浅谈兽药的体制改革与前景1

第一篇：浅谈兽药的体制改革与前景1

兽药是一种特殊的商品，在畜牧业健康发展中发挥着不可替代的作用。作为预防、治疗、诊断动物疾病的物质，作为畜牧业发展的投入品，必须符合国家法定质量标准，保证用药安全和疗效，合理使用兽药，可以预防和治疗动物疫病，促进养殖业的发展，使用不当、使用过量或违规使用，特别是假劣兽药和违禁兽药的使用，其副作用和毒性将直接危害公共卫生安全，造成动物或人的群体性危害。改革开放以后，畜产品全面短缺的历史已经结束，人们的生活水平不断提高，对动物产品的要求已从量的需求向质的要求改变。随着畜牧业和兽药产业的不断发展，消费者对动物产品质量的要求和动物产品质量二者之间的矛盾日益突出，加强兽药生产、经营、使用等方面的监管，保证动物产品安全，已成为兽医行政管理部门的一项十分紧迫的任务。兽药市场混乱会带来污染农产品、损害消费者健康，破坏农业生态环境，影响农产品出口和农产品在国际市场上的信誉。因此，综合运用法律法规、政策，实施兽药、饲料全程监管，提高养殖业产品安全水平，已成为农业管理部门的法定职责我市多种措施并举，不断加大监管力度，在确保养殖业投人品质安全方面，取得显著成效。

我国的兽药行业是一个新兴产业。20世纪60年代之前，还没有专业的兽药生产企业，所谓“兽药”仅是人药代“兽药”，或者干脆是不合格、过期的人药改为“兽药”，当时对于兽药的安全性和管理工作根本无从谈起。直至60年代，我国逐步创建了一些专业的兽药生产企业，并开始筹建兽药质量管理体系。80年代初，兽药行业进入快速发展的时期，企业数量和兽药品种大幅度增长，到了21世纪，随着我国养殖业的大力发展，兽药工业也进入了全面发展阶段，截至2010年7月我国已有三千多家兽药生产企业通过GMP兽药生产质量管理规范)检查验收，年兽药营业额300～500亿元，已经成为继美国之后的世界第二大动保产品销售国。兽药监督管理工作是法定监督管理部门根据《兽药管理条例》和农业部的相关配套规章对兽药的研制、审批、生产、经营、使用、残留监控进行监督管理的行政行为。兽药行业管理是重大动物疫病防控工作的迫切需要，是促进畜牧水产业健康发展的迫切需要，是确保农产品质量安全的迫切需要，是依法履行行业管理职责的迫切需要，也是提高我国动物产品国际竞争力的迫切需要。但是，目前兽药监督管理仍存在许多不足，例如目前我国兽药市场违法经营状况呈现七多三少一低的特征。七多为：一是饲料经营点无证偷卖兽药的多；二是养殖大户利用规模优势带卖兽药的多；三是在职乡兽医，尤其是村畜技员无证经营兽药的多；四是持证经营人员超范围经营兽用生物制品的多；五是合法经营者经营未标注主要成分等标签不合格兽药的多；六是人药未经批准擅自转为兽药销售的多；七是经营和使用违禁药品的多。三少为：严把进货验收销售质量关的少；建立完整兽药进、销、存台帐的少；经营的场所、仓库符合兽药经营陈列与储存要求的少。一低是：合法经营者整体专业水平低。实际从事购销活动的直接经营人员一半以上不具有专业资格或未接受过专业技术培训，对兽医、兽药知识和法规知之甚少。如基层监管人员素质不高，兽药使用环节监管较为薄弱，检测设备缺乏，兽药产品的合法性、真实性难以识别；兽药企业生产技术管理水平不高，兽药检测合格率偏低；制假售假、出售假劣兽药仍比较普遍，兽药流通秩序还比较混乱；在饲料中非法添加兽药、宠物诊疗机构滥用人用药品问题依然存在（宠物药市场上90%是人用药，这是违反兽药管理条例的）；养殖环节盲目用药、滥用兽药，甚至违法使用禁用药物的现象还相当普遍，动物产品兽药残留超标，畜产品中毒事件时有发生等。因此兽药监管工作，事关畜牧业健康发展和农民增收，事关广大人民群众身体健康和生命安全，也是农业和农村工作的一项重要内容，切实加强兽药监管工作，具有十分重要的意义。

制定兽药监管法规规章，依法进行行政许可，对兽药的研制、生产、经营、进出口、使用进行监管，对违反《兽药管理条例》的违法行为进行处罚，保护人民群众身体健康，保障畜牧业健康发展是兽药监管工作的主要内容。2004年国务院404号令颁布了新《兽药管理条例》，新《兽药管理条例》对原来的许多制度作了较大的修改，确立了一系列与国际接轨的兽药管理制度；建立了兽药生产质量管理规范、兽药经营质量管理规范、兽药非临床研究质量管理规范、兽药临床试验质量管理规范等质量管理制度；建立了用药记录管理制度、休药期管理制度；建立了兽药不良反应报告制度；建立了兽用生物制品批签发管理制度；建立了国家兽药储备制度等[。围绕着《兽药管理条例》，农业部又出台了一系列兽药管理规章。随着兽药监督管理法规规章的不断健全，监管工作环节也发生了重大改变，主要表现在：1.兽药技术监督工作由兽药监察机构具体承担。目前有1个国家级兽药监察所(中国兽医药品监察所)、30个省级兽药监察所、40余个地市级兽药监察所，市县级兽药技术监督检验机构在每个省情况不一。如兽用生物制品是重大动物疫病防控的重要物质，疫苗免疫已成为做好防控工作的重要手段，兽用生物制品如出现质量问题，其造成的影响和损失将不可估量，为此对兽用生物制品的管理要遵守比普通兽药更加严格的管理制度，国家制定了《重大动物疫病疫苗质量监督办法》、《重大动物疫病疫苗防伪标签管理办法》《兽药管理条例》规定，兽药应当符合兽药国家标准。据不完全统计，我国有行业标准和地方标准15000个，2006～2007年是兽药行业标准和地方标准清理的关键年，目前已完成5849个地方标准和品种的审查，上升为国家标准的有558个，废止2956个。到2010年年底，将有3300多个组方不合理、疗效不确切和存在安全隐患的地方标准和品种被废止。加强生产的管理。将兽药生产许可证的审批权由省级兽医行政管理部门上收到农业部，明确兽药产品批准文号由农业部统一核发。统一核发兽药产品文号以来，共核发兽药产品文号6万多个，取消地方产品文号5万多个。删去了兽医医疗单位可以配制兽药制剂的规定，以确保兽药质量，防止出现地区封锁和行业垄断。实行兽药GMP管理是国际通行的兽药先进管理制度，是兽药生产必须执行的基本准则，是兽药国际贸易的互换通行证，也是兽药管理部门对兽药生产企业及兽药产品实施的重要管理手段，应1.加强省级兽药监察机构建设，提高兽药行业管理技术支撑能力，重点承担兽药质量检测管理、政策协调和大案要案的查处，积极推进各省市、县级畜牧兽医综合执法，2.建立健全兽药监管专业执法队伍，提高人员素质，加强兽药监督执法力量，完善兽药检测基础设施建设，把兽药监督执法工作落实到生产和防疫第一线。加强兽药行业监管信息系统建设，推行兽药产品编码技术应用，3.提高兽药质量监管信息化水平，实现兽药质量监管与动物疫病追溯体系的有效对接。兽药和残留监督管理是政府应履行的公共管理职能，行政管理、执法监督和技术监督均应有专项经费支持。政府的足额投入并纳入各级财政预算，是保证兽药监督管理工作顺利实施的重要基础。4.加快省、市、县监管体系的硬件建设步伐，尽快配备必要的仪器设备、交通、通讯等必要的监管设施，履行社会服务管理职能。5.开展有计划、有步骤、有目的、多层次、多渠道、多形式宣传和培训，不断提升兽药监督管理队伍的水平和能力，同时也使整个行业从业者的思想认识得到统一，职业素质得以增强，同时提高经营、饲养者的素质，合理使用兽药，形成全社会齐抓共监督的氛围。

