关于樟市镇移民后扶工作的调研与思考

第一篇：关于樟市镇移民后扶工作的调研与思考

关于樟市镇移民后扶工作的调查与思考

樟市镇人民政府副镇长 欧华柱

我镇是移民大镇，现有欧阳海水库移民后扶人口9000余人，分布在全镇15个行政村，其中纯移民村组17个，移民总人口占全县移民总数和全镇农业人口总数的十分之一。为了加快欧阳海库区移民致富奔小康的步伐，国家从2006年6月开始对水库移民实施为期二十年的后期扶持政策，即原迁移民每人每年发放直补资金600元，其时间之长，涉及面之广，移民受益之大，都是建国以来少有的。对中小型水库移民后期扶持，是党和国家关注民生、倾情移民的重大举措，也是坚持以人为本、落实科学发展观的一项民心工程和德政工程。自此项工作启动实施以来，得到了广大移民群众的衷心拥护和大力支持，我镇有效推进了移民群体的脱贫致富进程和移民生产生活条件的改善，但是，在实施移民后扶工作中，也遇到了一些新情况和新问题，有待研究和改进。2011年，我利用下乡对我镇移民后扶工作进行了调研，共走访调查了15个行政村、60个村民小组，查验了200多名原迁移民的直补资金“一卡通”存折，现场查看了26个后扶项目，与200多名村组干部、移民、村民进行了座谈。有关调研情况如下：

一、主要成绩

我镇在实施后扶工作中，坚持以科学发展观统领移民工作全局，认真贯彻市县的有关文件精神，以人为本，因地制宜，统筹 1

兼顾，务实创新，各项后扶工作位居全县前列，实现了县委、县政府提出的“政策兑现、移民满意、社会稳定”的工作目标。一是原迁移民直补资金发放到位。从调查情况看，全镇严格按照“一人一卡（折）直补到人”的要求，分8次按时足额发放了2006年下半年至2011年原迁移民的直补资金，占应发放的100％。

二是移民村组项目建设稳步推进。2010年—2011年全镇列入计划的后扶项目50个200万元。据统计，全镇共完成基本口粮田及农田水利配套、基础设施、生产开发等项目

16个，占计划项目的99％，实际投资120万元。从调查的15个行政村26个村民小组看，列入年度计划的后扶项目10个，项目资金 31.425万元，已全部完工。

三是移民生产生活条件明显改善。几年来，全镇共完成旱改水及低产田改造80亩，油茶开发5000亩，修水渠10公里，铺设引水管道8公里，修防护提1500米，改造塘堰30口，打水井 12口，建自来水6处，修通组道路 公里，通村水泥路50公里，建泵站5处，维修危房36间，养鹅1000只，养牛200头，养羊300只，种植业改良品种1000亩。这些项目的建成，改善了库区和安臵区移民群众的生产生活条件，移民普遍存在的行路难、饮水难、灌溉难、住房难等问题得到明显缓解，党的后扶政策得到了广大移民的衷心拥护。

四是库区安置区社会总体稳定。移民既是党的后扶政策的受益者，又是后扶工作的参与者和建设者，因此，各地在实施后扶政策时，始终突出移民的主体地位，以人为本，关注民生，各项

工作得到了广大移民的理解和支持。在宣传发动工作中，充分运用宣传车、公开栏、印发宣传资料等多种形式，广泛宣传动员，把政策交给群众，自觉接受移民的监督。在核实原迁移民身份时，反复张榜公示，层层严格把关，确保人口登记准确无误。在原迁移民直补资金发放时，实行“一人一卡”，按时足额发放，深受移民欢迎。在增长人口项目建设中，充分尊重移民意愿，严格履行民主程序，让移民真正享有政策知晓权、项目知情权、表决参与权、工程监理权和竣工验收权。在维稳工作中，广大基层干部视移民如亲人，带着深厚的感情，努力为移民做好事、办实事、解难事，同时，严格实行领导值班制、大事报告制和责任追究制，变移民上访为领导下访，加大重点防范、排查和信访接处的力度，切实把问题和矛盾解决在基层和萌芽状态，有效维护了库区和安臵区的社会稳定。

二、基本做法

大中型水库移民后扶工作是一项全新的系统工作，各地坚持以人为本，大胆实践，勇于创新，求真务实，初步探索和积累了一些较为成功的经验，其基本做法是：

（一）政府主导，领导重视。强化了政府的主导作用及其主要领导、分管领导的责任，成立了水库移民工作领导小组，明确了相关部门的责任，完善了移民部门具体实施后扶工作，积极配合上级部门对资金监管、对移民项目和移民资金审计监督的工作机制，真正做到了政府负总责，有关部门各负其责，上下一心，通力协作，确保政策兑现到位，取信于民。同时，党政主要领导

经常深入移民工作第一线调查研究，并将移民工作纳入政府工作的重要议事日程，定期听取汇报和研究协调解决重大问题，并与村签订了《移民工作目标责任书》。

（二）完善制度，规范管理。后扶工作实施以来，结合我镇实际，制定了一系列管理制度和办法，出台了相关文件，逐步使后扶工作步入规范化、制度化的轨道。一是规范资金管理。在移民后扶资金管理方面，根据上级有关文件精神，《关于严明大移民后期扶持资金工作纪律的通知》，加强资金管理，确保了资金使用规范、安全。调查的26个组126个原迁移民，都是通过“一卡通”发放的直补资金；增长人口的项目资金，基本上是直达建设单位。二是规范项目管理。调查的26个项目全部征求了移民群众意见，民主程序到位。在项目实施过程中，各地基本上能按照项目法人制、项目合同制、招投标制、工程监理制、竣工验收制的有关规定，对后扶项目实行了规范管理。在项目建设前期，严把民主程序关、项目设计关、工程预算关。对集中项目全部实行了合同制、监理制、竣工验收制。项目实施公开透明，专业监理和群众监督相结合，确保了工程质量安全。镇政府出台了《关于成立移民后期扶持项目工程验收工作专班的通知》，每个项目的实施由移民群众代表全程跟踪监督，并有监督日志。工程竣工验收由专班负责、群众参与，验收程序严格、规范。三是规范档案管理。各地比较注重移民工作档案建设，档案资料规范、齐全，基本实行了一项一档。镇、村档案上下对口一致，基本落实了镇有专柜、村有专人的有效管理，并以明确了移民档案归档范围和

