完善基层医疗体制的建议

第一篇：完善基层医疗体制的建议

在具体改革实施过程中，出现的几种带有普遍性的倾向：

一是医联体建设联体不联心。医联体中优质医疗资源的下沉，需要市场之手和政府之手同时发力。在具体实施过程中，许多地方“拉郎配”现象严重，资源内在整合度不高，医联体内部利益互不兼容，工作流于形式。

二是“药占比”考核过于注重“比”而不注重“药”。药占比指医院的药品收入占总收入的比例。目的是减少不合理用药，减轻病人负担，是医改的主要考核指标之一。从实际情况来看，许多医疗机构采用“上有政策下有对策”的办法来应付考核，如大幅度提高不必要的化验和检查费用来做大“分母”，或让病人多次挂号分次开药的办法做小“分子”，从而变相地增加了病人的负担。

三是财政补偿的激励作用没得到很好发挥。实行基本药物制度与绩效工资改革以来，“核定任务、核定收支、差额补助、绩效考核”的补偿模式已是各地基本的财政投入与补偿模式。“核定任务、核定收支”往往以上一年度收支为基数，由此造成“鞭打快牛”现象的普遍存在：能力强的基层医疗卫生机构由于业务收入高，财政补助收入随之减少；相反，能力差的基层医疗卫生机构由于业务收入低，财政补助反而增加。

四是分级诊疗的宣传、配套有待加强。有统计结果显示，2016年1-10月全国大医院总诊疗人次为26.3亿，同比提高5.1%，出院人次数13920.8万，同比提高8.1%；同期基层医疗卫生机构总诊疗人次为35.6亿人次，同比下降1.1%，出院人次3278.2万人，同比提高仅3.2%。可见当前更多的医疗服务仍然集中于大医院，分级诊疗的宣传、医疗设备的配套共享还做得不够，也影响了分级诊疗制度的推进。

为此，特提出如下建议：

一、改善基层医疗机构考核，将重心放在合理用药、检查上。基层医疗机构的医疗工作主要集中在慢性病的控制与管理，其手术治疗与各类辅助检查项目相对较少，单纯考核“药占比”的意义不大。为此建议充分尊重基层医疗机构的工作特点，重点考核合理用药，合理检查，不要与大医院一样实行“一刀切”。

二、改善大医院医药分开模式，使之更切合分级诊疗需要。一是建议大医院取消门诊药房，保留住院药房和急诊药房，并保留因急诊、化验、手术、住院用特种专科所需的用药品种，限制慢性用药的品种与数量；二是建议涉及慢性病管理和康复所需要的相关药品全部配备于基层医院或社区医院，同时强化基层医院服务能力。全行业配套实行疾病临床路径、医保支付和医疗价格改革，重新设计医疗服务流程，让分级诊疗工作在制度上、内容上和形式上实现高度统一。

三、改善财政补偿方式，引入激励机制。改革补偿方式，在“保基本”特别是保障好基本公共卫生经费使用的基础上，要创新机制，转变政府直接供给模式。一是坚持“养事不养人”，重点支持人才培养和学科发展，对中医、精神病、传染病、职业病，妇女儿童等在投入政策上要适当倾斜。二是严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。三是探索建立专项补助与付费购买相结合、资金补偿与服务绩效相挂钩的基层医疗卫生机构补偿新机制。基层医疗机构的建设发展等非经常性支出主要由财政专项安排，日常运行等经常性支出则通过提供基本医疗卫生服务，由政府或医保(个人)按标准付费购买。

第二篇：完善食药监管体制的建议

四川威远县基层干部对完善食药监管体制的建议

与思考

2013年3月启动的新一轮食品药品监管体制改革，上级放任自流，地方各显神通，大家都在水里摸石头过河，热热闹闹搞创新，实实在在翻烧饼。最终结局是食品药品监管机构不统一不权威，“强化”莫名其妙变为“弱化”，基层食品药品监管部门怨声载道。食品药品监管体制改革成为“夹生饭”。与党中央国务院的改革初衷南辕北辙。

问题反思

（一）顶层设计不到位。食品药品监管体制改革顶层设计存在漏洞，改革概念化。没有针对食品药品监管部门监管职责不断扩充、监管工作量大幅度增加，特别是对于监管一线的县级食品药品监管部门必须解决的机构设立、人员编制、经费保障、执法装备等配套改革的具体内容、责任主体、解决路径、完成时间等提出具体刚性要求，加之权威指导不力，改革成为始料不及的各地各行其是！与建立统一权威的食品药品安全监管体制的改革初衷渐行渐远。

