第一篇：浅析我国城市社区管理体制创新
浅析我国城市社区管理体制创新
摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。
关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新
一、我国城市社区管理体制的历史沿革
我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。
在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。
二、我国城市社区管理体制凸显的问题
（一）区政府、街道、社区管理职责不清
1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情
况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。
2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。
3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。
（二）社区主体的自治能力不足
1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。
2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。
3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。
（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范
目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。
（四）资源获取渠道有限，管理经费不足
“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。
三、创新城市社区管理体制的可行性路径
（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系
1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。
2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。
3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。
（二）提高社区主体的自治能力
1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。
2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。
3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。
（三）完善相关的法律、法规、政策
完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法
律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。
（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障
1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。
2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。
4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。
5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。
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第二篇：城市社区管理体制创新探索
城市社区管理体制创新探索
20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论探讨
从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。
（一）社区自治与双重动力
从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径
社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。
在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。
2.街道办的统筹职能定位与关系重构
1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。
保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。
剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。
专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。
3.社区自治与政府管理的动态均衡
在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。
第三篇：浅谈城市社区管理体制创新
毕 业 论 文
论文题目 浅谈城市社区管理体制创新
学生姓名 学号 班 组 指导教师 学区、辅导站
写 作 目 的
构建社会主义和谐社会是我党十六大从全面建设小康社会的宏伟目标出发提出的一项重大战略任务。构建和谐社会，社区建设与管理是关键。随着经济体制的转轨和社区结构的复杂化，现行城市社区管理体制越来越不适应新形势下社区自治的要求，建设和谐社区。必须创新社区管理体制，切实转变政府职能和管理方式，规范政府与社区责权利关系，完善社区组织体系和治理结构。
20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，七里河区社区建设取得了长足进步，社区规模趋向合理，社区党组织建设逐步加强，社区民主自治水平逐步提高，社区服务品牌不断创造，社区服务网络逐步完善。但也存在一些问题，如社区党组织领导核心作用发挥不够明显、社区居委会行政化倾向严重、社区基础设施建设和社区服务发展不平衡等。如何能够在现有体制下创新社区管理模式，使社区在和谐社会建设中发挥更大的作用。笔者通过与社区建设专家交流，深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据和标准，并按照依据和标准提出了五
个方面的建议和想法，即建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系；转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用；完善社区自治机制，加快社区民主建设进程；健全社区服务体系，强化社区服务功能；加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持。
写 作 提 纲
一、全区社区管理体制概况及特点
（一）社区规模趋向合理
（二）社区党组织建设逐步加强
（三）社区民主自治水平逐步提高
（四）社区特色品牌逐步建立
（五）社区服务网络逐步完善
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
（二）社区居委会行政化倾向严重
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
（二）社区管理体制的变迁
（三）社区管理创新的依据
四、社区管理体制创新的主要对策
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
浅谈城市社区管理体制创新
随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。为此，我结合七里河区实际，就对如何创新社区管理体制问题进行了思考和分析，探索出了其中的一些规律，并形成了一些初步的认识。
一、全区社区管理体制概况及特点
