第一篇：行政处罚的问题研究(正文)
行政处罚的问题研究
2010级 行政管理专业 甘肃电大张掖分校 武凡榆
【摘要】行政处罚在行政管理中具有重要作用，行政处罚为行政法律规范的实施提供法律保障。行政处罚通过限制或损害违法行为人的精神、人身自由财产权益的制裁；达到惩罚、纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法的目的，并起到维护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家、社会利益，保障行政管理工作顺利有效的作用。但由于诸方面的原因，行政执法实践中普遍存在的违法处罚行为仍严重侵害着公民合法权益，影响政府形象，损害法律权威，引发社会稳定问题。本文通过对行政处罚执法实践中现存问题及其原因的系统深入分析，从完善立法、严格执法等方面提出相应对策和建议，以企解决违法处罚问题，充分发挥行政处罚保护公民合法权益等方面的积极作用。
【关键字】行政处罚、意义、问题、解决
一、行政处罚的意义。
行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。行政处罚有一系列的行政处罚法来规定，行政处罚法有广义和狭义的行政处罚法专指《中华人民共和国行政处罚法》，广义的行政处罚法泛指一切有关行政处罚的行政法律、法规和规章。
行政处罚在行政管理中具有重要作用。我国行政处罚法将行政处罚的设定和实施作为其立法宗旨，并贯穿于其基本原则、处罚权的设定、处罚主体、处罚程序和法律责任等规定之中。但由于诸方面的原因，行政执法实践中普遍存在的违法处罚行为仍严重侵害着公民合法权益，影响政府形象，损害法律权威，引发社会稳定问题，因此必须用法律加以规定。行政处罚通过限制或损害违法行为人的精神、人身自由财产权益的制裁；达到惩罚、纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉守法的目的，并起到维护公民、法人和其他组织合法权益，维护国家、社会利益，保障行政管理工作顺利有效的作用。
行政处罚为行政法律规范的实施提供法律保障。我国有大量的行政法律规范规范着社会生活的各个方面，仅仅靠公民、法人和其他组织自觉遵守是无法实行 的。行政法律规范的实行与国家强制力是不可分割的，必须依一定的强制手段，才能达到贯彻实行的目的。行政处罚是国家制定的一种严厉的强制方法，通过对违法相对人造成一定的压力，使他们遭受一定的损失，从而体现了我国国家和人民对危害行政管理工作的违法行为的严厉谴责和否定评价。任何违反行政法律规范的行为人都要受到相应的处罚。这样，就能够保证行政法律规范的顺利实施。行政处罚保护了公民、法人和其他组织的合法权益维护了社会秩序。在预防和制止行政违法行为的手段中。行政处罚是最严厉的制裁手段，也是最有效的行政法律手段。只有通过人身罚、行为罚、财产罚和精神罚的强制措施，才能对违法行为人构成实际的不利后果，从而及时制止、纠正其违法行为，防止违法行为对公民、法人和其他组织合法权益的损害。同时，行政处罚也规定了一定的补救手段，使违法相对人承担弥补受害人的损失的义务，如责令限期改正。从而对公民、法人和其他组织所受损害予以补偿和挽救，最终起到保护公民、法人或者其他组织的合法权益的作用。行政处罚能够保障和监督行政机关有效地实施行政管理，强化社会各个环节、各个部门有序运转，以达到最终维护国家公共利益和社会秩序的目的。
二、行政处罚的问题
随着《中华人民共和国行政处罚法》的不断完善，行政处罚将在我国行政管理领域和社会生活中发挥越来越大的作用，对社会主义民主政治的发展，对反腐败和法律公正有着促进作用。我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度，但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，在实际的法律实践中，当前行政处罚存在五个主要问题。
一是行政处罚主体不明确。个别部门超越职权范围实施处罚。有的部门以不具备行政处罚主体资格的直属机构或下属单位的名义实施处罚。处罚主体错误，实施了应由上级机关执行的处罚，且未经授权或委托。行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现 2 行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。
二是行政处罚程序不规范。行政处罚法规定了关于实施行政处罚的程序，所谓行政处罚的程序，是指由行政处罚法规定的，在行政处罚实施过程中行 政机关和当事人必须遵循的规范和制度。也就是说，行政机关和当事人在行政处罚实施过程中依照法定的次序、法定的形式进行，如果违背了法定的、必要的次序和 形式，则视为违法。行政处罚直接关系到公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，对公民、法人或者其他组织的合法权益，通过行政处罚程序的规定予以保障。行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，是行政处罚法的重要内容。当前存在的主要问题是：有的实施行政处罚时未出示相关执法证件；有的没有立案审批手续就擅自实施处罚；有的在作出处罚决定前没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及听证、复议、诉讼等当事人权利；有的拒绝听取当事人陈述、申辩；有的超越职权范围实施处罚；有的未执行罚缴分离规定；有的未依法对逾期缴纳罚款行为加处罚款。
三是行政处罚事实不清，证据不足。证据是指能够依照法定规则证明和确定案件事实的根据。行政处罚的证据，是行政处罚制度的重要组成部分，也是以事实为根据、以法律为准绳的法治精神和原则的具体体现。对公民、法人或者其他组织作出的每一项行政处罚，都必须以查明违法事实是否存在以及违法情节的轻重为前提，而此前提必须通过证据来加以证明。可见，行政处罚的证据在行政处罚中起着重要的基础性作用。然而，对于行政处罚的证据，我国《行政处罚法》并未作出具体规定。行政执法实践受行政诉讼证据规定和证据制度的影响较大，因而一般参考行政诉讼的证据规定和证据制度，解释和规范行政处罚证据的适用。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，3 不得给予处罚”。事实要靠证据来证明，《行政诉讼证据若干规定》第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据”。根据有关法律规定，按照证据的不同表现形式，把行政处罚证据分为以下几种：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定材料、勘验笔录、现场笔录等。一些部门实施行政处罚没有全面客观地调查收集有关证据，调查笔录不完备，违规行为的情节、后果不清，造成处罚的种类、幅度掌握缺乏准确的事实依据。
四是行政处罚裁量不当。在我国，有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政手段、行政执法手段、特别是行政处罚手段等贯彻执行实施的。由于各地经济社会发展存在一定差距，立法机关在制定法律、法规、规章时，尤其是在设定行政处罚种类、幅度时，考虑到各地的实际情况不同，从而相应地赋予了行政执法机关一定的行政处罚自由裁量的权力。正是由于行政执法机关、行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时，存在着凭执法人员主观意志、个人判断作出自由裁量的行政处罚，因人、因时、因地不同，作出的自由裁量行政处罚轻重、幅度、结果不同，导致行政管理相对人对行政执法机关、行政执法人员行使自由裁量权的行政处罚产生异议、不服、不满，有的因此提起行政复议、行政诉讼，甚至上访，造成了行政执法机关、行政执法人员与行政管理相对人之间关系紧张，矛盾激化，影响了法律法规的贯彻实施，影响了行政管理效率的提高，影响了社会的安定和稳定。在行政执法实际工作中，由于法律、法规、规章赋予行政执法机关和执法人员较大的行政处罚自由裁量的权力，致使一些地方和单位还存在着乱用、滥用行政处罚自由裁量权的问题。一些部门没有按照政府的要求建立行政处罚裁量基准制度。个别地方超出法律、法规规定的行政处罚行为、种类和幅度，作出不当的具体规定。处罚不到位和违规加重处罚的问题并存，“同案不同罚”问题突出。
五是以罚代管、重罚轻管。拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可 4 罚，由此形成了“养违法”的现象。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。执法人员在行使自由裁量权时考虑了不应考虑的因素如人情因素等，或者没有考虑应当考虑的因素如违法行为人是否属初犯、违法情节、社会危害程度等因素，单纯的以追求罚没款为目的，结果导致行政处罚不当该重罚的轻罚该轻罚却重罚，显失公正。有些部门及其工作人员对违规行为一罚了事，未采取有效措施加以解决，影响了一些重要领域如环境保护、安全生产、食品安全等工作的执法监管效果。
三、行政处罚问题的解决
行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一是合理集中行政处罚权力。将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二是进一步规范行政处罚程序，行政处罚的程序是保证正确实施行政处罚的重要问题，是行政处罚法的重要内容。当前存在的主要问题是，对行政行为缺少程序方面的法律规定。对于行 政处罚的有关规定散见于各个法律、法规或者规章中，而且大多只规定行政处罚的行为、种类和幅度，没有如何进行处罚的程序性的规定。行政处罚缺少必要的程 序，没有规范，由此带来了不少消极后果，诸如：处罚的随意性，有利争着罚，无利不愿管；不向被处罚人说明理由，也不允许当事人申辩，影响了处罚的公正性； 有些行政机关利用罚款，牟取小团体利益，甚至贪污腐败，等等。如何根据我国的实际情况规定一个既便于操作、有利于提高行政工作效率，又能保证行政机关依法 行政、保护当事人的合法权益的程序是非常重大的课题。行政处罚法针对实际存在的问题，对行政处罚的程序作出了具体的法律规定。一方面要授予行政机关所必需的权力，另一方面要控制行政机关在法定的范围内行使权力，因此，必须采取合理的方式和遵循适当的程序，方式不合理，程序不适当，就可能变成滥加干预。行政处罚法规定行政处罚程序的重要作用也正是在这里。
三是规范行政处罚自由裁量权。自由裁量的行政行为是指法律规范只对行为的目的、范围等作了原则性规定，行政机关可以在法律规定的幅度内，通过主观选择而实施的行政行为。行政处罚自由裁量权就是法律、法规、规章赋予行政处罚主体对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织给予行政处罚时自主裁决的范围、幅度的处置权力。行政自由裁量是现代社会行政执法的主要内容和核心问题，是行政执法中最困难的部分。因为无论法律制定如何精细，也不可能包容千姿百态的违法现象和瞬息万变的矛盾冲突。行政处罚自由裁量权作为行政自由裁量权的内容之一，其功能是不可低估的，它的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。其目的是提高行政效率，发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会的需要。但是，由于行政处罚自由裁量权的行使在实际操作中存在上述问题，必须对行政处罚自由裁量权予以规范。规范行政处罚自由裁量权可以防止或者减少行政处罚不合理现象的发生规范行政处罚自由裁量权是推行行政执法责任制的重要组成部分规范行政处罚自由裁量权对于加强廉政建设、改善行政执法机关形象具有积极意义规范行政处罚自由裁量权对于推 6 进依法行政、建设法治政府具有重要的促进作用规范行政处罚自由裁量权，是《行政处罚法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法制政府建设的意见》提出的一项重要工作任务，各级政府和部门都高度重视，进行了认真贯彻部署，有些地方积极探索开展了这项工作，并取得很好的经验。但由于各地经济社会发展不平衡，特别是一些经济发展相对落后的地区，受经济利益驱动、社会发展环境、执法人员素质、领导重视程度等因素的影响，还没有开展这项工作，因此，加强对规范行政处罚自由裁量权的研究，进一步深刻理解开展规范行政处罚自由裁量权工作的必要性，重要性，明确任务目标，把握工作重点，完善方法步骤，积极推广应用，将对规范行政执法行为，提高行政执法水平，加强政府廉政建设，改善执法机关形象，大力推进依法行政，加快建设法治政府都具有非常重要的积极促进作用。
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第二篇：国土资源行政处罚裁量基准制度(正文)
行政处罚裁量权适用规则（试行）
第一条 为规范行政执法行为，正确行使国土资源行政处罚裁量权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源管理法》和《河北省国土资源行政处罚裁量办法》等法律、规定，结合本县国土资源行政执法工作实际，特制定本规则。
第二条 本规则所称行政处罚裁量权，是指县国土资源行政主管部门在依法享有的行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚进行裁量的权限。
第三条 行使行政处罚自由裁量权，应当遵循以下基本原则：
（一）处罚法定的原则；
（二）公开公正的原则；
（三）过罚相当的原则；
（四）集体审理的原则；
（五）处罚与教育相结合、教育先行的原则。
第四条 行使行政处罚自由裁量权，应当遵循以下基本要求：
（一）对于违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或者相似的行政违法行为，所适用的法律依据、处罚种类
第八条 当事人有下列情形之一的，依法不予行政处罚：
（一）违法行为人年龄不满14周岁的；
（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
（四）违法行为超过法定追究时效的；
（五）其他依法不予行政处罚的。
第九条 本规则所指的从轻、从重，是指在法定量罚幅度范围内，根据具体量罚情节，处以法定量罚幅度、范围中线以下或者以上的行政处罚；减轻，是指在法定量罚幅度、范围以下处罚。最终处罚决定应当按照规定和《行政处罚裁量权细化标准》（后附件，以下简称《细化标准》）进行量罚。
同时具有两个或两个以上从重情节的，并且不具有从轻或减轻情节的，应当按最高处罚幅度予以处罚；同时具有两个或两个以上从轻情节的，并且不具有从重情节或法定严重情节的，应当按最低处罚幅度予以处罚；同时具有一个或多个从重、从轻、减轻等情节的，应当综合考虑，根据其主要情节作出具体处罚决定。
第十条 行政处罚裁量幅度按以下规定执行：
法律、法规、规章设定的罚款处罚数额有一定幅度的，在幅度范围内一般分为轻微、从轻、一般、严重四个等级处罚。
本规则所称的情节轻微，是指违法行为能及时得到纠正，没有造成危害后果的，应当不予处罚或免于处罚；
本规则所称的从轻处罚，是指按照规定罚款数额为一定金额倍数的，应当低于中间倍数；为一定幅度数额的，应当低于最高罚款数额与最低罚款数额的平均值；只规定最高罚款数额的，一般按照最高罚款数额的三分之一以下确定；只规定最低罚款数额的，一般按照最低罚款数额确定。
本规则所称的一般处罚，是指按照规定罚款数额为一定金额倍数的，应当按照中间倍数；为一定幅度数额的，应当为平均值；只规定最高罚款数额的，一般按照最高罚款数额的三分之一以上百分之五十以下确定；只规定最低罚款数额的，一般按照最低罚款数额的一倍确定。
本规则所称的严重处罚，是指按照规定罚款数额为一定金额倍数的，应当不得低于中间倍数；为一定幅度数额的，应当不得低于平均值；只规定最高罚款数额的，一般按照最高罚款数额的三分之二以上确定；只规定最低罚款数额的，一般按照最低罚款数额的三倍确定。
本条规定的“以上”包括本数，“以下”不包括本数。第十一条 行使行政处罚自由裁量权程序按以下规定执行：
（一）案件承办部门在行使行政处罚裁量权时，其程序应当
任制内容进行考核、考评。对因行使行政处罚裁量权不当从而影响案件办理质量的，按照相关规定追究有关行政执法部门及行政执法人员的过错责任。
第十八条 行政处罚裁量权过错责任追究制度：
有下列情形之一的，构成执法过错，依照相关规定追究有关人员的过错责任：
（一）因行使裁量权不当，造成行政处罚案件被人民法院终审判决撤销、变更或者确认违法的；
（二）因行使裁量权不当，造成行政处罚案件被复议机关撤销、变更或者确认违法的；
（三）行政处罚案件在行政执法检查中被确认为裁量权行使不当的；