保管期限。东宝区不仅将所有项目进行科学分类、编号、一项一档，而且建立了项目台帐，所有的集体项目都有实地图片资料，易查易找，一目了然，分散项目具有“项目计划、项目申请、项目合同和项目验收”等资料。

（三）科学规划，阳光操作。针对我镇移民情况异常复杂的现状，各村按照“先生存、后发展”和“需要与可能相结合”的原则，分轻重缓急，精心编制了五年后扶规划，并依据五年规划，充分尊重移民意愿，广泛听取各方意见，科学编制和实施年度项目计划。从调查的情况看，大部分村都能按年度项目计划执行，较好地落实了“资金跟着项目走、项目跟着计划走、计划跟着规划走”的工作要求，全镇年度计划执行率都在98％以上。同时，各地在后扶项目的实施过程中，突出移民的主体地位，从项目确定、实施方案、工程预算、招投标（项目承包）、质量监管、竣工验收、工程决算、资金拨付等各个环节都坚持了“公开、公正、公平”的原则，实行阳光操作，确保了三个安全。

三、整改意见

通过这次调查,我镇后扶工作存在一些突出问题：一是有的村执行不力、项目资金管理不够规范。二是有的村项目前期工作不到位、项目合同文本不规范、项目竣工验收不规范。三是个别村没有建立项目台帐，没有做到一项一档。针对全镇后扶政策实施中存在的突出问题，提出以下几点整改意见：

1、加大项目规范管理力度。针对部分村后扶项目前期工作不完善、不规范、随意调整项目计划、项目进度不快、项目资金拨

付迟缓等问题，严格按照“三走”“六制”的基本要求，尽快完善和规范项目前期工作；高度重视年度计划执行和项目计划实施的严肃性，年度项目计划一经批复备案，就不得擅自变更和调整；要加快项目实施进度，及时拨付项目资金，确保项目工程优质高效。

2、统一档案管理模式。针对部分村移民后扶项目档案管理不完善、不规范、不科学等薄弱环节，要尽快制定档案管理制度、建立档案管理机制，按照“镇有专用档案柜、村有档案管理员”和“档案资料齐全、手续完备、文本规范、科学分类、整齐装订”的基本要求，尽快统一档案管理模式，加强档案管理。

3、加强移民人口动态管理。针对移民人口自然减员、重登错登核销等实际情况，加强后扶人口动态管理，对移民现状人口做好年度核查工作，认真登记造册归档，将各村组的移民现状人口查实核准，严防贪污、挪用等违法违纪事件的发生，确保项目质量、移民资金和移民干部安全。

4、确保移民安置区社会大局稳定。通过强化责任、建立制度、落实措施，加大维护移民安臵区社会稳定的工作力度，及时处理移民来信来访，及时协调处理移民和原居民的关系，化解矛盾纠纷，促使移民和原居民和睦相处。全年未发生一起移民到省、市集体上访事件，切实做好稳定工作。

四、几点启示

在移民后扶工作实践中，我们深深体会到，有四条基本经验必须一以贯之：一是必须坚持既定政策不动摇。上级部门根据国

家移民后扶政策，在充分调研的基础上，结合我省实际情况，出台了原迁移民发放直补资金、增长人口实行项目扶持的重大政策，这就是既定政策，我们必须坚决执行。二是必须坚持移民主体地位不缺位。广大移民既是这次后扶政策的受益者，又是项目建设的参与者、监督者，因此，我们在项目计划编制、项目建设、资金拨付等各个环节，都要充分征求广大移民的意见，真正体现移民的意愿和主体地位。这样，才能顺民意，化民怨，暖民心，真正把这项惠及广大移民及其子孙的好事办好、实事办实。三是必须坚持后扶计划刚性约束不含糊。后扶项目规划和计划是实施后扶政策的蓝图和依据，一旦制定和报批，就不得随意改变，必须维护它的严肃性和权威性，坚持“资金随着项目走、项目随着计划走、计划随着规划走”的“三走”原则，即使有微调也要按程序办事，决不能擅自改变。四是必须实行县级报帐制不畏难。这是确保“三个安全”的重要举措和必然要求。只有实行县级报帐制，才能减少中间环节，确保项目资金直达项目施工单位帐户，确保资金运行安全。

第二篇：樟市镇2011年移民工作总结

樟市镇2011年移民工作总结

我镇是移民大镇，全镇总人口3万多人，移民人口9000多人，约占三分之一。2011年移民工作在县委、县政府的正确领导下，在上级移民部门的指导下，突出抓好移民后期扶持工作，切实抓好移民稳定，千方百计增加移民收入，较好地完成了各项任务。

一、全年工作完成情况

（一）落实后扶政策、保障移民权益

根据上级文件规定，积极配合县移民局，按照九登九不登的要求开展了人口核减工作。核减过程中，做到了公开、公平，公正，共核减虚假移民58人。对遗漏的进行了补登，对将上级已经到位2011210余万元的后扶资金全部发放到个人手中，发放高效、准确、无误。8月份，对全镇移民进行了信息采集工作，确保移民管理工作程序化、规范化。按照政策对6户移民无房户进行扶助，下拨扶助资金5.8万元。年终时，将对移民困难户进行了慰问，开展送温暖活动，预算发放特困补助资金1.8万元。

