，公开、公正进行。

4、属地管理的原则。内部专卖管理监督必须遵循属地管理的原则，实行责任制，特殊情况可以由上级烟草专卖局指定管辖。各级烟草专卖局依照烟草专卖法律、法规及有关规定负责本辖区的内部专卖管理监督工作；各级烟草专卖局的内部专卖管理监督部门具体负责内部专卖管理监督工作。各级烟草专卖局必须接受上级烟草专卖局、同级纪检监察部门的依法监督。

5、全过程监管的原则。内部专卖管理监督必须对行业内所有烟草专卖品生产经营行为实行事前、事中、事后全过程的专卖管理监督。（简单介绍烟叶生产过程：计划下达、合同签订、种子发放、育苗、移栽、收购、调拨、准运证办理、废弃烟处理等。卷烟监管全过程：合同签订、卷烟购进、到货确认、入库扫码、采集订单、出库扫码、分户打码、配送到户、落地销售。）

6、全员监管的原则。内部专卖管理监督必须实行全员管理监督，要在充分发挥内部专卖管理监督部门职能作用的同时，有效发挥计划、运行、法规、财务审计、纪检监察和整顿办等部门的作用。

7、监管和服务相结合的原则。在开展内部专卖管理监督的同时，必须保护和服务合法的烟草专卖品生产经营行为。

（三）烟草行业开展内部专卖管理监督的背景 烟草行业自1982年实施国家烟草专卖制度以来，全国烟草经济先后出现过1982—1991年和1992—1999年两次较为完整的周期性循环。从2000年开始，全国烟草经济开始进入第三个发展周期，至今已连续10年保持快速增长态势。烟草行业的发展和税利的增长，从根本上来讲是国民经济发展和市场繁荣的结果，是行业通过深化改革使行业体制优势得到充分发挥的结果。

烟草行业特殊的专卖体制的确立根本源于维护国家利益、维护消费者利益。20多年来，由于发挥专卖体制的优势，烟草行业的面貌发生根本的变化，有计划的生产经营既满足了消费者的合理需求，又严格控制烟草的发展规模；专卖专营有效地集中全国资源优势，提高产品质量，减少吸烟危害，持续保持着烟草经济在国民经济中突出的贡献率。

然而，特殊行业及企业能否约束自己的行为，能否自觉地依法经营自然会引起社会的关注。政企合一，人财物、产供销、内外贸的高度统一，资金密集，权力集中，等等，这些烟草行业的特殊性使得行业内的一些单位、企业、干部和职工面临各种诱惑和考验，稍有不慎，极易产生决策失误，违规运作，以权谋私。而这必定将损害国家利益、消费者利益，损害行业形象。源于自2005年5月30日以来烟草行业内部正在推进的加强行业内部管理监督工作。它是烟草行业希望解决自身存在问题的一个关键举措，其内涵和意义较以往历次整顿工作更为深刻，被国家局局长姜成康称为“烟草行业走向成熟的表现”；它事关烟草专卖制度的巩固和完善，事关烟草行业的健康发展，事关烟草行业在社会上树立负责任形象。

姜成康局长指出：“如果能够切实加强内部监管，那我们政企合一的体制就有存在的基础，就有生命力；如果不能进行有效的监管，问题成堆，那我们这个体制还有什么存在的必要？优越性体现在哪里？所以能不能通过自我完善，自我调节，来解决存在的弊端，这是一个非常重要的问题。”这段话，深刻阐述了行业加强内部管理监督和巩固烟草专卖体制的关系。

自2002年来，国家局为实现“做精做强主业，保持平稳发展”这一目标，十分注重解决影响、妨碍和损害行业健康发展的突出问题，先后集中开展烟叶流通秩序、财经秩序和卷烟体外循环等专项治理整顿，行业的生产经营秩序得到明显好转。可以说，行业近年来经济效益持续快速发展，某种程度上也是得益于专项整顿促使行业不断走向规范。自2005年以来开展的加强行业内部专卖管理监督是将之前的一系列整顿活动上升了一个高度，从另一层意义上来讲，是为了更好地贯彻执行烟草专卖法律法规，更好地促进烟草行业的持续稳定和谐健康发展，更好地维护国家利益和消费者利益，树立烟草行业的良好形象。