（二）机构设置没有规范。一是没有明确县级食品药品监管局直属机构、基层监管机构的设立规范。多数县级食品药品检验检测机构、不良反应监测机构设置至今没有到位。二是没有统一设置食品药品犯罪侦查机构。尽管2014年国家总局、公安部联合召开新闻发布会，至今还在孕育中！食品药品犯罪侦查机构建设严重滞后。三是食品药品监管系统党组织亟待完善。县级食品药品监管局党组织设立不适应改革形势和变化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解决编制矛盾，减少政府组成部门设置数量，实际上是规避部门利益矛盾的花拳绣腿改革，是削足适履的怪胎。导致“监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果”。在部门利益博弈中，更名不断，挂牌不断，扯皮不断，折腾不断。县级“N合1”机构基本上成为N个上级部门的办事机构，县级局局长沦为会贩子，副职忙于应付N+X个领导，食品药品监管实质上弱化。五是部分地方狭隘理解综合执法。六是各级食品总监、药品总监职务设置职责不清，任务不明，没有规范。

（三）人员编制没有标准。一是编制矛盾下移。中央规定“基层食品药品监管的具体方式及机构设置模式，根据人口、面积、交通、经济发展状况等因素以及食品药品监管任务量和调整划转后的人员编制等情况研究确定”，多数省级规定应景式，没有像公安等机构的编制配备刚性标准（况且编外大量使用协警）。导致难以确定县域食品药品监管人员编制。上级食品药品监管部门要求下级监管部门争取编制，而食品药品监管部门、编制部门没有共同遵守并且是可操作的编制口径。食品药品监管执法人员的编制矛盾，集中聚焦在县级；监管执法人员编制与履行职责要求的矛盾，集中暴露在县级。二是基层机构编制不合理。“每所2—3名”配备基层所监管人员，背离实事求，不合理、不可操作。因为划分乡镇行政区划，全国及省市甚至县级没有统一标准，乡镇行政区域人口数量悬殊，幅员面积悬殊，监管对象悬殊。以某县为例：镇域人口从1万余人到超过20万人不等，人口悬殊超过15倍；镇域食品药品监管对象从100个到近4千个不等，监管对象悬殊40倍左右。至于与县域内其他行政执法队伍比较，监管对象数量更不平衡，差距达到数倍至十余倍。三是监管力量明增暗减。落实国务院“编制随职责划转、人员随编制划转”不力。从表面上看，食品药品监管人员绝对数在大幅度增加，实际上与划转职责极不相称。2008年开始、2011年前后完成的上一轮体制改革，从县级卫生部门划转餐饮服务、保健食品、化妆品监管职责，划转编制远远低于实际履行监管职责的力量。更别说社会经济变化导致的近年来保健食品、化妆品市场大发展。2013年开始的新一轮体制改革，从县级工商系统、质监系统划转编制远远低于2个部门实际承担食品生产、流通监管职责从事监管的人数。另外划转酒类质量安全监管职责，以及划转畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场的安全监管等职责，并没有划转任何人员编制。难怪基层食品药品监管人员埋怨说食品药品监管体制改革一次，食品药品监管力量削弱1次，基层监管矛盾加剧1次！基层压力加大1次！新一轮食品药品监管体制改革以后，人员编制与履职矛盾进一步凸显。

（四）监管执法保障乏力。一是经费保障没有标准。在多数地方是吃饭财政的情况下，作为机构改革重点加强的县级食品药品监管局的公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行经费、职工差旅费以及食品药品化妆品医疗器械检验检测、不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费保障极度困难，食品药品监管处处都要花钱，成为不待见的部门。二是装备特别是执法执勤车辆严重短缺。特别是在刚刚倒计时完成的公车改革中，基层食品药品监管执法执勤车辆，不仅在体制改革以来的3年中几乎没有正规渠道增加，反而一律在现有编制基础上，与其他部门一样，按照同比例压缩，基层食品药品监管执法执勤车辆短缺矛盾更加突出。三是基层办公用房面临窘境。

（五）部门格局禁锢，协调推进乏力。食品药品安全工作面宽量大，矛盾错综复杂，覆盖一二三产业，涉及发展、稳定和民生，群众关注度高，要求高，与党委政府的大多数部门关联密切，现有架构体系协调推进明显乏力。不少县级食品药品监管局直属机构、派出机构级别不明确。省际、省内市际上述机构级别悬殊，与其他行政执法部门如工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及疾控中心的级别悬殊。与承担的重要职责不相称。