（二）强力推进基础设施建设、改善生产生活条件 全面启动基础设施项目建设。一是大力实施危房改建工程。高塘村建设组是我镇的纯移民村组，属欧阳海水库移民，有移民户32户，村民住房是1972年搬迁时统一建设，将近40年的风雨沧桑，住房变成危房，村民心急如焚，村容村貌急需改变。在省、市、县级移民部门的关心下，2011年3月，建设组整体搬迁工程正式启动，上级共配套资金130余万元，实行“三通”（通水通电通路），并补助每位移民户危房改造资金2万元，实施危房改造，由县移民局统一规划设计。到目前为止，已经有25户移民在新址建房，预计春节前可以完工。二是村组公路建设成绩显著。全年共下拨修路补助款45万元，根据县交通部门统计，通村公路建设里程共完成了目标建设里程的102%。其中移民大村通村公路3531线至东郊新屋场、樟市圩至东郊村东郊组和沙脚下组、甫口村甫口组至上、下张组的水泥路面硬化共30公里都已竣工通车，极大改善了移民出行，促进了生产。三是烟水配套工程建设进展顺利。总投资1000余万元，在9个移民村都有项目。在桐木村建设主干渠一条300米，灌溉渠9条共7100米，排洪渠5条共4390米，机耕路6条共5740米，在新桥村建设灌溉渠一条1100米，排洪渠一条650米，机耕路一条650米，整个烟水配套工程，能使受益烟田达2000余亩，极大改善了移民生产条件。四是农业产业化工作强力推进。全镇大力实施油茶开发，现有天华、天润健、天能三大油茶开发公司进驻樟市，油茶开发面积达到2万余亩，成为了我镇除烤烟种植之外的又一经济支柱。今年全国烟草现场会在桂阳召开，樟市是重要的现场点，许多移民村都建立了烤烟合作社，比如东郊村建立了鸿博烟草合作社，把移民的力量整合 起来，极大的调动了移民改善生存条件的积极性，为加快移民致富奔小康奠定了坚实的基础。五是其他项目建设顺利帮扶。下拨新建、改建山塘和渠道款共计77.55万元。

（三）确保移民安置区社会大局稳定

通过强化责任、建立制度、落实措施，加大维护移民安臵区社会稳定的工作力度，及时处理移民来信来访，及时协调处理移民和原居民的关系，化解矛盾纠纷，促使移民和原居民和睦相处。全年未发生一起移民到省、市集体上访事件，切实做好稳定工作。

二、明年工作打算

（一）进一步做好移民后期扶持工作。按时、按质将后扶资金发放到移民手中，杜绝挤占，挪用移民资金，将党和政府的惠民政策落到实处。

（二）继续抓好我镇基础设施和经济发展项目规划的实施工作。严格按项目安排，分轻重缓急，在以解决基础设施建设为重点的情况下，有条件较好的地方，加大对水利、公路建设和油茶开发的扶持，加速移民脱贫致富的步伐。

（三）搞好移民的有关培训。提高移民就业技能，加大移民劳动力输出，争取获得更多的劳务收入。

（四）继续做好信访工作。切实维护全镇社会稳定，力争不发生一起移民到省、市、县集体上访事件。

第三篇：大中型水库移民后扶工作情况汇报

大中型水库移民后扶工作

情况汇报

大中型水库移民后期扶持是全面贯彻落实党中央、国务院科学发展观、构建和谐社会的重要举措，对帮助广大移民脱贫致富、促进新时期水利水电事业持续健康发展，具有十分重要的意义。**市是**省移民人口最多的地区，搞好水库移民后期扶持工作对改善移民生产生活条件，增加移民收入，维护库区和安臵区稳定有着深远的意义。现将我市移民后扶资金落实情况汇报如下：

一、**市移民工作基本情况

省核定我**市大中型水库30座，有中央直属水库*座。大中型水库移民后扶人口12334人，其中原迁人口45677人，新增人口23456。涉及全市五县一（市）四个区的565个乡镇、tyt个村、ghgh个组，是全省移民后扶人口最多的市（州）。

2007—2009，省财政累计拨付我市大中型水库移民后扶资金dfgfg万元（原迁移民直补资金fgfg万元；新增移民项目资金fgf万元），截至目前累计支出fgfg万元（原迁移民直补资金fgf万元；新增移民项目资金fgfg万元），累计结余fgfg万元（原迁移民直补资金fgfg万元；新增移民项目资金dfg万元。（详见附表）

二、取得的成效

**市移民后扶工作把后扶政策实施作为改善民生的重大机遇，以“政策兑现、资金安全、移民满意、社会稳定” 为目标，扎实推进移民后扶工作的实施。通过实施移民再搬迁安臵工程，加强基础设施建设，开发和调整生产资源，培育和发展区域特色经济，开展科技扶持，使我市大中型水库移民生产生活条件得到改善，有力地促进了库区安臵区经济发展和社会稳定。

（一）直补资金稳妥发放，缓解了原迁移民突出困难。在原迁直补助资金发放过程中，各地严格按照 “直补到人、一人一卡（折）”的要求，坚持把困难留给政府，把方便让给群众，本着“高效、简化、便民”的原则，全面推行直补资金社会化发放。最大程度地解决移民在资金发放中遇到的各种困难，原迁移民及时稳妥地领到了直补资金，解决了原迁移民最直接的困难。

（二）后扶项目效益明显，改善了库区和安置区生产生活条件。

后期扶持政策的实施，得到库区和安臵区移民群众认可。**县**镇**村从移民最迫切需要解决的饮水问题入手，投入后扶资金19.5万元，新建水窖20口，架设引水管道4.5千米，解决了近2000人吃水问题；**县**乡东钦村距离县城15公里，过去仅有一条机耕路，晴通雨阻，乘船、骑自行车到县城需要半天时间，通过移民后期扶持项目建设将通村公路硬化后，现在到县城只需半个小时；**县**村通过后扶资金发展板栗，再结合地方配套部分资金，已建板栗基地400余亩,受益户年人均增收300元，既增加了移民的收入，又优化了库区生态环境，较好的发挥了移民后扶资金的综合 2 效益,真正让移民群众得到了实惠。这些项目的建成，有效缓解了库区和安臵区普遍存在的行路难、饮水难等，极大地改善了移民群众的生产生活条件，库区和安臵区面貌大有改观。