（四）因行使裁量权不当，引起当事人投诉，在社会上造成不良影响的。
第二十条 行政过错行为构成违纪的，依法给予行政处分或者纪律处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
第二十一条 《细化标准》中有关裁量权的规定，所称“以下”、“以上”包括本数；所称“至”包括上限数和下限数。
第二十二条 本规则由县局监察股负责解释，对本规则的实施情况由县局监察股会同监察室共同监督执行。
第二十三条 本规则及《行政处罚裁量权细化标准》自发布之日起施行。
（4）违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为工业用地或经营性的，可处非法所得20％以上40％以下的罚款；为未利用地的，执行最低标准。
（5）对于涉及基本农田，或存在暴力抗法情节的，可处非法所得的40％以上50％以下的罚款。
二、破坏耕地
（一）处罚依据
1、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条：依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。
3、《基本农田保护条例》第三十三条：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费一倍以上两倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、《河北省土地管理条例》第二十八条规定耕地开垦费标准为每平方米10至15元。
第六十三条规定：依照《中华人民共和国土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的一倍以上二倍以下。
（二）执行标准：
1、破坏基本农田以外的耕地，经教育态度诚恳，限期内已改正或治理，且未造成后果的，视为情节轻微，免予处罚。
2、破坏基本农田以外的耕地，破坏种植条件的，可处耕地开垦费1倍以下的罚款。
3、破坏占用基本农田，破坏种植条件的，可处耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。
三、拒不履行土地复垦义务
（一）处罚依据
1、《中华人民共和国土地管理法》第七十五条：违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十一条：依
3144、《河北省基本农田保护条例》第二十一条：违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准数量占用基本农田的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的基本农田，限期拆除在非法占用的基本农田上新建的建筑物和其他设施，恢复基本农田原状，并处非法占用基本农田每平方米二十元以上三十元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）执行标准：
1、经教育态度诚恳，能立即退还非法占用的土地，恢复土地原状，且未造成后果的，视为情节轻微，免予处罚。
2、非法占用耕地以外的其他土地，有下列情形之一的，视为情节一般，对违反土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处非法占用土地每平方米15元以下罚款，为未利用地的，执行每档最低标准：
（1）用于公益性用地或不以营利为目的的居住、仓储等自用的，不予罚款。
（2）用于工业用地的，处非法占用土地每平方米10元罚款。（3）用于经营性用地的，处非法占用土地每平方米15元罚
款。
3、非法占用基本农田以外的其他耕地的，对违反土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处非法占用土地每平方米20元以上30元以下罚款：
（1）用于公益性用地或不以营利为目的的居住（除农宅外）、仓储等自用的，处非法占用土地每平方米20元罚款；
（2）用于工业用地，处非法占用土地每平方米20元以上25元以下罚款；
（3）用于经营性用地，处非法占用土地每平方米25元以上30元以下罚款。
4、非法占用基本农田的，视为情节特别严重，对违反土地利用总体规划的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处非法占用土地每平方米30元的罚款。
五、依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地，临时使用土地期满拒不归还，或者不按照批准的用途使用国有土地
（一）处罚依据
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予以处罚。
2、对于有违法所得的，予以没收；决定并处罚款的，按下列标准执行：
（1）非法出让、转让基本农田以外的耕地10亩以内，或者其他土地30 亩以内；非法出租基本农田以外的耕地30亩以内，或者其他土地60 亩以内；可处以非法所得 5％以上10％以下的罚款。
（2）非法出让、转让基本农田10亩以内，或者非法出让、转让基本农田以外的耕地10亩以上30亩以内，或者其他土地30亩以上60亩以内；非法出租基本农田30亩以内，或者非法出租基本农田以外的耕地30亩以上60亩以内，或者其他土地60亩以上 100 亩以内；可处以非法所得10％以上15％以下的罚款。
（3）非法出让、转让基本农田10亩以上，或者非法出让、转让基本农田以外的耕地30亩以上，或者其他土地60亩以上；非法出租基本农田30亩以上，或者非法出租基本农田以外的耕地60亩以上，或者其他土地 100 亩以上；可处以非法所得15％以上20％以下的罚款。
七、临时用地逾期不恢复种植条件
（一）处罚依据
1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十八条：建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十四条：违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。
（二）执行标准：
1、经教育态度诚恳，限期内能够恢复种植条件，且未造成后果的，视为情节轻微，免予处罚。
2、有下列情形之一的，视为情节一般，处耕地复垦费1-1.5倍罚款：
（1）临时占用非基本农田耕地3亩以下的，处耕地复垦费1倍罚款；
（2）临时占用非基本农田耕地3亩以上的，处耕地复垦费1-1.5倍罚款；
（3）临时占地为基本农田，逾期未恢复种植条件的，视为情节严重，处耕地复垦费1.5-2倍罚款。
八、擅自转让房地产开发项目土地使用权
（一）处罚依据
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第二部分 矿产部分
一、未取得采矿许可证擅自采矿
（一）处罚依据
1、《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条：违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。
2、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条：依照《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的，分别按照下列规定执行：
（一）未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得百分之五十以下的罚款。
3、《河北省矿产资源管理条例》第四十一条：凡未取得采矿许可证擅自采矿的，采矿许可证期满后不换证继续采矿和擅自进入他人已取得采矿权的矿区范围内采矿的，责令停止开采，赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处以相当于违法所得百分之五十的罚款；拒不停止开采的，可强行封填井口，查封或没收生产设备或设施；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（二）执行标准：
违法行为轻微，经责令立即停止违法行为，未造成危害后果，没有采出矿产品和违法所得的，不予处罚。决定并处罚款的，按下列标准执行：
1、违法所得30万元以下的，处以违法所得10%以上30%以下的罚款；
2、违法所得30万元以上50万元以下的，处以违法所得30％以上 40％以下的罚款；
3、违法所得50万元以上的，处以违法所得40%以上50%以下的罚款。
违法行为人未及时复垦复耕土地的，将按照《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定予以从严从重追究法律责任。
二、越界采矿
（一）处罚依据
5263、买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源，违法所得在100万元以上的，没收违法所得，处违法所得50%-100%的罚款。
四、无证勘查或越界勘查
（一）处罚依据
1、《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十六条：违反本办法规定，未取得勘查许可证擅自进行勘查工作的，超越批准的勘查区块范围进行勘查工作的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处10万元以下的罚款。
2、《河北省矿产资源管理条例》第四十条：探矿权人违反本条例规定，有下列行为之一的，分别给予警告、一万元至三万元的罚款和吊销勘查许可证的处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：（1）未办理勘查登记手续，擅自进行勘查活动的；（2）转让勘查许可证的；（3）未办理变更登记手续，擅自变更勘查区域、勘查项目的；（4）未按规定汇交矿产资源勘查成果档案资料的；（5）勘查施工结束后未及时封填探矿井、探矿孔，也未采取其他安全措施的。
（二）执行标准
违法行为轻微，经责令立即停止违法行为，未造成危害后果的，不予处罚。决定并处罚款的，按下列标准执行：
1、未取得勘查许可证擅自进行勘查施工，勘查工作区范围在2km以下的，可处以1万元以上1.5万元以下罚款；
2、未取得勘查许可证擅自进行勘查施工，勘查工作区范围在2km以上的，可处以1.5万元以上3万元以下罚款；
3、首次超越批准的勘查区块范围进行勘查，可以并处1万元以上1.5万元以下的罚款；
4、多次超越批准的勘查区块范围进行勘查，可以并处1.5万元以上3万元以下的罚款。
五、擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采
（一）处罚依据
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十七条：违反本办法规定，未经批准，擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，没收违法所得，可以并处10万元以下的罚款。
（二）执行标准：
违法行为轻微，经责令立即停止违法行为，未造成危害后果的，不予处罚。决定并处罚款的，按下列标准执行：
1、没有进行实质性采矿的，可以并处5万元以下的罚款；
2、滚动开发、边探边采或者试采的数额在30万元以下的，22
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处2万元以上3万元以下罚款。
4、完成最低勘查投入不足20%的，视为情节严重，处4万元以上5万元以下罚款。
八、已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月
（一）处罚依据
《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以下的罚款；情节严重的，原发证机关可以吊销勘查许可证：
（三）已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月的”。
（二）执行标准：
1、经教育态度诚恳，能在限期内改正错误的，视为情节轻微，免予处罚。
2、经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，能够说明理由的，视为情节一般，处1万元以上3万元以下罚款。
3、已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，不能说明理由的，或者施工后无故停止勘查工作满6个月的，视
为情节严重，处3万元以上5万元以下罚款。
九、破坏或者擅自移动矿区范围界桩或者地面标志
（一）处罚依据
《矿产资源开采登记管理办法》第十九条：破坏或者擅自移动矿区范围界桩或者地面标志的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令限期恢复；情节严重的，处3万元以下的罚款”。
（二）执行标准
1、经教育态度诚恳，能立即改正错误，恢复原状，且未造成后果的，视为情节轻微，免予处罚。
2、破坏或擅自移动矿区范围界桩或者地面标志，有明显痕迹，需要修缮的，处1万元以下罚款。
3、破坏或改变基本农田保护区标志，难以修缮，需要更换的，处1万元以上3万元以下罚款。
十、未按期足额缴纳矿产资源补偿费
（一）处罚依据
1、《矿产资源补偿费征收管理规定》第十四条：采矿权人在规定期限内未足额缴纳矿产资源补偿费的，由征收机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳补偿费2‰的滞纳金。采矿权人未按照前款规定缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的，由征收机
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费，并处以应当缴纳的矿产资源补偿费2倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，由采矿许可证颁发部门吊销其采矿许可证。
（二）执行标准：
1、经教育态度诚恳，能立即缴纳矿产资源补偿费和滞纳金，且未造成后果的，视为情节较轻，处应当缴纳的矿产资源补偿费2倍的罚款。
2、少缴费用不足应缴费用50%的，视为情节较轻，处应当缴纳的矿产资源补偿费2倍以上3倍以下罚款。
3、少缴费用超过应缴费用50%的，视为情节一般，处应当缴纳的矿产资源补偿费3倍以上4倍以下罚款。
4、不缴纳矿产资源补偿费的，视为情节严重，处应当缴纳的矿产资源补偿费4倍以上5倍以下罚款，并向采矿许可证颁发机关建议吊销采矿许可证。
十二、未对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估、地质灾害治理工程未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或使用
（一）处罚依据
《地质灾害防治条例》第四十一条：违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止生产、施工或者使
用，处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的；
（二）配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的。
（二）执行标准
1、经教育态度诚恳，能立即改正错误，消除影响，且未造成后果的，视为情节轻微，免予处罚。
2、逾期不改正，未造成后果的，视为情节一般，责令停止生产、施工或者使用，处10万元罚款。
3、拒不改正错误，导致财产损失的，视为情节严重，责令停止生产、施工或者使用，处30万元罚款。
4、拒不改正错误，导致人员伤亡或重大财产损失的，视为情节特别严重，责令停止生产、施工或者使用，处50万元罚款。
十三、对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理
（一）处罚依据
《地质灾害防治条例》第四十二条：违反本条例规定，对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，处10万元以上50万元以下的罚款；给他
7381、有下列情形之一的，视为情节较轻，对单位处5万元以上7万元以下罚款，对个人处1万元以上2万元以下罚款：
（1）经教育态度诚恳，能立即停止违法行为，采取补救措施，且未造成后果的，对单位处5万元的罚款，对个人处1万元的罚款；
（2）对可能引发小型地质灾害，能够停止违法行为，但未采取补救措施的，对单位处7万元的罚款，对个人处2万元的罚款。