建议构想

基于党中央国务院提出食品安全战略，按照“食品药品安全是最大的政治，食品药品安全是公共安全，食品药品安全底线是依法治国三条安全底线之一”的定位，按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，围绕推进供给侧结构性改革，围绕“加快健全统一权威的食品药品安全监管体制”，应当进一步科学完善食品药品监管的顶层设计。建议重点从以下方面完善食品药品监管体制：

（一）明确职责定位

1、统一明确监管职责。应当充分考虑食品药品监管的专业性特殊性并借鉴发达国家管理成功模式，全面贯彻落实党中央国务院要求。在认真总结贯彻执行国务院《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）经验教训的基础上，落实党中央国务院的决定，进一步科学整合相关职能职责，明确全国各级食品药品监管部门职责。比如：在全面履行国发〔2013〕18号文件明确职责的同时，落实国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号），整合接收食盐质量安全管理与监督职能；落实国务院《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》（国发〔2016〕12号），整合接收地方卫生部门对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所食品安全的许可和统一监管职能。

2、正确认识综合执法。现在独立的食品药品监管执法本身已经属于专业性很强、情况复杂的综合执法，执法范围涵盖与人们生命健康相关的绝大部分领域，包括食品药品化妆品医疗器械生产经营全环节。以食品生产、经营为例，分别涉及31个类别、10多个类别。绝不能错误理解整合多部门执法才是综合执法。

（二）规范机构设置

3、规范设置独立机构。参照公安机构设置模式，统一设立县级食品药品监管局及其直属机构——食品药品监督稽查机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测机构、基层派出机构。明确不同类型的县级检验检测机构设置规范。

4、规范设置食品药品犯罪侦查机构。建议参照森林公安机构模式，统一规范设置。

5、完善县级食品药品监管系统党组织。适应党建工作新要求，适应食品药品监管体制改革新形势，建议统一明确成立县局机关党委或者党的总支委员会，在条件成熟的内设机构、直属机构、派出机构或者联片设立基层党支部。

6、规范明确各级食品药品监管局食品安全总监、药品安全总监等职务的设置及其职责。

7、不要在县级“N合1”。应当清醒认识并且敢于正视“N合1”存在的弊端。食品药品体制改革不要自下而上，不要为了压缩机构数量或者回避编制矛盾，而在县级凑合搞“N合1”，不能让更名不断、挂牌不断、扯皮不断、折腾不断继续下去。因为人民群众的食品药品安全拖不起！地方党委政府及食品药品安全监管相关部门的被问责承受不起！

（三）制定监管执法人员编制刚性标准

8、明确县域编制标准。借鉴公安等部门的经验做法，借鉴本行政区域人口数量“陕西3‱、山西省3.31‱（县乡2.72‱）、内蒙古通辽市3.5‱、甘肃天祝县4.73‱”等地配置食品药品监管人员的编制标准，建议国家统一明确食品药品监管人员编制按照不低于3‱作为基本编制配备标准。

9、合理确定县级局、基层监管机构编制。按照李克强总理重点强基层、强一线，转变“头大腿细”现象的要求，核定县域食品药品监管人员编制以后，按照监管力量倾斜基层的原则，按照三七开左右的比例，合理划分县级局（含稽查执法）人员编制、基层监管机构编制。

建议授权县级食品药品监管局会同编办，重点考虑镇（乡街道）行政区域人口、监管任务量等因素，兼顾考虑行政区域面积、交通等因素，按照保障履职的原则，在县域食品药品监管人员总编制框架内，确定派出机构编制。

（四）落实监管执法保障

10、明确经费保障标准。参照内蒙古自治区《关于进一步加强食品安全保障工作的通知》，明确按照县域人口每人15元，核定食品药品安全监管经费。或者统一明确按照公安部门标准，核拨县级食品药品监管部门公业务费包括日常监管、专项行动、执法车辆运行、职工差旅费经费；与此同时如实保障人口数4‰确定的食品抽检批次数量，以及上级下达的药品化妆品医疗器械检验检测数量，药品化妆品医疗器械不良反应监测、应急投诉处理、综合协调等工作经费。

11、制定装备特别是执法执勤车辆配备规范。

建议国家食品药品监管总局会同财政部等部门，针对食品药品监管执法工作面临的严峻形势，在公车改革结束以后，结合执法执勤车辆改革管理新要求，立即修订财政部、国家食品药品监督管理局《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法（试行）》（财社〔2012〕2号），出台《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法》，明确食品药品监管系统执法执勤用车（监管执法、应急处置工作的基本工具，包括执法专用车辆、药品快速检验车、食品快速检测车等执法交通工具）配备编制标准、经费渠道、责任划分、到位时限，规范使用管理。