（三）后扶政策实施使库区、安置区稳定态势进一步增强。

后扶项目的实施解决了移民群众迁居地的实际困难，提高了移民和迁居地群众收入，安臵区群众的切身利益得到了维护，切实感受到生产生活环境发生的变化，从而化解了移民对现状不满情绪，缓解了社会矛盾和积怨，因移民不满引起的纠纷和上访较以往大幅度减少。

三、做法与经验

在移民后扶政策实施过程中，各级党委、政府高度重视，各级财政、移民部门紧密配合，取得了可喜的成绩。

（一）领导高度重视。市县（市、区）党委、政府主要领导高度重视水库移民工作，对于涉及后期扶持工作的重要问题，亲自参加调研，深入库区和安臵区调查研究，并将移民工作纳入政府工作的重要议事日程。明确了相关部门的职责，完善了移民部门具体实施后期扶持工作、财政部门负责资金监管的工作机制。各地按照移民工作属地管理原则，明确主要领导和分管领导担负起第一责任人和具体责任人的职责，将移民后期扶持政策落实情况纳入该地区效能建设考评范畴，从而确保了工作扎实有效地向前推进。

（二）机构健全。县（市、区）政府将“理顺移民工作管理体制，建立健全移民管理机构，完善工作机制”作为重 要工作来抓，成立了由宣传、财政、移民、发展改革、水利、公安、广电、银行等多个部门组成的水库移民工作领导小组，主要领导任组长，分管领导任副组长，切实做到了领导责任到位，工作措施到位，监督检查到位。为切实做好移民后扶工作，很多地方还增加了人员编制和财政预算，从严从高选拔优秀人才充实到移民工作中来。

（三）部门密切配合。各相关部门本着对移民高度负责的工作态度，积极加强横向联系，共同努力，全面贯彻落实移民后扶政策，维护了库区和安臵区的社会稳定。各地方的财政和移民部门工作衔接及时，配合默契，保证了移民后期扶持政策的顺利推进，产生了积极明显的社会效果。

（四）管理日趋规范。各地按照省、市制定出台的管理办法和操作指南，切实加强资金、项目和计划管理。从完善制度、明确责任、加强监管等方面入手，结合实际研究措施，相继出台了地方性的《大中型水库移民后期扶持项目管理实施细则》、《移民后扶资金县级报账制管理实施细则》等相关规定。

四、存在的问题

**市在实施后期扶持工作过程中，因建库时间长、历史情况复杂、后扶人口基数大、资金数额大、后扶项目多、工作量和难度大、管理滞后等带来诸多问题，在一定程度上影响了后扶工作的成效。

（一）部分项目建设进度缓慢，进展不平衡。造成部分项目建设滞后，或停止实施的主要原因：一是资金和项目工作衔接不够，部门沟通不畅，有的项目资金到位了，但实施 部门并不知晓，延误了工期；有的是县与乡、乡与村，以及部门内部职责不清，分工不明，各项基础性工作不到位，日常管理工作跟不上。二是对项目的前期预算有偏差。有的项目在实施过程中，因原材料涨价、管理费用支出或前期评估不精确等，造成实际造价与预算价格存在偏差，致使项目因资金问题停滞。三是项目资金直达施工单位，部分乡镇和村没有参与管理和实施，没有积极性，对项目实施配合不够。四是部分拼盘项目，由于其他配套资金未及时到位，影响了整个项目进度。

（二）档案管理不规范，民主程序不到位。一是后扶项目的申请立项、计划申报审批和下达、工程施工、竣工决算、验收、资金拨付等资料未严格按要求归档，部分基础资料收集不齐全；二是由于部分地区民主程序不到位，项目实施和资金使用群众不知情，缺乏监管，项目的实施不能充分反映移民的需求。

（三）现行政策存在一定的纰漏、严重制约了后扶工作的向纵深发展

移民后扶是是保护移民权益、维护农村稳定、促进发展与和谐的一项重要工作，是各级政府义不容辞的责任和长期艰巨的任务。虽然各级地方党委政府都相继出台了一系列管理意见，而在实际操作中暴露出的很多问题在现有的政策规定中没有明确，严重制约了后扶工作的深入开展。如项目预算与决算之间差额如何处理；项目从前期到竣工整个过程的预算编制、工程监理、决算等中间费用能否从项目资金中列支，项目中间费用按什么标准取费，哪些项目能够取费、哪 些不必要取费；移民村能否作为项目实施单位；原迁移民自然减员节余资金能否用于项目建设，节余资金如何调剂使用等等问题。就项目预算与决算之间的差额问题而言，从我们在基层了解的情况来看，绝大多数已完工的项目其决算与预算资金是完全一致的，硬性的强求预算与决算的一致，其结果无非是项目“瘦身”或工程质量“打折” 6。

第四篇：移民后扶工作汇报材料

三台县断石乡人民政府 关于移民后扶工作情况的

汇 报

各位领导：

断石乡位于县城南10公里处，辖8个村1个居委会，人口12477人，现有享受大中型水库移民后期扶持人员补助的水库移民595人。近年来我乡高度重视移民后扶工作，较好的完成了各项目标任务，现将我乡移民后扶工作开展情况汇报如下：

一、大中型水库移民后期扶持人员补助发放情况 2014年我乡核定水库移民后扶人口626人，共发放资金37.38万元，完成率和正确率均达100%。2015年我乡认真做好了移民后扶人员清理，核减人员31人，做到了资金严格发放。