2、对可能引发中型地质灾害的，能够停止违法行为，但未采取补救措施的，视为情节一般，对单位处10万元罚款，对个人处3万元罚款。
3、有下列情形之一的，视为情节严重，对单位处15万元的罚款，对个人处4万元的罚款：
（1）可能引发大型地质灾害，能够停止违法行为，但未采取补救措施的；
（2）可能引发中、小型地质灾害，拒不停止违法行为的。
4、有下列情形之一的，视为情节特别严重，对单位处20万元的罚款，对个人处5万元的罚款：
（1）可能引发特大型地质灾害，能够停止违法行为，但未采取补救措施的；
（2）可能引发大型地质灾害，拒不停止违法行为的。
十五、在地质灾害危险性评估中弄虚作假或者故意隐瞒地质灾害真实情况；在地质灾害治理工程勘查、设计、施工以及监理活动中弄虚作假、降低工程质量
（一）处罚依据
《地质灾害防治条例》第四十四条：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府国土资源主管部门或者其他部门依据职责责令停止违法行为，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设计费或者监理酬金1倍以上2倍以下的罚款，对地质灾害治理工程施工单位处工程价款2％以上4％以下的罚款，并可以责令停业整顿，降低资质等级；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销其资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）在地质灾害危险性评估中弄虚作假或者故意隐瞒地质灾害真实情况的；
（二）在地质灾害治理工程勘查、设计、施工以及监理活动中弄虚作假、降低工程质量的。
（二）执行标准：
1、无违法所得，且未造成损失的，视为情节较轻，对地灾评估、勘查、设计、监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设
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程价款3％的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；有违法所得的，没收违法所得。
3、无资质或超越资质承揽地质灾害评估、治理及监理业务，拒不停止违法行为的，视为情节严重，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设计费或者监理酬金2倍的罚款，对地质灾害治理工程施工单位处工程价款4%的罚款，吊销其资质证书；有违法所得的，没收违法所得。
十七、以其他单位的名义或允许其他单位以本单位的名义承揽地质灾害评估、治理及监理业务
（一）处罚依据
《地质灾害防治条例》第四十四条：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府国土资源主管部门或者其他部门依据职责责令停止违法行为，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设计费或者监理酬金１倍以上2倍以下的罚款，对地质灾害治理工程施工单位处工程价款2％以上4％以下的罚款，并可以责令停业整顿，降低资质等级；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销其资质证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：
（四）以
其他单位的名义或者允许其他单位以本单位的名义承揽地质灾害危险性评估、地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理业务的。
（二）执行标准
1、允许其他单位以本单位的名义承揽地质灾害评估、治理及监理业务，能在限期内停止违法行为的，视为情节较轻，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设计费或者监理酬金1倍的罚款，对地灾治理施工单位处工程价款2％的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；有违法所得的，没收违法所得。
2、以其他单位的名义承揽地质灾害评估、治理及监理业务，能在限期内停止违法行为的，视为情节一般，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合同约定的评估费、勘查费、设计费或者监理酬金1.5倍的罚款，对地质灾害治理工程施工单位处工程价款3％的罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；有违法所得的，没收违法所得。
3、以其他单位的名义或者允许其他单位以本单位的名义承揽地质灾害危险性评估、地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理业务，拒不停止违法行为的，视为情节严重，对地质灾害危险性评估单位、地质灾害治理工程勘查、设计或者监理单位处合
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第三篇：高平市经济可持续发展研究-正文
中北大学成人教育学院2010届毕业论文 引言
可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，是人类社会发展的必然要求。最先是在1972年在斯德哥尔摩举行的联合国人类环境研讨会上正式提出。可持续发展，是指满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展。其追求的目标是：既要使人类的各种需要得到满足，个人得到充分发展；又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁；它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，反之则应予摈弃。
针对当前经济发展趋势及我国人口众多，自然资源相对短缺，经济基础和技术能力很薄弱的这一基本国情，为推动经济可持续发展，胡锦涛总书记在十七大报告中提出“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，是人民在良好的生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展”，“加快转变经济发展方式，促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变．由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同转变带动，由主要依靠增加物质消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”，这是推动我国经济发展走上科学发展道路的重要方向，更是我们推动地区经济发展必须遵循的基本原则。高平基本情况
高平是中华民族人文始祖炎帝的故里，是中国历史上著名的长平之战的发生地，也是闻名全国的“煤铁之乡”、“生猪之乡”、“黄梨之乡”。全市总面积946平方公里，约占共和国版图的万分之一，平面轮廓近似方形。下辖16个乡（镇、办事处），总人口49万。
2.1 区位状况
高平位于山西省东南部，泽州盆地北端，太行山西南边缘。东自铁佛岭与陵川县接壤，西至老马岭与沁水县相连，南至界牌岭与泽州县交界，西北至丹朱岭与长子县为邻，东北自金泉山与长治县相接。太焦铁路、二广高速、207国道纵贯南北，高新高速、省道坪曲线横跨东西，实现了村村通油路、村村通班车。距郑州国际机场和洛阳机场150公里，距长治机场40公里，区位和交通条件相对较好。
中北大学成人教育学院2010届毕业论文
2.2 资源状况
无烟煤、煤层气、石灰岩、铝钒土等矿产资源储量丰富，畜牧、蚕桑、蔬菜、小杂粮、干鲜果等农牧业资源特色鲜明。全市含煤面积占总面积的83%，无烟煤探明储量达66亿吨，年生产煤炭1500万吨以上，是全国100个重点产煤县（市）之
一、山西省煤化工基地，是全国商品粮基地、瘦肉型商品猪生产基地、黄梨生产基地。境内文物古迹众多，为全省文物大市之一。现整理在册的文物单位达910余处，其中国家级文物保护单位11处，宋金时期以前的古建筑超过长江以南的总和。比较著名的有北魏、北齐、隋唐时期的羊头山石窟、千佛碑，宋唐年间的开化寺、定林寺、崇明寺、老南院等。乡村人均耕地1.29亩，低于1.83亩的全省平均水平和1.39亩的全国平均水平。人均水资源占有量为218立方米，仅为全国的9.9%，全省的43.7%。
2.3 经济状况
主导产业有煤炭、焦化、化工、冶铸、建材、轻工食品等。2011年，全市地区生产总值达到208.4亿元，人均地区生产总值达到42920元，按2011年平均汇率计算达到6645美元。财政总收入36.46亿元，一般预算收入1027亿元，城镇居民人均可支配收入18590元，农民人均纯收入7596元。社会消费品零售总额35亿元。三次产业在全市GDP所占的比例分别为5.4%，73.5%和21.0%。二次产业中，煤炭产业所占比例较大。据有关资料统计，2011年全市工业增加值、财政总收入的60%以上来自于煤炭，是一个典型的资源型城市。高平经济发展中存在的问题
“十一五”以来，高平坚持规划先行，按照“区域化、规模化、集约化、高效化”的现代经济发展理念，提出了打造七大经济区块的规划蓝图，即煤电化园区、生物医药饲料园区、冶铸建材机械制造园区、轻工食品园区等四大工业园区和现代农业示范园区、南北两大物流园区、文化产业园区的发展构想。并先后完成煤电化工业园、轻工食品工业园两个工业园区规划；铺开冶铸建材机械制工业园、生物医药工业园两个园区的规划。以园区为依托，积极延伸产业链条，加快发展煤化工产业，提高煤炭就地加工转化率，煤炭加工转化行业迅速发展壮大，初步形成了煤炭、焦化、煤化工三大产业齐头并进的发展格局。但在高平经济保持快速增长的同时，一些制约经济发展的深层次问题也逐步开始显现。
中北大学成人教育学院2010届毕业论文
3.1 要素配置问题
由于我国长期以来形成的城乡二元结构，客观上存在着要素配置和流动中县域低于城市的状况，加之改革开放以来，受国家政策效应影响，各种生产要素加速向沿海开放地区流动，导致高平在要素的流动和配置格局中，整体上处于弱势地位。从资金方面看，由于各金融机构风险意识增强，贷款权限上收，贷款主要投放于大型企业和项目，存贷差快速扩大。截至2011年末，全市金融机构各项存款余额236.18亿元，各项贷款余额81.23亿元，存贷差高达154.95亿元，资金呈净流出状态。从人才方面看，高平本来就缺少高素质的人才，而在现有的人才流动格局中，基本出于“出大于进”状态。如每年通过正常途径送出去读大学的学生，回乡创业或参加工作的不到70%，加上各类专业技术人才因发展环境不断外流。高素质、懂技术的人才匮乏使经济的发展不能产生创造力，也就难以找到新的经济增长点。从信息获取方面看，虽然以宽带互联网为标志的现代信息传播方式与手段已进入众多家庭，但普及率较大中城市而言仍然明显偏低，尤其是在农户中的普及率还不高，广大农民获取信息的方式与手段仍受到不少制约，信息的传递存在一定滞后性。
3.2 产业结构问题
虽然近几年来，高平在加大了产业结构调整力度，在拉长煤炭产业链，积极推动传统产业的新型化和新兴产业的现代化上做了不少工作，但由于长期以来形成的以煤炭资源型经济为主导的畸重型产业结构仍未得到改观。一是在工业经济快速发展的背后，三产服务业发展水平还比较低，在全市GDP中所占的比例仅为21.0%，在全市经济中所占比重小，距晋城市的30.2%、山西省的35.0%、全国的43.1%还存在很大差距，对全市经济增长贡献率低，三次产业中工业和三产服务业发展极不协调。二是依托煤炭资源优势，煤炭开采、洗选、焦化、煤化工、冶炼铸造等与煤炭关联紧密的项目迅猛发展，在全市规模工业企业产值中所占比例高达90%以上，而纺织、服装家纺、食品、包装等轻工业发育不足，第二产业中轻重工业发展极不协调，致使我市工业产品主要集中于煤炭、洗煤、焦炭、尿素、甲醇、铸件等消耗高、科技含量低、附加值低的初级产品，经济增长的资源、环境代价过高，旧的粗放式经济增长的不可持续性的矛盾已逐步显现。三是第三产业中，技术咨询、物流、广告、营销等生产性服务业发展不快，业态体系不完整；商贸流通业中行业和商业网点布局不合理，专业市场缺乏，偏远农村商业网点建设滞后；三产服务业企业普遍规模小，组织化和规模化程度不高，缺乏有带动作用和品牌效应的 3
中北大学成人教育学院2010届毕业论文
龙头企业，严重阻碍了三产服务业的健康发展。
3.3 劳动就业问题
一是农村剩余劳动力数量大，转移任务十分繁重。2011年，全市农村适龄劳动力近22万人，人均耕种面积仅不足3亩，劳动力优势不能得到充分发挥。从近期新增就业情况来看，随着结构调整工作逐步深入，项目建设逐步向高科技含量、高机械化发展，新增就业岗位有限，对劳动者素质要求相对较高，新增就业岗位不能满足就业需求和现有人员素质不能满足新增岗位专业技术需求的矛盾相互交织。如随着煤矿企业整合兼并重组工作的深入推进，地方煤炭企业年核定产能虽有所提升（由2157万吨提升至2700万吨），但保留的29矿全部为机械化采掘矿井，就业容量减少、对劳动者专业技术素质要求提高。据有关资料显示，目前高平已进入城镇化加速发展阶段，每年都有数千名农村适龄劳动力向城镇转移，就业形势异常严峻。二是劳动力整体素质偏低。据2011年工会抽样调查显示，从文化程度看，具有初中以下文化程度的 工人数为4062人，占调查总人数的54.7%；高中文化程度的2086人，占28.09%；中专（含中技）文化程度的815人，占10.98%；大专文化程度的0.54%。从专业技术看，具有专业技术职称的劳动力尚不足10%。劳动力队伍的知识结构偏低，知识型，技术型职工太少，已成为制约着经济的可持续发展重要因素。
3.4 自然资源问题
一是作为一个典型的煤炭资源型城市，历经多年采掘，众多煤矿已面临3﹟煤资源枯竭，煤炭质量下滑，开采成本加大，企业盈利能力减弱等诸多问题，依托丰富的煤炭资源而发展壮大的煤炭支柱产业可持续发展与资源储量的矛盾日趋突出。二是由于作为一个严重缺水的地区，加上煤矿开采带来的地下水位下降，煤化工这个高耗水行业迅猛发展，地下水常年严重超采，已造成部分地区人畜饮水困难，对高平经济社会可持续发展造成很大影响。
3.5 环境容量问题
由于高平山西地处黄土高原东南部, 风沙大、雨量小，加上境内山高沟深，地形支离破碎，植被稀疏，动植物生长缓慢、生物种类少，生态系统结构简单，自身调节能力、自我修复能力差，极易遭到破坏并且难以恢复，属于生态脆弱型。如，多年来丹河流域煤炭资源无序开采，“五小”工业的快速发展，加之近年来初级煤化工等高消耗、高污染企业的发展，地下水水位下降、地表沉陷、植被破坏、地表水污染严重等问题已日趋 4
中北大学成人教育学院2010届毕业论文
突出。研究结论及建议
4.1 研究结论
高平作为一个典型的煤炭资源型城市，要推动经济可持续发展，必须立足当地资源、环境和经济发展现状，转变发展观念，从降低经济发展对煤炭资源的依赖性着手，在强化现有劳动力培训，深入挖掘人力资源潜力；积极引进推广先进适用技术，提高主导产业科技含量；大力发展循环经济，提高经济发展质量和效益，加快经济发展方式转变，实现推动经济发展动力由资源能源消耗的粗放式规模扩张型向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新的内涵式发展模式的转变。
4.2 推动高平经济可持续发展的几点建议 4.2.1 提高可持续发展意识
社会主义社会的发展是全面的发展,是可持续的发展。树立正确的发展观和“可持续发展意识”关键要做到:一是要毫不动摇地坚持发展是硬道理。针对高平经济发展滞后于沿海的状况，要加快全市经济发展，使逐步经济走上长期平稳快速发展的轨道。二是加快经济增长方式的转变，尽快实现由粗放型向集约型的转换。通过体制创新和企业改革，建立吸引人才和技术的机制，提升传统资源性产业，延伸产品加工，提升附加值。把主要依靠增加投入、扩大规模、增加产量的发展方式转到依靠科技进步和提高劳动者素质上来，转到不断提高资源利用率、少污染多治理、节能高效的轨道上来。三是坚持正确处理经济建设与人口、资源、环境的关系，实现经济、社会的协调发展和社会的全面进步。四是制定全面科学的领导干部政绩考核标准。违背可持续发展战略的短期行为,往往是以追求短时期内局部经济发展的高速度、高产值、高利税而获取显著政绩为动机的。因此，考核干部政绩标准不能片面地只看短时期内经济发展水平指标，而要看增长与发展是否可以较长时期地持续下去，是否可以避免大起大落，同时还要把可持续发展的资源、生态、环境保护和污染治理等指标统一起来进行考核。
4.2.2 合理选择发展道路
在市场经济条件下，经济发展必须和地方特色紧密结合起来，立足本地，充分发挥比较优势，走特色经济之路。根据高平资源和经济发展状况，加快经济发展方式转变，就是要紧紧围绕资源转资本，地下转地上“两转”战略，加快煤电化工业园、轻工食品 5