加快制定国家兽药行业发展规划和产业政策，修订和完善兽药GMP标准，严格兽药行政审批后续监管工作，加大对兽药GMP企业的监督检查，探索加强GMP日常监管的新模式，1.狠抓源头管理，提高兽药质量。加强兽药管理重点是进一步强化兽药监督力量，完善兽药审核，加大兽药质量抽检力度，提高产品合格率；2.大力开展养殖业产品兽药残留检测，认真清理、规范兽药标签和说明书，继续推行安全使用各项制度，协助相关单位指导养殖场所科学合理用药；3严厉打击生产、经营、使用瘦肉精等违禁药品和超范围使用药物添加剂的一切行为。积极宣传，为规范兽药市场营造良好氛围继续推行行政执法宣传回执制度。将兽药管理、禁用药清单、两院关于违禁药品的司法解释印制成宣传资料，一边利用广播、电视、宣传车等多种形成广泛宣传，同时将宣传资料直接送给有关单位和个人，请当事人签字，将回执存档待查。这样让社会各界和广大群众深入了解并广泛参与，提高法规的社会知晓率，把规范市场秩序、确保养殖业产品质量安全工作落到实处。加强培训，从源头上确保养殖业产品质量安全结合，每年《兽药经营许可证》年审工作，对兽药生产、经营、使用者进行兽药知识培训。聘请专家教授讲授兽药、兽医法律法规以及饲养管理、疾病防治等多方面的专业知识，推广绿色兽药和饲料。通过培训提高从业人员的综合素质，树立职业道德观，规范市场秩序，从源头上确保养殖业产品质量安全。全程监管，依法整治，不留死角，为规范兽药市场秩序，确保养殖业产品质量安全，打下坚实的基础按照法律法规，重点对兽药生产、经营、使用环节加大监管力度。取缔无证经营者，即未取得《兽药生产许可证》和超范围经营兽用生物制品者。取缔四无产品，即无《生产许可证》、无批准文号、无产品说明及无产品质量合格证的兽药饲料产品；没收违禁药物，对有严重违法行为人员给予行政处罚，严厉打击制售和使用违禁药物和不按规定超量超范围使用兽药的违法行为。按照减少执法成本的要求，对抽检的兽药产品先行初检，初检有问题后再送有关部门进行检测。加快兽医管理体制改革步伐，实行执业兽医处方制。一是初具规模的养殖场所，更要配备专职兽医，以确保兽药的安全、合理、有效。二是实行兽药处方药和非处方药的区别销售制度，以此规范兽药经营秩序。加强兽药监管体系、监测体系和标准体系建设，围绕养殖业产品安全，协调三者关系，逐步完善法制、体制和技术支掌机制，加大投入，全程监管，严格执行禁用目录和禁用清单，确保农业投入品的质量安全。帮助广大生产经营企业和个人提高认识，增强市场意识；树立竞争观念，增强经营意识；引导生产经营者抓畜禽产品的加工，增长产业链；同时职能部门加大执法力度，营造一个公平竞争、良好有序的行业发展环境。

在国家加强食品安全管理及农业部大力推进兽药GSP经营的背景下，中国兽药GSP(药品经营质量管理规范)连锁经营战略研讨会召开。据行业统计，目前我国有注册兽药经营企业20万家。经过GSP认证后，数量预计将减少50%。未来几年，随着强制免疫范围的扩大以及规模化养殖比例的提高，兽用生物制品的市场容量将进一步扩大，兽药的发展就更需要有相关的法律法规去规化。《兽药管理条例》规定，兽医行政管理部门是兽药监督管理的执法主体，兽药监督管理是其法定职责。但是，目前仍存在对兽药监管工作的重要性、对国家授予的职能认识不足，对应履行的职责认识不清，监管措施不到位；生产的兽药质量依然不容乐观；流通和使用环节不规范，动物产品质量安全问题比较突出，兽药残留和使用违禁药物等安全隐患还没有从根本上消除；兽药监管体系和手段不健全等问题，损害了消费者的权益，影响了兽医管理部门的形象。未来养殖业逐渐走向规模化、专业化、规范化、标准化和现代化，在专业的监控下综合性的生物安全措施得到重视和落实，兽药使用更加规范，乱用和滥用药物的现状将得到改善，未来兽药企业的标准也会更加完善，不光是对养殖负责，还要对环境负责、对消费者负责。兽药企业要改变污染企业的形象，真正在GMP的标准下控制生产，那将是未来畜牧行业的一大和谐。我们兽药市场目前面临兽药经营存在的问题1.没有区分处方药与非处方药。在兽药经营市场的检查中,大多数兽药经营店,没有执行按处方销售兽药。根据《动物诊疗许可证》发放办法,从事动物诊疗活动,应当事先依法取得《动物诊疗许可证》的规定。兽药经营企业没有取得《动物诊疗许可证》从事动物诊疗,属于违法行为。兽药经营企业为了更好地服务养殖户,建议其申请办理《动物诊疗许可证》。进一步完善《兽药管理条例》有关配套规章的制订,健全法律法规制度,以适应兽药监督管理的需要。1.加强县(市)级兽药行政执法队伍建设,整合执法力量,完善执法机制,改善执法条件,解决好兽药监管中的交通工具和执法设备;加大对假、劣兽药案件的查处力度,做到执法必严、违法必纠。2.加强执法人员的法律法规、规章和业务知识技能培训,提高执法水平和业务能力,真正建立一支业务熟练、政治过硬、廉洁高效、公正执法的高素质的兽药行政执法队伍,将兽药监管工作落到实处。GSP管理是兽药经营企业必须要达到的,带有强制性的经营质量要求,都必须严格遵照执行,通过文件、会议、宣传单、举办专题讲座、开展现场咨询、电话语音咨询、外出学习等多种形式广泛宣传GSP管理规范,对各省市所有兽药经营企业就GSP验收一事进行为期一天的培训学习,促进经营企业实施兽药GSP管理的自觉性、主动性,使每个经营企业行动起来,争创顺利通过GSP验收的良好氛围,提高基础理论知识和实际操作技能,拓宽服务领域,创新服务机制,服务于广大畜农。GSP管理的实质,就是要提高兽药经营质量的管理水平和管理技能,以达到杜绝因管理水平低下而造成的产品质量的差错。它对产品的经营质量、各种记录、岗位责任制等都作了十分详细的规定。兽药经营企业要从GSP管理验收截止之日起倒计时,严格按照要求,做好兽药购销记录,建立健全各项规章制度和岗位责任制,并把兽药经营的每个环节连接起来,为迎接农业部的验收奠定基础。