（四）加强行业内部专卖管理监督的重要意义 国家局姜成康局长在2005年全国烟草行业加强内部管理监督工作会议上指出：加强行业内部管理监督，是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求；是推进烟草行业健康发展的重要保证；是加强行业干部职工队伍建设特别是领导班子建设，树立行业良好形象的重要措施。这也正是加强行业内部专卖管理监督的重要意义所在。

1、加强行业内部管理监督，是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求。实行烟草专卖制度，是国家对烟草行业采取的特殊政策。烟草行业经过20多年的发展充分说明，实行烟草专卖制度是一项非常必要和成功的改革措施，对于有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入发挥了极其重要的作用。在肯定专卖管理体制取得成绩的同时，要清醒地认识到，烟草行业内部也存在着与烟草专卖立法宗旨不相符合的问题，有些问题还比较突出。烟草行业历年来整顿规范和案件查处所暴露出来的问题看，少数单位违规生产经营行为十分严重，超产瞒产、体外循环、同一地区同一规格品牌实行不同价格，破坏了专卖法律法规的权威性和严肃性；少数单位内部管理十分混乱，乱投资、乱决策、乱开支，有的甚至私设小金库、账外账，偷漏国家税收，造成国有资产严重损失，严重损害国家利益；有的单位制度不健全，监管不到位，使少数人以权谋私有可乘之机，有的甚至大肆贪污受贿、侵吞国有资产，严重败坏了行业形象。以上存在的问题都是与专卖立法宗旨背道而驰的。如果这些问题不能得到有效解决，任其发展下去，势必影响专卖制度的巩固和完善。国家局提出全行业都要牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，要把切实维护国家利益、维护消费者利益作为烟草工作的根本出发点和落脚点。这既是《烟草专卖法》的根本要求，也是严格行业自律必须始终遵循的行为准则。因此，烟草行业必须从“两个切实维护”的高度，正视行业存在的突出问题，下决心采取更加有力的措施解决好存在的突出问题，从坚持和维护国家烟草专卖制度的高度，切实加强行业内部管理监督工作，促进专卖制度的巩固和不断完善。

2、加强行业内部管理监督，是推进烟草行业健康发展的重要保证。2002年以来，烟草行业花了很大精力认真开展了烟叶流通秩序、财经秩序专项整顿和治理卷烟体外循环工作，依法依规进行认真整改，使行业生产经营秩序明显好转。集中一段时间和精力，通过专项整顿，解决行业存在的突出问题，对于建立良好的生产经营秩序是必要的，也是很成效的。但也要认识到，专项整顿有其阶段性，整顿是针对存在的突出问题，集中一段时间和精力解决问题，整顿是事后管理监督，是在问题已经发生、而且很严重时的管理监督，是问题跟进型的事后管理监督，不可能长期用整顿的办法来解决某一方面存在的突出问题。从专项整顿规范的情况看，专项整顿尽管取得了明显成效，但整顿后反弹的现象在一些单位仍然存在，边整边犯也时有发生，应引起高度重视。这就需要通过加强日常管理监督来加以解决，因此，加强内部专卖管理监督成为了巩固行业治理整顿成果的必然要求，在继续深入开展整顿的同时，必须加强内部专卖管理监督制度建设，尽快建立专卖管理监督长效机制，变集中整顿为经常性管理监督，变问题跟进型管理监督为行进型管理监督，进行事前、事中、事后全过程有效管理监督，把烟草专卖法律法规和国家局的管理规定、规范制度真正落实在日常管理监督的工作过程当中。只有这样，才能有效巩固多年行业治理整顿的成果，才能在专卖制度下解决好提高效率、注重自律两大课题，确保行业持续稳定协调健康发展。