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工业园、冶铸建材工业园、生物医药工业园四个工业园区，东山、宰李两个物流园区，现代农业示范园，文化产业园等园区规划建设，为经济发展提供有效载体。同时，要依托生猪养殖优势，加快发展生猪产业链；依托种桑养蚕、大麻种植等农业产业资源，加快发展丝麻产业链；依托果蔬种植优势，加快发展果蔬产业链；依托煤炭产业优势，加快发展煤炭产业链；依托冶铸传统产业优势，加快发展冶铸机械制造产业链；依托11处国家级文物保护单位，加快发展文化旅游产业链，逐步形成产业集群化发展格局。
4.2.3 促进经济上档升级
工业化水平是衡量区域经济发展的主要标志，发展县域经济应当以工业为主导，以工业化来带动城镇化和农业产业化。从各地的成功经验来看，实施“工业兴县”战略，当前应着力抓好几个方面的工作。
一是坚持“以民营化为基本取向”，培植更多的市场主体，使民营经济成为全市经济的投资主体、税收主体和就业主体。要加强扶持引导和管理，进一步完善与民营经济发展相适应的法制建设，切实保护投资者尤其是中小投资者的合法权益，逐步形成若干具有举足轻重地位的民营企业。二是把推进新型工业化作为当前经济工作的重要任务，把农产品加工业、劳动密集型工业、为大工业配套和优势工业作为工业发展的主攻方向，坚持项目带动，调整产业结构，合理开发利用各种资源，发展独具特色的支柱产业。引导生产要素向骨干企业集中，推动资产重组，增强企业核心竞争力，带动工业发展。三是搞好小城镇的规划和功能定位，发展各具特色的小城镇。按照市场经济的思路开发建设小城镇，按照“谁投资、谁所有、谁经营、谁受益”的原则，培育多元投资主体，吸引民间资本投入小城镇的道路、给排水、通讯、电力、保洁、绿化等基础设施和公益性设施建设。要加强小城镇的管理和环境治理，实现小城镇的清洁、文明、安全、有序。不断完善小城镇的功能，增强小城镇对县域经济和社会发展的承载能力。四是鼓励农民进城务工经商，推进农村富余劳动力向二、三产业和城镇有序转移，有效开展多种形式的非农职业技能培训，切实维护农民工合法权益，促进农村人口向小城镇聚集，加快城镇化进程。
4.2.4 扩大招商引资规模
招商引资是促进县域经济发展的战略措施，是在更大范围合理配置生产要素，充分利用市场资源发展自我、带动县域经济壮大、上档、升级的最有效途径。要进一步调动和发挥各方面招商引资的积极性，拓宽招商引资领域，扩大招商引资规模，提高招商引 6
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资水平，增强招商引资效果。在坚持己有的、有效的各种招商引资的措施与办法的同时，要更新观念，将招商引资从行政的思路切换到营销的思路上来，实施“县市商机行销”。其核心内容是：力求将本县、市视为一个企业，将本县、市所提供的产品或者服务看作是商业机会，以现代市场营销的方法向外界投资者推广。
4.2.5 加强城乡统筹
统筹城乡发展是发展县域经济的指导思想，发展县域经济是统筹城乡发展的有效载体。统筹城乡发展的实质，就是通过政府的政策机制（与市场机制相对应），促进城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，从而解决“三农”问题。首先，在制定县域经济社会发展规划时，要充分考虑到综合利用城乡两个方面的资源、要素、技术、信息等，促进城乡经济社会协调发展。农村的问题不仅仅限于在农村内部解决；城市的问题也不仅仅靠城市自身解决。更重要的是，城乡应当成为统筹协调的整体，不能按照传统的思路，牺牲农业和农村的利益以发展工业和城市。城和乡应当形成协调发展、良性循环的局面。其次，应当从思路上、体制上打破过去的城乡分割、重城轻乡的格局，把解决“三农”问题当成十分重要的和优先考虑的问题。城市带动农村，推进农村城镇化，把农村同市场、同城镇紧密联结起来。构建农业投入体系、农村政策体系、农民就业体系和农村保障体系等“四大体系”，保障城市二三产业为农业提供支持，“反哺”农业。
4.2.6 发展循环经济
经济要加快发展，必须要正确处理好资源开发与环境保护的关系。首先，从思想上跳出“县域经济等于资源经济”的怪圈，牢固树立环境保护、效益经济、长远发展的观念，贯彻“节省资源，适度消费，内涵开发，总体调控”的总方针。既要充分利用优势资源，搞好开发，加快发展，又要科学规划，注重环保，使社会、经济、环境协调均衡地发展。其次，以优化资源利用方式为核心，以提高资源生产率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，加强法制建设，完善政策措施，加大循环经济技术开发和推广应用的力度，在重点行业、重点领域、工业园区和部分城市开展循环经济试点工作，全面推行清洁生产，形成具有地方特色的循环经济发展模式。同时，加大环境保护宏观调控的力度，认真执行“环境保护第一审批权”，大力推进“绿色工业”和“绿色农业”，从严查处破坏环境的违法行为，严格项目环境管理制度，对治理达标无望的企业，实行关、停、并、转等措施。
4.2.7 提高人口素质
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发展各级各类教育，提高县域人口素质，不断增强县域经济发展后劲。本着提升农产品国际竞争力的要求，健全农业技术推广体系，强化对农民的科技培训，大力推广农业先进适用技术；围绕工业产品结构升级，积极采用新技术、新材料，切实抓好先进技术的引进、消化和创新。坚持把教育放在优先发展的战略地位，积极增加教育经费投入，抓好基础教育，提高县域人口素质；强化职业技术培训，加速职业技术教育的正规化、实用化、优质化，不断提高劳动者素质，使县域经济增长真正转移到依靠科技和提高劳动者素质的轨道上来，从而实现县域经济的可持续发展。
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参考文献
[1] 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的讲话》。
[2] 王紫雯：《环境规划、管理与控制》，浙江大学出版社2001 年9月出版。[3] 刘仕清：《可持续发展：人与自然和谐发展的正确抉择》，湖南人民出版杜1993年3月第一版。
[4] 吴秀英：《发展县域经济与统筹城乡发展》，新长征，2007.5。[5] 杨万钟：《经济地理学导论》，华东师范大学出版社，1999。[6] 陈秀山：《中国区域经济问题研究》，商务印书馆，2005。
[7] 季建业：《产业创新与县域经济发展模式研究》，经济科学出版社，2006。[8] 刘朝：《县域经济：21世纪中国经济裂变与聚变的关节点》，辽宁人民出版社，2004。
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致 谢
在论文的完成过程中，得到了指导老师的精心指导和大力支持。中北大学各位老师严谨求实的治学态度、一丝不苟的工作作风是我工作和学习的榜样。有了各位老师的循循诱导和不厌其烦的批改审阅，才使我得以顺利地完成论文，衷心的谢谢她。
在论文的完成过程中，使我重温了所学的管理知识，并使所学与实际得以有机的结合，使自身素质有了很大的提高。
另外，感谢中北成教院高平函授站为学习所提供的优良环境；对论文要求所作的细致讲解。
最后，向给予我无私帮助的各位老师，表示深深的谢意：您们辛苦了！
中北大学成人教育学院 高平函授站
郭云岗
第四篇：行政处罚权授予问题研究报告
关于授予派出机构行政处罚权问题的汇报材料
行政处罚是证监会在执法中经常使用的制裁手段。它在维护证券市场秩序，保证法律法规有效贯彻执行，保护投资者合法权益等方面发挥着重要作用。建立科学、有效的行政执法体制，是保证行政处罚工作公开、公平、公正的基础，也是提高行政效率，提升行政水平的前提。根据《关于就授予派出机构部分行政处罚权事项调研的函》（处罚委函[2007]6号）的要求，我局对有关内容进行了研究，现汇报如下：
一、授予派出机构行政处罚权的必要性
1、提高行政执法效率
在行政处罚执法工作中，证券监管部门的执法效率对证券、期货市场的发展和运行将产生重大影响，中国证监会实行“查审分离”制度，集中行使处罚权有利于提高办案质量、提升办案水平，但随着案件数量的增多，由于案件审理程序复杂，对工作的精度要求也相当高，案件不论难易大小、轻重缓急，都由一个部门集中处罚，显然压力太大，甚至成为整个执法环节的瓶颈，影响到执法效率。像我局从２００４年至２００６年共自立自查案件１２件，但截止到０７年４月只有４件做出了行政处罚，大多数案件还在审理中。效率可见一般，效率低下的原因有很多，但过于集中的行政处罚体制是其中重要的一个。授予派出机构一定的行政处罚权，是提高行政执法效率的有效途径。
2、提升派出机构监管权威的重要途径。
违法行为只有及时打击，效果才能体现出来，所谓“迟到的正义非正义”。以前有些案件，从立案稽查到最终做出处罚决定的周期太长，时过境迁，行政处罚的效果没有充分发挥，很多违法违规的机构和个人，被处罚时已经不存在或者下落不明，处罚的惩罚性无法体现。适当分权给派出机构，及时惩处违法违规行为，才能提升派出机构监管权威。
3、证券市场发展自身的需要。
股份全流通是我国资本市场的基础性变革，在全流通格局下各类市场主体行为的变化，既可能优化上市公司治理，提高上市公司质量，也可能直接导致市场操纵、利润操纵、内幕交易等违法行为的发生，派出机构由于没有行政处罚权，因此对发现的违法行为在立案时非常谨慎，小案不愿立，发展成多个违法行为并发时才立，不利于资本市场的良性发展；授予派出机构一定的行政处罚权，对日常监管中发现的违法行为，发现一起，查处一起，才能体现出依法行政。
4、节约执法成本，合理配臵执法资源。
从会机关与派出机构执法队伍的人员数量来看，８０％的人员在派出机构，而以会机关较少人员来审理堆积如山的案件，不仅效率不高，也是对派出机构执法资源的浪费。授予派出机构部分行政处罚权，可以较好地节约执法成本，合理配臵全系统的执法资源。５、缓解执行难的问题。
执行工作与行政处罚工作紧密相连。我国《行政处罚法》第５１条明确规定，执行工作应当由做出行政处罚决定的行政机关承担。派出机构被赋予行政处罚权，依法应负责案件的执行工作，执行工作自然成为派出机构的工作职责之一，必会得到派出机构的重视，改变以往协助会机关完成执行任务，不承担责任，导致执行不力的现状。
二、授予派出机构行政处罚权的可行性
1、派出机构执法队伍水平不断提高，具备了行使行政处罚权的素质和能力。近年来，派出机构在股权分臵改革、上市公司清欠、证券公司综合治理以及大量案件查处中，极大地锻炼了监管队伍，监管人员水平能力迅速提高，应付各类市场新变化的能力也在提高，同时派出机构招聘了大量的专业人才，像湖南证监局，注册会计师占到1/4，法律专业人员占到1/8，设立了专门的法律研究室，人员结构合理，能够适应行政处罚权下放的工作要求。
2、符合行政处罚法和行政复议法的基本要求。我国《行政复议法》第１２条第２款规定，“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直管理的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”《行政处罚法》也规定了上级对下级行政机关行政处罚的监督职责。人民银行、银监会、保监会作为金融监管机关，分别设臵了二到四级的行政处罚机构，当事人对行政处罚不服的，可向上一级行政主管机关申请复议。而证监会的所有案件均由会机关自己处罚，自己复议，常常引起当事人的误解和不满。分级设臵行政处罚机关符合行政法律法规的基本理念，有利于保护被处罚当事人的合法权益，保障和监督证监会依法行使职权。
三、派出机构行政处罚工作机构的设置
如授予派出机构部分行政处罚权，派出机构就应设立相应的行政处罚工作机构。就目前证监会的行政执法实践来看，我们认为派出机构可以参照会机关行政处罚部门的做法，设立两个层次的机构。
第一层次是行政处罚具体执行机构，各派出机构要设立法律处，专门负责辖区内案件的审理、处罚与执行工作，也就是具体的办事机构。
第二层次是行政处罚的最后决定机构，派出机构可设立常设性的议事机构，如XX证监局行政处罚委员会，由分管局长担任主任委员，分管机构、上市、期货等业务的局长以及相关处室主要负责人担任委员，该委员会由5-7人组成。
四、关于处罚职责的划分与授权后的工作督导
在行政处罚权下放中，会机关与派出机构的案件处罚职责如何划分是一个较难解决的问题。我们认为可以采用案件分类法来区分职责，就当前证监会查处的案件来讲，可以分为五大类型。、稽查二局负责侦办的三类案件，即市场操纵、内幕交易、证券欺诈。2、稽查一局大案要案处负责侦办的案件。3、稽查一局牵头查办的其他案件。4、派出机构自立自查的一般案件。、日常监管部门（包括会机关和派出机构）作出的行政处罚行为。
我们建议，对派出机构的授权只限于第4项以及第5项中的一部分。
授权后，工作督导可以采取多种方式：一是派出机构作出的行政处罚，要向中国证监会报备；二是中国证监会派出工作人员进行巡查；三是在必要时，将复议工作交给中国证监会。
五、授予派出机构行政处罚权可能产生的影响
授权行使部分行政处罚权，对派出机构而言，主要有两个方面的影响：
一方面可以更有效地落实辖区监管责任制，促使派出机构更好地履行监管职责，提高监管执法水平，能更好维护辖区证券期货市场的秩序，保护投资者的合法权益。
另一方面大大增加了派出机构的工作量，行政执法人员的工作将超负荷运转；责任加重，派出机构将面临依法取证、正确认定事实、准确适用法律的较大压力，还将面对地方各种关系对依法行政的干扰；派出机构一旦被授予行政处罚权，将面临行政诉讼风险，如何防范其风险提上日程。
湖南证监局法律处
第五篇：论文正文 我国民营银行的发展问题及其策略研究
石家庄铁道大学四方学院毕业论文
第一章 绪论
一、选题的背景及意义
金融对当前经济市场已越来越重要，已成为我国经济体系不可缺少的一部分，被称为经济的核心，国家繁荣昌盛、国民经济稳步增长都离不开“金融”两字。金融的主体是银行，银行问题是金融体系至关重要的问题。随着我国金融改革的不断深化，民营银行的地位也日渐凸显，无可厚非，它在其发展路上获取了很大的成绩，特别是在缓解中小型企业融资问题上起到了关键性作用，也因此迎来了其发展的黄金时期。2014年，我国准备启动“民间资金发起设立，自担风险的民营银行”这一试点，构建多元化的金融机构，更加完善金融业。从2013年6月国务院常务会议上初次建议“探索设立民营银行”到2014年两会政府工作报告中明确提出“稳步推进由民间资金出资设立中微型银行等金融机构，指引民间资本参股、投资金融机构及融资中介服务机构”为止，符合条件的民间资本已开始接受审批检查。这样民营银行又即将迎来它的又一黄金时期。
现在，国有银行处于一种垄断的地位，民营银行的出现和不断的发展能够打破这种局势，提高市场竞争力，让大众的资本有一个合理规范的出路，它的发展的另一个作用还在于能够解决规模比较小的企业筹资的问题，促进民营经济的快速增长。因此在适当时机合理发展民营银行业是十分有必要的。然而，由于各种原因，中国银行业的主导地位已由国有银行占据，而在银行业的民营银行还较少。而且随着我国进WTO后，我国民营银行正面临着国有银行高度垄断和外来银行带来的巨大竞争压力的局面，而且我国民营银行发展尚未成熟，还在摸索着前进，仍然要面临各式各样的问题。所以目前要针对我国民营银行发展中所遇到的问题提出相应的对策，使其健康、稳健的发展起来，进而促进我国经济及银行业的发展。
二、国内外研究现状
在研究民营银行的合理性中，斯弟格力兹和维斯（1988）的信息不对称和信任成本理论揭示了两层民营银行存在的意义：第一层，由于银企之间的消息不对称导致中小企业几乎无法得到大银行的贷款，因此在资金运转上出现困境；第二层，指因为大银行面临其与微小企业之间的消息不对称会引起逆向选择和道德风险等问题，很难会贷款给那些微小企业，所以民营银行的存在是及其重要的。Johnson
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（2000）发现，大股东往往会利用各种手段将其控股企业的资产及盈利转移到自己旗下的企业中，而占据当今企业一席之地的民营银行也存在大股东与小股东之间的委托代理问题，一旦股权过于集中，小股东的权益便有因关联贷款而受大股东侵占的风险，所以民营银行的股权分配必须公平合理。
周海燕（2014）在其《中国民营银行发展问题研究》中指出我国民营银行公司治理结构存在着很多问题，为保障银行股东利益，完善的公司治理结构中，有必要建立一个由董事会直接领导的金融风险管理体制。余赤平、赵雪涛在（2013）在其《民营银行 梦真难—中国民营银行发展调查》中指出中国民营银行的实际经验积累甚少，因此存在几乎没有任何人才储备、缺少民营银行的产业传统等先天性缺陷。兰日旭（2013）在其《中国近代银行制度变迁及其绩效研究》中指出中国的银行体系的起源是在传统金融机构的基础上秉承西方现代银行体系的结晶，而银行制度则经历了以西为主、中西结合和一中为主这一过程的演进，揭露出银行制度未达到预期效果的表象背后实质却降低了新旧制度交替摩擦成本、与社会的实际的现象相投合，为当前民营银行的设立及发展提供了有用的历史经验借鉴。