二、认真推进后期扶持项目实施工作

2013年完成了三台县断石乡檀桥村移民后扶道路建设项目。项目道路全长1.86公里，2.5米宽，修建地点为檀桥村 1、2、6、8、5 社，中标价为41.8万。后根据村社反映，路面宽度增加到3.5米，项目增加资金13万元，工程现已全面完成。

2014年完成了三台县断石乡高垭村移民后扶道路建设项目。中标道路全长1.28公里，3.5米宽，修建位置是高垭村1社至4社，中标价42.5万元，后高垭村根据实际需要，增加了里程（80米）、堡坎（58立方米）、错车道和道路修补等工程量，又自筹资金6.45万元。项目2014年10月29日开工，2014年12月1日完工。高垭村有8个社，现有423户1340人，其中移民89人，通过移民后扶项目的实施，改善了当地移民和百姓的生产生活设施基础条件，并带动了高垭村道路修建的高潮，去年到今年，已修建完成了社道路和入户路8.5公里，涉及全村除1社外的其它7个社，在我乡的道路建设起到了带头作用。

三、移民经济发展和生活改善情况

为了切实加快移民经济发展和改善生活困难的移民生活情况，我乡做了以下几点：

一是搞好移民生产技术培训。今年我乡和金鹰技术培育学校联系，对移民开展了三天的种植、养殖技术培训，参训人数达172人。

二是将符合条件的生活困难的移民纳入了低保和五保。现有17名移民享受低保，1名移民享受五保。

三是做好困难帮扶。根据移民家庭生活生产实际，我乡确定了9名生活困难的移民，对其开展了结对帮扶。

四是扶持移民的产业发展。对高垭村5社的秦辉东的规模养羊进行技术指导和加强防疫工作。

四、存在问题

对移民帮扶不够。由于移民后扶内容多、涉及面广、政府人员有限，对具体帮扶只是停留在县上安排的工作，主动思考和开展移民帮扶工作不够。

五、下一步工作思路 一是认真贯彻落实移民政策。

二是准确把握新阶段的新标准、新要求，创造推进移民后扶工作科学发展。

三是强化监督职能，确保移民后扶资金使用更安全更规范、更科学。

第五篇：对浙江下山移民工作的调研与思考

对浙江下山移民工作的调研与思考 文/浙江省发展和改革委员会课题调研组

编者按：为了建立健全下山移民长效机制，真正实现“迁得下，稳得住，富得起”，促进欠发达地区的跨越式发展，最近省发改委对11个市、7个县(市、区)作了深入的调查研究，并与基层乡镇、下山移民进行了面对面和富有成效的交流、座谈。经过调研考察，对全省下山移民取得的成绩、经验和存在的问题有了更清醒的把握，对进一步做好下山移民工作有了一定的认识。

1984年，青田县山口镇一部分居住在高山上的群众自发沿江沿路投亲靠友，举家搬迁下山，不仅改善了生产生活条件，而且开阔了眼界，走上了致富道路。之后，全省的下山移民随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而由小到大，逐步加快，经历了一个由近到远、逐步向中心村、中心镇迁移的过程，经历了一个从自发分散迁移，逐步向有组织、由政府主导，按照统筹城乡发展的要求进行的过程。特别是1996年以来，各级地方政府把引导农民下山作为加快脱贫、欠发达乡镇奔小康的重要举措摆上议事日程，坚持“群众自愿、政府引导”的原则，积极引导地质灾害点、高山边远山区和革命老区等交通不便、信息不灵、自然条件差的山区农民搬迁下山。据统计，自2000年实施“百乡扶贫攻坚计划”和“欠发达乡镇奔小康工程”以来，全省共建立下山移民小区（点）1147个，累计搬迁山区农户8.36万户、28.86万人。当前，全省下山移民正从过去的分散搬迁向整村整乡搬迁转变，从过去的沿交通干线、中心村移村建村向县城和中心镇移村建居建区转变，从过去的下山后就业以务农为主向从事二、三产业转变。

一、下山移民的基本经验

总结这几年来浙江下山移民工作，各地都普遍做到“三个结合”，即坚持政府引导与农民自愿相结合，坚持自力更生与适当补助相结合，坚持全面规划与分步实施相结合。具体来讲，主要是抓住以下几个关键环节：

1.统筹发展规划，增强下山移民工作的科学性。下山移民工作是一项长期、艰巨的任务，移民的对象不同，具有多样性、梯度性、复杂性，各地的条件也不同，既要立足当前移得下，又要面向未来稳得住，富得起，统筹规划显得十分重要。青田县从1993年起就高起点制定下山脱贫总体规划，规划既立足于解决当前下山脱贫的紧迫问题，又兼顾今后的发展生产、城市化建设的深层次问题。第一步从1993年到2000年，规划30个行政村210个自然村4万人下山脱贫；第二步从2001年到2010年，把全县最贫困、自然条件最差的150个行政村8056户、29001人分步搬迁下山。同时编制了扶贫小区规划，从有利于下山农民的脱贫和强镇战略的实施、促进区域经济发展的角度考虑，选择地理条件相对优越、辐射面广、贫困人口又相对集中的沿江沿路的11个乡镇创办扶贫小区。余姚市在2001年底实施整体移民集中安置试点与梯度生态移民试点的基础上，着手制订了山区人口“内聚外迁”五年规划：一是规模移民集中安置规划。充分考虑移民承受能力、人口流向及生活、就业、就学便利等因素，在城区选择地价适中、基础设施配套较好和就业吸纳能力较强的区块，规划了2个共300余亩面积的首批移民多层住宅新村，计划安置移民2500户、9000人。二是梯度生态移民规划。对自然条件和人居环境较差，在册户数20户左右的自然村，实施以迁村并点为主要内容的梯度生态移民，计划用五年时间，山区自然村由原来的469个减少到300个以下，鼓励和促进山区人口向中心村或较大规模村转移。两年来已整体搬迁自然村66个，梯度转移山区群众1063户、3159人。2.制定优惠政策，激发下山移民的积极性。从各地的实践看，优惠政策包括资金补助是最受到下山移民欢迎的载体。总的看来，优惠政策主要集中在四个方面：