七里河区位于兰州市中南近郊，东接城关、榆中，南与临洮、永靖相连，西邻西固，北与安宁区隔河相望，南北长33公里，东西宽21公里，总面积397．25平方公里。全区共辖2乡4镇9个街道，有65个行政村、76个社区居委会（含7个“村改居”社区），户籍总人口50．19万人，其中农业人口10．55万人。2007年全区地区完成生产总值132.29亿元，人均GDP 28518元，实现地区性财政收入16.1亿元，一般预算收入2.83亿元，实现农民人均纯收入4898元，城镇居民人均可支配收入9251元。
近年来，七里河区的社区建设工作，以党的十七大精神、为指导，高举科学发展观伟大旗帜，按照省、市社区建设的总体部署和要求，立足区情，逐步形成了“两级政府，三级管理”、“条块结合、以块为主”的社区管理体制。总的看，主要呈以下几个特点：
（一）社区规模趋向合理
从2000年起，七里河区对街道和居委会进行了重新调整定位，以现有居民区为基础，以地域性为特征，认同感为纽带，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社 5
区成员自治的原则，撤销了原华坪街道，将原崔家崖乡改为了秀川街道，把原有的210个居（家）委会进行了合并调整，设立了69个社区居委会，调整合并面达到了67%，平均管辖范围由原来的500户扩展为2000户左右，使社区资源得到有效整合，实现了社区管理全覆盖。社区建设涉及多方面，制定和完善社区建设制度，是保障社区建设快速、全面、协调发展的关键所在。为此，七里河区相继出台了《关于加强城市社区建设的实施意见》、《兰州市七里河区社区居委会选派干部管理暂行办法》、《兰州市七里河区城市社区组织选举产生指导意见》等指导性文件，各相关部门制定了明确具体的工作措施，使社区建设规范运行，整体推进了全区社区建设健康快速发展。
（二）社区党组织建设逐步加强
在街道、社区调整的基础上，在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的目标要求，不断加强社区党组织自身建设，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，为和谐社区建设提供坚强组织保证，使社区党组织和广大党员在服务群众、凝聚人心的实践中保持党的先进性。全区69个社区（不含7个“村改居”社区），设社区党总支18个，党支部51个，共有党员2640人。2007年全区69个社区进行了换届选举（7个“村改居”社区未参加），69个社区选举产生党组织委员324人，占社区党员12.3%，社区干部党员212人，占65.4%，居民党员112人，占34.6%。选举产生社区书记69名，主任69名，书记主任一肩挑4人，共134人，其中50岁以上4人，占3%、35-50岁56人，占42.1%，35岁以下74人，占54.9%，平均年龄37岁；研究生文化程度3人，占2.2%，大学以上文化程度59人，占44%、大专中专文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少数民族6人，占4.5%。6
共选出社区成员代表2925人，参加选举的代表2836人，参选率达96.9%。共推荐提名候选人604人，有595人当选社区居委会成员，当选率98.5%。其中，在10个社区成功试行了直选。全区社区工作人员共有620多人，各社区普遍在7-11人，由书记、主任、公派副主任、公选副主任、低保专干、再就业专干、计生专干、残联专干等组成。新当选的社区组织成员与上届相比,本届社区组织成员年纪较轻,文化程度高,有工作经验者居多。
（三）社区民主自治水平逐步提高
紧紧围绕强化社区民主自治这一目标，切实加大工作力度。一是抓制度，为推动民主自治构筑有效载体。全区76个社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议等建立了各项制度，为民主选举，民主决策、民主管理、民主监督打下基础。同时建立社区居民代表大会和社区协商议事会，楼栋理事会，社区义工等自治组织和活动载体，实现社区居民自己的事务自己管，自己的财务自己理，自己的干部自己选，自己的难题自己解。二是抓队伍，为开展民主自治提供人才保障。社区工作者素质的高低决定社区民主自治水平的高低，如何引领社区居民开展自我管理，自我教育，自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。根据新形势对社区干部提出的新要求，七里河区对社区干部管理体制进行了大胆改革，按照“思维敏锐、观念超前、创新意识强、敬业精神好”的要求，在全区范围内采取自荐、组织推荐等形式，先后从全区干部中择优选拔了140名年纪轻、文化高、能力强的优秀干部到社区任职,分（调）配了80多名大中专毕业生到社区工作，通过公开招聘，选举了83名优秀失业人员到社区居委会担任副主任，大胆改革了社区干部用人体制，充实了社区干部队伍。通过每年在区党校专开的“社区干部培训班”，提高了社区干部的素质和工作能力，为社区建设的长远发展奠定了坚实的基础。三是抓组织，构建了新型社区管理体系。全区 7
各街镇依照党章及有关法律、法规，民主选举，在各社区建立了社区党组织，成立了以社区党支部为核心的社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，设置了人民调解、社会保障、治安联防、双拥创建、计划生育、公共卫生等工作委员会，搭建起了社区工作的组织框架，构建了新型社区管理体系，为社区工作全面开展提供了有力的组织保证。四是抓公开，提高了社区工作透明度。在狠抓街道政务公开的同时，大力推行社区居务公开，通过规范社区财务、档案管理，设置举报、监督电话、居务公示栏、“三牌”（门牌、桌牌、胸牌）等形式，对社区财务收支、救助款项发放等涉及群众切身利益的事项全部张榜公布，主动接受群众监督，做到公开透明，使群众办事方便、顺心。目前，全区已建成街道政务大厅8个，社区居务大厅47个。
（四）社区特色品牌逐步建立
七里河区按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水线”工程，从社区的实际出发，充分发挥辖区各种资源优势，集中人力、物力和财力，积极打造富有特色的社区服务品牌。一是整合利用社区政治资源创特色。利用一些辖区单位党组织核心作用明显、党员素质普遍较高的优势，将辖区党代表、人大代表、政协委员和社区党员组织起来，划分一定的责任区域，安排一定的工作任务，让两代表一委员和社区党员发挥示范带头作用，充分利用“两代表一委员”民情联络站、“爱心超市”、“图书银行”等一系列活动载体来发挥作用，建成了兰通厂、梁家庄、秀川等一批爱心社区。二是整合利用社区经济资源创特色。随着社会转型，社区工作实际上是辖区单位工作的延伸，因此，七里河区在社区建设中注意与辖区单位多联系、多沟通、多提供服务，争取他们的理解和支持，辖区单位在地皮、资金、设备等方面给予了大力支持，建成了西津桥、兰通厂、梁家庄等一批电子居务示范社区，三是整合利用社区文化资源创特色。利用一些社区文化资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位和居民群众，以“互 8
助、和谐、富裕、文明”为主题，创办了 “4点半工程”“文化艺术节”、“纳凉晚会”、“相约星期二”等一系列文化活动载体，建成了下西园、安西路、金港城等具有辖区特色的文化社区。四是整合利用社区人力资源创特色。利用辖区内中央、省市驻区单位，人力资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位，优先录用社区下岗失业人员，积极支持社区服务事业，并经常性地组织开展扶贫济困活动，创办了“民生在线”、“真情1+1服务站”、“邻里守望制”等一系列活动载体，建成了武威路、柳家营等一批平安社区。
（五）社区服务网络逐步完善
发展社区事业，服务社区群众，是社区建设工作的出发点和落脚点，也是构建和谐社区的前提。为此，七里河区紧紧围绕群众需求，在构建和谐社区方面狠下功夫。一是拓宽社区服务。紧紧围绕社区群众生活需要，大力发展社区服务业，为社区群众提供便民利民的生活服务、再就业服务、医疗卫生服务、法律咨询服务、中介服务等多种形式的服务。各社区结合辖区居民生活和下岗失业人员的不同情况，因地制宜，开发了“三保”（保安、保绿、保洁），“三老”（托老、托幼、托病），“三服务”（家政服务、配送服务、保健服务）等就业岗位。目前，全区各社区已先后开展服务项目30多种，建成便民服务网点（站）210多个，优先安置零就业家庭，共安置195人，使我区195户“零就业”家庭至少实现1人就业，2007年全区新增就业人员7210人。全区每年为90岁以上的高龄老人发放高龄补助18万元。开展社区“居家养老”试点工作，为西湖街道和敦煌路街道任家庄社区的21位老人解决了养老问题。社区服务领域的拓展，不仅有效地服务了社区群众，一定程度上也增加了社区的收入。目前全区有21个社区年收入达到了1万元，15个社区年收入达到了2万元，7个社区年收入超过了5万元。二是发展社区卫生。目前全区已建成12个社区卫生服务中心，38个社区卫生服务站，覆盖人口近38万人，覆盖率达95%以上，社区卫生服务从业人员580人，其中专业技术人员430 9