同时，建议国家食品药品监管总局在食药监财〔2014〕204号印发的《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》基础上，征求财政部等部门意见，及时修订完善，联合印发，明确经费渠道、责任划分、到位时限。

12、规范化建设基层办公业务用房。建议国家食品药品监管总局在食药监财〔2014〕218号印发的《食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见》的基础上，征求国家相关部委意见以后，联合印发。明确在办公用房建设中，各级政府应当承担的责任和义务，办公用房建设经费来源、建成时间、验收时间、督查要求。

13、加快监管能力标准化建设。参照公安、司法、审判、武装等系统标准化建设模式，由国家食品药品监管总局会同有关部门出台不同层级、不同等级的食品药品监管机构、派出机构（基层监管机构），以及各级食品药品监督稽查、检验监测、不良反应监测等机构的等级建设标准。落实经费来源，限期达标。

（五）提升综合协调能力

14、参照从中央到县级的组织部、宣传部、政法委、总工会、党校以及公安局和曾经的地方招商引资等部门主要领导的设置规范和先例，为了有利于加强食品药品安全监管，提升综合协调能力，建议明确各级食品药品监管局长（食品药品安全管理委员会办公室主任）由同级党政副职担任。

15、规范县级局直属机构、派出机构级别。参照工商执法及其派出机构、卫生执法、环境监察执法机构以及县疾控中心等设置先例，借鉴湖北、陕西、山西、甘肃等省规定，建议统一明确“县市区食品药品稽查局、食品药品检验检测中心为全额拨款事业单位，科级建制；在乡镇街道设置的食品药品监督管理所为执法类事业单位，科级建制”。

（六）争取党政重视推进食品药品安全监管

16、争取加强领导。一是明确地方党政主要领导担任食品药品安全委员会主任，落实党政同责，属地管理等要求（借鉴党风廉政建设、安全生产、环境保护、社会治安综合治理等经验做法）。二是争取党委政府印发重要文件。凡是食品药品监管的重要工作部署、以及需要多部门协调配合的工作安排，包括非常时期的重要工作，不要继续仅仅由上级食品安全委员会办公室或者食品药品监管部门发文安排，要求下级部门去向当地党委政府汇报或者与相关部门协调。而应当积极争取由党政（两办）发文，或者相关部门协商一致联合行文，为基层食品药品监管部门顺利开展工作打通干线。

17、加大考核权重实行一票否决。参照2016年中央1号文件要求，借鉴党委政府当年抓计划生育等工作的成功经验，建议把食品药品化妆品医疗器械的安全监管，纳入县级党政领导干部绩效考核的重要内容，提高食品药品在地方党委政府综合目标考核中的权重，并对食品药品化妆品医疗器械安全监管分别实施单项目标考核。强化地方党政主要领导及班子成员的食品药品安全意识，重视包括自己在内的食品药品安全，保障包括自己在内的身体健康和生命安全，确保力量配备、资源配置、服务保障等方面倾斜食品药品监管机构，确保监管部门有效履行职责。

18、明确改革到位时间。建议在食品药品监管体制改革实施意见中，分门别类明确相关工作的责任主体、工作要求、完成时间、督查督办问责等，确保全国食品药品监管体制改革步调一致。例如：明确在2016年12月底以前组建独立的机构；明确在体制改革以后的3年内，通过考试录用、考核聘用、遴选、调动人员等形式，确保人员编制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持动态平衡；明确到位人员的专业素质要求；明确执法执勤车辆配备、基层办公业务用房最迟在3年内全部配备到位。等等。

19、出台权威的体制改革实施意见。建议在2016年全国人大常委会组织食品安全法执法检查发现问题和本次国务院组织的食品药品监管体制改革调查研究的基础上，跳出食品药品监管部门利益的禁锢，站在全面建设小康社会，站在维护国家民族利益和人民群众健康利益至上的高度，认真思考、完善建立统一权威的食品药品监管机构的顶层设计。由中央办公厅、国务院办公厅印发建立统一权威的食品药品监管机构的实施意见。