第一是规费方面的减免。温州市政府为鼓励下山脱贫，免缴水利建设基金，其他行政事业性收费按规定程序报批减免，全额返还城镇建设配套费，用于移民所在地城镇配套费建设。温州市各个欠发达县对下山移民户在搬迁、建设、房产证件领取过程中，规划建设、土地、财政、工商、林业、水利等规费都予以适度减免或全免；供电、供水、交通、卫生、电信、广电等配套设施的投入，基本上按成本价收取。遂昌县按照能减则减、能免则免的精神，共有12项规费给予优惠或减免，人均达6000元左右，激励村民自发搬迁。

第二是土地方面的优惠。安吉县规定对乡镇定点下山移民的农户，由政府无偿提供建房基地，所需生产用地，由迁居地政府和村组织负责，帮助其从就近农民或村集体中承包和租用。宁波市各县市对下山移民后退宅还耕土地整理面积以每亩2万至3.3万元不等的价格实行补偿，并规定了补贴到各农户的具体比例。余姚市采取“政府调控、市场运作，谁整理、谁受益和土地整理折抵指标商品化”的办法，统一实施移民旧村土地整理和置换工作，既解决移民新村建设用地指标，又推进移民安置和集体经济的发展壮大。青田县政策规定扶贫小区土地出让金及配套设施费的全额、土地征用税的50%返还乡镇用于扶贫小区三通一平建设，下山脱贫的农民在小区内建房土地出让优惠20%。

第三是对农民的直接补助。各地在农民梯度转移时，强调以农民为主、政府适当补助的原则，坚持“政府能基本承受，移民能基本接受”的原则，改以往的暗补为明补，起到了很好的作用。温州市从2000年以来，省、市、县财政用于扶持下山脱贫的资金共达6100万元，为加快下山移民力度，从2005年开始每年安排1000万元的专项资金，用于下山脱贫补助。余姚为扶持贫困户移民下山，对贫困户移民下山拆除旧房的，由市安排专项资金给予每户10000元的补助，梯度移民至山区中心村或人口相对集中行政村的，给予每户8000元的补助，对山区整体迁移到移民新村的，根据实际购房户数，给予每户7000元的补助，专项用于移民新村公共基础设施建设，大大减轻农民下山的经济负担。

3.注重科学选址，推进移民小区有序建设。下山移民到哪里是政府和农民共同关心的核心问题。选址科学，不仅能吸引更多的农民下山，也有利于当地政府更加有效开展工作。温州市结合块状经济发展、生态环境保护和行政区划调整，采取“梯度和整体移民相结合，分散移民和集中安置相结合”的办法，分别在县城、中心镇、中心村规划建设一批“布局合理、规模适度、功能完善、环境优美”的下山脱贫小区、点。一是依托城区和中心集镇的民工之家，如在两市三区实施的“安心工程”，现已建成21万多平方米，解决了约4万人的居住问题；二是依托普通集镇的下山脱贫小区，如平阳县山门镇利用溪滩杂地103亩，分三期建设下山脱贫小区，现已安置437户1755人；三是依托中心村的下山脱贫点，如文成县周壤乡在乡政府所在地村建设下山脱贫点，使周边高山上的自然村100多户农民迁移下山；四是投亲靠友式的分散安置，取得理想的效果。嘉兴市在安置三峡移民时坚持“六不安置”原则，即人均耕地面积不到全县市区人均水平的村不安置，交通不便、水、电设施不完备、远离集镇的村不安置，村级班子不团结、矛盾和问题较多的村不安置，村级集体经济薄弱、属于贫困村的不安置，从而为移民的生活生产创造了良好的条件。仙居县针对移民的不同经济状况，充分考虑移民经济实力的差异，合理安排不同层次的移民：对于经济条件好的移民，安排他们到位置好的小区落户；对于有经商能力和经商意识强的移民，则安排在适合从事各种商业活动的商业区落户；对于经济比较困难的农户，安排在地价便宜的住宅区落户，确保他们安居下来。4.切实保障权益，解除下山移民后顾之忧。农民下山后，正确处置旧宅和原生产用地，在移民地拥有生产资料，以确保农民享受“国民待遇”是一个重要的课题。宁波在加大动迁力度的同时，建立了专门的服务机构和服务窗口，进行宣传，接受咨询，开展培训，做到指导进村、拆迁到场、服务到人，解决移民后顾之忧。余姚为切实保障农民权益，实行“六个公开”，即抓好移民的统一公开安置，实行安置政策公开，办事程序公开，审核结果公开，安置结果公开，移民资金使用管理公开，接受社会各界全程监督。还组织山区乡镇在城区建立外出人口中介服务组织，开展劳务中介、旧房中介、就学联系、审批办证、计划生育等服务工作，帮助山区群众解决移民下山中碰到的难题。在保护农民权益方面，各地普遍实行“三不变”政策，即对山区移民原有的集体经济组织成员身份不变，集体资产享有权不变，土地承包权、林木收益权和自留山使用权不变。切实保障移民落户权益，同等享受有关公共基础（服务）设施，移民下山转为城镇居民户口的农户，其就业、子女入学、社会保障等方面享受与安置地城镇居民的同等待遇。

5.加强素质培训，提高下山移民就业能力。对于广大下山的农民来说，下山移民意味着重新创业，提高农民就业能力，掌握一门致富的技术、寻找一条致富的门路，是让他们搬得下、稳得住、富得起的必备条件。各地纷纷把职业培训作为下山移民工作的长效机制来抓，政府买单，实行免费培训。衢州各地对下山移民的培训、输出实行“三优先”，即优先安排计划、优先安排补助、优先推荐就业。在培训方向上突出非农就业技能培训，如衢江区2004年专门在乌溪江库区困难群众移民小区开展“送岗位、送培训、送服务”活动，组织了19家企业、4个培训学校现场招工、招生，吸引了1000多人。据初步统计，近几年衢州市累计下山移民的4.8万人中，参加各类培训人数近2.8万人，近2万人实现了就业。

