论我国城市现行的城市规划管理体制（合集五篇）

第一篇：论我国城市现行的城市规划管理体制

论我国城市现行的城市规划管理体制 摘要：近年来,我国的城市规划发展迅速,相关机构不断健全,职责分配逐步明晰,规划管理体制处于发展的状态。但是同时,管理体制上的各种问题也日益凸显。科学合理的城市规划管理体制,才是城市的规划能否充分发挥用途的首要条件。本文通过对我国10个城市的规划管理体制进行梳理，总结出我国现行规划管理体制的4种模式，比较其优缺点，并就我国城市规划管理体制的改革提出相关建议。

关键字：城市规划管理体制 垂直管理 集中 分权 改革 城市规划管理体制是一种由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定和管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市规划法赋予了各级人民政府城市规划行政主管部门主管相应本行政区域内的城市规划工作，并赋予了城市规划行政主管部门具有城市规划编制权、审批权和总体规划的调整权、行政处罚权、复议裁决权等十种权，这就从法律上对城市规划管理体制提出了要求，即从国家到省、自治区、直辖市以及建制市、县人民政府都要层层建立城市规划行政主管部门，负责行政区内的城市规划工作。

为了使我国城市的各种功能得以充分发挥，使它在我国现代化建设中起到更大的作用，有必要对现行的城市规划管理体制进行改革。这种改革，要在充分调查我国城市规划的历史和现状的基础上进行。改革的目标就是使我国城市规划管理体制能符合城市和整个国民经济发展的客观要求，符合社会主义市场经济体制的需要，更好地发挥它在城市建设中的引导与控制作用。

一、我国城市现行规划管理体制模式 从规划管理权限的角度来划分，我国城市的规划管理体制中具有代表意义的可分为以下四种模式：

1、集中管理的城市规划管理体制模式

采用这种模式的城市主要以北京、贵阳、常州为代表。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，在各区设有规划分局。市规委其主要职能是负责编制城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，道路、交通、市政设施规划的编制和审批也集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权，需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将《建设工程规划许可证附件》及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。

贵阳市人民政府城市规划行政主管部门负责本行政区域内的城市规划，并负责负责市辖各区以及市人民政府规定区域的城市规划管理工作。在贵阳市辖云岩、南明、花溪、乌当、白云五区设立规划分局，性质为市规划管理局派出机构。成立后各分局将负责组织辖区内建制镇、乡的规划编制工作和参与组织本地区的控制性详细编制工作。还将负责辖区内的建设用地规划管理，受理建设项目用地规划的申请，并提出初审意见按程序报批，审批建设用地规划许可证的延期使用等。

常州市规划局是常州市的城市规划行政主管部门，市规划局在各区设立规划分局，各分局人、财、物由市局统管。市规划局的主要职能是进行市域的规划研究和规划编制管理，各区规划分局的主要职能是规划实施管理。同时常州市还在各区设立规划执法检查分队，加大各区的规划执法监察力度。在新一轮的改革中常州市还正式将村镇规划及其管理职能由原市建委划入市规划局,以加强对规划区以外所辖各县市的规划指导。

2、规划管理权分散的规划管理体制模式

采用这种模式的城市主要以上海为代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二证”)由区、县部门批准。同时，一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书二证”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。

3、垂直管理的规划管理体制模式

目前大部分的城市都是采用这种模式，下面仅列举深圳、南京、南宁、重庆等城市。

深圳市城市规划管理局分为市局、分局、国土所，共有5个规划国土分局和38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协调，不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。

南京市规划局是全市的规划行政主管部门，为市政府的组成部门，内设七个直属管理分局，各分局行政和规划业务管理工作完全由市规划局领导。市规划局主要负责城乡规划的战略研究以及市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、重要地段修建性详细规划及城市设计等编制、修订和调整的组织工作，负责修建性详细规划的审批，并总体负责各类建设项目的规划实施和监督检查等工作，协调和处理跨分局间的区域性工作和重大基础设施项目管理，机关各处室分别负责对相应进行扎口管理；而各分局则是在市规划局领导下具体负责各辖区内的规划编制组织工作，办理辖区范围内除跨区外的各类建设项目规划管理业务，包括核发“两证一书”等具体业务工作。

南宁市规划局主要负责市城市规划编制、规划审批、规划管理等方面工作。各区分局是市局的派出机构，根据市规划管理局的授权负责所在辖区的城乡规划管理工作，包括：①协助组织辖区内村、镇、场规划编制，参与辖区内城乡规划的审查；②负责管辖区内乡村建设规划管理核发“乡村建设规划许可证”；③负责个人住房翻建及农民安置小区单体建筑工程等的建设项目的审批，代市规划局核发“建设工程规划许可证”。各县的住房和城乡规划建设局受县委、县政府和南宁市城乡建设委员会、市规划管理局、市城市管理局、市住房保障和房产管理局、市园林管理局等部门的多重领导。

重庆市规划局的主要职能是贯彻执行城乡规划、测绘法律、法规、规章和方针政策；起草城乡规划和测绘地方性法规、规章；承担由市政府组织编制的重庆市城乡总体规划、市域城镇体系规划的具体工作；承担实施城乡规划的责任。重庆市各区分局为市规划局的派出机构，受市规划局垂直管理，其主要职能是按权限负责所在地区的城乡规划管理工作；负责受理建设用地规划方案报建，提出审理初步意见；负责受理建设工程规划方案报建，参与规划方案审查；负责“一书三证”的核发。边远郊区设规划局，由市规划局对其规划管理工作进行业务指导。

4、“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式 该模式虽然类似于分散的模式，但其管理权的分散程度较低。采用这种模式的城市主要以广州和成都为代表。

广州市规划局主要负责市城市总体规划、中心发展区分区规划、市发展地区控制性规划的编制。各区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实

施业务领导，其主要职能是负责辖区内的区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划的编制，报市规划局审批；而根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详细规划，由区规划分局审批。此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。

成都市规划局主要负责编制成都市城市总体规划、中心城区控制性详细规划和城市设计；参与编制全市江河流域规划、区域规划、土地利用总体规划；承担中心城区建设项目的规划管理职责。各区分局是市局参照公务员法管理派出机构，主要负责辖区内控规编制、修改、城市设计的组织编制、协调工作，并报区政府初审，交由市规委会审定；负责辖区内建设项目“一书两证”的审定工作以及城市公共绿地、广场用地范围内地下空间开发利用的规划审批工作。

二、各种规划模式的分析比较

以上四种规划管理体制模式中在我国运用的比较多的是分级垂直管理和集中管理的模式，但无论哪种模式都在我国城市的发展现状中体现着自身的优点，也客观反映着存在的一些不足。以下从主要从规划管理权、规划管理体制是否统一于市级规划行政主管部门层面、规划管理效率等方面对四种模式进行比较。

集中的规划管理体制基本能将规划管理权统一在市规划行政主管部门，同时各区政府通过对派驻的区规划管理部门实施行政领导而表现出较好的积极性。但规划管理权的过度集中会降低城市规划决策质量和城市管理效率，市局因管理人员有限而管不过来，区局和街道又因缺乏管理权限和责任而难以管理，这同时也会降低区级、街道规划管理部门的工作热情。另外该模式也不利于推进城市规划管理民主化。