实施GSP管理是一项涉及面广,综合性很强的系统工程,难度很大。兽药经营企业应按照GSP管理的要求,着手从现阶段能够做到的工作做起,不能拖。基层兽药监督管理部门积极主动地与各兽药经营企业密切配合,在各方面给经营企业当好参谋,帮助经营企业制订总体实施规划、技术改造和实施方案等,从而使兽药经营企业少走弯路顺利达标。积极制定实施方案,技术改造,制定各项规章制度及兽药质量档案。机构不健全、基层动物防疫体系薄弱，缺乏专业人才，法律不完善、等问题，严重影响了动物疫病防治能力和动物产品质量安全水平的提高。加之目前国际上特别是我周边国家重大动物疫病时有发生，甚至出现局部蔓延，对我国防控重大动物疫病形成较大压力。因此，改革兽医管理体制已经成为当前十分紧迫的任务，1.建立健全兽医行政管理机构。加强兽医队伍建设和培养专业人才，逐步实行执业兽医制度。各地要通过成立兽医行业协会等方式，实行行业自律，规范从业行为，提高服务水平。2.切实加强兽医工作能力建设。要重视和加强兽医教育，保证人力资源储备，提高从业人员素质。加强兽医科学研究，完善动物疫病控制手段，建立健全风险评估机制，提高科学防治水平。3.加强对外交流与合作，积极参与国际兽医事务，跟踪研究国际动物卫生规则，及时调整和完善国内相关政策。加快兽医工作的法律法规体系建设。在兽医管理体制、执业兽医管理、突发重大动物疫情的应急、动物诊疗、畜产品卫生质量等方面也没有立法；已有的法律法规在很多方面不完善，相互间还有许多不协调的地方。畜牧业作为农业的重要组成部分，其发展水平的高低以及在农业产值中比重的大小，已成为衡量现代农业发达程度的重要标志。

在大力发展农村经济的今天，实现畜牧业现代化势在必行，必需用现代科学技术和现代化工业来装备畜牧业，科学管理畜牧业，把传统畜牧业转变为现代畜牧业。畜牧业生产应建立在现代科学技术和经济管理科学的基础上，充分合理利用畜牧业生产的各种自然资源和经济资源，大幅度地增加畜产品产量，提高畜禽产品率、劳动生产率和商品率，建立一个高产、高效、优质、低耗的畜牧生产系统和良好的生态系统。必须加快兽医工作的法律法规体系的建设，使兽医工作开展有保障。积极探索兽药监管的新模式，在兽药监督管理体系问题上，可以参照国外发达国家的官方兽医管理模式，依托省级兽药监察所，建立省以下垂直领导的兽药行政监督体系，具体承担除行政处罚、行政许可外的兽药行政管理工作，依法对兽药生产、经营、使用活动进行监督检查，行使监管职能，为行政管理部门提供及时、准确的处罚依据，形成药政、药检、药监三位一体的兽药管理体系，强化兽药质量监督监管管理工作，保证兽药质量，应根据世界贸易组织有关规则，参照《国际动物卫生法典》和国际通行做法，建立动物卫生法律法规体系。修订《中华人民共和国动物防疫法》，研究制定官方兽医管理、执业兽医管理等相关法律法规，充分发挥法律法规在兽医管理工作中的保障作用，促进兽医管理的有效、和谐健康发展。

第二篇：兽药市场发展现状及前景趋势分析

兽药市场发展现状及前景趋势分析

资料来源：前瞻网：2013-2017年中国兽药行业产销需求与投资预测分析报告，百度报告名称可看报告详细内容。

兽药市场发展现状：

改革开放30多年来中国兽药产业由小到大，已逐步形成门类较为齐全、品种相对多样、技术较为先进并具有一定国际竞争力的行业。

目前，全国共有规模以上兽药生产企业近600家，产品涉及29个剂型，近2000个品种，部分产品还销往北美、欧洲、东南亚、非洲等地区。2001-2011年我国兽药行业工业总产值复合增长率达到20%以上。与此同时，国家通过GMP认证、GSP认证、行业规划、技术更新等措施，加快该行业的整合力度，推动我国成为兽药行业发展最快的国家之一。

2011年，我国兽药行业呈现良好的发展态势，兽药行业实现工业总产值729.08亿元;实现销售收入698.15亿元，同比增长35.04%。

为了推动兽药行业健康发展，中国于2006年1月1日起强制实施《兽药GMP规范》，新开办的兽药生产企业必须取得兽药GMP合格证后方可按规定程序办理《兽药生产许可证》及产品批准文号。

兽药市场前景趋势分析：

兽药在畜牧业发展进程中，有无可代替的作用。在畜牧业发展初期，千方百计防治动物疾病，减少动物死亡，是兽药第一要务，因此兽药不管危害，只要疗效；在当前，由于动物疫病依然复杂，兽药承担着既要防病促生长，又要控制药残和药费的任务，因此高效、低毒、低残留的兽药是发展方向；未来，随着动物传染病的减少，使用兽药治疗已发病的食品动物已失去意义，使用无毒、无药残的兽药成为发展方向。

前瞻网：2013-2017年中国兽药行业产销需求与投资预测分析报告，共十二章。首先介绍了兽药的定义、分类、新制剂等，接着分析了国内兽药行业的现状，并对中国兽用药品制造行业的财务状况进行了详实全面的分析，然后具体介绍了中兽药的发展。随后，报告对兽药市场做了区域发展分析、GMP与GSP实施发展分析、行业竞争与企业发展战略分析、营销分析和关联产业分析，接着分析了兽药市场的投资潜力与未来前景趋势，最后分析了兽药行业重点企业的运营状况。

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第三篇：中国的司法体制改革——问题与前景20150522

《中国的司法体制改革——问题与前景》

2015年5月22日 厦门大学法学院

简介：主持人：刘连泰教授

评议人：朱福惠教授 主讲人介绍：

董和平教授，中国宪法学研究会副会长，青岛大学法学院院长、教授、博士生导师；

王广辉教授，中南财经政法大学教授、博士生导师； 汪进元教授，东南大学法学院教授、博士生导师；

江国华教授，武汉大学法学院教授、博士生导师，司法文明协同创新中心首席科学家；

夏正林教授，华南理工大学法学院副院长、教授、博士生导师。

声明：本文仅以会议记录方式作简要记录，仅作学习资料供大家参考，谢谢！

主持人刘连泰教授：

司法改革历来被诉讼法垄断，事实上，司法改革是宪法问题，不是诉讼法问题。随后主持人介绍各位主讲人（此处省略）

董和平教授：

这是个热点话题，又是个沉重话题。改革的目的：为了达到司法公正（引用总书记的讲话）为何改革？存在4个问题：（1）司法行政化：无职业信仰、职业自豪感；（2）司法地方化：列举我国分地区按级别现存的司法体制；（3）司法政治化：领导干部、政党部门介入司法；（4）舆论绑架司法。其中，对“司法行政化”问题，董和平教授谈到了法官的专业化、职业化、独立化。十八届三中全会、及四中全会均提到这个问题。

董和平教授在“司法地方化”问题上作延伸：①地方法院与地方人大的关系；②法院系统内部上下关系；③司法人员案件处理效力及员额制，涉及人员进入机制、各部门的关系；④员额与案件压力过大之间的关系；⑤如何终审追究责任问题；⑥司法人员职业素养、法治信仰以及法律思维的培养；此外，还提及到司法机关人、财、物问题。

王广辉教授：转型时期的目标

王广辉教授的思路：“原问题” →中央实权→制度安排 1.根源：司法的认识不到位，忽略了与立法、行政的差别 2.财政：司法不独立

3.去审判的行政化：省以下统管解决地方化、行政化问题。

王教授特别强调，此处的行政化问题仅仅是指审判的行政化。司法本属中央实权。中央实权应当中央来管，实际上，去行政化这个问题无法从根本上解决，会留尾巴。试想，如果地方化，那么各省高院和省检将集权化→名存实亡。所以，建议将各省划分为中央司法区，与省无直接关系。