人，占总数的75%，初步形成了以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。2008年区财政将城市社区居民公共卫生补助由人均1元增加到人均2元，达到人均12元。不断丰富社区卫生服务内涵，逐步落实了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等社区卫生服务“六位一体”功能，突出了精神卫生、老年关怀、中医药等特色服务。统一开设了便民、优惠、优质服务措施，通过实行免收挂号费、出诊费，适当降低B超、心电图等检查费用和药品价格,大大降低了社区居民的就医成本。建立了各类档案系统，为社区70岁以上老年人、慢性病人、残疾人建立了健康档案。认真审查社区卫生服务机构和从业人员执业资格，严格规范社区卫生服务机构的人员准入。制定了《防范和处理医疗事故及公共卫生突发事件的应急预案》。对社区卫生服务机构实行末位淘汰和奖惩制度。实施机构达标建设，全区社区卫生服务中心业务用房面积均达1500平方米，人员配备30-50人。三是改善社区环境。通过开展争创“卫生社区”活动，把营造良好的社区环境作为“服务辖区居民、共建和谐社区”的一项重要工作来抓，建立责任区域保洁制度，组织专门人员进行全天候地保洁，目前，全区已有32个社区被评为“卫生社区”。四是丰富社区文化。在各社区建成社区文化娱乐室、图书室，普遍组建了晨练队、秧歌队等群众组织来丰富文化生活。动员驻社区各单位面向社会开放了本单位职工活动的文体活动场地和设施。近年来，各社区广泛开展了丰富多彩的文化活动，西园街道每年举办的“邻里节”，土门墩街道每年组织的社区文化周等活动深受广大居民好评，营造了健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围，丰富了社区精神生活，提升了社区文明程度。全区3个社区被评为省级文明社区，18个社区被评为市级文明社区，区级文明社区新达标36个。五是构建平安社区。积极开展“无毒社区”创建活动，启动了社区戒毒（康复）试点工作。建立健全社区治安防范管理体系，充分发挥社区综治员的作用，加强对重点地段、重点时段的巡逻控制，有效改善了社会治安环境，大大增 10
强了社区居民群众的安全感。突出抓好治安管理、流动人口登记、房屋租赁等三个环节，采取“以房管人”措施，加大对流动人员的管理。加强对“两劳”以及吸毒人员的帮教和管理工作，通过实行落实机构和人员、落实责任的“两个”落实工作机制，强化对人员的管理和帮教措施。对“法轮功”练习者实行“一包一”责任制，重点做好思想转化和非法宣传品的收缴工作。进一步强化人民调解工作，全区建设完成141个民调室，尽可能把矛盾化解在基层。做好安全生产和消防工作，实行宣传、走访检查和责任落实的“三统一”，在营造良好的安全生产和消防工作社会氛围的基础上，形成齐抓共管的格局。
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
尽管全区城市社区建设与发展管理体制、运行机制普遍确立起来，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
目前，各社区党支部由3名成员组成，管理的党员最少50余人，最多300余人，同时，由于社区内党员来自多种行业和单位，差异性较大，给社区党员的教育管理工作带来许多困难，影响了社区党建工作的开展。另外，由于社区党组织与城市各职能管理部门和驻区单位没有直接隶属关系，共驻共建机制不够完善，社区内一些资源得不到有效利用，出现了“小社区”难用“大资源”、“小阵地”难有“大作为”的尴尬局面，社区党建综合管理、条块结合、资源共享、共驻共建的效果难以实现。
（二）社区居委会行政化倾向严重
随着政府工作重心下移，很多政府部门的工作争先进入社区，在社区挂牌子、抢位子、派任务、建组织。同时由于各部门对社区职能定位认识不清，出现了部门对社区分 11
派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。据不完全统计，目前，社区居委会承担着119项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会85％以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作，根本无暇顾及社区居民自治工作。
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
相对于社区建设的高要求，相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，特别是地处老城区的社区，有的还十分薄弱。通过调查来看，全区69个社区中，办公场所达不到220平方米的还有15个，有的社区还需要租房办公。同时，绝大部分社区没有创收渠道，只能靠上级财政补贴，办公经费明显不足。由于这些社区硬件设施建设水平较低，财力投入不足，加上社区工作者数量偏少，社区内资源得不到有效的整合利用，社区服务工作也受到限制，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
上世纪80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的。他在1887年出版了一本著作英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地 12
方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society„„因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，并慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
（二）社区管理体制的变迁
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项 13
公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
（三）社区管理创新的依据
社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自 14
主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的统治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。我国的“社区热”兴起于20世纪80年代，20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，给了我很多启示。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，社区管理体制改革也没有固定的一成不变的模式来套用。通过不断地与社区建设专家交流，以及深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，我也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据。
四、社区管理体制创新的主要对策
社区是社会的一个重要载体，因此，创新社区管理体制必须适应经济社会的变革和人们生活方式的变化，在有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导的基础上，按照关系顺、权责明，既分工负责、相互配合，又相互制约的原则，建立一个共同把社区管理好、建设好的统一管理体系。
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
随着形势的发展，原来以社区党组织和社区居委会为主要组织形式的社区管理体制，已明显不适应社区工作开展的需要，特别是职能不清、角色错位的问题成为制约社 15
区发展的一大瓶颈，创建一种新的社区管理模式，成为理顺社区组织关系的重要突破口。