分散的规划管理体制使城市行政主管部门能集中精力研究总体性战略和全局性规划政策问题，同时各区享有较大的规划管理权限，而表现出很大的积极性，规划行政审批工作效率相对较高。但同时由于局部利益的驱动，一些区不能很好的树立全市整体规划的全局观念，就会造成重局部、轻整体的现象，城市整体调控能力随之下降，伴随而来的还会有低水平重复建设现象严重，区与区之间缺乏相互协调的机制等现象。

垂直管理的规划管理体制使城市规划管理权限能完整地集中于市规划主管部门，各派驻直属管理分局能从全局角度有效地贯彻市规划行政主管部门的工作意志。但会使市规划主管部门所承受的工作压力较大，工作任务较重，规划行政审批工作效率相对较低，且由于各区规划管理权限较少，难以发挥各区在规划管理工作中的积极性。

“两级政府、三级管理”的规划管理体制模式可以使得规划管理权虽较多地集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾。

三、对我国规划管理体制改革的建议

针对我国城市的规划管理体制现存问题，从规划管理权限、市、区规划部门关系、规划管理监督机制等方面提出以下对于我国城市的规划管理体制改革的建议：

（1）确定规划管理权限划分的依据，应当根据城市规模的大小，规划管理对象的属性确定规划管理权是否下放，并根据城市的发展阶段确定规划管理权下放的时机和大小。

（2）强化跨城市、跨区域的规划管理权限，不仅要加强城市与城市之间在区域基础设施、环境保护等问题上的合作，也需要加强区域内地方政府的横向合作，进一步扩展现有城市规划管理宏观调控的职能。

（3）进一步理顺市、区规划管理部门之间的关系，明确市级规划管理部门宏观管理的主要职责，同时要坚持街道办事处和居委会作为城市管理的基础，以社区为支撑点来组织城

市管理运作。

（4）建立社区、公众及其它政府部门参与规划管理的监督机制，健全人大、政府、建设主管部门等对城市规划管理的监督制度，定期听取城市规划管理机构对城市规划实施情况的汇报，及时督促规划管理部门查处和整改存在问题，保证规划部门依法行政，严格执法。同时应逐步建立起公众参与规划管理的机制，过公众舆论来监督各级规划行政部门的行政行为。

城市规划管理不仅仅是指导规划建设的“技术行为”，更是政府公共政策导向的“政策行为”，城市规划管理权限划分直接关系到规划业务行政管理的效率、效果，过分集中会降低规划行政审批的效率，过度的分散则容易使规划执行力度减弱，从而造成规划实施效果打折扣，而城市规划管理体制是规划管理权限划分的载体。此外，不论哪种规划管理体制模式，都有其自身的优点和不足之处，并且有其特定的社会经济环境。因此，城市规划管理体制模式需要与社会经济发展和公众诉求相协调，随着城市发展阶段而进行适当的改革。参考文献

（1）迟志武，构建合理的城市规划管理体制，规划师，1998，14（3）：24-25。

（2）仇保兴，当前我国城市规划管理体制改革的若干重点，规划师，2004,20（1）：5-9。（3）周建军，对我国城市规划管理体制若干问题的思考，城市规划汇刊，2000，（5）：54-57。（4）张宇星，城市规划管理体制的建构与改革——以深圳市规划管理体系为例，城市规划，1998,22（5）：20-23。

（5）朱文华，谈我国城市规划管理体制改革，规划师2003,19（5）：7-12。

第二篇：城市管理体制

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。

二、影响城市管理体制的主要因素

任何事物都是与周围的事物相联系而存在的，没有孤立的存在。城市管理体制的形成，经历了长期的管理实践，因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。

1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物，包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念，是不断变化着的，总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。

环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面：一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系，它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性；同样，它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性，导致了城市管理的不确定程度加大，所以城市管理体制的设计应充分考虑，力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为：一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构，是同其他相关的环境有机地联系在一起的；另一方面，城市管理体制是兼容的动态结构，它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大，城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。

2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响，它包括了：

一、城市管理过程中方式方法，如系统方法、管大放小方法等；

二、城市管理过程中各资源因素的性质特点，如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等；

三、城市管理实践中的知识含量，如人员素质、决策水平、效率效益等。

技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素，特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说，体制规定的操作程序及标准，都是通过技术来实现的，因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以，技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、这几年来的改革成就可以简单概括为：

1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的轻规划、重建设、轻管理现象。

2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。

3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。

4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。

5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

四、城市管理体制改革的几个取向

科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质，并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，必须作出改革、调整。那么，什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢？这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。

1、职能体系上必须体现出合理性。

首先在形式上，避免走向两个极端：即事无巨细、统办统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程，政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而，统统推向市场更不可取，利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位，一是能体现出宏观指导性〈如订立法律规章、颁发政策等〉，二是能体现出市场性。

其次，在价值取向上，应该体现出“强其所应强、弱其所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向，是遵循其传统的政治价值观：“管得最少是最好的政府⑨”--政府职能“弱”的价值取向。然而，市场经济对城市管理的影响是全方位的，如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强”的价值取向的表现。

第三，在管理手段上，要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来，城市管理的手段可以概括为三个方面：即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用，实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标，当然，其途径是要注重法律法规的运用。最后在对外关系上，城市管理体制的职能结构应该

体现出开放性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。

2、在组织机构的数量上，应该体现出精简性。

相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为：

一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变，削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整，因而也势在必然。

二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则，将造成运转不灵、效率不高等弊端。控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制，而且还要按照最低数量原则设置部门和职位，科学地分解职能：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。

3、操作运用上，要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合，要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中，能够根据管理对象和外部环境的变化，相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大，机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来，具体做法是：首先，以体制的刚性约束性为基础，保持相对的稳定性。弹性操作的前提是不应该同体制的基础特点相抵触，需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次，必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如，同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条”、“块块”管理就比较适合我国的国情，不必遵循城市管理体制的“条块结合，以块为主”的原则约束。再次，关于体制的规范，要权责明确，使操作的弹性空间有约束，不能随心所欲、无章无法。

4、在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。

现代管理与信息的关系非常密切，信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理，一方面由于社会事务的增加，管理中不断出现一些新问题、新情况，造成信息量的增长。另一方面，信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面，错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快，市场信号也越来越快，反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点，造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以，城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能，而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构，要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统，以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检查和调整，不断提高决策和管理水平。

从现状分析，厦门市城市管理体制中存在的一些不容忽视的问题主要有：一是城市管理理念上尚存在一定偏差的问题。在城市急剧扩张中，人们愈来愈重视城市建设的速度，越来越强调城市管理的效率，有时对以人为本的思想没有得到全面坚持，城市管理服务意识没有得到明显增强，城市管理法制建设没有得到足够重视。反映在城市管理体制中，有时重行政权力的运作，管理中存在利益驱动，有利的多部门争着管、不利的有关部门推诿扯皮。二是行政管理体制中存在协调力度不够的问题。为了加强城市管理，市政府设立了城市规划委员会、土地管理委员会、市容考评委等，并下设办公室分别挂靠在规划、土地、市政等行政部门，这些决策与协调机构之间也存在有时衔接不够的问题，有关资源需要进一步整合、机构可以进一步精简。为协调城市管理，市政府成立了城市管理办公室，发挥了一定的协调作用，但是这个机构在法律上地位一直不清，没有法定的管理、监督等职责，其协调力有被弱化的倾向；同时城管办的协调主要依赖行政干预，手段单一，效果不佳；在协调难以奏效的情况下，有时又直接行使一些行政职责，代替部门管理，不仅没有法定依据，而且多一个与相关城市管理部门争权、扯皮的机构，有时是越协调越不顺。三是城市管理体制中存在职责不清的问题。一方面，从横向结构而言，我市城市管理部门涉及诸多部门，部门之间的职责存在界面不清现象。例如停车场管理，涉及交警、市政、建设、规划、城管、交通、财政、物价等多部门管理以及市、区、街多级管理，结果是难以确定一个主管部门或为主牵头负责的部门。另一方面，从纵向结构而言，城市管理事权下放尚待进一步规范。在城市管理权限下放过程中，是通过行政手段实现的，具有一定的随意性、临时性，各有各的做法，从而引起城市管理体制上纵向职责分工不清的问