三、研究内容
我国民营银行拥有政府和企业之间分离、高效灵活的运行机制、针对性强等优点，其发展是实现各银行之间良性竞争的关键突破口，是解决小微企业融资难的重要途径，更是我国金融体制变革进程中发挥不可缺失的作用。但是民营银行的发展并不是一蹴而就，在其发展的整个过程中还有很多问题需要关注和解决。首先，对我国民营银行的发展问题及其战略的背景及意义进行了论述，并剖析当前国内和国外民营银行的学术研究。其次，具体概述我国民营银行的概念，对其产生、衰落、再发展到如今的现状这一整个发展历程进行叙述，对我国民营银行的发展有充分的了解。再次，重点研究了中国民营银行的发展问题，主要从外部环境和内部问题这两个方面来分析。最后针对这些问题并且联系我国现在的实际情况，找寻出能够促进我国民营银行快速发展的方针，最终目的是能够究其根源，解决发展中所面临的问题，使其能健康稳步的发展，还能充分发挥自己的优势，在中国金融市场中站稳脚步，为中国金融业的发展做出贡献，提高中国金融整体实力。
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第二章 我国民营银行概述
一、民营银行的界定
一直以来，我国理论界对于民营银行的概念没有一个统一的界定，目前主要有三种学术流派：
产权结构派，主要是从产权结构来定义，认为由民间控股的银行就是民营银行。对此不同学者有过不同的定义，曾康霖则将民间占有资金较多，并且是由民间所有，民间经营的银行称为民营银行。姜应祥认为股权结构有一半以上为民间资本的银行就是民营银行，而不将其资产结构或者经营方式作为考虑。这一流派主要是以产权结构为标准，不考虑资产结构，经营方式和服务对象来定义民营银行。
服务对象派，该派的观点是以民营企业为主要服务对象，服务于民营企业，为民营企业的贷款提供帮助的银行就是民营银行。现有的商业银行都是主要以国有企业为主的大企业为服务对象的，而与其相比以中小企业为服务对象的银行即为民营银行。沙虎居也曾认为民营银行与其他商业银行之间存在区别，其主要区别就是主要的服务对象是个人和小微企业。
治理结构派，以采用市场化运作，由股东大会来选取并授权优秀的管理人员的银行来定义民营银行。熊继洲提出民营银行是一个市场化的公司治理导向的商业银行。因为市场经营机制能够带来更具竞争力的银行，但国有银行要做到真正的市场化改革是很困难的，所以只能设立新的具有市场导向经营机制的民营银行。
总体来说，本篇文章将有民间资本的参入，科学的法人治理结构，合理科学的产权分配，完善的奖赏机制，精明的银行家队伍及优秀的企业文化的银行称民营银行。
二、我国民营银行的发展历程
近几年关于民营银行的探讨已愈来愈激烈，民营银行已成为我国银行业中不可或缺的一部分。其实民营银行并不是在改革开放之后才新起的，早在清朝末期就出现了民营银行，也就是中国通商银行，它才是中国民营银行最早的雏形。回顾我国民营银行一路的发展历程，为我国民营银行今后的发展提供经验及启示。
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（一）民营银行的产生
民营银行是中国银行最早出现的形式。在近代中国民营银行出现之前，票号，当铺、钱庄等民营金融机构在当时中国社会经济中占据着主导地位，是当时最为传统的金融机构。直到1897年，时任督办铁路总公司事务大臣的盛宣怀在经光绪皇帝准许创办了中国第首家民有股份制商业银行，中国通商银行，这同时也是中国的首家民营银行。近代中国第一家民营银行的成立在当时的社会环境下必然受到了帝国主义和封建主义的重重压迫，或许它的发展并不是那么的顺风顺水，但是它的成立有着历史性的意义，它开创了先河，并且它的制度、条件等都并不落后，能基本满足现代金融的要求，为以后民营银行的发展奠定了基础。继中国通商银行成立之后，一些著名的民营银行浙江兴业银行、浙江实业银行、盐业银行等民营银行相继出现。伴随着社会的发展，我国的民营银行经历了晚清，民国，到抗日战争的胜利，它的规模在不断的发展壮大。
（二）民营银行的发展
抗日战争爆发后，国内经济形势发生了重大变化,民族工商业一步一不走向衰败，垄断资本的不断扩张，在资本主义和官僚主义的双重压迫下，民营银行发展的越发困难，甚至连生存下来的几率都很渺小。从抗日战争爆发到中华人民共和国建立初期，局势动荡，经济衰退，国民政府推行了严格管制国民银行的政策，全国仅仅有10%左右的存款未被垄断资本控制。在如此艰难的环境下，使得民营银行不仅无法继续前行，反而一步一步走向了衰亡。社会主义改造的推动下，中央极力推行由其统一调节和控制经济政策，即计划经济体制。当时中国除中国人民银行外再无其他银行的存在了。“民营”二字更是被误解为“资本主义的产物”，民营经济和与之对应的民营银行被全面禁止。
改革发展以后，我国实行了经济体制改革，计划经济也逐步过度到市场经济。尽管国有银行也在不断的扩大规模，但毕竟数量上较少，仍然无法满足当时整个社会对金融服务的需求，特别是一些中小企业的需求。1993年党的十四届三中全会提出了“建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系”的金融体制改革目标。在这一历史条件下，以民营企业资金为主要股份、重点为私有经济提供服务的民营银行应运而生。在社会趋势的推动下，在1996年1月12日，当代中国第一家民营银行也顺势而生，即中国民生银行，为中国民营银行的发展开立了新的篇章。
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三、我国民营银行的发展现状
在我国现阶段民营银行可以分为两种类型，即已存在的民营银行和正在申请建立的民营银行。已经建立的民营银行主要有民生银行、稠州银行、深圳微众银行、天津金城银行，浙江网商银行等。从2013年1月到现在，中国工商联一共审核批准了36家民营银行的设立，而正等待审核申办民营银行的民营企业的更是不计其数。中国民营银行相对其他大型银行来说有其劣势，如发展规模小，营业网点少等，但同样也有其优势，如股权结构清晰，商业化的服务及灵活的奖赏机制等，这些优势在其完善公司内部机构，有效经营管理银行，和提高员工的工作积极性上有着极大的促进作用，更能打破国有银行长期处于一枝独秀的地位，并且在抵御外部竞争中起到不可忽视的作用。从20世纪90年代到今天我国的银行体制在不断的发展和进步，国有银行和国有控股银行一直处于主要地位，从2011年中国银行监督管理协会给出的统计数据来看，我国商业银行的资产规模与民营银行的资产规模在我国银行业金融机构总资产规模中分别占据47.3%与1.986%的比重。显而易见民营银行资产规模较小。与此同时民营银行规模小，营业网点少的局限性也暴露出来了，它的运作效率和存款结算能力远远比不上国有银行。总的来说，虽然我国民营银行相比国有银行还存在着很大的差距，但是其发展的速度极快，空间极广，它的存在是不可忽视的，在我国的国民经济的发展中起到了巨大的作用，尤其是微小企业的发展。
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第三章 我国民营银行发展的问题分析
一、我国民营银行发展的外部问题分析
（一）民营银行准入机制和退出机制不健全
从金融行业在我国发展起大半部分时间都是由国家垄断，不允许其他经济成分进入。但随着我国经济的发展，对金融市场的需求不断增加，一些非国有的金融企业如民营银行的加入已成为当前趋势。目前，一方面虽然国家对民营银行的准入限制有所放松，由于民营银行所面临的风险远远大于一般的银行，特别是在信用风险上，因此民营银行想要进入金融市场依旧困难。另一方面，在金融市场的巨大需求下，不断有民间非正规金融出现，迫使当局不断提高市场准入门槛，以至于形成恶性循环。所以把握好民营银行的准入问题是非常关键的。
当前，我国的金融行业的市场退出机制不健全。在我国要想完成对金融体制的改革，最关键的就是进行市场化改革，使银行等金融机构之间进行公平合理的竞争，剔除其中存在问题并无法继续发展的多余的金融机构，这种改革能够有效的对银行业内部机构资源进行重新分配，合理利用。而这样实现这样的改革则需要在银行业中建立一种机制，即能够让不符合要求的银行机构退出银行业的机制，避免让这些机构对银行业的发展造成不良的影响，甚至造成道德的败坏，使银行业陷入一种恶劣的竞争环境中。目前为止，我国的这种机制不是很完善，对于无法在银行业中生存的民营银行的退出没有详细的监管规定，没有一套完善的银行援助或者退出的程序，所以说，银行若是倒闭了，也就缺少一系列有关的完整法规，这将导致严重的后果。现在很多民营银行面临这样的一种情况，由于缺乏经营的经验而导致了银行的倒闭，所以说对于即将倒闭的民营银行如何退出银行业成为了一个急需解决的问题。
（二）缺乏良好的社会信用环境
我国民营银行需要一个好的社会信誉来促进它的发展。可是，在现阶段我国的社会信誉并不良好，社会信用环境有待改善。首先，对于国有银行来说民营银行的优势就是按市场机制自行运行，不受政府干预。但这一优势的发挥必须以健全的信用环境为基础；其次，在资金来源方面，民营银行能否在激烈的竞争中存活的直接
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因素在于是否能够有足够的公众存款，我国的民营银行在接收公众存款方面上有很多的问题，其中一个主要的问题在于没有一个让大众信赖的防范信贷风险，缺少了它，公众利益的风险系数就高了；再次，从资金运作的角度，由于社会信用环境存在纰漏，而且我国目前没有一个较为严谨的失信惩戒机制，导致各行各业都普遍存在信用风险，存在道德风险，一些地区或企业想尽办法逃避金融债务，拖欠贷款等现象，直接影响了银行贷款的收回，导致不良贷款大量上升，特别是经济实力较差的中小企业，而这些对以中小企业为主要服务对象的民营银行来说，这将不可避免的阻碍民营银行的发展。
二、我国民营银行发展的内部问题分析
（一）关联交易风险问题
商业银行的关联交易指的是银行与关联方之间发生的资源转移或义务的事项，具体包括担保、授信、提供服务、资产转移等。在关联交易的同时也往往伴随着诸多的风险，大致有如下四种风险：信用膨胀、保证虚化、拖欠贷款和挪用信贷资金。关联交易往往更容易发生在民营银行中，民营银行的股东一般都是民营企业。相比国有企业来讲，民营企业不如国有企业那样有足够的资金，广阔融资渠道，民营企业面临着诸多的困境，为了摆脱这样的困境，他们很可能会利用自己设立的银行来融资，从而摆脱困境。可是，这种民营企业参股民营银行的模式最大的问题的就是会被民营企业不正当的“借贷”，从而造成银行和公众的损失。然而当这种不正当的“借贷”发生时，民营银行由于自身的条件限制，即使非公平关联交易暴露出来，他们自身也没有能力解决，而微小企业更是没有偿还能力，这样民营银行将面临这很大的风险。
（二）公司内部结构不完善
目前，我们国家的民营银行在管理结构方面有诸多的不足。第一，在银行股权结构上，民营银行较容易出现问题，其中最常出现的情况就是股权分布的不合理，一般情况下分到散股权的人很少，而一个大股东或许就能占有一半以上的股分，在这种情况下若民营银行的股东还不到10个，就很有可能出现独裁现象，在财政问题和决策问题上由一个人说了算，这样公司内部就很可能出现各种问题；第二，在董事会结构上，我国现阶段，有很多的民营银行董事会结构并不完善，无论是在理事会还是股东大会这样的权利机构设立上都缺乏科学合理性，甚至还有一些银行没有设立独立的监事及董事，或者由一个人担任诸多的位置，使得很多事情都是由某一
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个说了算，这些都将直接导致最终决策的不合理，并且严重违背了现代企业精神。以上两点是造成内部控制的直接原因。在这些因素的导致下，很容易造成监管机构如同虚设，银行内部会有不正当的交易，其后果不堪设想。
（三）人才匮乏问题
银行一直以来面临着的许多的竞争压力，为了保持自己处于不败的地位，银行需要收纳许多专业性知识雄厚的人才。民营银行作为一种新兴的银行，面对着国有银行这种具有较强竞争力的银行，更需要引入高素质的人才。更何况，如今是21世纪，是以人才为主的时代，对于民营银行来讲，所需要的不仅仅只是一名或者几名单方面的人才，它所需要的几乎是所有类型的人才。因为民营银行的服务涉及面很广，除了给自己的客户买理财产品，还需要给客户提供保险等服务。但由于民营银行在我国起步比较慢，这样的人才少之又少，有些甚至起初没有专业性的知识，只是半途上车的，他们十分缺乏先进的理财管理理念，对其他业务的能力就可想而知了。同时对于专业性的管理人才民营银行又是少之又少。另外，由于外资银行和国有银行起步较早，待遇较优，人才大量的涌向他们，民营银行的竞争有点力不从心。在这样缺乏专业人才的情况下，民营银行经营落后，运转效率低下也是无可厚非的。
（四）市场竞争力薄弱问题
至今为止，我国的银行业中国有银行一直占据着主导地位，国有银行除了有国家的全力支持，还有丰富的发展历程，完善的体制结构，早已深入人心。与其相比，我国民营银行起步晚，规模小，资金实力相对较差，公信力较低，运营成本较高，体制发展的还不够完善，面临的风险较多，抗风险能力又弱，竞争力相对较薄弱。另外，随着我国金融产业的对外开放，在为我国银行业的发展提供了新的机遇外，还带来了很许多新的挑战，不断有大量的外资银行涌进，其中不乏有在国际上知名度较高的银行，这又进一步消弱了我国民营银行的市场竞争力。除了面对国内外银行的挤兑压力，我国民营银行本身的企业文化不够明确，大家对民营银行的认知还不够，而且存在着政治文化取代企业文化的倾向，缺乏特色的企业文化及创新理念，这将直接影响了我国民营银行的发展，止步不前。
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第四章 我国民营银行的发展策略
一、完善准入-退出机制
所谓“市场准入”制度是指金融机构建立，对其市场运行的法定要求和系统规范的总称。规范完善银行市场准入制度，严格把好市场准入关，是保证银行业安全稳健发展的有效措施。我国对民营银行的审核必须有严格的要求，民营银行的建立须通过相关部门的同意，审核的大体内容有一下几点：一是对银行的股东进行调查，看看他是否存在不诚信的行为；二是要求有足够的资本进行银行的日常运营；三是企业负债率相对较低；四是必须走可持续发展的路线；五是经营的组织机构完善，以此来保证新办民营银行的质量。另外还要考虑经济发展需求，因地制宜的考虑民营银行的开发，改革开放以来，中国经济发展迅速，但是中国经济发展地域差异十分明显，东南沿海省份和西部内陆省份的经济发展极不平衡，东部沿海地区早已实现小康生活，而西部地区的一些省份还未脱贫。因此需根据我国不同地区经济发展的需要来考虑民营银行的布局及所需的数量。除此之外，民营银行的审批过程需遵循公平，公正，公开的原则，公开透明的面向公众，给予大众监督权利。
对于民营银行的退出要有规范的制度。民营银行无法避免的面临着银行企业所要面临的各种风险，在这样的环境下总会有个别经营不善的民营银行不得不退出市场，而民营银行又不像国有银行一样有国家的全力支持。所以建立完善的退出机制对民营银行来说是不可忽视的，使问题严重的民营银行遵循一定的规范和行为准则，妥善退出金融市场，真正实现银行业内部的优胜劣汰。首先，要制定一个详细的能安全让民营银行退出的实施办法，并且要设置明确的退出的机构，一切要从其制度出发，严格把关银行的退出及对处理好后续工作。其次，民营银行健康的退出对整个金融市场有着重要作用，并为民营银行稳定的发展提供保障，民营银行可以根据自身的条件依法进行兼并，重组或者是破产清算的方式进行债务结算，对于一些存在重大风险或者有不合法行为的民营银行，金融监管部门可以依法对其进行强制性的管理和制裁。
二、建立存款保险制度
由于民营银行的特殊性，它不像国有银行有整个国家作为“靠山”，不会出现破产倒闭现象而无力返还存款人的存款，因此其公信力远远低于国有银行。在这种
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情况下，公众更愿意将钱存入国有银行而非民营银行，这直接影响到了民营银行的生存。民营银行在信誉方面不佳，大家对国有银行的信任度更强，所以吸收存款是个难题，面对这种情况，我们可以在国外私人银行的例子中吸取尽经验，建立存款保险这项制度，世界上大多数国家的存款保险制度已存在。有了这项保险，就能够大大提升民营银行的信誉，避免无法返还存款人存款而导致社会不稳定。该制度的建立，将切实的保障了存款人的利益，提升民营银行的公信力，为其赢取公众的信任，摆脱经营竞争中的尴尬局面，更有利的促进我国民营银行的发展。此外，这项制度能够防范民营银行的破产、倒闭引发金融风险和社会动荡等问题，保障金融体系的安全和稳定。
三、加强民营银行的监管力度