1、完善社区内部组织结构。改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立建立健全社区党支部、社区居委会、业主委员会、物业管理部门“四位一体”的新型社区管理服务模式，构建四家组织共同合作的联席议事平台，从不同的角度和方位服务于广大业主。社区党支部要充分发挥其核心领导作用，建立健全联席会议制度，协调社区居委会、物业管理公司、业主委员会共同商讨社区内部事务，处理各种矛盾，积极做好基层党建工作；社区居委会要充分体现“执政为民”的思想，从医疗保障、计生服务、社区警务等方面服务于广大人民；物业管理要为业主提供便捷、舒适的服务；业主委员会作为业主大会的执行机构和自治机构，要监督和支持物业公司的工作，体现业主自治的思想。建立这种“四位一体”的新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题，从而有效缓解了社区繁重的事务性工作与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地为群众服务提供保障。
2、优化社区工作运行机制。首先，在纵向管理上，要建立具有权威性的市、区级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，在此基础上，实行税收增量比例返还和“费随事转”、事权与财权相统一的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。其次，在横向管理上，要明确、细化社区各组织的工作职责，找准它们之间协调工作的基本规律，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序。同时，建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。
3、理顺社区行政隶属体制。首先，要明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。其次，要界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。同时，要合理进行分权和放权，将行政管理事务与社会管理事务区分开来，建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。此外，在市、区、街应根据根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理协调制度(条与块之间协调)、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度等。
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用
社区党组织是社区各项工作的领导核心，然而，原有的党建工作模式已经不能适应形势发展和社会组织结构的变化，制约了其领导核心作用的发挥。因此，创新党建工作模式，优化社区党组织资源配置，成为社区管理体制创新的一项重要内容。
1、推行社区党建“网格化”管理方式。本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格：一种是地缘型，以主要街巷、道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；一种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。凡社区自管党员人数超过50名的，原社区党支部一律改为社区党总支，其辖区内划分的网格均建立党支部；自管党员人数不足50名的社区，保留原社区党支部不变，以社区网格为单位设立若干党小组，使每一个社区网格都形成有领导机构、党员队伍、工作制度的社区党建工作基点。变条块分割、以条为主的党建工作模式为条块结合、以块为主的工作模式，把党建工作 17 的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位、企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。
2、改进社区党员教育管理方式。首先，在管理范围上，要做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸。其次，在党员管理方式上，要变无差别管理为分类管理。针对社区不同类型党员的特点需求，把社区党员划分为流动党员、在职党员、离退休党员、下岗职工党员及“两新”组织党员等等，根据不同类型党员的特点采取不同的教育管理方式。再次，在党员教育管理手段上，要变传统教育手段为现代化教育手段。充分利用电子技术、网络技术、远程通讯技术等丰富多样的现代化手段开展教育活动，实现各级党组织与党员的信息交流与互动，增强教育效果。同时，开发“党员信息管理系统”，建立电子档案，实现区、街、社区三级党组织之间党员信息的互联互通，提高党员管理效率。
3、完善社区党建共建机制。区委牵头，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作，推动群团组织工作社区化，集合会员单位的工、青、妇等群众组织的力量共同参与社区建设和管理；街道党工委牵头，成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与和谐社区、文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提高社区文明水平。社区党组织牵头，社区党员代表组成社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，通过签订目标责任书等形式，围绕地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议，齐抓共管。
(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程
社区管理体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制，因此，无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都应朝着社区民主自治的方向大步迈进。
1、明确社区定位，合理划分社区。原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源馈乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥；街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，社区的定位应当确定在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。在明确这种定位的基础上，依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则来组建新社区。原则上每个社区管辖3000户左右，同时，要适应城市社区建设需要，不断加大“城中村”、“城边村”的改制步伐，为加速城市化进程奠定基础。
2、推行社区直选，扩大基层民主。要建立健全社区居委会直接选举制度，严格按照法定程序，通过推选产生社区成员代表、社区选委会、进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，动员社区居民参与选举，让更多的居民充分行使自己的民主权利，直接选举出自己满意的社区居委会成员。直接选举的方式有两种，一种是以户代表的方式进行投票选举，另一种是有选举权的全体选民进行投票选举。选举工作中，要建立健全组织领导机构，进行广泛的宣传发动，对换届选举骨干人员进行分级、分段培训。通过直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会的班子。
3、健全民主制度，推进社区自治。社区居民和驻区单位的参与，是社区民主自治根本所在。要完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过社区论坛、社区对话、民情恳谈会等活动载体，引导社区成员、社区居民为社区建设 19
发展建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，在党委领导和政府主导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。
(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
社区管理体制创新的最终目的就是服务人民群众，因此，只有健全社区服务体系，探索社区服务社会化、市场化、产业化的新路子，不断满足社区群众的需要，才能体现改革创新的成效。