题。四是城市综合执法体制存在不够完善的问题。就城市管理相对集中处罚范围而言，还有其局限性。如目前存在的突出的违章建筑执法过程中涉及违法占用土地的行为并没有授予城市管理执法局行使，导致违法建筑这一个违法行为还是多个部门处罚。就我市市区两级城市管理行政执法权分工而言，也存在职责分工不明确、市级对区级执法监督和指导不力的问题。

我市城市管理体制中需要改进和完善的主要问题包括

（一）创新城市管理理念

理念决定城市管理体制改革的方向，理念至关重要。在城市管理理念创新上，做到以下三个转变：一是从以物为本向以人为本的思维转变。城市管理不能一味管人、管事、管物，而是要日益重视城市管理在改善人的生存、人的发展环境中的作用。为此，要强化城市管理体制中宏观调控职能，制定和实施正确的城市发展目标。二是从以效率至上向服务至上的思维转变。城市管理不是为了形象工程，而是为了服务大众，为了人民的根本利益。为此，要强化城市管理体制中协调职能，增强行政管理服务意识，实现城市和谐管理。三是以人治为主向以法治为主的思维转变。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是实现城市长效管理的必然途径。为此，要强化城市管理体制中监督职能，不断推进法治城市建设。

（二）重构城市管理模式

当前厦门市城市管理模式主要是协调型，主要特点是各部门行使管理职责，城管办负责协调。虽然目前存在各部门职责不清而协调又不力的缺陷，但是我们认为，这种协调型城市管理模式还是符合本市城市管理实际的，不必推倒重来，而是应对症下药，在理顺职责的同时，强化协调的力度。为此，有必要研究建立城市综合管理机构的问题。国家一个建设部，而到了厦门就有了建设局、市政园林局、规划局、房产管理局等，城市管理还涉及交通、公安、环保、工商等多个部门，多个部门之间职责界面不清，同时多部门工作需要进行必要的衔接，这都需要有一个综合机构进行协调和综合管理；同时城市管理需要建立长效的机制，要实施长远规划和宏观调观也需要一个综合机构牵头运作；城市管理的统一监督与考评工作也需要一个综合机构来开展。因此，有必要建立一个城市综合管理机构。这个综合管理机构应是：

（1）综合机构。直接隶属市政府，将城市规划、土地、市容考评、交通等协调机构办公室进行整合，相关职责交由这个综合机构统一实施；（2）协调机构。牵头厘清城市管理体制中横向、纵向部门的管理职责，指导和协调各部门、各区的城市管理以及执法工作，实现城市管理的合力；（3）监督机构。仅有协调没有监督是难以保证力度的，监督与考评有关城市管理工作，有利于有关方面严格依法办事，实现城市管理目标的实现。（4）法定机构。通过立法明确该机构的法律地位及其职责，实行依法决策、依法协调、依法监督。在建立城市管理综合机构时，还要注意这个机构不应是对外行使行政管理权的职能部门，不属于增设一个行政部门，特别是要避免代替有关行政部门行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等具体行政行为，其职责主要应界定在宏观决策及行政部门之间协调和监督。

为此，建议在目前市城市管理办公室的基础上进行充实调整，整合本市有关规划、土地、市容等方面的协调机构办公室的职责，由市政府设立城市综合管理机构，具体负责编制全市城市管理的发展战略、中长期规划和计划并组织实施，综合组织协调、监督检查全市城市管理工作，负责城市管理考核及投诉处理工作，指导各区城市管理工作，指导城市管理执法局执法工作，负责城市管理数字化管理与应急处理等。相关组建工作可在进一步研究的基础上拟定相关工作方案，报有关部门批准后实施。

（三）理清城市管理职责

对城市管理中涉及的有关部门职责必须进行梳理，对市、区两级政府有关部门的职责进行必要的厘清，还要对部门与部门的关系、职能管理与行业管理的关系、行政管理与社会自治及市场调节的关系需要理顺。

在理清管理职责时，我们认为需要注意以下几个问题：（1）职责法定性。对部门职责的界定应当严格依法进行，这是依法办事的必然要求。对城市管理部门之间的职责界面及结合部进行重点研究。有几种情形：一是对法定明确的，落实责任单位；二是对法定职责不明的，需要明确主管部门；三是对职责重叠的，确定牵头责任单位；四是对相关法规规定存在矛盾或者部门职责需要调整的，应当通过法定形式予以调整。（2）合理适当性。为了增强服务意识，对职责依法界定的同时，有必要进一步转变城市管理职能，对城市管理部门职责进行必要的调整，做到权责一致。行政管理职责该并的并，减少多头管理；该减少审批等行政手段的就应予以减少，让社会共同参与城市管理。涉及法律法规规定需要修订的，应当适时修订。（3）管理数字化。在理清城市管理职责的基础上，将有关管理职责建立相应信息数库，同时建立相应的城市管理指挥网络和投拆处理网络，实行数字化城市管理。

目前厦门市正在进行行政执法依据梳理，该项清理工作需要进一步总结，特别是对各部门之间、上下级之间的职责“结合部”、需要再清理，明确其职责界面。有些职责还需要经过法定程序进行必要的调整。这项工作可由市政府确定一个牵头部门（如果成立了综合管理机构，就可由该机构承担）来负责组织、指导和协调城市管理职责理清工作。为了巩固清理工作成果，提高城市管理科学水平，建议将经协调确定后城市管理职责信息编入管理数据库，同时建立城市管理指挥网络和投诉处理网络，向社会公开，接受监督，实行城市数字化管理。

（四）完善城市管理执法体制

城市管理执法体制也是城市管理体制的重要部分，实施相对集中处罚权制度之后，有下列几个方面需要进一步予以完善：一是进一步扩大集中行政处罚范围，对各区的行政处罚权范围也应尽可能统一，以利于监督管理。二是关于市区城市管理执法局执法职责分工，应尽快出台办法。在界定市区执法局职责时，应注意相关管理权限层级分工要求，既考虑管理与执法的实际需要，又要兼顾执法效率和效果。三是区城市管理执法局在街道、社区设立分支机构问题。为了解决街道行政执法权问题，有的区城市管理行政执法局在街道设立执法队，街道执法队以区城市管理行政执法局的名义实施行政处罚。但是对街道执法队的监督管理显得较为重要。四是关于综合执法问题。为了提高执法效率，常常实行有关行政部门集中进行综合执法，但这种执法应该严格依法办事，不能视管理相对人为“敌人”，动不动就用几个“大盖帽”去管一个“破草帽”，纠正野蛮执法、无理执法、滥用联合执法等倾向，以构建和谐的执法环境。