面对我国如今民营银行的关联问题，要考虑的重点是民营银行和监管部门之间的信息不一致，而且民营银行与企业之间的关联关系总是容易被隐藏起来并且很难被控制，很多隐型的关联交易在认定上存在较大的难度，因此要加强我国民营银行的监管力度。首先，应该设定一个独立的机构，只对银行进行监管，建立一个专业的监督团队，运用先进的监督技能，其目的是加强对民营银行的监督和管理，对股权结构、扩股、募股、转让等重要事件进行严格监控，防止股东之间相互串通，恶意收购，出现内部人控制现象。其次，为防止非法占有投资者的贷款，必须对贷款的最高金额进行规定并严格遵守，同时要对在贷款进行审核时应确保关联贷款的审核条件不比普通贷款宽松，并且审核时需实行相关人员回避制度。除此之外，要对民营银行的风险进行评估，并对其完成的进度进行监督和管理，详细的了解它的资产是否充足，是否存在不良的贷款等。最后，要追求公平的原则，利用市场进行相互的约束，使其透明化，实施信息的透明化制度，预防关联贷款的出现，为民营银行的发展做出很好的贡献。
四、完善民营银行内部治理结构
无论是为保障银行股东的利益，还是促进民营银行的发展，对于民营银行来说完善公司内部治理结构是必不可少的。对此，我们可以借鉴国外民营银行的治理经验取其精华去其糟粕，不断完善我国民营银行内部治理结构。以德国为例子，德国主要通过严密的组织结构对民营银行公司进行治理，政府的监督和管理有着很重要的作用，他们的民营银行十分重视长期的利益，并且有着大众意识和团队凝聚力。和中国的民营银行不同，德国的民营银行的股份大部分掌握在其他银行，保险公司
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和企业的手中，大众所持的股份不是很多。这样做的优点是保护了持股者的利益，缺点是让人缺乏危机感。根据我国民营银行现有的问题，首先要形成合理的股权结构，所以需要培育中等规模的股东形成大、中、小股东的合理结构，既避免一股独大，又防止股东过于分散。其次，构建严密完善的内部组织结构，明确规定管理机构对应的职责和权力，让他们在不违反规定的情况下相互监督、约束，使民营银行内部的组织具有科学性。此外，要缩减内部股权比重，这样的优势在于能够体现出民营银行在制定相关政策的最佳性，同时，还能够有效的对股东大会进行监督，有利于银行内部的发展，并为其发展添砖加瓦，输送新鲜血液。
五、加强人才的引进及培养
一个企业如果想发展壮大，最需要的也就是人才，和一般的企业不同，银行所需要的人才十分紧缺，是因为银行所需要的人才是那种了解银行又具有管理能力的。对民营银行来说，要做大、做强就必须提高员工整体业务素质，拥有高素质的金融人才。一般银行的业务或许所要求的专业性不强，可是民营银行对从业人员的要求会很高，他们会提供专业化的服务能力，而恰恰这就是它得以发展的核心力量。例如要想成为一个民营银行的客户经理所需要的不仅仅是专业的知识，他所具备的更是丰富的经验和对市场运作的洞悉能力，更能知晓国内外的一些投资状况。为解决民营银行的人才缺失问题有以下几个措施：一要大胆引进。大胆的引进具有高素质全能型的海内外专业化管理人才，要致力于打造一个有长远发展和创新能力的团队，为客户提供个性化、综合化服务。二要留住人才。通过先进的奖赏制度激励员工，使其能够不断保持自己团队的竞争力。三是积极培养人才。培养专业化人才，提高银行员工的整体素质水平，更给新入行的年轻人一个学习及提升价值的机会。
六、差异化发展
我国民营银行需要壮大就必须选择差异化的发展，和传统银行之间进行差异化竞争，民营银行需要有自己独特的经营模式，扬长避短，在银行业中突出自己的优势及特色，使其能持续并壮大的发展起来。对于我国民银银行来说，其差异化发展一是要明确自己的定位，专注服务微小企业；二针对国有银行的一些陈旧的无法变通的业务设计出灵便的服务方案；三加快互联网与银行业务的融合，通过网络化运营提供金融服务，同时创新独具特色的业务，不断推陈出新，开发出与传统金融机构不同的、有特色的金融产品，以此吸引客户。除此之外，培育独具特色的民营银
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行企业文化也是其差异化发展不可缺少的一部分。清晰准确的提出民营银行的文化内涵，坚持“以人为本，服务社会”的宗旨，树立起良好的企业形象，发展特色的企业文化。
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第五章 结束语
在我国金融体系中民营银行有着举足轻重的地位，发挥着相当重要的作用，除了能打破国有银行的长期稳固的垄断地位，还能从根本上缓解微小企业的融资贷款问题，并且为金融业的发展及完善提供助力。总体上看民营银行快速稳健的发展影响着一国GDP的增长及国家经济实力的增强。故本文对中国民营银行的发展进行了探讨分析，提出了国家应大力支持发展民营银行，并从根本上分析解决这一过程中存在的问题。
目前国外关于民营银行研究的相关文献甚少，但国内学者对我国民营银行的探讨一直很火热，总体来看我国民营银行的发展依旧存在着许多问题。本文主要分析了我国民营银行现存的一些问题，从外部看，我国外部环境还不够完善，相关的法律机制也不够健全；从内部看，民营银行本身存在的问题也不少，治理结构不完善，人才不足等问题。对于这些问题提出相应的解决对策，建立有效机制，完善内外部环境等，促进我国民营银行的健康稳步的发展。在时间和理论知识有限的情况下，本文章一定还存在很多问题。但还是希望本论文所提出的中国民营银行发展存
在的问题及策略，可以为我国民营银行的壮大起到绵薄之力。
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致 谢
时光匆匆，转眼大学四年的学习生活就要走到尽头。回想大学四年的生活少不了酸甜苦辣，和同学一起度过的欢乐一起讨论学习的时光也将成为记忆。大学四年让我不论在思想、生活、学习上都得到了很大的成长，我要感谢同学和老师在学习和生活中对我的帮助，这四年是充实的四年，在以后的日子里这将是一段美好并值得怀念的记忆。
同时在此我要非常感谢在我的论文写作过程中给我提供支持和帮助的老师、朋友和同学们。特别感谢我的导师周勇老师！周老师在我的论文撰写过程中，从论文的选题、拟定提纲、构思、初稿的修改直至最后的定稿，倾注了大量的心血，提出了众多宝贵意见和建议，给予了精心的指导，让我的论文得以最终完稿。周老师的严谨治学态度、深厚的学识和悉心的教导让我受益很多，在此谨表示我深深的谢意！
再者感谢我的家人，在我的求学路上，是他们为家庭的默默付出和对我的支持，使我得以全身心的追求学业的进步。
最后，再次感谢石家庄铁道大学四方学院对我的培养！
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附 录
1.Introduction
A construct Banking sectors in the transition economies of Central and Southeastern Europe were restructured dramatically the 1990s.Beginning with a financial organization that, in most cases, was designed to support the central planning apparatus, new governments moved to create modern commercial banking sectors immediately.The first rudimentary step was to divest commercial and retail activities from the portfolios of national banks and to set up new joint-stock banks with universal licenses that were fully state-owned initially.Bank privatization was an essential part of the financial reform agendas in these countries.Although much descriptive work exists on these financial sector reforms and bank privatizations, e.g., Bonin, Mizsei, Székely, and Wachtel(1998), no systematic empirical work was possible until sufficient time had elapsed to make the construction of a meaningful dataset possible.The basic issue to investigate is whether or not privatization improves bank performance.Although the theoretical literature indicates that private firms should outperform government-owned firms, empirical evidence is needed to confirm this theoretical hypothesis for banks in transition countries.The empirical literature provides evidence of the influence of ownership on the performance of individual banks and on the effectiveness of the banking sector.In a cross-country study, La Porta, Lopez-De-Silanes, and Shleifer(2002)find that the performance of government-owned banks is inferior to that of private banks.Claessens, Demirgüc-Kunt and Huizinga(2001)investigate performance differences between domestic and foreign banks in eighty countries, both developed and developing, over an eight-year period from 1988 to 1995.These authors find that foreign bank entry was followed by a reduction in both the profitability and the overhead expenses of domestic banks and that foreign banks in developing countries perform better than do domestic banks.For Latin American countries, Crystal, Dages, and Goldberg(2001)argue that
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foreign bank entry is associated with improved production of financial services and more banking competition;in addition, they claim that it facilitates the early waves of privatization ofgovernment-owned domestic banks.Hence, this empirical literature provides evidence that ownership matters;in particular, government ownership of banks is less efficient than private ownership and foreign bank entry has a salutary effect on banking sectors.Much of the empirical literature on banking in transition countries addresses the impact of foreign bank entry on banking efficiency.Hasan and Marton(2003), Drakos(2003), and Fries and Taci(2003)demonstrate that the entry of more efficient foreign banks creates an environment that forces the entire banking system to become more efficient, both directly and indirectly, in transition countries.Buch(2000)compares interest rate spreads in the three fast-track transition countries, Hungary, Poland and the Czech Republic, from 1995 to 1999.She finds evidence confirming the hypothesis that foreign banks create a more competitive market environment in transition economies, but only after they have attained sufficient aggregate market share.A few studies examine the effects of ownership on individual bank efficiency.For Poland, Nikiel and Opiela(2002)find that foreign banks servicing foreign and business customers are more cost-efficient but less profit-efficient than other banks in Poland.Bonin, Hasan, and Wachtel(2003)examine the performance of banks in eleven transition countries and show that majority foreign ownership is associated with improved bank efficiency.However, these authors cannot investigate privatization directly because their data do not distinguish among different types of foreign bank ownership.Studies focusing specifically on the effects of bank privatization are less numerous.Verbrugge, Megginson and Owens(2000)document marginal performance improvements and increases in equity among privatized banks in OECD countries.For Argentina, Clark and Cull(1999, 2000)study the privatization process and show that the success of the provincial bank privatization depended on the effectiveness of the buyers.These authors find evidence that credit allocation and efficiency are higher in privatized banks.The