二、当前存在的问题

1.规划不到位。目前各地规划编制进展不一，以杭州为例，尚无县(市)级下山移民总体实施规划，有的乡镇虽有一定的搬迁计划，但受诸多条件的限制，项目工程未能按期实施。临海沿江镇白箬潭村系泥石流控制区，每年台风季节，镇里组织人员上山转移村民，在镇里租用民房安置村民，但由于缺乏统一安置规划，无用地指标，移民小区一直无法落实。目前下山移民大多由欠发达乡镇自行组织实施，导致下山移民规模普遍较小，移民点建设普遍小而散，基础设施共享率低，有的移民点还建在水库上游，往往造成二次移民。全省各地不同程度上都存在“盲目安营扎寨，随意定点”的现象。

2.土地日益紧张。下山脱贫目前遭遇的最大的瓶颈是土地问题。浙江省《关于实施‘欠发达乡镇奔小康工程’的通知》明确规定，省里每年安排一批建设用地计划指标，专项用于脱贫小区建设，不占用县（市、区）指标。但在实际操作中由于各项建设用地均十分紧张，专项用于移民安置的土地指标落实十分困难。如仙居2005年安置移民小区用地需700亩，市里下达给该县农转用用地指标仅210亩，即使全部用地指标给移民小区也无济于事。泰顺县每年下山脱贫用地需要300亩，而该县的建设用地指标仅600-700亩，可用于下山脱贫点建设只有100亩，远远不能满足建设需求。农民新村（点）往往是规划在交通便利的公路沿线附近，一般都在农保田范围，农保田置换为建设用地难度非常大，虽然有土地整理、退宅还田后建设用地指标的折抵使用，但必须要等退宅还田项目经批准后方给予使用，难解燃眉之急。严格的土地政策使得下山脱贫农户建房用地尤为紧张，下山脱贫小区（点）的建设规模受到了极大影响，延缓了下山脱贫工作的进度。

3.地方财力难以支撑。下山移民的主要任务集中在相对欠发达县及乡镇，这些县或乡镇本身财政非常薄弱，据统计，2004年全省211个欠发达乡镇平均每个乡镇预算内财政收入为135万元，可支配收入为206万元，财政支出为286万元，仅够维持日常工作，移民小区建设的巨额投入使一些地方政府感到力不从心。据江山市、常山县等地测算，创建一个县级下山脱贫安置小区，政府投入每户平均至少10万元，创建一个乡级下山脱贫小区 或安置点，每户也需要3万元以上。台州市在2002年制定了《关于组织实施山区贫困人口下山脱贫的若干意见》，提出的各县（市、区）要制定相应的资金配套政策，确保每户（3人以上，含3人）补助费不得少于1万元，用于基础设施建设。但大部分县（市、区）没有按这一指标执行。而移民小区的征地补偿、水电路等基础设施建设每户至少需要3—5万元。瑞安市24个欠发达乡镇73个下山移民点，需要投入基础设施建设资金5000万元，而财政每年投入下山移民点的建设资金仅200万元，远远不能满足建设需要。

4.搬迁成本居高不下。尽管下山移民强调要以农民自我承担为主，政府适当补助为辅，但山区农民由于经济基础极端薄弱，平时收入低，单靠他们的自身力量，根本无法筹集基本的迁建资金。农民搬迁成本高，虽然各级政府对下山移民有补助资金，农民还是普遍感到资金困难，难以搬下山。据调查，台州下山移民建造二间三层楼至少花费８万元，衢州市建一个建筑面积90平方米的农民房，加上土地征用费约2万元，农民搬迁费用在9万元左右，不少贫困移民难以筹集这笔经费。

5.农民就业能力比较弱。由于长期交通不便，信息闭塞，文化教育落后，以及从事农业生产为主的经济生活方式，使得广大山区农民缺乏谋生技能。一部分村民移民下山后，由于无一技之长，难以找到一份合适工作，经济更加困难，出现返迁现象。6.有限资源没有形成合力。为加快欠发达地区发展，政府先后出台了康庄工程、广电通村工程、农村电网工程、沼气工程、千万农民饮用水工程、千村示范万村整治等一系列工程，但目前这些工程各成体系，融合难度很大，给下山移民工作带来一些困难。以康庄工程为例，由于其优惠的扶持政策，有些分步实施整体搬迁的行政村、自然村，为了享受到康庄工程扶持政策所带来的眼前实惠，纷纷动工修建通村机耕路。这使得原本可以整体搬迁下山的村留在了高山深山中，而有的农户虽然康庄工程通到了门口，但仍强烈要求搬迁下山。

7.现行政策存在着一定的缺陷性。主要表现在，一是一刀切划定省扶乡镇与非省扶乡镇的做法欠科学；二是重视整体搬迁而忽略零星搬迁；三是政策强调农户补助而忽略基础设施建设的投入；四是下山脱贫的用地政策没有明确体现倾斜；五是各类下山移民补助标准差距较大，如目前省里的下山脱贫补助政策规定，整村搬迁为每人3000元，库区搬迁每人5600元，两者差距较大，影响了移民积极性。

三、进一步做好下山移民工作

随着下山移民工作向山区更深处、生活环境更艰苦地区的推进，下山移民工作的难度正在变得越来越大，下山移民任务十分繁重。据统计，全省211个欠发达乡镇居住在高山深山的人口还有44.88万人。而这些农民唯有下山，彻底改变自己的生存条件，才能可能得到根本上的发展，政府的扶贫才能更多地投向中期和长期的反贫困项目。各级政府、全社会都要提高对下山移民的认识，统一思想，形成合力。