为此，建议落实以下几项工作：一是对我市城市管理执法局行政处罚权范围的界定工作方案，对实践中有的自行扩大处罚权的做法进行清理，对需要扩大处罚权的，应当通过立法程序、法定委托或者报省政府批准等方式予以解决；二是拟定市、区城市管理行政执法局之间职责分工的具体办法，报市政府批准后实施；三是建立和完善城市管理行政执法的监督制度，切实解决有法必依、执法不严等问题，努力提高城市管理执法水平。

第三篇：我国现行城市管理体制存在问题及发展取向

一、城市管理体制概念的提出

理论界比较认同的城市管理体制的概念，是指关于城市管理的组织机构设置、地位、职责和内部权责关系及其相关的规章制度的总和。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。城市管理体制是一个综合性的概念，从不同的角度就有不同的划分标准，主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。一般而言，城市管理体制具有以下四个方面的内容：

1、城市规划、建设、管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导与被领导及协调与被协调关系、市政府其他职能机构与它们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。

2、城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定。

3、城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调及决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区一级的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级上的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体制形式。

4、城市管理系统中的政府、事业单位及企业单位之间的关系定位。城市管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制约。这是由于城市管理的特点所决定的。首先，城市管理的许多内容属于社会福利性质的社会性服务范围，是不能以盈利为直接目的的，其工作成果与价值不直接表现为可以估量的物质或货币形态。因此，这类社会组织大多由市政主体的政府来出资或补贴，并得以继续发挥其管理的职能。其次，城市管理的实践中难免与作业联系在一起，这样以来，不论是政府，还是事业单位都难以承担此职能。企业在某种程度上兼有了政府、事业单位的特征，政企关系、政事关系、企事关系纠结于城市管理的全过程。从世界范围的城市管理来看，政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的矛盾。

二、影响城市管理体制的主要因素

任何事物都是与周围的事物相联系而存在的，没有孤立的存在。城市管理体制的形成，经历了长期的管理实践，因而与周围事物的联系十分广泛。影响城市管理体制的因素可以归纳为四个方面。

1、环境。环境是指城市管理体制以外的其它客观事物，包括总体环境和具体工作环境两大类。前者是指政治、经济、文化、法制、社会、科学技术、教育、人口、资源等。后者则指城市管理过程中同决策、执行、监督等相关联的具体因素。总体环境与具体环境只是一个相对概念，是不断变化着的，总体环境的力量不时地会转变成为影响城市管理的具体环境。

环境对城市管理体制的作用主要表现在以下两个方面：一是环境决定了城市管理体制的职能体系和目标体系，它们都随城市管理环境的变化而发生相应的变化。二是环境决定了城市管理体制的分化和整合。城市管理体制的稳定是因为它与周围环境的协调性大于抵触性；同样，它与环境的不协调就是城市管理体制需要调整和改革的动因。环境的复杂性和可变性，导致了城市管理的不确定程度加大，所以城市管理体制的设计应充分考虑，力求建立一个有弹性的有机结构。这是因为：一方面城市管理体制的运行本身就是一个开放的系统结构，是同其他相关的环境有机地联系在一起的；另一方面，城市管理体制是兼容的动态结构，它一直不断地从环境中摄取影响其发展的积极或消极因素。环境的复杂性、可变性愈大，城市管理体制结构的动态性和不确定也随之加大。寻求与环境相适应的城市管理结构体制是人们追求的目标。

2、技术要求。从城市管理体制的特点来看技术的影响，它包括了：

一、城市管理过程中方式方法，如系统方法、管大放小方法等；

二、城市管理过程中各资源因素的性质特点，如执法检查中的车辆、通讯手段等的运用状况等；

三、城市管理实践中的知识含量，如人员素质、决策水平、效率效益等。

技术是最能与城市管理发生直接联系的影响因素，特别是操作上与设计城市管理体制的关联性很大。一般来说，体制规定的操作程序及标准，都是通过技术来实现的，因而体制与技术必须统一起来。技术在体制运转中的作用，大致有三种判断的标准：一是体制中各职能部门的相互依赖程度；二是不同职能单位间的协调途径；三是对外界变化的适应程度。现实工作中，很难给技术在城市管理体制中的作用定一个明确的、划一的标准，它在某些情况下的优势，可能是另一种情况下的劣势。所以，技术与体制的一致性，要求城市管理的实践工作者要区别对待，综合处理，体现出弹性原则。

3、社会心理系统。这是人本观点在城市管理中的借鉴和推广的结果：行为主义管理学认为，管理的核心主体是人，“人”的感情、价值观、态度、期待和愿望的影响等构成了人的价值观。但同时，影响“人”行为的因素还包括由诸多个体组成的群体的社会心理系统。它既包括个人的行为与动机、地位与作用的关系，也包括由个体所构成的群体心理。籍此，城市管理的实践也越来越多地关注“人”及社会的心理因素对体制的影响。

4、战略目标。战略是指决定城市管理体制的性质和根本方向的总目标。它与社会的经济、政治体制密切关联，是城市管理过程中衡量、评判和纠偏的标准。战略目标从不同的角度，有不同的划分标准，如：总目标、分目标、长期目标、中期目标、既定目标、暂定目标等。战略目标在我国往往与“远景规划”、“战略构想”等是同义词。

从一定意义上来说，城市管理体制是指城市管理系统内的职能配置、机构设置、决策、执行、监督及其与系统外相关事物之间所形成的网络关系。不管从哪一点来认识城市管理体制，其过程都是统一的：即为了实现城市管理总体战略目标的需要。而且，城市管理机构的职能配置、机构设置、管理程序等都是以其所担负的任务〈战略目标的实施过程〉为前提的。城市管理的诸多构成因素都受制于战略目标，城市管理的过程就是战略目标实施的不同阶段。一旦战略发生改变，城市管理体制从职能配置到组织机构乃至保障性的政策、法规等也都必须发生改变。

三、我国现行城市管理体制及其形成的历史背景

我国现行的城市管理体制呈现出多元模式并存的特点，概括起来有三种态势：规划、建设、管理合一的大建委模式；建设与管理合一的模式；规划、建设、管理各自分离的模式。

这种城市管理体制，是伴随着长期的城市管理的实践而逐步产生的。我国现行城市管理体制的形成最早可以追溯到建国初期。但是，真正对现行城市管理体制产生实质影响的还是改革开放以后。在这二十余年的发展过程中，加强城市在“以经济建设为中心”战略中的核心地位，强化城市的辐射功能是我国城市发展的主线。现行的管理体制就是在这一进程中逐步形成的，其中经济体制改革和机构改革则是直接促进我国城市管理体制形成的两大背景要素。特别是在最近十年里一直与我国城市管理体制的形成、发展所息息相关。这一时期主要分成两个阶段：