20、多渠道解决编制。一是调剂行政事业编制。根据社会发展变化新情况，砍掉或者整合不合时宜的机构，通过改革解决部分编制缺口。二是集中使用空余编制和机动编制，充实县域食品药品监管部门。三是重新核定划转编制。实事求是核定县级卫生部门承担餐饮服务、保健食品、化妆品职责的监管力量，核实县级工商系统、质监系统在承担食品生产、流通安全监管期间的监管力量，重新核定县级卫生部门、工商系统、质监系统的划转编制。兼顾执行2016年2月国务院国发〔2016〕12号地方卫生部门移交饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所监管职责的划转编制。四是从职责划转部门划转编制。即从整合划转酒类食品安全监管、畜产品在定点屠宰以后进入批发、零售市场质量安全监管等职责部门划转编制。兼顾考虑整合接收食盐质量安全管理与监督职能的划转编制。五是调剂划转其他行政执法队伍编制。按照兼顾与其他行政执法队伍之间人均监管对象平衡原则划转。六是从镇（乡街道）确定部分人员负责食品药品监管工作，或者定向划转部分编制到基层食品药品监管机构。七是从教育部门调剂部分富余编制补充。（文/威远县食品药品监督管理局局长胡子林）

第三篇：完善体制机制

完善体制机制

———三论认真学习贯彻党的十六届五中全会精

形成更具活力更加开放的体制环境，是全面贯彻落实科学发展观，实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步的必然要求。学习贯彻党的十六届五中全会精神，需要把握的一个重要问题，就是以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，完善落实科学发展观的体制保障。

我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。同时，也存在经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题。产生这些矛盾和问题的重要根源，就是经济体制不完善，生产力发展仍然面临诸多体制性、机制性障碍。

改革是促进经济社会发展的强大动力。改革开放20多年来的实践证明，我国经济社会发展取得的一切成就，都是同坚决地推进经济体制改革和对外开放分不开的。没有改革，就没有今天发展的大好局面。不失时机地推进改革，既是形成更具活力更加开放的体制机制、从根本上解决制约我国生产力发展诸多矛盾和问题的必由之路，也是适应日趋激烈的国际经济技术竞争的迫切需要。

应当看到，我国改革仍然处于攻坚阶段。建立完善的社会主义市场经济体制，必须解决不少难度很大的深层次问题。深化改革，涉及面广，触及深层次利益调整，改革的复杂性和艰巨性明显加大。面对这种情况，我们要坚持解放思想、实事求是，敢于攻坚、锐意进取，坚持社会主义市场经济的改革方向，加大改革力度，着重推进体制创新，争取在一些关键领域和重要环节上取得突破，为经济社会发展提供强大动力和体制保证。

“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，要求我们完善落实科学发展观的体制保障。我们要坚持和完善基本经济制度，进一步完善社会主义市场经济体制。要深化行政管理体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。要深化财税体制改革，合理界定各级政府的事权，加快公共财政体系建设，实行有利于促进增长方式转变、科技进步、能源资源节约的财税制度。要加快金融体制改革，建立现代金融企业制度。要深化投资体制改革，规范政府投资行为。要推进现代市场体系建设，健全全国统一开放、竞争有序的市场体系。改革向纵深推进，改革的成效就愈益充分显现，发展的活力愈能得到增强。把深化改革同贯彻科学发展观紧密结合起来，注重用改革的办法解决阻碍经济社会发展的体制性机制性问题，不断取得重大体制改革的突破性进展，我们就一定能够为全面建设小康社会提供强有力的体制保障，奋力推进改革开放和现代化建设伟大事业。

第四篇：完善社会组织监管体制的思考与建议

完善社会组织监管体制的思考与建议

近年来，随着我国社会经济不断发展，社会组织的数量不断增加，种类也不断增多，社会组织自身能力在逐渐提高，他们在促进经济建设、推进社会事业、维护社会稳定、提供公共服务等方面发挥着重要作用。确保社会组织健康有序发展，并充分发挥积极作用，加强社会组织监管显得尤为重要而迫切，已成为各地民政部门亟待解决的重要课题。

一、我市社会组织发展现状

近年来，随着经济社会持续快速发展，在市委、市政府及有关部门的重视下，社会组织发展环境不断改善,我市社会组织建设和管理工作，取得了新的进展。一是依法登记数量逐年增加。目前，全市共有社会组织164个，其中社会团体61个、民办非企业单位103个，数量以每年5%－10%的速度递增，涉及教育、卫生、文化、科技、民政、体育、金融等多个领域，基本形成了门类齐全、层次有别、覆盖广泛的社会组织体系。二是规范化建设不断加强。在加大监管力度、坚决查处违法行为等方面不断规范社会组织管理。同时，社会组织年检工作得到不断改进和加强，对于年检不合格以及不参加年检的，依法予以严肃处理，年检率基本达到90%以上，有效地提升了社会组织整体素质。三是功能日益显现。随着市场经济的深入发展，社会组织在协助政府加强社会管理方面发挥着越来越重要的作用，他们在参与社会治理、提供社会服务、沟通政府与社会各社会阶层间的关系、促进社会资源的有效有效配置和整合、反映群众诉求、协调利益关系、推动文化发展、促进社会、维护社会稳定等方面发挥着重要作用。