1、健全社区服务网络。根据不同层次居民的消费需要，在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志愿者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心、站点要不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作。社区服务职能可划分为五类：第一类是综合服务类，主要包括社区卫生、文化、教育、治安、计划生育、消防安全、司法调解等工作；第二类是劳动保障类，主要包括退休、失业人员的工资发放和社会化管理工作；第三类是家政服务类，包括居家养老、家政服务项目的拓展运作和经营；第四类是物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；第五类是生活保障类，包括最低生活保障人员的审核、救助工作。此外，区社区服务中心统一成立综合服务公司，负责社区服务项目的市场化、企业化运作，从而形成规范有序的“三级联动、六位一体”服务体系。
2、规范社区服务协调机制。要想方设法争取驻地单位的支持，充分利用社区内各类设施和资源，建立资源整合和共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配 20
置，促进社区内所有居民群众共同实现“人的全面发展”。一是整合物质资源。以资源共享，优势互补、互惠互利为原则，积极寻找与驻地单位的利益结合点，协调组织驻地单位的资金投向社区，并将各类硬件设施向社区群众开放。二是整合人才资源。以党、团员为主体，积极争取社区内有专长特长的人才参与，组建志愿者服务队，开展各种便民利民服务。三是整合组织资源。加强对业主委员会、小区管委会等社区内各种组织、社团的指导，使其按照有关章程，自主管理，各司其职，各尽所能，从而把各方面的积极因素调动起来，降低社区管理运作成本。
3、强化社区服务功能。继续深化现有社区服务领域，按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，不断加强“夕阳红工程”、“民情流水线”、“四点半工程”、“民生在线”、“真情1+1服务站”等便民、惠民服务，积极发展养老、托幼、助残、家政和物业管理等系列服务，不断完善服务网络，深化服务内涵，构建便民利民的服务平台。要把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次需求，坚持以人为本，突出五个重点，体现五种功能：以促进下岗职工再就业、面向困难群众社会救助、福利服务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能：以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化、个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能。走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
建设一支年轻化、知识化、专业化的社区干部队伍，是推进社区工作深入开展的重 21
要保证。为此，推进社区管理体制改革，创新社区管理模式，必须把加强和改进社区干部队伍建设作为最关键的环节来抓。
1、转变选人用人方式。一是上级选派。把社区作为青年干部培养锻炼的基地，每年选派一批优秀年轻机关干部到社区进行挂职锻炼，主要担任社区党组织书记、居委会主任助理等职，充分发挥青年干部思想新、活力强的优势，来促进社区工作水平的不断提高。二是民主选举。主要通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子。要注意拓宽民主选举的范围，符合条件的驻地单位负责人、长期工作生活在社区的人员都可以作为参选和被选举对象，最大限度地整合社区人才资源。三是公开招聘。对于社区服务站等政府花钱买服务的社区工作机构，要面向社会进行公开招聘，参照公务员选拔办法，通过笔试、面试等规定程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质。
2、切实抓好教育培训。一是建立社区干部定期培训制度。区、街要定期对社区干部进行集中培训，在培训内容上注重系统性、针对性和时代性，应重点学习社区服务、社区建设及城市管理等方面的知识。二是利用活动载体，加强对社区干部的经常性教育。要经常组织社区干部到那些社区工作搞得好的城市参观学习，开阔视野，利用外地经验，结合本地实际创造性地开展社区工作。三是有重点地调训干部。组织、民政部门要有计划、有重点地对年轻社区干部进行调训，确保他们受到高层次培训，尽快成为推动社区建设的中坚力量。同时，要加大社区后备干部的培养力度，建立社区后备干部专向档案库，实行动态管理，优胜劣汰，确保社区干部新老交替。
3、建立激励约束机制。一是建立目标管理机制。针对社区干部存在的职责不明、责任感不强的问题，制定社区各组织成员工作职责，街道与每一名社区干部签定任期目标责任书，定岗定责定目标，增强社区干部责任感。二是建立双向考评制度。年末，社 22
区干部就工作目标完成情况向社区党员代表、居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评。街道把民主测评结果作为社区干部考核的主要依据，评出优秀、称职、不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。三是建立激励机制。要提高社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度，解决其后顾之忧。此外，要努力提高社区干部政治待遇，各级党组织要积极创造条件增加社区干部参政、议政的机会，如增加社区干部参加党代会、人代会的名额，增强他们的自豪感。
参考文献：
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3、《经济师》对我国城市社区管理体制改革的若干思考 2008年02期;作者：谢守红,彭琳;
4、《求实》制度经济学视角下的城市社区管理体制创新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加军;
第四篇：城市社区管理体制创新路径选择
城市社区管理体制创新路径选择
<摘要> 随着社会的加速转型，我国社会结构发生了巨大变化，城市社区管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，迫切需要政府之外的志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。由此以推进行政体制改革和建设服务型政府为契机，以加强和培育社会支持为切入点，通过大力培养发展社会组织、建立企事业法人支持体系、确保社区成员的广泛参与，就成为城市社区管理体制创新的路径选择。
在我国社会转型加速期，社会结构发生了巨大的变化。随着新旧体制的交替、价值取向多元化、文化观念碰撞加剧、制度体系和运作方式都不能得到有效的衔接，使得社会变动因素拉大、矛盾和问题增多，整个社会的制度体系、群体结构、组织机构、人口要素、意识形态等都面临着新的分化和重组，在这个过程中，城市社区传统垂直型的管理体制面临严峻挑战，政府失灵、管理效能低下等问题日益突出，社区居民自治没有有效落实，城市社区管理体制面临着新的变化发展，迫切需要政府之外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等社会支持介入。
党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。所谓服务型政府就是指以民本位、社会本位为理念，以市场化、社会化改革为导向，为社会和公众提供公共产品和公共服务的新型政府管理模式。服务型政府强调亲市场化、亲民化，强调政府与社会其他主体共同合作，旨在实现政府的良治与善治。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。在这种模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。公共服务职能的社会化是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多NGO（非政府组织）可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。
一、城市社区管理体制中社会支持介入的必要性和可能性
（一）城市社区管理存在的问题