第一阶段是1988年至1993年。期间，经济体制改革已经在城市铺开，并进行了新中国历史上的第五次机构改革。城市经济建设的推进，必然对城市的规划、建设和管理提出新的要求。这一阶段的城市管理体制主要围绕三个方面作了相当大的改革：一是抓住城市管理转变职能的突破口，重新调整、凸显了城市的建设职能；到九十年代时，随着《城市规划法》的实施，城市的规划职能逐步明确，并在城市管理体制中初步占有了应有的地位。但是相关的城市市政等管理职能一直未能引起足够的重视。二是实行简政放权，赋予了区级政府一定的权力。这一时期权力下放的基本指导思想是：条块结合，以块为主。为了便于领导，区级普遍设立了同市级的相应机构，并明确了市、区两级的职责权限和任务分工。由于没有相关性的法律法规作保障，在向区、县下放权力的同时，也产生了一些问题：如市、区两级的职权界定太细，操作中出现的新情况，市、区两级都难以应付；规划权的下放造成违章建筑很是普遍，等等。三是调整城市管理的内部结构。这段时间刚好是我国城市建设的酝酿准备阶段和大规模城市建设的起步时期，所以城市建设成为城市工作的重点之一。在向建设倾斜的过程中，一些诸如“基础设施先行”的口号和方针很明显地反映了这些结构的调整趋势。总之，这一时期城市管理体制改革的成就不很显著，政企不分、行政干预建设行业的企业行为十分普遍，改革的进程还有待继续深化。

第二阶段是1993年至今。这是我国历史上城市管理体制改革步子迈得最快，取得成果也最显著的时期。这一阶段城市管理体制改革的背景也是两个：一是按照1992年召开的十四大所确立的建设社会主义市场经济的目标，理顺体制，理顺关系；二是第六次机构改革的推动，从转变政府职能深化城市管理的机构改革。这几年来的改革成就可以简单概括为：

1、进一步以转变职能为切入口，优化城市管理的内部结构，初步明确了规划、建设、管理的职能分配框架，并着手解决以往城市中普遍存在的轻规划、重建设、轻管理现象。

2、逐步明确并初步界定了市、区、街道三级管理体制的格局，“两级政府、三级管理”的原则和要求也在进一步的完善过程中。

3、加强了城市管理的法制建设，颁行了一大批的有关城市管理的法律和法规，城市管理初步走上了有法可依的轨道。

4、重点强化了城市管理的执法监察工作，初步形成了综合执法与专业执法相结合、权力监督同群众监督及社会监督相补充的执法监察的框架体系。

5、本着政企分开和精简、统一、效能的原则，着力解决城市建设职能界定宽泛、政企不分的问题。

四、城市管理体制改革的几个取向

科学合理的城市管理体制必须能够体现管理客体(管理对象)的要求，并能与周围的环境相适应。社会主义市场经济的大环境背景决定了城市管理体制的性质，并框定了它产生效力的范围。我国现行的城市管理体制基本上还沿袭着原计划经济的旧模式，已经不能适应社会主义市场经济的要求，必须作出改革、调整。那么，什么样的城市管理体制才能体现出市场经济的内在要求呢？这是关系到未来城市管理体制改革方向的重要内容。

1、职能体系上必须体现出合理性。

市场经济条件下的城市管理体制，它的职能体系的合理性要求对城市管理在内容形式、价值取向和方法手段上都能够体现出市场经济的要求。这是一个复杂的系统体系，其合理性表现为：

首先在形式上，避免走向两个极端：即事无巨细、统办统揽的职能定位极端；全盘推向市场、由市场主宰的职能虚位极端。城市管理是一种投入大、见效慢、重复性极强的浩繁工程，政府统包统揽肯定会出现“管不了也管不好”的局面。然而，统统推向市场更不可取，利益驱动会使本来利小或无利可图的福利性的城市管理陷入无序混乱的尴尬境地。合理的职能定位，一是能体现出宏观指导性〈如订立法律规章、颁发政策等〉，二是能体现出市场性。

其次，在价值取向上，应该体现出“强其所应强、弱其所应弱”的职能定位。西方发达国家城市政府职能的主要取向，是遵循其传统的政治价值观：“管得最少是最好的政府⑨”--政府职能“弱”的价值取向。然而，市场经济对城市管理的影响是全方位的，如发达的市场条件、健全的保障制度、完善的基础设施、宽松的运行环境等等。这些反而是城市管理职能“强”的价值取向的表现。

第三，在管理手段上，要善于运用市场机制的调节作用。这里行政手段的运用职能必须首先得到确定。一般说来，城市管理的手段可以概括为三个方面：即行政手段、经济手段和法律手段。其中的经济手段要求城市管理的职能体系能够更多地体现经济杠杆的作用，实现间接管理。而法律手段则是为了实现规范化的管理目标，当然，其途径是要注重法律法规的运用。最后在对外关系上，城市管理体制的职能结构应该体现出开放性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换。这实质上属于城市管理资源配置方面的研究领域。

2、在组织机构的数量上，应该体现出精简性。

相对精简的数量结构是市场经济的客观要求。这是因为：

一、市场经济体制使城市管理的职能结构有别于计划经济条件的职能体系。市场机制与社会资源的配置方式转变，削弱、甚至彻底废止了部分职能。作为职能载体的机构相应作出调整，因而也势在必然。

二、市场经济使城市管理也要与成本和效率挂勾起来。一定规模的行政组织机构与管理人员队伍必须与社会资源和财力相适应。否则，将造成运转不灵、效率不高等弊端。控制机构数量的最有效方法是搞好编制工作。市场经济要求机构编制部门不但要健全相关的法制，而且还要按照最低数量原则设置部门和职位，科学地分解职能：一方面是控制机构数量；另一方面是压缩人员编制，减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到每个职位都定事定责。

3、操作运用上，要体现出弹性原则。原则性与灵活性相结合，要求城市管理体制在付诸实施的诸环节中，能够根据管理对象和外部环境的变化，相对灵活地作出调整。市场经济的变化性很大，机械地沿用刚性约束的体制是一种僵化的做法。在操作运用中必须做到将体制的机械的刚性与环境变化的灵活的适应性结合起来，具体做法是：首先，以体制的刚性约束性为基础，保持相对的稳定性。弹性操作的前提是不应该同体制的基础特点相抵触，需要保持城市管理体制的正规性和固定性。其次，必须控制城市管理体制的基本结构模式、基本职能结构、基本组织结构及其与其它部门机构间的关系。比如，同属城市管理体制的规划部门与综合管理部门分别实行“条条”、“块块”管理就比较适合我国的国情，不必遵循城市管理体制的“条块结合，以块为主”的原则约束。再次，关于体制的规范，要权责明确，使操作的弹性空间有约束，不能随心所欲、无章无法。

4、在信息的收集、整理及运用结构上，应该呈现网络化的特点。

现代管理与信息的关系非常密切，信息是决策、执行、沟通、检验反馈等一系列管理活动的依据。特别是市场经济条件下的城市管理，一方面由于社会事务的增加，管理中不断出现一些新问题、新情况，造成信息量的增长。另一方面，信息所反映的城市管理的内容涵盖了方方面面，错综复杂。再一方面是由于社会生活节奏加快，市场信号也越来越快，反映这种变化的信息也出现了快捷性的特点。正是由于信息的诸特点，造成城市管理对信息的依赖性越来越大。所以，城市管理的体制自身也必须具备对信息的学习、研究和利用的功能，而保障和强化城市管理体制的信息利用功能最便捷的手段是形成网络化的信息结构。信息结构是一个开放性的结构，要求在城市管理系统内部形成一个上上下下、左左右右都相互连成一个整体的系统，以便及时地收集、反馈和处理信息。城市管理正是通过对信息的分析、综合、总结，才能加深了解和把握管理对象及外部环境，通过检查和调整，不断提高决策和管理水平。