二、当前社会组织监管中面临的困境

近年来，依法登记的社会组织数量在增加，但这并不等于社会组织发展水平的提升。由于各种因素的制约，民政部门对社会组织的监管力度不够、监管体系不够完善，县市域社会组织正面临着监管瓶颈，制约着社会组织的良性发展。

一是监管力度不够、服务意识薄弱。县市级民政部门作为社会组织的登记监管部门，受困于人力、资金等因素影响，存在对社会组织重登记、轻监管现象。社会组织监管体系虽然包括登记审批、日常监管、违法审查、行政处罚等众多方面，但县市级民政部门监管采取的手段大多是年检。由于人员编制和经费的制约，加上社会组织较为分散，很难对社会组织逐一进行实地考察与调研，仅靠每年一次的年检不能有效地开展监督，更难发现问题和进行预警。

二是社会形势变化大，相关政策法规跟不上。在现有的法规条例下，民政部门作为社会组织的登记管理机关，可以依法对违法行为进行查处，而业务主管单位只能进行协助和配合。这就造成了前者疲于登记而对监管“有心无力”，后者因不拥有明确的法律授权而采取消极态度的“有力无心”。这种“两管两不管”的状态直接引发对社会组织监管的失力。如何从制度层面完善各部门各司其职、协调配合、齐抓共管的综合监管体制是一种挑战，也是一种机遇。此外，按照依法治国、依法行政的要求，需要对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等行政法规进行修订完善。如基层民政部门无法找到社会组织直接登记的法律依据；对于违背《条例》规定社会组织的处罚，没有一个明确的处罚标准和手段。

三是社会组织登记管理人员队伍素质有待提高。目前，社会组织数量多、涉及领域广、涵盖法律宽泛，而登记管理人员队伍的素质与日益复杂的工作不相适应。监管需要有专门的财务审计人员及时指导社会组织合理使用票据和经费；需要有专门的执法人员对社会组织进行日常监管，及时对非法组织进行取缔，对社会组织超出章程规定的不合法行为进行制止等。这些人才，在现有的条件下难以满足，而如何指导社会组织建设发展、如何提供服务、如何发挥功能等方面的研究也存在空缺。登记管理机关工作人员配置的不合理、专业技术人才失缺都无法适应新时期社会组织监管服务的要求。

三、推进社会组织监管创新的建议 面对社会组织发展过程中出现的诸多问题，加强社会组织监管，完善社会组织监管体系，健全评估考核制度、完善法律保障等措施，提高社会组织服务能力，引导社会组织发挥正能量。

一是加强监管手段多元化。有效的监管，在充分发挥登记管理人员作用的同时，也要依托社会力量参与监管，建立起社会广泛参与的监管路径，才有可能实现对社会组织的有效监管。这些路径包括尝试改变以往监管单一的行政手段，更多地通过法律手段和经济手段促使社会组织履行社会服务功能；完善社会组织年检工作，加强社会组织评估等级动态管理，建立社会组织年检、评估联动机制；加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、检查、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于社会监督、舆论监督，实现监管的常态化。

二是健全社会组织监管的法律法规。任何政府管制行为必须置于法制轨道下才能获得社会认同和支持。对社会组织的管理同样如此，作为社会组织的行政监管机构，民政部门需要明确的法律授权，明确监管机关的权限，保证政府的监管不能“越位”、“错位”和“缺位”，并明确执法程序和执法措施，确保监管流程有法可依；作为被监管的主体，社会组织更需要明确的法律框架：组织治理的法律要求是什么，项目运作的法律底线是什么，社会公示的法律标准是什么，行政处罚的法律依据是什么等等。这些都应该以立法形式固定下来,成为政府依法监管，社会组织依法自律的规则。同时，从社会组织自身发展角度出发，根据社会组织类型的不同，应加快推动《社会组织法》、《行业协会法》、《公益慈善法》等专项法律法规的制订，保障专项监管的针对性和有效性，提升监管效率。