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transformation of the Argentine banking system occurred mainly through domestic mergers and acquisitions so that foreign banks played only a relatively minor role.In the transition countries, the prevalence of foreign strategic owners in formerly state-owned but subsequently privatized banks makes it crucial to distinguish these banks from foreign Greenfield banks when analyzing bank privatization.In this paper, we focus on six relatively advanced transition countries, namely, Bulgaria, the Czech Republic, Croatia, Hungary, Poland and Romania.We chose not to include banks in very small transition economies, e.g., the Baltic countries and Slovenia, and those in less advanced transition economies that have only recently restructured the banking system, e.g., the former Soviet Union, Albania and the other Balkan states.In the next section, we present a brief description of the privatization experiences in these six countries to establish that the strategies and the timing of privatizations are sufficiently different to allow us to use these experiences as the basis for an empirical analysis of privatization.Section 3 describes our dataset and presents the results of testing for differences in means across bank types for several measures of bank performance and for several bank characteristics.Section 4 characterizes briefly our methodology of deriving profit and cost efficiency measures from stochastic frontier estimates that allow for country and year effects directly in a pooled data set.In this section, we relate the bank efficiency scores, as well as a measure of financial performance, to the type of ownership and the method of privatization in second-stage regressions.Section 5 concludes with a brief summary focusing on policy implications.2.Bank Privatization in Six Transition Economies
Pre-transition banking sectors were designed to meet the needs of a centrally planned economy(CPE).Intermediation between savers and borrowers was internalized within the state banking apparatus basically through a system of directed credits to state-owned enterprises for both investment needs and budget allocations for the working capital necessary to meet the output plan.In most CPEs, large specialty banks performed specific
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functions.A state savings bank, with an extensive branch network, collected virtually all household deposits.A foreign trade bank handled all transactions involving foreign currency.An agricultural bank provided short-term financing to the agricultural sector.on bank funded long-term capital projects and infrastructure development.Hence,banking activities were both subservient to the plan and segmented along functional lines in CPEs.In the transition economies(TEs), the first step in banking sector reform involved creating a two-tier system with commercial banking activities carved out of the old central bank.At the beginning of the decade, the new banking sectors in the former CPEs consisted of the newly created commercial banks and the specialty banks, both types having universal banking licenses, along with a few foreign Greenfield banks and often many relatively undercapitalized Renovo domestic private banks that were born under lax entry requirements.Specialty banks had virtual monopolies in their core activities, e.g., the savings bank was often the only entity with an extensive enough branch network throughout the country to collect primary deposits.Typically, three or four large banks dominated the emerging banking sector in a TE.Both the newly created commercial entities and the specialty banks were state-owned initially.Hence, structural segmentation, a proliferation of weak small domestic private banks, and state-ownership of the large banks were the major features of banking sectors in TEs at the beginning of the 1990s.These legacies affected the banking sectors in all of the countries in our sample with the exception of Croatia, which was part of Yugoslavia.From the 1950s, commercial banks in Croatia as well as the other republics were not state-owned but were owned collectively according to the Yugoslavian system of self-management.Virtually all foreign exchange deposits collected by the republic-level banks were remitted to the National Bank of Yugoslavia in Belgrade in exchange for credits in dinars.Upon succession in June 1991, the Yugoslavian government froze the foreign exchange deposits of Croatian banks.Hence, Croatian banks faced a currency mismatch between assets and liabilities creating large holes in their balance sheets after succession.At the end of 1995, four Croatian banks were selected for government rehabilitation because of the poor quality of their loan portfolios.石家庄铁道大学四方学院毕业论文
Involvement in this program resulted in these banks being nationalized so that four large state-owned banks were created in Croatia in the middle of the 1990s.The three more advanced TEs, i.e., Czech Republic, Hungary, and Poland, embarked on significantly different bank privatizations programs during the first half of the 1990s.Even before the political change, the Hungarian government had been receptive to foreign bank activity as it allowed three foreign banks to operate in the country from 1985.By the end of 1994, the Hungarian foreign trade bank had been purchased by a foreign owner and foreign investors held about 20% of total banking assets in Hungary.In the Czech Republic, three of the largest four banks participated in the first wave of voucher privatization in 1992.Both of the southeastern TEs,i.e., Bulgaria and Romania, began bank privatization only in the late In 2000, foreign investors owned less than half of Romanian banking assets and two of the three largest banks remained state-owned as late as 2003.Beginning in 1995 with virtually no Although the Czech government In Croatia, only one small foreign bank was operating in 1995 and there was hardly any foreign ownership of With some inducement from the G7 donor countries and international financial institutions, Polish authorities set a three Investment funds, the largest of which were created by these banks, were an integral part of the Czech voucher privatization program.Hence, this initial divestiture of state holdings resulted in interlocking ownership with the state retaining large controlling stakes of voucher-privatized Czech banks.At the end of 1994, although foreign investors held about 6% of banking assets in the Czech Republic, none of the large banks had any foreign ownership.-year timetable at the beginning of 1993 for privatizing the nine medium-sized, regional, state-owned banks that were created from the commercial portfolio of the national bank.However, by the end of 1994, only two of these banks had been privatized and only two more would be privatized before 1997.Foreign ownership of banking assets remained insignificant in Poland at about 2% in the mid-1990s.Macroeconomic instability and financial sector distress made bank privatization infeasible in Bulgaria and Romania during the first half of the 1990s.By 1995, neither Bulgaria nor Romania had privatized any banks and foreign ownership of banking assets