第四篇：Cercpea论我国现行证券监管制度

Time will pierce the surface or youth, will be on the beauty of the ditch dug a shallow groove;Jane will eat rare!A born beauty, anything to escape his sickle sweep

.--Shakespeare

一、我国现行的证券监管法律制度

我国现行的证券监管法律制度由《证券法》、《公司法》以及300多个相关的行政法规、部门规章及规范性文件的相关内容所构成，其中以现行《证券法》的12章214条内容为核心。《证券法》由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于1998年12月29 13通过，自1999年7月1日起施行。我国现行的证券监管法律制度主要就是由这部《证券法》的相关条款所规定。

证券监管体制《证券法》第7条规定“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，表明了我国现行的证券监管以国务院证券监督管理机构即中国证监会为主体，依法实行集中统一监管体制。

证券监管原则《证券法》第8条规定“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理”，表明了我国现行的证券监管既坚持依法集中统一监管原则，又坚持国家监管和自律管理相结合的原则。证券业协会是证券业的自律性组织，对证券公司进行自律监督管理。

证券监管机构的职责《证券法》167条规定了国务院证券监督管理机构依法履行8项法定职责：(1)制定有关证券市场监督管理的规章、规则，并依法行使核准权或审批权；(2)对证券的发行、交易、登记、托管、结算等进行监管；(3)对证券发行人、上市公司、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券投资基金管理机构、证券投资咨询机构、资信评估机构，以及从事证券业务的律师事务所、会计师事务所和资产评估机构的证券业务活动进行监管；(4)制定从事证券业务人员的资格标准和行为准则，并监督实施；(5)监督检查证券发行和交易信息公开情况；(6)对证券业协会的活动进行指导和监督；(7)对违反证券法律法规的行为进行查处；(8)法律、行政法规规定的其他职责。

证券监管机构的权限《证券法》168条规定了国务院证券监督管理机构在履行职责时，可采取4项法定措施：(1)进入违法行为发生场所调查取证。(2)询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明。(3)查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；对可能被转移或者隐匿的文件和资料，予以封存。(4)查询当事人和与被调查事件有关单位和个人的资金帐户、证券帐户，对有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券迹象的，可以申请司法机关予以冻结。

证券监管机构与监管人员的义务《证券法》规定证券监管机构有公开依法制定的规章、规则和监督管理制度等义务；规定证券监管人员有主动出示证件，保守商业秘密等义务。

证券监管机构与证券监管人员的法律责任《证券法》“法律责任”一章共36条，对证券监管机构与证券监管人员不依法履行职责者将承担罚款、取消从业资格等法律责任甚至追究刑事责任。

此外，《证券法》第5章、第9章和第10章分别对证券交易所、证券业协会和国务院证券监督管理机构作出了其它的专门规定，其核心是建立比较完备的我国证券市场的监管法律制度，并以此维护证券市场秩序，保障其合法运行。

二、现行证券监管法律制度存在的缺陷

以《证券法》为核心的证券监管法律制度的施行，对于规范证券发行和交易行为，保护

投资者的合法权益，维护社会主义市场经济的发展，起到了重要的作用，对证券市场长期健康有序的发展有着十分重要的意义。但是我们认为还存在着如下立法上的不足。

首先，集中统一的监管体制不利于提高投资者参与监管的主动性。统一监管可以加重监督管理机构的责任，防止“大家管，大家都不管”的现象发生。在这种集中统一的监管体制下，实现《证券法》宗旨的机制是：证券监管机构通过对具体违法者的行政处罚，使其不敢或者无力再进行违法行为，同时对其他市场主体起到警示和教育作用，从而实现证券市场的整体公正和整体秩序。证券监管机构对违法者给予的行政处罚，只是惩罚了违法者，对于具体受侵害的投资者权益，却未能给予救济和保护。因为《证券法》的民事责任制度还存在严重的缺陷，没有可诉性，不能被投资者主动运用，不利于提高投资者参与监管的主动性。这样，证券监管机构便成为证券市场上惟一有效的监管力量，对于证券市场上的违法行为，其很难保证都能够百分之百发现，也难保证监管机构及其人员都像关心自己利益一样积极负责地关心投资者的权益，更难保证监管者能够低成本高效率地对证券市场上的违法行为实施普遍监管。所以这种欠缺投资者主动参与的监管机制，不可能是持续有效的监管机制。

其次，证券监管法律制度的部分相关法规之间衔接不够。《证券法》颁布前，证券行业适用的依据是国务院颁布的行政法规《股票发行与交易管理暂行条例》。《证券法》作为国家最高立法机关全国人大常委会制定的法律，与国务院规定的行政法规《股票发行与交易管理暂行条例》不是同一法津效力层次，既非母法与子法的关系，又非普通法和特殊法的关系，二者如何衔接、配套，在《证券法》中没有予以明确。在《证券法》实施后，国务院有关部门应该废除《股票发行与交易管理暂行条例》，因为从立法的体例和技术上看，同是规范股票发行与交易的一部法律和行政法规，在同时具有法律效力的情况下，存在着互相抵触的规定，这种情况在实践中难以操作又如《公司法》第143条规定，股东持有的股份可以依法转让；第14J4条规定，股东转让其股份，必须在依法设立的证券交易所进行。而综观《证券法》，其仅是规定了流通股的交易，而大量的非流通股及其未上市的股份公司的股份转让问题仍未得到解决要实现证券市场的资本优化配置的功能，必须解决公司股份的流通问题。

其三，以《证券法》为核心的证券监管法律制度的立法存在局限性。一是《证券法》虽名为“证券法”，但实际只是规定了债券与股票二个证券品种其对证券市场的覆盖面不可避免地显得窄了一些对今后证券市场的发展缺少前瞻性。如未能规范国外证券法和实务中常见的我国外资股发行中已经涉及的概念和行为，如公募和私募、二次发行等。对已有的投资基金、国债回购等未加规定，对今后随着证券市场发展必然会产生的金融衍生工具、股指期权及资产的证券化等新的证券交易品种方面更未任何涉及，使得这部法律呈现出阶段性的局限。二是《证券法》对证券交易市场的理解局限于证券交易所，使证券市场被限于一个很小的证券交易所范围。因而《证券法》不可能对柜台交易、店头市场等作出规定，而一个完善的证券市场应当包括各种交易手段与场所，当出现一些新的证券交易品种时可能会出现监管的真空，或者投机者会利用法律的漏洞来损坏证券市场。三是《证券法》作为证券市场的基本法，对上市公司收购方面的规定仍然偏于原则和粗略，实际中仍有许多问题诸如股权变更与收购行为的界定、证券管理机关和交易所审核的标准、收购方的身份的限制等均未作出明确规定。同时，与上市公司收购密切相关并频频发生的其他重组模式，诸如国有股划拨、授权经营、上市公司资产置换等也未在《证券法》中作出调整，因此，在实际监管中仍会存在某些无章可循的情况。

其四，证券监管法律制度对部分法律责任界定不明。《证券法》民事责任制度还存在不确定性，所以没有可诉性，不能被投资者主动运用。例如《证券法》理论上一般认为，违反信息披露制度的发行人应承担无过错责任，发行人的董事、监事和经理等应承担过错推定责任，但《证券法》对违反信息披露制度行为的归责原则并无明确规定。我国民法以过错责任为原则，承担无过错责任或过错推定责任的情形须由法律特别规定，在《证券法》没有明确