汪进元教授：司法民主的问题

十八大四中全会提出“司法为民，司法便民” 中国的民主用显微镜看→细枝末节 中国的民主用望远镜看→登高望远 人民主权在司法领域的表现：

（1）法官遴选的民主化：美国、瑞士选举产生，日本每7年通过人民确定（2）人民陪审与司法结构的民主化（汪教授认为这个问题是司法民主的核心问题）

人民陪审制构成了二院制度→犹如国会的上、下议院 目前，我国的人民陪审员：陪而不审，审而不陪

人民陪审员倍增计划：如何实施？增加员额不少于未来要增加的2/3；产生方式：抽签决定；法官遴选问题：法官遴选委员会

（3）司法公开（执行信息公平，反馈）（4）可选择的多元纠纷机制

江国华教授：

司法立宪主义：08年提出

“宪法司法化”，法院离宪法越来越远。呼吁司法要回到宪法上来→司法立宪主义

司法立宪主义的基本要素：

一、（1）司法独立属于原宪法的范畴→先于文本存在 以1215年英国大宪章、1787年美国宪法为例

（2）效力上：优位于宪法文本

二、司法立宪是宪法保留事项：排除立法权作用

三、宪法的修改有限制和边界

四、司法人员的遴选

用司法立宪看待司法改革？

（1）改革的正当性问题（谁有权改革？司法改革的依据？司法改革改什么，边界？改到哪里去？目标是什么？要不要人民、人大、专家参与？）（2）改革的必要性（3）改革的可行性

最后认为：1.依法改革；2.解释宪法，正本清源，“司法权是国家权不等于中央性”，强调人民法院只对法律负责；3.制定新的法律

夏正林教授：

社会公正的底线→与百姓个人密切相关→形象关系到法治形象 问题：1.审判压力大，登记立案也解决不了问题

2.员额制（动机好），但百分比问题以及院长角色问题值得深思 夏教授谈吐诙谐幽默（故只顾着认真聆听，忘记认真记录，此处省略）

记录人：小猴子不读书

第四篇：文化体制改革 进展难点和前景展望

文化体制改革：进展、难点和前景展望

2007年，按照《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》的精神，我国文化体制改革从试点向全面铺开发展，在构建公共文化服务体系、完善文化经济政策、优化产业结构、文化投融资体制改革和整体上市等诸多方面取得了积极的进展，促进了文化事业、文化产业的快速发展和结构优化。同时，由于文化体制改革的复杂性和艰巨性，目前还面临一些深层次的问题，需要在理论和实践上进一步探索。

一、文化体制改革的背景和动因

我国传统文化体制是在建国以来的计划体制下形成的，具有国有资本单一投资主体、管办不分、政企不分、事企不分、政资不分、条块分割、城乡二元结构和以意识形态为指导，以行政手段配置资源的显著特征。应当肯定，在建国初我国文化事业“一穷二百”的条件下，这种体制有利于集中资源进行文化基础设施建设、文化队伍建设，以及文化产品的创作和生产，从而在一定时期内对文化发展发展起到了积极的作用。然而，行政性资源配置方式的低效率，加之频繁的政治运动的干扰破坏，导致了对文化产品和服务供给的严重不足。改革开放以来，随着经济体制改革的深化和国民经济的迅速发展，文化生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件和传播方式都发生了深刻的变化。在城乡居民收入水平大幅度提高、温饱基本满足的基础上，人民群众的精神文化需求日益觉醒，形成了多层次、多元化、多样化的文化市场格局，自主性、互动性、娱乐性的大众文化消费方式成为新的趋势和潮流，从而对文化产品与服务的生产机制和提供主体提出了新的要求。然而，由于我国文化体制改革严重滞后，经济体制与文化体制、经济发展水平与文化发展水平之间形成了明显的落差。在市场经济条件下，如何认识文化产品的社会属性和商品属性的关系，使文化建设与市场机制有机结合，更大程度地发挥市场在文化资源和要素配置过程中的基础性作用，使文化与经济协调发展，提高我国文化的活力和竞争力，满足人民群众日益增长的文化需求，成为我国文化体制改革的直接动因。

从国际方面看，上世纪八十年代以来，随着经济全球化进程的加快、新技术革命和知识经济的崛起，促使经济与文化日益融合，经济文化化、文化经济化成为新的发展趋势，信息产业、文化产业等新兴产业迅速发展，成为美、英、日、德、法等西方大国的支柱产业。美国的电影产业、英国的创意产业、德国的出版产业、日本的动漫产业、韩国的影视产业无不吸引了全球消费者的眼球，不仅成为其创造利润和财富的重要来源，而且也是实现其产业全球扩张的利器。西方发达国家的文化传媒集团，如美国时代华纳、迪斯尼、新闻集团，德国贝塔斯曼、日本索尼公司等，依托其创意研发和传媒网络优势，迅速成长为跨国运营的国际文化传媒巨头，占有全球70%左右的文化贸易份额。文化市场作为全球竞争的新领域，由于文化所具有的巨大影响力和穿透力，深刻地影响着全球的经济政治格局和人类文明发展的进程。而我国作为世界上最大的发展中国家，由于传统文化体制的封闭状态，还基本上没有参与到这一进程中去，以致我国的文化产业规模小、竞争力不强，文化服务贸易长期以来一直存在着巨大的逆差，这与我国作为经济大国和文化资源大国的地位很不相称。与此同时，由于西方发达国家在文化产业所具有的优势地位，因而，上世纪90年代在我国加入WTO的谈判过程中，文化版权贸易一直是我国与之谈判的焦点领域，以美国为首的西方发达国家强烈要求我国开放文化市场，并且已经在某些领域通过种种方式进入我国文化领域。在经济全球化的条件下，我国的文化建设不能脱离人类文明发展的轨道，也不能不参与国际文化市场的竞争而实现自身的发展，这是显而易见的道理。如何顺应国际文化产业发展的趋势和潮流，按照国际规则逐步开放文化市场，通过加入国际文化产业分工体系来加快我国文化产业发展，以应对国际跨国文化传媒集团的挑战，提高我国的文化竞争力和软实力，增强中华文化的国际影响力，成为我国文化体制改革的外部动因。

在新技术革命的推动下，互连网、数字化技术的产生和应用，使文化的传播方式发生了巨大的变化，成为我国文化体制改革的又一重要动因。一方面，互连网、数字化技术在文化领域的应用使得传统的单向文化传播方式转变为互动传播，文化产品的生产者与消费者的距离和界限日益模糊化；另一方面，传播渠道和传播载体的无限扩展导致内容严重不足，内容创新和文化创意成为推动文化产业发展的核心和关键所在。这一变化在客观上要求传统文化体制进行变革，从国有单一提供主体向多元、互动提供主体转变，形成全社会创新文化发展，提供丰富多样的文化产品和服务的生动活泼局面。同时，新兴技术和传播手段的日新月异，也要求打破传统文化体制行政性资源配置的方式和条块分割的窠臼，以便文化资源和生产要素迅速地“越界”流动，优化组合，从而适应文化生产力发展的客观要求。新世纪之初，我国文化体制改革开始启动之机，正是互连网、数字化技术在我国开始大规模推广之时，这决不是偶然的巧合。

二、文化体制改革试点进展情况的回顾

2002年11月，党的十六大依据国内外形势的发展变化和我国全面建设小康社会的总体战略目标，提出了文化生产力是综合国力的重要标志，发展文化产业是在市场经济条件下实现文化发展繁荣，满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要途径的论断，提出要解放思想，实事求是，按照文化事业、文化产业的不同特点分类进行文化体制改革试点，建立与社会主义精神文明和市场经济相适应，“党委领导、政府监管、行业自律、企事业文化单位依法运行”的新型文化体制，解放和发展文化生产力，推动我国文化市场的发展和繁荣。2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，决定选择北京、上海、浙江、广东、深圳、丽江、重庆、西安、沈阳9个省、市和35家国有文化单位进行文化体制改革试点。一些省、市也相继选择了若干地区和国有文化单位进行改革试点，但不享受国家试点地区的政策。我国文化体制改革的序幕由此正式拉开。现将试点的进展情况简要概述如下：