3、加强行业内部管理监督，是加强行业干部职工队伍建设特别是领导班子建设、树立行业良好形象的重要措施。目前，烟草行业改革和发展已进入关键时期，为顺利实现行业改革和发展的目标，必须要有良好的外部环境。良好的外部环境要靠烟草行业自身努力去创造，其中重要的一个方面就是烟草行业要在社会上树立对国家负责、对消费者负责，是一个负责任的行业的良好形象。近年来，烟草行业改革能够顺利推进，关键一点是妥善处理了各方面的利益关系，调动了各方面的积极性，因而得到了各方面的关心和支持，使改革有一个良好的外部环境。行业在社会上能否树立良好形象，干部职工的一言一行，尤其是领导干部的表率作用至为重要。如果领导班子、领导干部出问题，对行业形象将会带来十分严重的负面影响。因此必须切实加强行业职工队伍建设特别是领导班子建设，而加强管理监督是加强队伍建设的重要内容。

二、学习国家局《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》（国烟专[2005]377号文件）有关规定

下面咱们结合三门峡实际，向大家介绍一下内部监管对象和监管重点。因为三门峡有卷烟、烟叶，属于两烟区，还有复烤加工企业，相对来说，内容多，监管难度较大一些。

《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》第三章“内部专卖管理监督的对象、内容和重点”

内部专卖管理监督的对象是指行业内所有依法取得烟草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业。

内部专卖管理监督的内容是行业内企业遵守烟草专卖法律、法规及有关规定的情况。

对从事烟叶种植、收购和调拨企业专卖管理监督的重点是：

（一）按照国家下达的计划，与烟农签订烟叶收购合同，并约定种植面积，不得超计划收购；

（二）执行国家烟草专卖局烟叶收购价格，按照规定确定烟叶等级，按照合同收购本辖区自产烟叶，禁止跨区域收购，禁止压级压价，禁止提级提价；

（三）按照烟草专卖法律、法规和有关规定签订烟叶购销合同，按照许可证规定的范围调拨，禁止将烟叶调拨给无经营权的单位和个人；县级烟草公司禁止向省外调拨销售烟叶。

对从事卷烟、雪茄烟批发企业专卖管理监督的重点是：

（一）按照烟草专卖法律、法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等签订卷烟、雪茄烟购销合同，禁止从无烟草专卖生产企业许可证的企业和个人购进所需烟草专卖品；

（二）按照烟草专卖法律、法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等销售卷烟、雪茄烟，必须100%入网、落地、入户销售，禁止超出许可范围销售，禁止违反价格规定销售，禁止将卷烟、雪茄烟销售给无烟草专卖零售许可证的单位或个人；

（三）按照烟草专卖法律、法规及有关规定，执行卷烟到货确认制度，卷烟入库必须扫码，禁止虚假确认。

对从事烟叶复烤加工企业专卖管理监督的重点是：

（一）按照烟草专卖法律、法规及有关规定签订复烤烟叶加工合同，禁止无合同、超合同加工；

（二）按照烟草专卖法律、法规及有关规定执行加工合同，复烤烟叶按加工合同交付给委托方，禁止经营烟叶。

在履行内部专卖管理监督职责的时，有权采取以下措施：

（一）进入行业内企业进行检查；

（二）询问企业工作人员，要求其对有关事项作出说明；

（三）查阅、复制有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿、损毁的文件、资料予以封存；

（四）对发现的违法、违规问题，当场予以制止，并及时进行查处。

检查考核制度

省局对各地市每半年重点检查一次，每年考核一次。三门峡市局按照上级要求，结合实际制订了《三门峡烟草行业内部专卖管理监督考核办法》和考核细则，每季度对各单位检查考核一次，对考核情况进行通报。考核结果纳入各县级局年终目标责任制，作为对领导干部业绩评定、奖励惩处的重要依据。