规定的情况下，法院在审理证券纠纷案件时，是不能白行适用无过错原则或过错推定原则的。正因为《证券法》的民事责任制度存在严重缺陷，才导致若干严重侵害投资者权益的恶性证券欺诈行为，虽然证券监管机构依法追究了违法者的法律责任，但受损害的投资者却并未能得到充分的法律救济。

三、完善我国证券监管法律制度的建议

(一)完善证券监管法律的配套法规

完善上市公司治理结构高质量的上市公司是量还存在诸多值得重视的问题：一是经营业绩不理想，不少公司缺乏持续盈利能力，ST和PT公司呈逐年增多趋势。二是运作不规范，包括擅自改变募集资金使用方向；大股东掏空上市公司资金，损害中小股东利益等等。三是不能及时、完善、准确地披露信息，甚至编造虚假信息欺骗投资者。四是资产重组行为不规范，以保壳、配股为目的帐表重组较多，真正实质性的资产重组较少。以上问题的存在，根本原因在于法人治理结构不健全，缺乏完善的监督和制约机制。因此，必须建立健全相应的监管法律制度，完善上市公司治理结构。

完善上市公司退市机制不具备持续上市条件的公司股票退出交易，建立上市公司优胜劣汰机制，是我国证券市场规范化建设的重要内容。《证券法》第49条规定，上市公司丧失公司法规定的上市条件的，其股票依法暂停上市或终止上市。《公司法》第157条、第158条规定了暂停上市或终止上市的具体条件，其中明确规定公司股本总额、股权分布等发生变化不再具备上市条件，公司最近三年连续亏损等两种情况在限期内未能消除，应由国务院证券管理部门终止其股票上市。以上规定虽然为建立上市公司退市机制提供了基本法律依据，但由于规定过于原则，缺乏操作层面的法律规范，致使不少投资者对上市公司退市的相关规定不了解，甚至由此产生了法律纠纷，亟需完善与之相关的证券监管法律制度。这方面需要配套的法规大致包括两个方面：一是公司退市的法定标准和条件。二是公司退市后相关问题处理的法律规范，包括退市公司股份转让的相关和投资者的权益保护；退市公司恢复上市的条件和程序等等。所有这些问题，都需要制定实施细则加以规范。

完善B股市场对境内居民开放后的法律规范《证券法》第213条规定，境内公司股票供境外人士、机构以外币认购和交易的，具体办法由国务院另行规定。证监会出台有关规定，允许境内居民以外币认购和交易B股股票，使B股市场的功能定位从吸引境外资金转变为吸引境内外外汇资金。面对新的情况，应尽快制定新的有关B股交易、发行和管理的具体监管法律规定，以便在法律上解决B股发展方向、上市发行、市场监管、风险防范等一系列问题，促进B股市场规范发展。

(二)建立健全相应的法律法规

规范国有股和法人股场外交易《公司法》第144条规定，股东转让其股份，必须在依法设立的证券交易场所进行。但目前有相当一部分国有股和法人未流通股进行场外交易，并呈日趋活跃态势。由于目前对国有股和法人股的场外交易没有制定具体的法规，没有明确谁是监管部门，没有对股权交易机构进行资格审查，没有颁布具体的交易细则，无法保证交易行为的合法性和定价的合理性，更不能保证国有股和法人股的权益和防范可能产生的风险。

规范国有股减持由于历史原因，目前占总股本70％以上的国有股和带有国有背景的法人股仍然不能在二级市场上流通，为妥善解决这一问题，有关部门正在研究制定国有股减持和法人股流通的方案。其中，以存量发售为主要内容的国有股减持方案已经付诸实施。但是，我国现行的证券法律制度对国有股和具备国有背景的法人股的流通问题。基本没有具体规定。《公司法》只在第148条规定，国家授权投资机构持有的股份，其转让或者购买的审批权限、管理办法，由法律、行政法规另行规定。《证券法》只是在第94条中规定，上市公司收购中涉及国家授权投资机构持有的股份，应当按照国务院的规定。经有关主管部门批准。建议尽快制定相应的行政法规和部门规章，健全国有股减持和法人股流通的监管法律规范，使这项工作有法可依，依法运行，妥善处理好证券市场中改革与稳定的关系。

规范引导投资类公司从事委托理财业务目前我国存在相当数量的投资类公司，它们私下募集大量资金，买卖股票，从事代客理财业务。其受托资金主要是企业集团、上市公司、事业单位的自有资金和居民个人资金，也有部分资金来自于银行信贷资金。从这类公司管理的资产规模看，数额之大估计已超过现有基金公司和证券公司自营业务的总和，但由于这种行为缺乏法律依据，基本处于无监管状态，加大了对内幕交易、操纵市场等违法违规行为的处理难度，蕴含着极大的市场风险。建议在认真调查研究的基础上，充分借鉴国外经验，尽快以法律的形式加以规范和引导，将其纳入监管范围。

调整相关证券法律制度首先，调整市场准入和监管规定。加入世界贸易组织之后，我国证券市场必将面临进一步开放的机遇与挑战，现行证券法律制度亟需作出相应调整与规范。外资金融机构进入国内市场问题。现行证券法律制度没有关于中外合资、中外合作证券机构市场准入和监管的法律规定，应抓紧研究制定有关涉外证券机构的法律或行政法规。其次，调整分业管理和混业经营矛盾。我国《证券法》确立的银行、保险、证券、信托业“分业经营、分业管理”原则，是国务院证券监督管理机构对证券市场实施监管的重要基础。但近年来，国际上普遍实行混业经营，不少国家还建立了银行、证券、保险统一监管体系。随着我国金融业务的拓展，商业银行开展中介业务、股票质押贷款业务，证券机构进入银行间同业市场，保险资金进入证券市场，以及“一卡通”、“银证转帐”的出现，表明我国金融领域已在一定程度上出现了混业经营倾向。我们建议对《证券法》、《商业银行法》、《中国人民银行法》、《保险法》中确立的“分业经营、分业管理”原则通盘考虑，适应新的情况进行法律调整。其三，创新交易工具。我国证券市场交易工具单一，没有涉及股指期货和股票期权这两种金融工具。股指期货是20世纪80年代发展起来的金融创新产品，是一种金融衍生工具，也是证券机构和投资者不可缺少的避险工具，在金融竞争中的作用日益显现；它能起到套期保值的作用，有利于减少大盘震荡、缩小震幅，保持市场相对稳定。股票期权是对上市公司主要管理人员实行的一种认股权制度，它是增强上市公司凝聚力，激励公司主要管理人员和技术人员责任意识的一种有效手段。建议对股指期货和股票期权这两种创新工具进行立法研究，提出相应的调整意见。

目前，我国证券市场持续信息披露的真实性、完整性、及时性依然不够；内幕交易、操纵价格、恶意炒作等违法违规行为依然存在；证券机构挪用客户保证金、开设非法网点、允许透支或为客户提供担保等现象依然没有杜绝。这些都说明我国证券监管法律制度亟需进一步完善，同时证明贯彻实施证券监管法律制度应紧紧围绕依法治市、依法监管这一中心环节加大力度，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。只有这样，我国证券市场才能真正得到健康发展。

第五篇：城市的管理体制

浅谈城市的管理体制

城市的管理体制有广义和侠义之分。广义的城市管理体制包括政治管理、财税管理以及科技、文化、卫生等管理体制；狭义的城市管理体制只要是指城市发展建设的主导管理部门，即城市行政管理机构体系。