1、在开放文化市场投资准入门槛，发展民营和混合文化市场主体，调动全社会参与文化建设方面取得了突破性的进展。2003年6月文化体制改革试点以来，文化部、新闻出版总署、广电总局等有关部门相继发布了一系列文件，对非公有制资本开放了演出、报刊和出版发行、影视节目制作与发行、影院建设与经营、非新闻类广播电视节目制作等投资领域。2005年3月，财政部、海关总署、国家税务总局发布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收问题的通知》，4月，国务院颁发了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确和规范了鼓励、允许、限制和禁止非公有制资本进入文化产业若干领域的界限。为了更有效地利用外商投资发展我国文化产业，同时保障我国的文化安全，同年8月，文化部等五部委发布了《关于文化领域引进外资的若干意见》，对外资进入我国文化市场的范围和持股比例也进行了规范。上述一系列政策措施，调动了社会资本进入文化产业的积极性，据文化部提供的数据，在文化部门管理的文化产业中，非公资本创造的文化产业增加值已占到全部文化产业增加值的一半以上，就业人数占到三分之二，由社会资本和外资参与拍摄的电影占总产量的80%以上。以公有制为主体、社会资本和外资广泛参与的文化产业发展格局初步形成，促进了我国文化产业的快速、健康和有序发展。

2、按照对文化事业和文化产业进行“分类指导”的改革方针，国有经营性文化事业单位在转企改制，重塑市场主体方面迈出了重要步伐。按照“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”的分类改革要求和2003年12月国务院办公厅印发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》精神，各试点地区积极推动演出、报刊和出版发行、印刷、广电、广告、影视节目制作与发行、影院建设与经营等文化行业的国有经营性文化事业单位转企改制，进行产业化运营。到2006年底，全国已有111家出版社、11家国有电影制片厂、23家电影公司、29家省市文艺院团完成转企改制，同时借鉴国有企业改革的经验，在干部人事制度改革、收入分配制度改革、社会保障体制改革、国有文化资产管理体制改革等方面进行了积极探索，普遍推行了岗位责任制、上岗竞争制、效益工资制、资产经营目标制等。其中，一些已经完成转企的国有经营性文化事业单位还进行了股份制改革试点，如上海世纪出版集团以其部分经营性出版发行业务为主体，吸收相关国有和民营资本，组建了上海世纪出版股份有限公司。2005年4月成立的中国保险报业股份有限公司，吸收了10%的民营资本投资，在业界产生了广泛的影响。

3、国有公益性文化事业单位进行改革探索和构建公共文化服务体系取得了积极进展。按照对公益性文化事业单位“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的分类改革要求，北京市朝阳区文化馆、上海画院、重庆红岩连线等文化事业试点单位，在推进干部人事制度改革、收入分配制度改革，引入市场竞争机制，提高公共服务的数量和质量等方面进行了有益探索，取得了显著的成果。试点地区普遍增加了对公共文化服务事业的投入，深圳、杭州、北京等地还进行了公共文化产品面向社会实行政府采购、政府补贴的探索，收到了良好的效果。2005年4月，国务院颁发《关于2005年深化经济体制改革的意见》，首次提出“要加快公共文化服务体系建设”。10月，在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确了“要加大对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的目标要求。国家广电总局明确提出要构建广播电视公共服务体系，并确定2005年为“对农服务年”，基本实现农村边远地区广播电视“村村通”。文化部和国家发改委联合实施县级图书馆、文化馆的两馆建设项目，从2002年到2005年4年间，国家财政投入4.8亿元，对全国1078个有馆无舍或设施落后的县级图书馆、文化馆进行新建、改建和扩建，解决县级两馆设施空白点和设施落后问题，为改善农村地区公共文化服务事业的落后状态发挥了重要作用。广东省作为文化体制改革的先行试点地区，经过几年的努力，已初步形成了省、地、县和乡镇四级公共文化服务网络。

4、文化市场流通体系的改革和建设取得了重要成果。按照试点工作的要求，为培育市场流通主体，破除长期以来我国文化市场存在的国有经济垄断、政府管理条块分割的弊端，促进文化资源和要素的自由流动和优化组合，形成各类市场主体广泛参与、公平竞争的统一、开放、有序的文化市场，为文化事业和文化产业发展创造良好的市场环境，各试点地区在对民营和外资开放市场准入门槛的同时，积极推动文化市场流通体系改革，着力发展连锁、物流等新型文化流通组织业态。以新闻出版行业为例，目前全国各省、市、自治区的新华书店已基本完成组建企业集团和转企改制的工作。全国性的连锁经营企业已达29家，23个省级新华书店实现了省内或跨省市连锁经营，全国建成10万平方米以上图书物流中心5个，年赢利水平千万元以上的有10个，全国性的民营连锁经营企业8家，民营发行网点达10万个，中外合资、中外合作或外商投资书报刊发行企业40多家，一批网络发行企业快速成长。与此同时，文化部、国家新闻出版总署、国家广电总局等国务院主管部门与地方政府合作，先后创办深圳国际文化产业交易博览会、北京国际文化创意产业交易博览会，东北、中部、西部三个区域性的文化产业博览会，形成集文化产品交易博览、论坛、版权交易和投融资于一体的大型文化产品流通和要素配置的平台。此外，北京书市、上海国际电影节、杭州国际动漫节、广州国际音像博览会、成都广播影视博览会等大型专业化的文化产品交易平台也各具特色。对于发展和完善我国的文化产品和要素市场，促进文化产业发展起到了积极的推动作用。

5、文化经济政策不断完善，文化投融资体制改革在探索中取得了显著的成绩。文化体制改革是在党和政府主导下进行的，在传统体制下形成的国有经营性文化事业单位要实现转企改制，人员身份转换和历史债务、坏帐等一系列问题需要政府帮助解决，付出必要的改革成本；同时，文化产品的创新、生产和传播不同于一般物质产品，而是具有一定程度的市场失灵的“意义内容的公共性”，因而同样需要政府在财税政策方面给予扶持。试点以来，中央和国务院各主管部门、综合部门先后制定了一系列支持改革试点和产业发展的政策措施。一是税收优惠政策。试点地区转企改制企业给予3年的所得税免税政策，全国新闻出版单位享受所得税免税政策期限延长到2008年，试点地区新开办文化企业给予3年所得税免税的优惠政策，文化产品出口给予出口退税的优惠政策等；二是财政支持政策。国家财政相继出资设立了宣传文化发展专项资金、优秀剧（节）目创作演出专项资金、国家电影事业发展专项资金、电影精品专项资金、出版发展专项资金等，以增量投资的方式强化对公共文化事业和原创精品文化产品的支持力度。通过与国家发改委、文化部、国家广电总局联合实施国家舞台艺术精品工程、中华民族民间文化保护工程、全国文化信息资源共享工程、中华再造善本工程、清史编纂工程、广播电视村村通工程、西新工程、农村电影放映工程等重大文化建设项目，推动了农村和中西部地区的公共文化建设，以及文化遗产保护和文化内容建设，同时也促进了国家财政的公共化进程和投资机制的转变；三是探索市场化的文化投融资机制。江苏省以财政增量投资2亿元设立了文化产业投资公司，探索以国有资本为主体，广泛吸纳社会资本，打造混合经济结构的文化市场战略投资者，促进文化产业快速成长的途径和方式。上海市投入财政资金5亿元，对原上海文化发展基金会的运行机制和资助方式进行了全面、系统的改革，形成了“政府委托投资、专家管理、管办分离、面向全社会资助”的市场化运行机制，成为我国第一家比较规范的区域性文化基金会。上海新华发行集团在改制中尝试利用产权交易所公开挂牌出让49%的国有资产，吸收社会资本投资参股，以1.6亿元的国有净资产实现了3.48亿元转让收入，使国有资产大幅度增值。2006年，该企业在改制为新华传媒股份有限公司的基础上，在上海证券交易所通过买壳上市，在探索文化产业如利用何资本市场发展壮大方面迈出了坚实的步伐。