进一步整顿规范卷烟生产经营秩序五条纪律

1、卷烟工业企业不得以任何理由超计划生产卷烟，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业主要领导记过、记大过、降级、撤职的处分。

2、卷烟工业企业不得以任何形式向商业企业提供样品烟进行卷烟让利营销活动，违者，一经查实，给予单位主要领导撤职处分。

3、卷烟商业企业不得以任何名义、任何理由收受和索要卷烟工业企业钱款和财物，违者，一经查实，给予单位主要领导撤职处分。

4、卷烟商业企业的工作人员（包括访销员、配送员）一律不得收受卷烟工业企业发放的各种奖金、补贴和贵重物品，一经发现，一律给予辞退或解聘，并给予工业企业的主要领导相应处分。

5、卷烟工商企业不得违反有关烟草专卖法规，以任何理由向非正常渠道供货，搞体外循环，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业主要领导和有关责任人记过、记大过、降级、撤职、留用察看、直至开除的处分。

烟叶收购工作的要求和纪律

为保持良好的烟叶收购秩序，提高对烟农服务水平，严肃收购纪律，严格执行国家有关烟叶的专卖管理规定和烟叶收购政策，现对烟叶收购工作提出以下要求和纪律。一、七条要求

1、严格按合同收购，制止超计划收购。合同内烟叶要全部收购，无合同、超合同的烟叶一律不准收购。

2、完善服务措施，提高服务质量。要全面推行收购预检制，完善预检方案，技术员分片入户，帮助烟农分级。继续推行约时定点、分期分批的交售方式。有条件的产区要组织运输工具，帮助烟农售烟。增强对烟农的服务意识，完善服务措施，改进服务质量，提高烟农满意度。

3、严格执行价格政策，及时兑现烟农货款。按国家烟叶收购价格和调拨价格收购、调拨烟叶，坚决制止价外补贴和加价收购。要当场兑现烟农烟叶款，严禁“打白条”。

4、坚持烟叶国家标准，确保等级质量。要强化对验级员的培训、教育和管理，对样收购，不准提级、压级收购。全面推行封闭收购、密码验级制度。严格执行烟叶购销合同，提高烟叶工商交接等级质量。

5、强化专卖管理。严格执行烟叶专卖管理规定，严禁跨区收购，严厉打击内外勾结，坚决杜绝体外循环。

6、加强监督检查。成立烟叶收购工作督查组和质量检查组，检查国家各项收购政策的落实，协调毗邻边界收购秩序，检查收购和工商交接等级质量。烟叶收购工作要接受社会监督。

7、健全领导责任制。各单位主要领导是烟叶收购工作的第一责任人，要把收购工作作为当前主要任务亲自抓，分管领导具体抓。要建立收购工作预警机制，及时处理突发事件，杜绝恶性事件。二、五条纪律

1、严禁不按合同收购，违者一经查实，视情节轻重，对直接责任者人给予记过、记大过、降级、撤职处分；对负有领导责任者给予记过、记大过处分。

2、严禁跨区收购，违者一经查实，视情节轻重，对直接责任者人给予记过、记大过、降级、撤职处分；对负有领导责任者给予记过、记大过处分。

3、严禁加价收购，违者一经查实，视情节轻重，对负有领导责任者给予记过、记大过、降级、撤职处分。

4、严禁内外勾结，体外循环，非法从系统外收购烟叶，违者一经查实，视情节轻重，对直接责任者给予撤职、留用察看、开除处分；对负有领导责任者给予记大过、降级、撤职、留用察看处分。

5、严禁降低标准收购烟叶，凡执行国家烟叶标准不到位、收购等级合格率和工商交接等级合格率严重偏低的，全行业通报批评，视情节轻重，分别给予直接责任者和负有领导责任者记过、记大过、降级、撤职处分。

今天的学习到这就结束了，不当之处，请大家批评指正，谢谢！