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was negligible at less than 1% in both countries.banking assets.Of the six countries, only Hungary and to a lesser extent Poland had committed to selling banks to foreign investors by the end of the first half of the 1990s.However, by the end the decade, five of the six countries were embarked on, or had completed, privatizations that would put at least 75% of their banking assets under foreign control by 2002.The second half of the 1990s witnessed a flurry of bank privatizations in these countries.Appendix A lists the banks in our sample from each country ranked according to market share at the end of the decade.Information on each bank’s status throughout the 1990s is provided and, when relevant, the bank’s privatization is dated.Bank privatization proceeded relatively swiftly in Hungary;by mid-1997, eight of the top ten banks were majority foreign-owned.After a few initial bank privatizations, the Polish government became sidetracked by a bank consolidation initiative that was intended to fend off foreign competition.Nonetheless, a combination of mergers and privatizations involving foreign partners left foreigner investors holding more than 75% of Polish banking assets by 2000.t was late to recognize the importance of attracting strategic foreign investors for its large voucher-privatized banks, all major banks were sold to foreign owners by mid-2001.1990s.After instituting a currency board and stabilizing the macroeconomic environment, the Bulgarian government privatized its first bank to a consortium of investors in 1997.By the end of 2000, eight of the ten largest banks in Bulgaria were foreign owned.Romania is a laggard in bank privatization compared to the other former CPEs.holdings in Croatia, foreigner investors had acquired about 84% of banking assets by 2000 and, by 2002, all of the ten largest banks in the country were majority foreign owned.In summary, Hungary was the first country to shed the legacies of the CPE by privatizing all but one of its major banks by mid-1997.In Poland, after some delay in the privatization timetable, only the zloty savings bank and the umbrella agricultural bank remain state-controlled.Initially, the Czech Republic placed three big banks in the voucher privatization program but, despite a late start, foreign investors gained control of all large
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Czech banks by mid-2001.The banking sectors in Bulgaria, Romania, and Croatia were financially distressed in the first half of the 1990s, albeit for different reasons, so that bank privatization could not begin until the late 1990s.Once started, sales of banks to foreign investors were rapid in Bulgaria and Croatia.Romania is the only one of the six transition countries in this study to retain significant government ownership in its banking sector through 2003 with only one of its three largest banks privatized.(From: Journal of Banking & Finance)
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一、引言
20世纪90年代，中欧和东南欧转型经济体国家对银行部门进行了大幅调整。在大多数情况下，新设金融组织旨在支持中央计划机关，新政府纷纷采取措施建立现代商业银行部门。第一个基本步骤是从国有银行投资组合中剥离商业和零售业务，同时新的股份制银行与通用许可证可以完全国有。银行私有化是这些国家金融改革议程中的重要组成部分，虽然许多文章中描述过这些金融领域的改革和银行私有化的存在，但没有一个系统的实证研究是可行的，直到能足够建立一个有意义的数据集，例如：Bonin，Mizsei，Székely，和Wachtel(1998)。调查的基本问题是，银行的私有化是否能够提高银行业绩。虽然理论文献表明，民营企业应该可以超越政府所拥有的公司，但还需要经验证据来证实这个国有银行转型的理论假说。
实证文献提供了关于个别银行的表现和对银行部门的效率进行影响的相关证据。在一个跨国研究La Porta，Lopez-De-Silanes，和Shleifer（2002）中发现，政府国有银行的表现并不如私人银行。从1988年至1995年的8年期间，Claessens，Demirgüc-Kunt和Huizinga（2001）调查了包括发达国家和发展中国家在内的八十多个国家的国内银行和外资银行之间的性能差异。这些研究者发现，外资银行的进入是由双方的盈利能力、国内银行管理费用的减少,以及发展中国家的外国银行相对国内银行来说更好的表现决定的。Crystal，Dages，和Goldberg（2001）认为，对于拉美国家来说，外资银行的进入有利于完善相关的金融服务以及提高银行业的竞争能力。此外，他们声称它促进了早期的私有化浪潮。因此，这个实证研究提供的证据表明，所有权的问题，特别是政府对银行的所有权小于私有制和外资银行对一个高效率的银行部门产生的有益影响。
大部分关于转型国家银行业的实证文献都涉及到外资银行进入对银行效率的影响。Hasan和Marton（2003），Drakos（2003），Fries和Taci（2003）表明，在转型国家中，外资银行的进入更有效地为转型创造了一种环境，迫使整个银行系统直接和间接的变得更加高效。自1995年至1999年，布赫（2000）比较了包括匈牙利，波兰和捷克共和国在内的三个快速转型期国家的利率差。她发现证据证实了一个假设，只有在外资银行取得足够的总的市场份额时，他们在经济转型期才能建立一个更具竞争力的市场环境，此外还有一些研究探讨所有权对个别银行效率的影响。Nikiel和Opiela（2002）发现，对波兰来说，为外资和商业客户提供服务的外资银行更具成本效益，但获取利润的效率小于其他在波兰的银行。Bonin，Hasan和Wachte（2003）通过研究11个转型国家的银行发现，多数外国所有权与银行效率提高有关。然而，这些作者不能对民营化展开直接调查，因为他们的调查数据不区分
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外资银行所有权的不同类型。
相对来说，特别侧重于银行民营化影响的研究的数量很少。Verbrugge，Megginson和Owens（2000）研究边缘性能的改进和股东权益增加在经合组织国家中民营化银行的作用。对于阿根廷，Clark和Cull（1999，2000）研究表明，民营化进程和省级银行民营化的成功取决于买家的有效性。这些作者发现的数据表明，信贷的分配和效率在民营化银行中更高。阿根廷银行系统的转变，主要通过国内发生的并购，使外资银行只充当了一个相对次要的角色。在转型期国家，在分析银行民营化时，原有流行的海外战略业是银行民营化区别于外国新建银行的关键。
在本文中，我们着重研究六个较先进的转型国家，即保加利亚，捷克共和国，克罗地亚，匈牙利，波兰和罗马尼亚。我们的选择中不包括那些非常小的转型经济体的银行，例如，波罗的海国家和斯洛文尼亚，以及先进的转型经济体中那些最近才重组银行系统的国家，例如，前苏联，阿尔巴尼亚和其他巴尔干国家。在下一节中，我们使用一个民营化的实证分析为依据，提出了这六个国家的民营化经验的简要描述，表明建立战略和银行私有化的时间不同。第3节描述了我们的数据集，并提出银行应对不同类型的手段对银行业绩的测试结果。第4节我们简要的分析随机产生的利润估计，使用国家和年份影响汇集数据集产生直接成本效益的措施方法。在本节中，我们提出银行的效率值，以及财务业绩，与所有权的类型和民营化的第二阶段回归方法。第5节则简要综述政策的影响。二、六大转型经济体的银行民营化
转型前的银行部门是为了满足中央计划经济（CPE）的需求。储户和借款人之间的中介是金融业发展所必须的，国有银行基本上通过定向制度为国有企业为投资需求和必要的周转资金，以满足产量计划的预算拨款。在大多数中央计划经济中，大型专业银行执行特定功能。一个国家的储蓄银行，通过建立广泛的分行网络，收集到几乎所有的家庭存款。一个外贸银行处理所有涉及外国货币的交易。一个农业银行为农业部门提供短期融资。建设银行资助长期资本项目和基础设施的发展。因此，银行活动都服从于该计划，并按照各自的分割职能运行。
在转型期经济体（跨国企业），银行业改革的第一步是制造商业银行与旧中央银行的活动两级制。在本世纪初，在中央计划经济中，新的银行部门包括新成立的商业银行和专业银行，有两种类型的全能银行执照，一些外国银行和很多相对宽松的政策条件下成立国内私人银行。专业银行已在其核心业务垄断，例如，储蓄银行往往广泛分布在全国各地的分行网络，以收集足够的初级存款。通常情况下，三个或四个大银行主导了银行的TE新兴行业。无论是新创建的商业实体和专业银行最
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初都是国有的。因此，在20世纪90年代初，大型国有银行职能结构分割，弱小的国内私人银行扩散是跨国企业银行部门的主要特点。
这些遗留问题影响了我们所选取的样本地区的所有国家的银行部门以及南斯拉夫的一部分异地区。从20世纪50年代，商业银行在克罗地亚以及其他共和国不是国有企业，但是依据南斯拉夫自我管理系统，他们是集体所有的。几乎所有外汇由共和国一级银行收集存款汇到在贝尔格莱德的南斯拉夫国家银行与第纳尔信贷交易。工程预计于1991年6月接任，南斯拉夫，克罗地亚政府冻结银行的外汇存款。因此，克罗地亚银行面临着资产与负债后相继出现的资产负债货币错配的大洞。截至1995年底，由于其贷款组合的质量差，四大银行被选定为克罗地亚政府接管恢复。这个计划，使克罗地亚的四大国有银行在90年代中期重组，导致了这些银行被国有化。
三个更先进的跨国企业，即捷克共和国，匈牙利和波兰，于20世纪90年代前半部分，开始了显著不同的银行私有化进程。即使在政治变革，匈牙利政府也一直在接受外国银行开展业务活动，在1985年，它允许有3家外国银行在该国工作。到1994年底，匈牙利外贸银行已被外国老板和外国投资者控股约20%的银行总资产。在1992年，捷克共和国最大的四家银行中的三家参加了第一轮银行民营化。投资基金中最大的一家是由这些银行创造，是捷克凭证私有化方案的组成部分。因此，这种国有股初始被剥离导致国家保留凭证私有化银行的大部分股权。截至1994年底，虽然外国投资者持有捷克共和国银行的资产约6%但是大型银行都没有任何外国的股份。由于一些来自七国集团与捐助国和国际金融机构的诱因，在1993年波兰当局开展为期三年的银行私有化建设，该计划准备重组国有银行，构建九家中型的民营化银行。然而，到1994年底，其中只有两家银行已经民营化，另外两家在1997年之前有望民营化。在90年代中期，波兰外资银行资产的所有权仍只有约2%。
在1990年代前半期间，由于宏观经济的不稳定和金融部门的危机，在保加利亚和罗马尼亚开展私有化银行是不可行的。到1995年，保加利亚也没有任何私有化银行，罗马尼亚外资银行资产的所有权也不超过1%，在这两个国家中可以忽略不计。在1995年，克罗地亚只有一个小的外资银行，几乎没有任何外国资产。在20世纪90年代前半结束，六个国家中，只有匈牙利和波兰在较小的程度上已承诺出售银行由外国投资者控股。然而，到90年代末，六国中其中的五个已开始，或已经完成私有化进程，在2002年底，将置于外国控制至少75%的银行资产。
20世纪90年代后半页见证了这些国家的银行私有化。在匈牙利，银行私有化进展相对迅速，1997年年中，前十家银行中有八家外商占有较多股份。经过一些初步的银行私有化，是为了抵御外国的竞争，波兰政府开始提出银行合并的倡议。尽管如此，到2000年，一系列的合并和私有化导致外商投资者持有的超过75%的波兰
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银行资产。虽然捷克政府较晚的认识到吸引外国战略投资者的重要性，到2001年中期将各大银行出售给外国所有人。
在20世纪90年代末，保加利亚和罗马尼亚开始银行民营化。在实行货币发行，稳定的宏观经济环境后，于1997年保加利亚政府民营化首家银行，将其出售给一个投资者财团。到2000年底，前十家银行中已有8家已是外商独资银行。在中央计划中，罗马尼亚的银行私有化进程相对于落后前者。在2000年，外国投资者持有不到一半的银行资产，直到2003年，三家银行中最大的两家仍然是国有银行。从1995年开始，几乎没有在克罗地亚控股，从2000年到2002年，外商投资者收购银行资产约84%，在全国十家最大的银行多数外商独资。
总之，在1997年，在匈牙利的中央计划经济中，它是第一个国家，希望通过银行私有化来摆脱危机的。在波兰，因为私有化计划的延迟，只有兹罗提储蓄银行和农业银行仍然由国家控制。最初，捷克共和国凭证私有化三大银行的方案，尽管起步较晚，但是，2001年中期，外国投资者获得了捷克所有大银行的控制权。在90年代前半期间保加利亚，罗马尼亚和克罗地亚尽管出于不同的原因，使银行民营化无法开始，直到90年代末。一旦开始，银行向外国投资者销售的政策迅速在保加利亚和克罗地亚开展。(摘自：银行与金融杂志)
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