6、政府文化行政管理和市场监管体制改革开始启动，文化立法工作逐步加强。为适应文化产业融合化的发展趋势，按照中央指示，试点地区尝试将文化、新闻出版、广电三个政府主管部门合并办公，综合行使文化管理职能。同时将工商、税务和各文化部门的执法队伍整合为综合执法机构。这两项措施，为解决文化行政管理体制方面的政出多门、职能交叉、条块分割，以及市场监管中的“越位”和“缺位”问题，起到了积极的作用，同时也为未来国家和省级政府文化行政管理和市场监管体制的改革积累了经验。与此同时，经修订后的《著作权法》和《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条理》等一系列法规和部门规章的颁布，推动了我国文化立法工作的进程，使我国文化管理逐步进入法制化的轨道。

四、文化体制改革的评估、难点与前景展望

（一）文化体制改革的主要成果

从2003年6月文化体制改革试点以来的近5年间，我国文化体制改革取得了积极的进展和丰硕的成果，党的文化执政能力明显提高。

一是理论成果。党中央集中全党和全国人民的智慧，提出了科学发展观、新文化发展观、构建社会主义和谐社会、和谐文化、和谐世界、党的文化执政能力、四个建设、三个创新、分类改革等一系列新的思想理论和指导方针，为新时期我国文化体制改革指明了方向。

二是开放成果。文化市场的逐步开放改变了以往国有资本单一投资主体的文化市场封闭局面，初步形成了以公有制为主体、社会资本和外资广泛参与的文化产业发展格局，促进了我国文化建设的快速、健康和有序发展。

三是改革创新成果。在经营性文化事业单位转企改制、公益性文化事业单位转换机制、文化投融资体制改革、文化市场体系的改革和建设、构建公共文化服务体系、政府宏观管理和市场监管体制改革等诸多方面取得了积极的进展，在文化市场开放、引入社会资本和出版传媒企业整体上市融资等方面取得了突破性的进展。我国新型文化体制的基本框架已初露端倪，依稀可见。

四是政策成果。以税制优惠和财政支持为主体的文化经济政策已初步成型，趋于成熟。

五是社会效益和经济成果。改革促进了我国文化市场的发展和繁荣，文化产业对国民经济的贡献日益提高，公共文化建设成果显著。一个文化建设的新高潮正在全国各地蓬勃兴起，文化建设在促进经济发展，增强民族自信心和社会凝聚力，构建和谐社会与和谐世界的进程中发挥着越来越重要的作用。

（二）文化体制改革面临的问题和难点分析

应当清醒地看到，文化体制改革是比经济体制改革更为复杂、更为艰巨的一项系统工程，需要有诸多的配套条件，与经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革相互衔接，统筹安排。加之文化体制改革起步较晚，改革的思想理论和工作准备不足，因而虽然新体制的嫩芽已经显示出强大的生命力，市场在文化资源和要素配置中的基础性作用已经明显发挥，但传统体制还没有完全退出历史舞台，管办不分、政企不分、政事不分、政资不分、条块分割的传统文化体制的弊端仍然在一定范围内发挥着作用，影响着文化生产力的发展。主要是：

1、近几年来，我国文化事业和文化产业的快速发展在很大程度上具有文化市场开放的“体制性松绑”和政策推动的效应。总体来看，我国文化建设与经济建设仍存在着明显的落差。就文化领域而言，民营文化经济的快速发展和国有文化经济的平稳增长存在着明显的落差，说明国有文化单位的体制改革还比较滞后。国有经营性文化事业单位转企改制缺乏动力，配套政策不完善，改革难度大。

2、随着文化事业和文化产业的快速发展，文化市场体系改革和发育相对迟缓、对文化建设的制约因素日益凸显。目前，文化市场条块分割、区域壁垒和行政干预的问题虽然有所改观，但还没有从根本上得到扭转，与全国统一的产品市场、尤其是要素市场尚未全面接轨，二者之间存在着明显的落差。这也是我国文化市场上缺乏战略投资者，国有文化产业集团难以通过资本市场的投融资平台进行跨地区、跨行业经营，迅速发展壮大的主要原因。

3、公益性文化事业与经营性文化产业的界定不够清晰，传媒行业的深化改革和体制安排面临困惑。集中表现为传媒文化产业集团“事业体制、产业化运营”的二元体制结构缺乏法律依据，在财务管理、对外融资等方面存在着诸多难点，以建立现代企业制度为目标的改革战略与其事业性质的体制特征存在着内在矛盾，如果不加调整，其改革目标存在着落空的可能。

4、国家文化宏观管理和监管体制改革进展缓慢。这方面的改革涉及到党政关系、政企关系、政事关系等诸多方面，与政治体制改革密切相关。目前，党政关系仍未理顺，一些地方以党代政，对文化市场微观主体经营活动干预过多的问题仍较普遍；政府职能方面的“缺位”和“越位”并存，管办不分、政企不分、政事不分、职能交叉、行政管理成本过高的问题依然突出。从而不仅导致了市场微观主体的交易成本过高，而且依靠以专项资金为主要手段和行政推进为主要方式的发展模式，在一定程度上强化了政府文化主管部门配置资源的传统体制，存在着管办不分、资助覆盖面窄、监管缺失等弊端，抑制了以市场配置资源为主要发展模式的市场微观主体的内生增长动力，影响我国文化竞争力的提高。

5、国有经营性文化资产管理、监督和运营体制改革尚未迈出实质性步伐。目前，文化事业单位的国有资产如何管理，已有2006年7月财政部发布的《事业单位国有资产管理暂行办法》加以规范，而国有经营性文化资产的管理、监督和运营体制如何改革，还存在着不同看法和做法。例如，上海在市委宣传部设立国有文化资产管理办公室，对市属国有经营性文化资产统一行使管理、监督和运营的职能；浙江、江苏则由省国资委统一行使这方面的职能；重庆设立了国有文化传媒控股公司，负责运营市属国有经营性文化资产。我国经营性国有文化资产具有巨大的运营和增值潜力，但由于体制安排不尽合理，这种潜力还远远没有发挥出来。

文化体制改革是我国改革开放以来继经济体制改革之后又一次涉及全局性的深刻变革。其深刻性和复杂性不仅在于它与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革存在着内在的联系，必须相互衔接、同步推进。而且，由于文化产品所具有的“内容意义”和意识形态特性，以及文化艺术生产的不确定性、其成果难以量化评价的模糊性、投资和消费的审美偏好等，使之在与市场经济的结合的过程中，既有利用市场机制发现价格、放大文化的财富效应，以及引入竞争机制提高运营效率的一致性，同时也存在着市场经济的商业价值追求的趋利性与艺术价值和社会价值追求之间的矛盾、由于市场经济本身缺陷所导致的公共文化产品供给不足与人民享有基本文化权益之间的矛盾等。即使是美、英等西方文化产业发达国家，这些问题也还没有得到完全破解。由此可见，文化建设如何与市场经济有机结合，需要我们在有中国特色社会主义理论的指导下，借鉴国际经验和我国经济体制改革的经验，进行不懈的理论研究和实践探索，才能做出符合国情的制度安排。

（三）进一步深化文化体制改革的政策建议和形势展望

从改革的路径选择看，我国文化体制改革充分借鉴了经济体制改革的经验，采取了先试点、再推广，逐步推进的方式，具有渐进式改革的显著特点，应该说是符合国情的做法。为此，我们要充分考虑文化艺术的特殊发展规律，认识到文化发展与市场经济的有机结合是一个长期的探索过程，需要付出艰苦的努力。同时，也要看到文化体制改革与经济体制改革的起点不同，文化体制改革是在我国改革开放已有20多年的丰富经验，物质基础比较雄厚，同时有先进理论指导的基础上进行的。因而，应该有更高的起点，不必象经济体制改革那样，对于改革的目标和基本框架经历长时间的“摸着石头过河”的探索过程。正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中所说：“在时代的高起点上，推动文化内容形式创新、体制机制创新、传播方式创新，是文化发展的必由之路”。