1.抓紧制定全省下山移民“十一五”规划。制定全省和各市下山移民“十一五”规划，并纳入到全省和当地的“十一五”规划体系，使工作目标更加清晰，保障措施更加有力，指导今后五年乃至更长一段时间的移民工作，并加强与各类专项规划的衔接，实现资源有效整合。

2.科学确定下山移民优先顺序。浙江是一个自然灾害频发的地区，台风、暴雨一发生，那些地质灾害频发地区的移民应该成为下山移民的重中之重。要通过努力，力争在2007年本届政府内基本完成欠发达地区县（市、区）地质灾害频发地区的下山移民，在“十一五”期间，全省范围内基本完成地质灾害频发地区的下山移民。同时，要继续支持以整村搬迁为主的下山移民工作。全省下山移民应确定一个基本的优先顺序：地质灾害点下山移民＞库区移民＞高山远山下山移民；整村搬迁＞分散搬迁。

3.多种方式解决用地瓶颈。一是要落实移民安置用地指标。根据欠发达地区整体搬迁规划，2005－2007年三年计划建设移民小区347个，移民点636个，平均每年建设移民小区115个、移民点212个，大约每年需要安排下山移民建设用地指标约7600亩，建议省政府进一步明确专项用于移民小区的建设用地指标，由省里专项解决。二是将全省以地质灾害频发地区的下山移民小区建设工程，整体打捆作为一个建设工程，列入省级重点建设工程项目，土地指标戴帽下达。三是对下山移民退宅还耕的折抵指标采取更加灵活的预支政策，专项用于移民小区建设。建议国土资源管理部门，对列入计划的下山移民农户在退宅还耕土地整理未验收前，先对新建宅基地进行审批，待土地整理指标出来后予以扣减，以使下山移民农户搬迁后能及时落实新的宅基地。对原居住条件差，无土地可整理的个别自然村，应从民生实际出发，给予核批搬迁农户的新宅基地。

4.提高补助标准，基本减免下山移民规费。要按照“能免则免、能减则减，能返则返”的原则，减免一切可以减免的规费，减轻移民负担，建房地基应无偿提供，农户建房涉及的行政事业性收费全免，服务性收费减半收取。按照“农户自筹为主，政府扶持为辅”的筹资办法，加大下山脱贫建设资金的筹措力度。省里要进一步提高补助标准，按平均每人补助5000元计算，下山移民每户（3人以上，含3人）补助费不低于2万元，省里平均每年补助近2.5亿元，财政基本可以承受。

8、建立政府工作责任制

5.建立政府工作责任制。要把下山脱贫工作列入欠发达地区干部目标考核责任制，作为考核干部政绩优劣的重要标准。要加强对项目执行、政策落实、资金使用和工作进展等情况的监督检查，对移民小区工程建设项目实行公开招投标和扶持资金使用公示公告制度。要对各市、县（市、区）的下山移民情况进行经常性的检查，并按考核情况，实行以奖代补。

（执笔：钱建鑫 李军）

链接：下山移民的五种模式

1.自发搬迁模式。分散安置就是一些具备移民条件的群众自发分散移入具备接收条件的中心城镇和村，生产生活融入当地村民中。分散安置主要有两种方式。一种是投亲靠友分散安置。就是移民户通过自找或亲戚朋友介绍，在生产、生活条件较好的村购买旧房或宅基地建造房屋而安置落户。另一种是梯度移民分散安置。指农村一些条件较好的农户或个体工商户及工人干部家属等，在城镇购买商品房而安居落户，原居住地的房屋及生产用地变卖或承租给他人的一种方式。但这些方式都是零散搬迁，缺少带动优势。

2.有土集中安置模式。主要是针对工程建设的需要而实施的下山移民，如水库移民。既要安排宅基地，建农民房，又要安排一定的生产用地，开展农业生产。上虞市在下山移民工作中，结合移民生产习惯和土地资源的实际情况，就种植结构调整、生产用地规划、农田水利建设等工作进行广泛探讨和认真研究，将移民土地划分为口粮田、自留地、蚕桑地和经济作物地四种类型，并对蚕桑基地实行统一规划、统一供苗、统一种植。瑞安市在塘下、仙降等10个乡镇（街道）设34个下山移民点，安置移民2898户9688人，既安排生活用地指标，又安排人均0.3亩以上的生产用地。

3.无土集中安置模式。采取该种方式的主要是身处高山、深山，生产、生活条件恶劣的群众，通过外出打工、经商、办企业积累了一定的资金，有稳定的生活来源，无需田土，自愿在政府引导组织的移民小区或移民点建房，安居生活。此外，为解决那些在整体搬迁中自身缺乏搬迁能力的特困群体和在外就业无能力解决固定居舍的农民的居住问题，各地还开展下山脱贫公寓建设试点工作，政府建房成本价出售，苍南、泰顺、江山等地共建设“下山脱贫公寓”8个，共安置困难群众2600多人。

4.整村搬迁模式。是指那些居住环境恶劣、发展潜力有限、地质灾害等各种原因需要整体搬迁的自然村和行政村，实施整村异地搬迁。整村搬迁是近几年省里重点支持的类型，整村搬迁既有助于保护自然资源和脆弱的生态环境，又能加快下山移民步伐。如建德市杨村桥镇毛山村实施整村迁移后，土管部门整理土地60亩，整合土地储备金60万元，农户不仅得到一定的经济补偿，而且还归还了村原留下的债务20多万元，达到了镇、村、农户三满意。到2004年211个欠发达乡镇累计完成自然村和行政村整体搬迁373个。

5.敬老院安置模式。采取此种方式安置的对象，主要是农村中的五保户、孤寡老人，由政府部门和乡镇共同出资建造乡镇敬老院或建造移民楼，实行集中供养，供养渠道原则上保持不变。如瑞安高楼乡沙垟移民楼工程，由乡政府投资20多万元，建造移民安置房12间，把东村、软山等高山村无法下山移民的12户低保对象集中安置在移民楼。