三是完善社会组织内部监管机制。首先，要努力健全社会组织权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构。明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，推行理事长兼法定代表人制度。要适度控制理事会规模，强化章程的核心地位，健全议事、选举、机构、财务、人事等各项制度。其次，要避免社会组织行政化倾向，社会组织应以社会自发组建为主，党政机关领导干部原则上不得兼任社会组织负责人职务，社会组织与党政机关应在办公、人、财、物方面脱钩，从而保障社会组织的民间性及独立性。政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。第三，加强社会组织人才队伍建设，建立健全社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性。在社会组织中逐步推广社会工作者资格认定及职业水平评价，推动人才专业化、职业化、年轻化。采取多种措施，有效动员和利用志愿人才。第四，加强和改进社会组织党建工作。研究在社会组织中建立党组织的有效形式，改进党组织在社会团体中的工作方式。建立党组织与社会团体行政机构相互配合、相互支持的工作机制，充分发挥党组织在社会团体中的应有作用。

在全面深化改革的大背景下，加强和完善社会组织管理，发挥社会组织的积极作用，逐步规范社会组织监管体制和运行机制，推动社会组织良性运转，使社会组织能够真正承担起部分公共事务的管理任务，参与社会管理，激发社会活力。

第五篇：完善我国收入分配体制的政策建议

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完善我国收入分配体制的政策建议

经过30年的收入分配体制改革，我国已经彻底改变了计划经济条件下单一按劳分配的收入分配体制，建立了与社会主义市场经济体制相适应的以按劳分配为主体、多种分配方式并存，按劳分配与按生产要素分配相结合的收入分配体制。然而，由于现行的收入分配体制还存在许多不完善之处，导致居民收入差距不断扩大，所以需要对其进行完善，以便缩小居民收入差距，促进和谐社会的发展。

一、规范收入分配秩序

1．改革公务员工资制度，消灭灰色收入

当前，公务员工资制度不规范以及由此引起的灰色收入和非法收入问题已经成为扰乱收入分配秩序的重要因素。现行的公务员工资制度存在两方面的弊端。一方面，与企业工资水平相比较而言，公务员的工资水平偏低，同时存在严重的平均主义分配倾向，表现为：不同级别和同一级别不同档次之间的收入差距过小。另一方面，在公务员工资制度之外存在着大量的灰色收入，它在公务员的实际收入中占有重要的地位。灰色收入滋长了不正之风和腐败行为，败坏了党风和政风，引起社会的不满。因此，要规范收入分配秩序，就必须改革现行的公务员制度。一是要大幅度提高公务员的工资。由目前的处于社会各行业的中等偏下水平提高到中等偏上水平。二是建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资的激励作用。三是规范公务员的工资外收入，--------------------------精品

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除了必要的奖金津贴以外，其他全部进入工资序列，同时取消实物分配，将实物分配货币化。

2．推进国有企业管理体制改革，消除垄断行业职工不合理的高收入

垄断行业职工之所以能够获得高收入，主要是由于其所在的企业能够利用自己所拥有的垄断权力获得巨额的垄断利润。进入障碍是所有垄断权力的根源，它主要可以分为进入的技术障碍和进入的法律障碍。我国现有的垄断是由于政府把提供某一服务和产品的特许权授予某一特定的生产者而形成的。因此，我国垄断权力的根源在于进入的法律障碍而并非是进入的技术障碍。因此，要想从根本上消除垄断行业职工不合理的高收入，就要首先消灭垄断产生的根源，取消对行业进入的限制条件，引入市场竞争机制。首先，按照“政企分开”的原则，深化国有企业改革，理清政府与企业之间的关系。在企业内部建立完善的现代企业管理制度，政府仅仅履行出资人的相关职责，使企业成为真正的市场主体。同时，政府要废止对行业进入的相关规定，在垄断行业内引入市场竞争机制。其次，我国现有的垄断企业是由不同的国有企业整合而成的，其规模已经非常庞大，占有大部分的市场份额，阻碍市场竞争。因此，国家要尽快制定并出台《反垄断法》，铲除阻碍市场竞争的因素，消除垄断企业获得的垄断利润的基础，进而降低垄断企业职工的不合理高收入，缩小行业之间的收入差距。

3．健全收入分配的宏观调控机制，调整收入分配

由于市场自身存在缺陷，导致市场失灵，所以需要国家对收入分配进行宏观调控，保证收入分配的公平合理。在收入分配体制的改革中，由于过分相信市场力量，导致政府进行收--------------------------精品