以党的十七大召开为标志，我国文化体制改革进入以全面制度创新为特征的新阶段。一方面，试点以来文化市场“体制性松绑”和政策推进的效应已经显现，我国文化市场的活力和潜力明显释放。随着文化体制改革进入深水区，由于传统体制的束缚，我国文化生产力进一步发展的内生动力不足，对体制机制创新和市场环境提出了迫切要求；另一方面，我国文化建设与经济建设、文化体制与经济体制之间存在的落差，以及党的十七大对文化发展提出的新要求也促使我们思考，如何通过进一步的思想解放和体制机制创新，突破目前改革面临的若干问题和难点，在“十一五”期间，把适应社会主义精神文明建设和市场经济要求的新型文化体制的基本框架构建起来，为文化大发展大繁荣创造良好的体制基础和环境条件。

1、按照文化事业和文化产业的不同特点，继续推进国有文化事业单位改革，发展混合经济结构的文化企业，重塑文化市场的微观主体。

一是要完善配套政策，加快推进国有经营性文化事业单位转企改制。配套政策的重点是人员身份转换和企业的历史债务、坏帐问题。根据一些试点企业“老人老办法、新人新办法”的经验，采取新、老分离，对原事业职工保留事业身份和待遇，从而由政府托底过渡，有利于化解改革的阻力。由此形成的企业财务缺口和历史债务、坏帐，建议由国家财政支付其改革成本，促使转制企业摔掉包袱，焕发活力。

二是鉴于社会资本实际上已经广泛进入出版、报刊等国有垄断性文化行业，建议在这一领域进行吸收社会资本，整合“工作室”等社会资源，推进股份制改革的试点。同时配套进行书号审批制度改革，以有利于调动社会力量参与文化内容创新的积极性，规范文化市场管理和行政执法，杜绝长期以来存在的“买卖书号”等扰乱市场秩序的问题。

2、加快文化市场体系改革，更大程度地发挥市场在文化资源和要素配置中的基础性作用。

一是要在积极推进市场流通组织改革，发展连锁、物流等新型业态和文化产品市场的基础上，加快发展人才市场、版权市场等文化要素市场。

二是要改革现有的行业协会，实现政府与行业协会分开。同时依据文化事业和文化产业的特点，发展一批自愿结合、自治管理的文化行业组织，使之在提供行业信息、咨询服务、人才培训、行业自律等方面发挥重要作用。

三是要加快发展法律、会计、服务代理等文化市场的中介机构。

四是要结合政府行政管理体制改革，打破条块分割的市场壁垒，促进文化资源和要素的合理流动和优化组合，为文化发展创造良好的市场环境。

3、创新公共文化服务体系，通过引入市场竞争机制，形成以政府投入为主、社会广泛参与的格局。

一是要在目前国家不断加大投入、以财政专项资金强化公共文化建设的基础上，要进一步探索和推广政府采购、财政补贴、贴息、委托经营等面向全社会的市场化机制。要借鉴国际经验，完善配套政策，积极培育非政府、非营利性的社会组织，使之成为我国公共文化服务体系的重要组成部分。

4、按照“党委领导、政府监管、行业自律、企事业文化单位依法运行”的改革目标，推动文化宏观管理体制改革，转变政府职能。一是要理顺党政关系。要坚持党对文化的领导地位，党委部门既要依法发挥领导作用，但又不能以党代政。要科学界定党委与政府的职能分工，探索党委领导、政府文化主管部门和综合经济管理部门既合理分工，又紧密配合、形成合力，促进文化发展繁荣的工作机制。

二是以党的十七大提出的实行大部门制为契机，整合国务院有关文化主管部门，设立国家文化委员会，切实解决政府文化管理部门政出多门、职能交叉的问题。

三是要进一步推动行政审批制度改革，简化办事程序，转变政府职能，加强文化市场监管和行政执法。

5、积极推进文化投融资体制改革，形成多元化、社会化、市场化的文化投融资体系。

一是创新财政投入方式。建议在继续发展和完善专项资金的同时，借鉴国际经验，设立国家文化发展基金，按照“政府出资、专家管理、社会监督、面向全社会、间接资助”的原则，对文化内容创新和民族文化传承给予支持，由此带动具备条件的省、市、自治区设立区域性的文化发展基金，形成国家财政对文化发展资助的完整体系。

二是要在文化产业利用资本市场方面取得新进展。要积极推动一批具有竞争力的文化企业通过股份制改造进入资本市场上市融资。同时利用资本市场的投融资和结构调整功能，培育文化市场上的战略投资者，促其在跨地区和跨行业的投资兼并、结构调整中发展重要作用，实现我国文化产业结构、区域结构的不断优化。为保障国家的文化信息安全，要借鉴国际经验，对国有传媒企业上市，在股权结构（黄金股或A、B股）、信息披露（豁免制度）、人事安排等方面做出特别的制度安排。

三是要加快发展多元化、社会化的文化投融资机制。如创业投资、风险投资、产业投资基金、私募股权投资、组合投资等。

中华民族有五千年的悠久历史，文化资源丰富，加之人口众多，经济发展强劲，是世界上最大的潜在文化市场。如何使文化与市场机制有机结合，把极为丰富的民族文化资源转变为巨大的文化财富，需要我们进一步解放思想，遵循文化生产力的发展规律，通过体制机制创新，进行持续的改革和探索，为我国文化事业和文化产业快速发展创造良好的体制和政策环境。

第五篇：2005年中国医院体制改革前景投资分析

2005年中国医院体制改革前景投资分析

2005-01-18 08:26

2005年是医院改革的头一年，也将是医院投资热年。

2005年卫生部牵头制定的《医院体制改革指导意见》将出台，其中将包含含金量非常高的一句，即“国有资本将逐步退出公立医院。在政府所属医疗机构中，国有资产的持股权不低于51%”。这就意味着医疗体制改革即将步入医院产权改革阶段，更多的社会资本将被允许进入公立医院。

事实上，在将近一半的省市区，已经先行出台了不少医院改制的相关指导意见，绝大部分操作手法已经走到了现有政策的前面。

据专家分析，我国有13亿人口，每年全国的医疗消费为3500亿元，只相当于国民生产总值的4％。但在美国，医疗费占国民生产总值的比例为14％，韩国、日本、香港等亚洲国家和地区也大多在6%—8％之间。而从每年人均医疗支出来看，美国为4090美元，德国为2339美元，日本为1741美元，韩国为587美元，而中国仅为31美元。

另一方面，据预测，随着城乡居民生活水平和医疗保健需求的提高，以及医疗保险覆盖范围的扩大，到2005年，中国医疗产业的总市场价值将为6400亿元。

业内人士估算，在经济较为发达的省会城市，一家三甲医院的年营业额在3亿元以上，而在上海、北京、广州等人口众多、人均年收入在1万元人民币以上的城市，多数三甲医院的年营业额不低于5亿元。

另据透露，对于一个投资3000万元人民币兴建一座专科类医院的项目而言，如果市场定位较准确，经营得法，通常回收期为5—6年，快的可能只需要3—4年时间。而一旦在市场中树立了品牌，则每月的收益将非常稳定。

资本总是追逐利润最高、最具成长性的热门行业。有关专家认为，2005年将是最佳战略投资时机，因为医疗体制改革在国内已经有了相当的基础，政策的依托和市场的需求已经催生了多样化的改革成果，如股份合同制、兼并收购、出售转让、租赁托管和组建集团等。

对于全国范围内的医疗体制改革而言，2000年是一个分水岭，因为在这一年里国家先后颁布的13个文件，基本上促成了医疗服务行业与资本市场的对接，此后，合资兴建、兼并收购医院的案例频频发生。