受整个社会体制的约束，我国城市社区管理体制实行的是一种行政直线型的机制，而基层则实行居民自治制度。政府通过街道办事处对社区实行综合管理，居民委员会在街道办事处的指导下实行自治。在这种垂直型的管理体制下，政府单位具有绝对控制力，扮演着一个集合指挥、监督、控制、协调、服务等职能的角色。由于制度体制、管理模式以及行为实施的不当，使得政府在管理过程中出现了相应的角色失误和目标偏差，对我国城市社区管理造成不良影响，特别是在社会转型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效现象日益严重，具体表现在：
1、管理缺位。即政府在城市社区管理操作过程中，没有充分发挥自身的管理功能，对属于自己职能范围的事情弃之不管。这必然造成社区资源的空置和浪费，特别是对人力资源所造成的损失最为严重。
2、管理越位。也就是不该管的却介入，即政府在社区目标的管理、执行过程中，超出了职能范围，这就导致了资源的消耗性浪费。以理论上讲，政府对社区的行为，除了体现在监督、指挥上，还应控制各项投入、进行资源分配和信息的供给等，这其中由这种管理越位、监管失灵、信息误导、指挥偏差以及体制混乱所造成的管理偏向和资源浪费是无法估量的，这必然要引以更多的关注和改善。
3、管理失效。也就是管了的没管到位，在某种程度上讲，政府在操作的过程中虽然已经实现了城市社区管理的预期目标，但投入和产出的比例严重失调，以至造成社区系统资源浪费，不能实现有效的计划调控和管理的优化。
（二）社会支持介入的必要性和可能性
所谓社区管理中的社会支持，在概念上具有很强的包容性，它包括政府组织以外的一切志愿团体、社会组织、社会团体、民间协会、自治组织等。在城市社区管理体系中，这种社会支持因素作为一种社会中介实体，发挥着不同于政府的社会事物管理功能，它已经成为构建社区良性运作机制和维护社区发展的一股重要力量，它打破了社区原有的“政府－社区”的二元结构，形成了一种新的“政府－社区－社会”相互支配的三元结构，在这种三元结构体系中，社会便是这种非政府性质的社区支持因素，在某种程度上，它反映了城市社区群体追求维护公共利益的共同价值取向，是一种政府引导、社会共同行动进而对社区进行有效管理的结合体。这种非政府的社会支持因素，比拥有权力、过于依赖行政手段易导致腐败的政府更具有公正性，对社区居民的需求反映更敏锐、工作效率更高，除了在解决社区内部的具体问题和生活需求方面发挥着独到功能之外，还能增进社区资源的整合，特别是可以通过社区内群体自发互助式的参与使民主机制得以真正建立。
就我国而言，这种非政府的社会支持因素得到了一定的发展空间。
首先，社区管理体制改革释放了蕴涵在政府外部的社会各层面的巨大能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化的社区结构日益走向市场化、多元化，这对社区的自我管理、自我监督的需求不断提高，为整个社区走向自我服务、自我管理的多元治理机制奠定了坚实的社会基础。
其次，随着政府职能的转变，大量公共管理职能从政府部门转移出来，回归社会，一些原来由政府直接承担的职能逐步社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路，而这些分化出来的职能必然要求社会来支撑，需要社区居民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接，从而实现城市社区资源的优化配置。
再次，在社会的转型加速期，我国的层次化结构在一定程度上日益明显，这种社会结构断裂现象必然导致社会不公平因素的凸现，尤其是对于弱势群体而言，其利益的维护仅仅依靠政府的行政措施是不可能顾及和解决的，这必然需要
形成一种新的社会力量来提供社会服务、促进社区的协调发展，这给非政府社会支持因素的发展提供了实质性的可能。同时，随着经济市场化、社会多元化的加强，社区居民的参与热情得到提高，自由、自主、自治和志愿服务的意识逐渐觉醒并得到一定的培养，这也为城市社区管理主体走向多元化奠定了文化基础。
二、城市社区管理体系中社会支持现状和存在问题
在我国城市社区的发展过程中，由于传统管理模式的影响，这种非政府性的社会支持因素大多数是通过一种自上而下的资源建立和发展起来的，这些组织，其资源主要来源于政府，在观念上、组织上、职能上、运作方式上、管理体制上等，在很大程度上对政府还存在一定的依赖性，甚至是作为政府的附属物在城市社区管理操作中发挥作用，即便是一些自发性的中介组织，在业务管理方面也受到政府各方面的牵制和干涉，这在一定程度上使这些社会组织部分行政化，发展受阻。“门槛高、限制多、管理差”成为了现阶段我国城市社区管理体系中社会组织的弊端，而现行的社区管理模式和相关的管理制度、管理法规在某种程度上也给社会支持系统带来了很大的压力。
从社会组织的自身特征和运行机制而言，由于资源不足、能力有限、缺乏自治，相当一部分非政府社会组织在资金、人才方面严重缺乏，这种资源的贫瘠导致了管理能力的低下、组织协调不力，进而导致管理机制的恶性循环。同时，由于政府职能转变的不到位，许多应当回归社会的职能都没有真正转让到社会组织体系中，导致社会组织与政府或事业单位等争夺资源和服务领域，从而造成了低水平的重复设置、职能的交叉、规模的不足。
加强和培育城市社区管理中社会支持的路径选择
（一）大力培养发展社会组织
改革开放以来，我国社会组织得到了较快的发展，但在城市社区的管理体系中，其功能结构和服务体系还不尽明确、不够合理，作用范围也非常有限。同时，相应的制度也不够健全，这些都在一定程度上限制了社会组织在城市社区管理中的地位和作用。现阶段，随着社会的转型加速，要建立一个由政府引导、社会协同、公众参与的新型社区管理格局，就必须大力发展社会组织（包括：社团、行业组织、社会中介组织、志愿团等），建立起一个规范发展的社区管理制度体系，以顺应社区发展的要求、整合社区资源，表达不同群体多元化的需求，培育社区成员的民主生活方式，提高社区的自主、自律能力，以达到发挥他们在参与社区管理、监督方面的作用。
同时，在发展社会组织的过程中，可以拓宽社区管理的资金来源渠道，扩大社区居民对公共服务、公共需求的选择空间，为建立社区互助、自治、自主机制奠定坚实的社会基础，进而达到加强社区融洽度、自觉维护社区安定团结、优化社区组织功能、规范引导和监督体系的状态，确保社区的可持续发展。
（二）建立企事业法人支持体系
企事业法人，指街道社区范围内的企业、事业单位，例如公司、工厂、学校、店铺等，在城市社区的管理过程中，它们承担着不可推卸的责任。随着企事业改革的深化，企事业办社会的许多职能正在分离给社会，但这种分离并不意味着企业事业将脱离社区，只代表了企事业单位与社区关系的转变和重组，从原来的企
事业“办社会”转变到“依托、参与、支持社会”，在这种新型关系中，企事业单位解脱了原来社会义务的负担，必然要积极参加到必要的社区建设、社区管理工作中来，为建立一个高效运作、管理协调、发展持续的社区制度体系提供必要的条件。
（三）确保社区成员的广泛参与
社区的建设和管理，归根到底要依靠广大社区成员，他们的广泛参与是创建文明社区的直接动力，如果社区成员缺乏参与意识，不能自觉、有效、坚持对社区管理的参与意识和热情，整个社区建设和管理体系就会落空。社区成员对社区管理的参与，既是社区内每一个成员对社区政策的制定和社区事物的介入所具有的职能，也意味着社区成员对社区责任所需尽的义务，通过这种参与以寻求利益的认同，实现社区长远的自助互助。
这种参与模式是与社区满意度相挂钩的，即社区成员的需求取向与社区需求满足直接挂钩，人们并不被动地对参与结果做出反应，可以通过积极的认识过程，结合参与结果和获得的需求代价进行分析、评价，并可以根据自身不同的需求和各种主观因素，做出参与社区建设和管理的选择，也就是不同对象的群体可以做出不同侧面的参与选择，以形成一种“各有侧面、共同参与”的社区成员参与格局。在参与形式中，可以建立例如“社区成员代表大会”等，对社区实行民主议事、民主管理、民主监督、民主决策，定期召开会议对社区的重大问题进行研讨、决定，以实现社区管理的民主化和规范化。
第五篇：当前我国新型农村社区管理体制创新研究
当前我国新型农村社区管理体制创新研究——以成都为例
内容提要:城镇化进程中新型农村社区应该如何管理已经成为当下中国亟须解决的一个重大课题。居住形态集中化、社区结构异质化、治理主体多元化的新型农村社区表现出利益诉求增多、民生诉求凸显、民主诉求增强等特点，这就要求创新农村社区管理体制。成都以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型;以村级公共服务供给体制创新带动新型农村社区民主治理水平提升;以社会组织管理体制创新推动国家与社会良性互动，为新时期我国新型农村社会管理体制创新提供了镜鉴。
关键词:新型农村社区;体制;创新;成都