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入分配宏观调控的相关机制建设滞后。因此，要建立健全政府对收入分配的宏观调控机制，加强对收入分配进行宏观调控。第一，科学合理的制定最低工资制度，确保劳动者的合法权益。由于我国劳动力资源丰富，所以很多企业借机通过压低劳动者的工资获得利润，导致劳动者获得的工资偏低，特别是在民营企业中。过低的工资水平扭曲了收益在劳动和资本之间正常的分配关系，造成收入分配不合理。因而，需要国家科学合理地制定最低工资标准，对劳动和资本间的分配关系进行调整，保障劳动者的合法权益。第二，建立工资指导线制度。在劳动力市场中，劳动者与企业之间存在信息不对称，增加了两者之间的交易成本。通过对劳动力市场信息的收集和整理，客观地发布各类劳动力的供求关系及市场价位的变化，为企业制定各类人员工资标准提供市场基础。第三，加强对国有垄断企业工资的宏观管理。引入市场竞争、打破垄断是消除垄断行业职工不合理高收入的最好办法，但是有些行业暂时还不具有引入市场竞争、打破垄断的可行性。因而，要加强国家对这些企业职工工资的宏观调控，强化对企业工资总量的宏观管理。

二、完善收入再分配机制

1．完善税收制度，加强税收对收入的调节力度

从各单个税种的税收收入占全部税收收入的结构来看，我国的税收收入主要来源于对商品和劳务的课税，对所得和财产的课税较少（见图21.4）。由于以所得和财产为课税对象税种较少，极大地限制了税收对收入分配的调节作用。因此，要调整我国的税收结构，增加对所得和财产进行课税的税种。（1）要适时开征遗产税。遗产税作为个人所得税的补充，征--------------------------精品

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收起点较高，征收对象主要是高收入者，是抑制“富人”代际转移的一个非常有效的手段，有利于减小社会成员间贫富差距。为了防止纳税人偷逃税款，必须同时开征赠与税作为补充，防止被继承人将财产以赠与方式逃避缴纳遗产税。（2）完善个人所得税制度。从国际经验看，一个完善的个人所得税制度对缩小居民差距能够起到显著成效。加拿大1974年纳税人的税前基尼系数为0.38，税后基尼系数降低为0.34；到1993年，纳税人的税前基尼系数为0.37，税后基尼系数降为0.33；英国家庭原始收入基尼系数为0.53，税后收入的基尼系数为0.37。要完善我国的个人所得税制度，使其在调整收入分配、缩小收入差距方面发挥积极作用。首先，实行综合和分类相结合的个人所得税模式，对劳动所得、经营所得和财产所得实行综合课税，对资本所得和偶然所得实行分类课税，与综合课税相分离，以便于征管和调节。其次，改革个人所得税免征额和扣缴方法。改变现行的费用扣除单一标准，采用国际上通行的“因素扣除法”，并充分考虑纳税人的婚姻状况等家庭情况，对个人所得税采取综合扣除和分项扣除相结合的方式。（3）开征社会保障税。开征社会保障税一方面可以调节居民间的收入差距，另一方面可以将社会保障的收支纳入国家预算，有效地保障社会保障资金的安全。更重要的一点是一旦开征社会保障税就从法律上明确建立完善的社会保障制度是政府对公民所负有的不可推卸的责任，这样一来必将有利于加快我国社会保障制度的完善。

2．推进社会保障制度的改革和完善

社会保障制度是维护社会再生产、稳定社会生活、调节社会矛盾的重要机制，是社会主义市场经济制度的重要组成部分之一。虽然我国的社会保障制度改革已经取得了许多成就，--------------------------精品

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但是还存在许多不足之处，有待进一步完善。首先，完善最低生活保障制度。随着我国经济的快速发展，城乡人民生活水平不断提高，特别是农村绝对贫困人口不断减少。但是在城镇和农村仍有许多人由于疾病、年老、残疾等原因，失去收入来源，生活困苦。因此，目前要完善城镇和建立农村最低生活保障制度，保障城乡绝对贫困人口的基本生活。其次，完善城镇养老保障制度。通过养老保险制度的改革我们建立了社会统筹、个人账户和企业年金相结合的养老金制度。现行的养老金制度过多地侧重于养老金的储蓄功能，忽视其收入分配的功能。在实际运行中，很多垄断企业借企业年金的名义把垄断利润合法化，导致居民收入分配差距扩大。因此，要完善我国的养老金制度，增强其收入再分配的作用。再次，加快医疗卫生体制改革，把具有外部性的公共卫生事业与个人医疗分离开来，加大政府对公共卫生事业的投入力度；推动城镇基本医疗保险制度改革，保障公民的基本健康；建立科学合理的费用控制机制，保障基本养老保险制度的健康发展。最后，加大农村社会保障制度建设，使广大农村居民获得基本保障。加强农村合作医疗建设，扩大农村合作医疗的保障范围，有效地减轻农民的医药负担。同时，随着人口老龄化的加剧，农村居民的赡养负担不断加大，建立农村基本的养老金制度是农村社会保障建设的重要任务之一。

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