一、当前城市管理体制的弊端

尽管近些年我国城市管理成绩稳步提升，管理体制改革也有很大的进展，随着社会主义市场经济体制的建立，尤其在中国加入WTO之后，城市管理体制有很多方面并不适应改革开放的地方。其中以下面四方面尤为重要：

1、传统的城市管理体制过于分散

分散的城市管理体制约束着城市管理规范的有序进行。现行的城 市管理体制在计划经济体制下发挥着重要的作用，但是随着市场经济体制的建立，旧体制越来越显示出他本来的局限性。

2、管理法规并不与之相匹配

国家制定的相关法规如《土地管理法》、《房地产管理法》

等型关法律的出台，各地城市也相应的制定了一些管理法规和行政规章。但有些指导性的法规尚不能配套。

3、城市管理投入少

如今，城市规模日益扩大，功能不断完善，打城市管理投入的先对较少，在如今的城市现代化建设中，市民生活水平不断提高，城市作为多种功能的载体，其负荷不断增加，由于管理措施相对落后，很

多城市出现了较多的环境问题。政府在城市建设上投入相对较多，但是却在管理上投入相对较少，造成了管理工作跟不上，建设好的设施得不到应有的维护。

4、社区管理职能较弱

城市社区管理职能与市场经济的发展存在很大的差异。我国城市 社区的管理职能主要由街区政府承担。区街政府承载着城市管理职能。在管理体制上，区街政府处在一个非常严重的条块分离状态。区街的职能权限非常的不完整，因此街区可称为“不完整政府”。随着市场经济的不断发展，城市建设步伐的加快，城区管理的矛盾也就越来越大。

二、现行城市管理模式的缺陷

长久以来，我国逐渐形成的是“建管不分”、“以建代管”的城市管理体制，在这种体制下，城市的建设部门与管理部门等其他相关部门之间存在职能交叉，管理弱化等问题。目前，我国城市的组织模式有以下几种模式：

（1）建管合一模式。在建管合一模式衍生出来的是建设委员

会。他的特点是：城市的管理职能与建设职能合一，行

政关系能够很容易理顺，但是，由于建管委员会把大多

数的职能都放在了建设上，因此，相对来说管理的职能

较弱。

（2）综合协调模式。在这种模式下，城市的管理职能由城市

管理委员会执行。他的特点是：管理协调性好，但是，城市管理职能缺乏常规性。城管办不是政府职能部门，有的甚至还是临时机构或者事业单位，很难正常行使政

府部门的职责。

（3）管理单一模式。在这种模式下不设城管办，只设置市容

环境卫生管理局，主管城市环境卫生的工作。他的特点

是：虽然这种管理职能比较明确，但是城市管理职能只

能局限于环境卫生方面，这是远远不够的。

（4）实体管理模式。在这种模式下，城市管理委员会是基础，只是将园林管理等方面的职能由城管办来行使。他的特

点是：从管理的内容上来说相对较具体实在，但从体制

上来说并没有摆脱临时常设机构的束缚。

在以上管理体制中，“以建代管，建管不分”的问题时有出现，具体表现在以下几点：一是“重建轻管”的思想意识从根本上没有得到改变。在具体行动和工作中，往往用建设职能代替管理职能。二是城市管理职能配置相对不到位。现行的城市管理职能范围相对狭小，管理嫩、管理内容上单一，管理机构不健全。就管理范围而言，大部分的地方城市的管理工作是市容卫生，像其他管理如市政管理、园林管理等都是建设部门的事。三是职能不明确。职能交叉重复在政府部门之中经常出现，是城市管理体制发育不良的重要原因。四是城市管理机构设置不规范。就全国而言，城市的管理体制模式多种多样，机构设置不统一。

二、国外城市管理组织模式

1.美国城市管理组织模式

世界各国的城市组织中，以美国的城市组织形式最为多样化。主 要有四种类型：市经理制、市长议会制、市委员会制和市行政长制。

（1）城市经理制。市议会由议员若干人组成，负责决定市政方

针行政方面的工作由市议会聘请市经理负责。市议会如同

商业团体的董事会，负责制定业务政策，城市经理等同于

公司的经理，有权管理一切行政，并任免各部门负责人和

职员。这种体制在美国50万人口以下的中小城市比较普遍。

（2）市长议会制。市长议会制起源很早，迄今世界上许多国家的城市仍沿用这种体制。市长议会制又分为弱市长制和强

市长制。所谓弱市长制，即市长只有名誉，缺乏行政权，政府各部门的首长，都由市民参与以投票的形式选出。市

长无法对下属形式处分的权利，对市议会的决定虽有否决

权，但市议会大多数议员通过的决定，可使市长的否决权

无效。弱市长制的缺点在于，行政不统一，责任划分不清，市政容易被政治力量所左右。不过弱市长制在美国仍有少

数城市在实行此制。

强市长制是指行政集中于市长之手，同为民选产生，互相平衡。市民

有权任免市长，不受议会的制约。市议会只能行使决策以

及立法大全，不能干涉城市行政事务。强市长制的缺点在于政治与行政分离，二者往往不能密切配合、相互联系，因而不能充分发挥城市的政治功能。强市长制虽不完善，但被大多数的城市采用

（3）市委员会制。市委员会是由民选出产生的5人委员会组成，拥有立法与行政权力，直接对选民负责。重大问题集体讨

论合议。市委员会制符合精简原则，立法与行政一体化，行政决策效率高。其缺点在于，5人各行其是，意见不统一。因此这种管理体制适宜中小城市，大城市极少采用。

（4）市行政长制。市行政长制是20世纪中叶在美国出现的一种

新制度，即市长由民选举产生，为一市的领袖，其下设一

个行政长，协助市长处理市行政事务。但市行政长只有协

调各部门工作的权利，而不能监督人事，法律及预算等重

大事宜，实际上是一般管理顾问。

根据美国市政统计年鉴表明，20世纪中后期美国中小城市中的管理组织模式趋向于分散多元化，而人口在50万以上的大中城市实行的是市长议会制，不少亚洲国家如日本、韩国等也都采取了类似的城市管理模式。

2.欧洲城市管理组织模式

欧洲各国城市的管理组织模式，一般都具有双重职能，一方面是中央代理机构；另一方面为适应市民的需要，拥有一定自治权，办理地方公共事务，以达到为民服务的目的。

以英国为例，在英国。城市设市议会，市长由市参议员与参议员选举产生。在英国不同地区，市政府的职能不尽相同。首都伦敦在管

理模式演变中逐渐形成了28个首都区，各区没有区议会。区议会下设各个委员会，每个委员会下设总干事一名，负责执行委员会所管的行政工作。市议员任命市经理，负责管理市政工作。首都区还设置联合委员会，即总委员会，成员由各区指派代表组成。

欧洲不少国家城市行政体制中的“城市行政长体制”，对我国城市利用专业人才加强城市行政管理颇有借鉴意义，利用行政管理专家作为市政管理的行政官，任期不定，对城市进行专业化的管理，这既有利于市政管理的多样化，也有利于保持行政换届后市政管理工作的连续性。这种城市管理模式目前已被爱尔兰、德国、挪威等许多国家所采用，说明这种管理组织方式具有一定的普遍意义。