近年来，随着我国统筹城乡进程的深入推进，一个既有别于传统的行政村，又不同于城市社区的新型农村社区已经形成并已初具规模。从全国范围内看，四川、河南、山东、湖北、江西等地的新型农村社区建设实践很好地推动了城乡统筹协调发展，使农村的面貌发生了巨大改变，有力地推动了城乡一体化进程。但随之而来的是新型农村社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点。新型农村社区管理已经成为当下中国统筹城乡进程中面临的一个重大课题。而现有的农村社会管理体制还不能完全适应新型农村社区管理的需求，这就要求创新农村社区管理体制、机制。以适应新型农村社区的发展需要。
一、新型农村社区的特征及治理新需求
(一)新型农村社区的特征
关于“新型农村社区”的概念，学术界尚无定论。综合来看，我们可以把新型农村社区理解为:在农村地域内，通过村庄合并、征地拆迁、产业带动、旧村完善、服务共享等方式形成的以村民集中居住为主要特征，社区服务和管理功能较为完备的现代化新型农民聚居点和社会生活共同体。新型农村社区具有以下显著特征:
1.居住形态集中化。新型农村社区一般都突破了传统建制村的行政区划，以农民的集中居住为主要特征，人口绝对数量大幅增加。新型居住形态改变了农民原有的生活方式和利益联系方式，必然要求生产方式与管理模式的转型与重构。如农民集中居住后会在一定程度上带来劳动生产半径增大，生活、居住成本增加，就业、就学、医疗、社保等方面的问题都要求在新的社区服务和管理框架中加以解决。
2.社区结构异质化。由单一的自然村构成的行政村(社区)，血缘关系和人口结构较为简单，村(社区)人口结构和社会结构均质化程度较高。而新型农村社区打破了传统以户籍和行政村为基础的居住方式，其居(村)民可能来自于两个甚至两个以上的村落，人口结构的异质性明显增强。加之农村经济社会的快速发展，农村社会阶层日益多样化。比如，大量的新型农村社区的居(村)民不再仅仅依靠农业谋生，而是更多的转入第二产业和第三产业部门工作，产生了如企业主、土地流转业主、进城务工者等多样化人群。双重职业和身份的居(村)民开始增多，使新型农村社区的居(村)民身份出现了复杂化特征。新型农村社区人口结构和社会结构的巨大变化使社区结构的异质化特征尤为明显。
3.治理主体多元化。在新型农村社区建设过程中出现了失去土地的居(村)民、土地流转业主，来农村养老定居的城市居民、农民专业合作组织、新型农村集体经济组织、各级各类社会组织等新型主体，已经成为新型农村社区治理的重要主体。他们从维护自身利益出发，必然会对新型农村社区管理和服务提出更高的要求。由此形成了社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织合作共治的新型农村社区治理新格局。多元化治理主体的出现与合作共治已经成为新型农村社区及其治理的显著特征。
(二)新型农村社区的治理新需求
新型农村社区是一种全新的社会管理形态，其社会环境与社会管理主客体都发生了很大变化，与传统农村独门独院和自给自足生活环境及其治理结构相比有根本的变化，形成了多样化的治理新需求，迫切要求建立健全新型农村社区管理体制。
1.利益诉求增多。新型农村社区利益格局复杂化，利益纠纷增多，涉及征地拆迁、土地流转、居(村)民就业、基础设施建设、环境卫生维护、社区服务、物业管理、治安调解等事务明显增多，土地利益、发展利益、社会保障等诉求明显增强，社区管理面临新挑战，亟须新型农村社区服务和管理能力的提升。
2.民生诉求凸显。由于历史和现实的原因，新型农村社区的民生问题仍然突出。其中有三个问题较为典型。一是就业问题凸显。农民集中居住以后，有的农民失去了土地，有的农民转入了第二和第三产业工作，但由于他们一般缺乏现代化的劳动技能，往往会出现就业困难、“坐吃山空”的现象。居(村)民没有稳定的就业就不可能实现新型农村社区的长久和谐与稳定。二是社会保障问题凸显。如居(村)民子女的教育问题，居(村)民的就医、养老等问题反映比较强烈。三是文化民生诉求激增。农民集中居住以后，随着身份的转换和生活方式的变化，居(村)民的文化需求大量增加。只有通过丰富的文化生活，才能使居(村)民各得其所，精神富足。
3.民主诉求增强。由于市场经济的发展和居(村)与新型农村社区利益关联度的提升，新型农村社区居(村)的思想观念也在发生深刻变化，民主法治意识增强，民主诉求也较传统行政村和城市社区更为凸显。正所谓哪里有利益，哪里就有民主的诉求。由于涉及居(村)民的利益问题多，他们要求参与社区治理的愿望和要求也日趋强烈，希望作为“社区人”更多参与社区的公共事务管理与决策，这必然对传统社区管理体制提出新的要求。
以上新型农村社区的特征和治理新需求，是统筹城乡进程和乡村社会变迁的必然产物，标志着我国农村社会管理进入了新的阶段。这既为我国新型农村社区管理创新提供了机遇和动力，也对新形势下创新新型农村社区管理体制，提高新型农村社区管理科学化水平提出了紧迫任务和严峻挑战。
二、新型农村社区管理体制创新的“成都实践”
成都市从2003年开始，随着“三个集中”[1]、“六个一体化”[2]和农村“四大基础工程”[3]等统筹城乡发展重大举措的深入推进，尤其是2007年《成都市农村新型社区建设技术导则》的出台，大量打破原有社区建制的新型农民集中居住区开始出现，农村集中居住人口已经过半。居住形态的改变呼唤管理模式的改革与创新。成都以此为契机，大力推进农村公共服务和社会管理创新，构建了农村社会管理新格局，维护了农村转型社会的和谐稳定，为新时期农村社会管理创新提供了可资借鉴的样本。
(一)以新型村级治理机制构建促新型农村社区治理模式转型
农民集中居住以后，居(村)民之间的融合问题变得比较突出，利益诉求多元化，矛盾纠纷增多，只有形成有效的社会管理内生机制，才能实现农村社会的长期稳定。新型村级治理机制的制度创新便是这一治理需求的回应和供给。新型村级治理机制的制度创新肇始于2008年成都农村产权制度改革的客观需要。从2008年开始，成都先后出台了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》及其配套制度，村民议事会普遍建立，初步形成了新型村级治理机制的制度体系，构建了“党组织领导下，村民(代表)会议或议事会决策，村(居)委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的新型农村基层社会管理格局。这一格局中最为亮点的就是村(居)民议事会的制度创新。村(居)民议事会基于村(居)民(代表)会议的授权范围行使决策权和监督权，一方面作为村民(代表)会议的常设议事决策机构弥补了由于多种原因导致村民(代表)会议“虚置”的不足;另一方面使村(社)委会的职责得到规范和限制，拓宽了村(居)民民主权利的实现渠道，有效保证村(居)民民主权利的有效施行，同时为基层社会矛盾纠纷的化解提供了制度平台，维护了农村社会的和谐稳定。另外，在新型农村社区管理创新中，这一制度又有了新的演进。农民集中居住以后，以前的小组管理单元变成了楼栋，新型村(居)民之间的利益矛盾问题增多，如何更好地融入楼栋管理，维护村(居)民权益，是新型农村社区管理的面临的紧迫课题。由此，成都尝试在一些新型农村社区(多个村(居)民聚居的农民集中居住区)，建立跨村的联合议事会(新型农村社区议事会)、农民集中居住区与多个村的联合协商议事机制，对新型农村社区内涉及多个村村(居)民利益的热点、难点问题进行民主决策和管理。这样就有效克服了原单个村民议事会在新型社区治理中的不足，很好地满足了新型农村社区的治理新需求，使矛盾纠纷得到了有效化解。这是村(居)民议事会的进一步发展和创新。
(二)以村级公共服务供给体制创新促新型农村社区民主治理水平提升
2008年11月，成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》的出台，标志着成都公共服务供给体制创新的全面启动。成都市村级公共服务和社会管理制度创新主要包括五个方面，即分类供给机制、经费保障机制、统筹统建机制、民主管理机制和人才队伍建设机制。[4]其中，分类供给机制对村级公共服务和社会管理的主要内容和对应的供给主体做了具体划分，形成了社区(村)级公共服务多元主体的供给模式，厘清了政府、市场和社区在农村公共服务和社会管理中的相互关系，实现了三者之间有效的衔接与互动。经费保障机制规定，从2008年起由市县(区)两级财政每年向全市范围内的建制村和涉农社区提供不低于20万元(2011年调整为25万元以上)的专项资金，实现了地方为基层服务、财力向基层倾斜和社区(村)“有钱办事”的目标，提升了农村社区(村)的公共服务供给能力。统筹统建机制统一了规划农村公共服务和社会管理设施布局，推动了村级公共服务和社会管理设施的统筹建设，实现了公共资源的有效整合。民主管理机制进一步明确了为谁而治理、由谁来治理、怎样治理的问题，构建了新型村级治理体系，提升了基层民主治理水平。人才队伍建设机制拓宽了选人用人渠道，形成了优秀人才向村(社区)流动的体制机制，增强了农村基层干部的竞争力和工作能力，提升了基层工作的执行力。清华大学社会学系课题组曾把这一制度创新体系概括为“村级公共服务与社会管理相互促进的成都模式”。[5]民主和民生在这一制度创新中实现了有效的互动和相互促进。
(三)以社会组织管理体制创新促国家与社会的良性互动
“参与型”社区管理和“多元治理”理念给我们的启示是，政府的社会管理应以培养公民参与和志愿精神，保障和促进公民社会向独立、自主、自治的方向发展为落脚点。近年来，成都在新型农村社区管理创新的过程中，把培育和规范社区社会组织作为重要突破口，有效发挥了社会组织协同社会管理的桥梁作用。从制度层面来看，2009年底《成都市社区社会组织备案管理暂行办法》的出台，标志着城乡社区社会组织备案管理制度的开启，2011年《关于加快培育发展社会组织的实施方案》和《关于深化社会体制改革加快推进城乡社会建设的意见》的出台，又进一步推动了社区社会组织管理的制度化。其中，关于成立社会组织发展基金会，建立社会组织孵化园，大力推进向社会组织购买服务，加强对社区社会组织的扶持，深化社会组织登记管理体制改革等举措为新型农村社区社会组织发展提供了必要的政策支撑和制度保障。从实践层面来看，成都近年来大力发展社工队伍、志愿者队伍及行业协会、业主委员会等公民社会团体，壮大并引导社会力量参与新型农村社区管理，为村(居)民提供了多样化的志愿服务和公共服务。如统筹城乡青年服务社、成都市田园社会工作服务中心等非营利性社团组织的成立，很好地落实了“共建共享共治”的原则，激发了社会的内生力量。2012年6月29日，成都市社会组织发展基金会、成都市公益组织服务园的成立为社区社会组织的发展搭建了新平台，标志着成都社会组织培育和发展水平的进一步提升。很多人要问，社会组织参与社会管理的动力在哪里呢?成都的实践充分证明，党和政府的推动是社会组织发展和参与社会管理的重要动力，政府购买社会组织公共服务的资金及其制度安排是社会组织提供公共服务、参与社会管理的基础保障和动力源泉。另一方面，社会自身的生长也为社会组织的培育和壮大提供了内生驱动力。社会组织管理体制的激活，社会力量的发展和壮大，大大改变了以往党委和政府包揽一切的社会管理格局，实现了国家与社会的良性互动，很多新的社区管理问题在社会的有效“协同”中得以迎刃而解。
三、推进新型农村社区管理体制创新的路径思考
(一)完善新型农村社区“善治”的组织架构“
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[6]推进新型农村社区管理体制创新，其实质就是要进一步厘清社区党组织、集体经济组织、社区自治组织及其他社会组织在新型农村社区管理中的关系，构建起多样化社区组织的“善治”架构:即社区党组织是新型农村社区管理的领导核心，集体经济组织是新型农村社区管理的重要利益相关方和参与主体，社区自治组织则是新型农村社区管理的主体，社会组织是新型社区管理的重要“协同”力量。因此，创新新型农村社区管理体制，首先就是要加强和创新社区党组织建设，提高新型农村社区党组织的社会整合能力;改进基层党组织在社区管理中的领导方式;合理界定社区党组织的社会管理职责权限，切实发挥“党委领导”的核心作用。其次要切实发挥集体经济组织在创新新型农村社区管理和服务中的重要作用，壮大新型农村社区管理和服务的经济基础。再次要准确定位社区居委会的自治功能，避免社区居委会因疲于应付“政务”而无暇做好本职工作，有效克服和解决不断给社区提要求、压任务的问题，实现居(村)民的事，居(村)民自己说了算。最后，要充分发挥社区社会组织的协调作用，为社区居民提供多样化的社会服务和利益诉求表达渠道。只有实现社区(村)党组织、自治组织、集体经济组织以及其他社会组织之间的有效衔接与良性互动，才能真正实现新型农村社区管理模式的转换与有效运行。
(二)厘清和健全新型农村社区自治的内部结构和配套制度
新型农村社区作为衔接政府与居(村)民的纽带和桥梁，是居(村)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。强化新型农村社区自治功能是新型农村社区治理的内在要求和本质体现。一是要厘清社区居(村)民自治的内在结构。在社区党组织的领导下建立和完善社区议事决策与执行相分离的工作机制(借鉴于成都新型村级治理机制)。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)、居(村)民议事会和居(村)民委员会要准确定位、各行其权，形成社区治理合力。居(村)民会议(或居(村)民代表会议)是在社区党组织领导下，社区成员参与民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，实现社区依法民主自治的最高权力机构。居民议事会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)授权的社区自治事务的常设议事决策监督机构。居(村)民委员会是居(村)民会议(或居(村)民代表会议)闭会期间的常设执行机构，执行居(村)民会议(或居(村)民代表会议)的决议以及居民议事会在授权范围内的决议，向居(村)民会议(或居民代表会议)、居(村)民议事会负责，接受其监督。二是要健全社区居(村)民自治的配套制度。积极推进新型农村社区居(村)民自治的制度化、规范化(成都完善城市居民自治机制试点方案，2010)。健全居(村)民会议(或居(村)民代表会议)制度、居民议事监督制度、议事规则、社区事务听证制度，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平;健全社区工作规范，完善居(村)民委员会工作制度、会议制度、民主理财制度、社区公共突发事件处置应急预案，提高民主管理水平;健全民意表达机制，推行民情信箱、民情热线、民情日记、民情联络员、民情恳谈会等工作方法，建立定期走访联系群众制度、居(村)民委员会成员包片联户制度，进一步畅通民意诉求渠道;完善居(村)务公开制度、民主评议制度和居(村)民委员会工作报告制度等。
(三)培育和完善新型农村社区社会组织及管理体制
“社会组织是农村社会管理的多元主体之一，其发展状况直接反映农村社会管理主体的社会化程度。”[7]从这个意义上说，农村社会组织的壮大和作用的有效发挥是新型农村社区管理创新的重要标志，它一方面可以有效的激发社会的内生力量，为社会管理创新提供不竭的动力源泉;另一方面可以成为公共服务供给和矛盾纠纷化解的有效途径和重要抓手。因此，在加强和创新新型农村社区管理的过程中，要大力发展和规范公益性、社会服务型等社会组织，并完善其参与社区管理的体制机制。一是大力培育社区民间组织和群众组织。对公益性、服务性的社区民间组织和群众组织，放松准入条件，建立行业协会成立听证制度，打破传统的“单向申报审批式”的登记管理模式，探索民间组织管理“以民管民”新格局。二是要大力培育社区志愿者组织。建立新型农村社区志愿者服务站，通过政策的引导，广泛吸纳社会各界人士志愿参与社区志愿服务，在为志愿者搭建爱心平台的同时，为社区居民提供多样化需求的志愿服务。三是要创新社会组织管理的体制机制。降低门槛，支持农村社会组织发展;出台政策，扶持农村社会组织发展;加强监管，规范农村社会组织发展;畅通渠道，强化农村社会组织的“协同”功能。
(四)构建新型农村社区多样化的公共服务供给体制
“当前，农村社区公共服务的供给与发展是城乡基本公共服务均等化的重要基点。”“但是，农村社区公共服务在现实运行中面临诸多问题或困境。”[8]公共服务供给不足是新型农村社区民生问题凸显的重要原因。如何解决这一问题?从根本上来说就是要变机制。公共服务的内涵，一方面是大家集体享用，共同享受的服务，另一方面是大家集体参与来提供的服务。因此，要构建多样化的社区公共服务供给体制，引入民间力量和多样化的主体参与公共服务的供给，实现公共服务的分类供给和多元供给。新型农村社区的公共服务，有的政府可以购买，有的政府可以参与，有的服务项目可以通过多元化经营，比如民营，承包等方式，而这就需要靠新的机制来运作，制定新的规则，构建新的体制。首先，要强化政府的公共服务和社会管理职能，转变政府社会管理和服务理念，更好地发挥政府在公共服务供给过程中的组织者、召集者和指导者作用。其次，要形成公共服务供给的多元化主体。公共服务的供给不能把大量的社会资源排斥在外，政府绝不仅仅是公共服务的单一提供者，要利用多样化的社会力量，利用社会团体、社会组织的力量参与公共服务的供给，这样才能提供更优质的公共产品。最后，公共服务的提供者不一定要生产，要创新公共服务的供给方式。鼓励社会组织通过政府资助、购买的方式参与公共服务和社区管理。可以多采用公共服务合同外包等方式，让更多的资金、人力、物力进来。只有这样才能搞活公共服务的供给方式，提升社区公共服务供给的质量和效果。多元化的公共服务供给机制可以实现公共服务和社会管理的全覆盖，让所有居民享受同质化的公共服务，增强新型农村社区居民对社区的归属感与认同感。
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