首先是在2000年2月16日，国务院办公厅转发了国务院体改办等8部门《关于城镇医疗体制改革指导意见的通知》，其中诸如“有关部门要建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度”、“鼓励各类医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团”、“盈利性医疗机构医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税”、公立医院以“公开竞争、择优聘任为主的多种形式任用医院院长，实行院长任期目标责任制”等条目，无异于为资本进入医疗市场打开了大门。

在其后的6个月里，有关部门连续出台了13个配套文件，对城镇医疗机构分类管理、医药收支两条线管理、医疗机构有关税收政策、区域卫生规划政策等，均做了明确的规定。这预示着医疗体制改革进入了实际操作阶段。

随后，随着中国医疗服务行业潜力的日益凸现，各方资本加快了进入的步伐，特别急不可待的是一些跨国企业。2002年5月，卫生部联合原外经贸部发布了《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》，再一次降低外资进入中国医疗行业的门槛，即投资总额不低于2000万元人民币，但最高持股比例可达70%。

尽管国内医疗行业开始呈现出产权多元化的局面，但医疗体制改革的根本性问题并未真正触及，即以“减轻政府负担”为出发点的医疗体制改革，不仅没有扭转医疗保险和医药体制的混沌状况，作为直接关涉到公共利益的医院更是为人所病诟。

2004年4月，全国卫生工作会议召开，卫生部常务副部长高强在会上提出，积极鼓励社会组织和个人参与医疗服务事业，对于社会资金投入医疗事业的，允许出资人取得合理回报；而在有关政策出台后，国家将选择部分城市进行医疗体制改革试点。高强的讲话无疑传递了一个重要信息，即步履迟缓的全国医疗体制将会有震荡性的动作。

在2004年8月举行的21世纪医学国际论坛上，卫生部副部长朱庆生首先从改革的角度诠释了当前医疗体制的弊病，即“医疗卫生事业投资渠道单一，吸纳社会资本投入力度不大，公立医院垄断的局面没有完全打破，多种所有制医疗机构公平有序竞争的格局还没有形成”，以及“公立医疗机构管理体制缺乏活力，医疗服务模式单一与群众医疗需求多样化之间矛盾突出”等。

据不完全统计，目前我国私营、中外合资合作、股份制等医院数量约占全国医院总数的10%，为1500多家，数量偏少，难以满足大众多层次、多样化的医疗保健需求。

据朱庆生透露，国家将进一步采取有效的鼓励政策，引导社会力量参与医疗卫生事业的发展，在宏观层面上形成政府举办的公立医院、民营医院、私立医院、股份制医院等多种所有制医院并存，公平有序竞争的医疗服务格局。业内人士分析说，朱庆生大致描绘出了未来中国医疗体制变动的轮廓。

据知情人士透露，最迟在2005年初，由卫生部牵头制定的《医院体制改革指导意见》将出台，其中将包含含金量非常高的一句，即“国有资本将逐步退出公立医院。在政府所属医疗机构中，国有资产的持股权不低于51%”。这就意味着医疗体制改革即将步入医院产权改革阶段，更多的社会资本将被允许进入公立医院。

此外，还值得关注的是，“以前隶属于国有和国有控股企业的医院的剥离工作必须在2005年以前完成，各级政府将只保留一两家提供基本医疗服务的大型医院，其它医院将逐步对业外资本开放。因此，在未来一年中，将会有大批各级国有医院走上改制之路。

对于即将出现的投资热潮，北京医科大学医管系一位教授一语道破，“这是因为公立医院战线收缩留下了巨大的空档”。

这位教授将即将迎来变迁的公立医院分为三个层次，一是面临被剥离的企业医院，容易接受外来资本，设备也不错，但包袱比较重，患者市场较为狭窄。二是街道的社区医院，普遍缺乏资金和技术，因此对外界投资非常欢迎，但技术、设备、人才等优势缺乏，对这一类医院的投资需要敏锐的洞察力。

再就是经营状况较好的三甲医院，基本没有融资需求，但由于其根本问题——产权性质，对这类医院的投资应该说是非常困难的。其优势显而易见，但这种优势会逐渐减弱，医保体系的改革也正在使各个医院在一个相对平等的平台上竞争，这类医院会受到更加强烈的冲击。

哈尔滨医科大学卫生经济系教授杜乐勋对“放出去”的原公立医院提出了四条出路，即一是改制为有限责任公司制医院，或者同民间的资本联合，让他们出资收购兼并联合，或者职工持股，或者医院管理者收购；二是国资局对医院持股收购；三是与政府订立托管合同；四是医院申请成为民办非企业单位。

但也有专家看好进入盈利性小型诊所及小医院，因为一方面通过收购这些小型盈利性医疗机构将很容易达到目的，另一方面，从目前比较成功的盈利性医院的发展道路来看，绝大部分是依靠他们在某一医学领域特别是在中医骨科、针灸、肿瘤治疗、传染性疾病上的独有优势而获得的，这些专科医院由于致力于某个专业的强项，不需要添很多设备，投入100万元左右就能开办，并且还可以购置较好的设备。

根据某投资顾问公司的调查和估算，一般而言，5万元可以建一个小诊所，100万－500万元就可以办一个小型的专科医院，3000万元以上的投资才能办起一家真正的综合性民营医院。但从目前来看，如果投资综合性的医院，就一定要舍得大投入，走高端策略，采用最先进的设备和治疗方法，否则很难与当地的公立医院竞争，盈利速度会非常缓慢。

实际上，尽管民营医院的管理机制较为先进，但大多数的生存状况并不理想，因为民营医院大都开设的是短期见效的科目，例如美容、男女性功能障碍、妇科、皮肤科、口腔科等，一旦竞争加剧，会很快萎缩，与大医院的心脏搭桥、肝肾移植、关节置换等技术含量极高的垄断项目比，毫无优势可言，一般危重病人、重症病人还是会选择公立医院。

平安证券研究所一位行业分析师还提出，大型盈利性医院有望成为下一轮资本市场的投资热点，因为这一类医院高额的投入，为其他有意的投资者设定了较高的门槛，而这正是有着公共募集资金来源的上市公司的优势所在。

有资料表明，一家省属医院平均设置病床位是630张，而平均每张病床所占有的专业设备的金额在10万元以上，因此一家省属医院在专业设备方面就需投资近亿元。据估算，一家有一定规模的综合医院的初步投资金额在2亿元以上。

此外，在医疗人才的培养和引进等医院软件方面的建设更要持续投入，这对于高质量医疗服务至关重要，并且与盈利性医院和投资方所追求的目标大体一致。

“迄今为止，医院投资的成功还非常罕见”，一位业内资深人士指出，原因就在于当前医疗领域中的政策环境、行业环境和商业准则还很不规范。

对于行业的“歧视性”政策，中国医院管理学会会长曹荣桂介绍说，有不少民营医院承担了社会公共卫生任务，收费也是按国家卫生部门的统一标准，甚至所有盈利都投入医院的扩大再生产，却依然被定为盈利性医院，执行着盈利医院的税收和土地政策，被排除在医保之外，“即使被定为非盈利医院，在医保定点以及医疗事故的鉴定等方面仍是另眼相看，这种状况对我国医疗事业的未来发展有弊无利”。

不仅如此，在政府的财政补贴、优惠的税收（盈利性医院按照总收入的5%上缴营业税）、医疗保险定点单位的待遇、政府调节的医疗服务价格等方面，有关政策也是倾向于非盈利性医院的。曹荣桂说，一般而言，非盈利性医院不会自觉降低成本，恰恰相反，还可能利用这些行业垄断资源，以扩大成本获取自身利益。

其次，法律制度的缺失，已经成为影响医疗行业健康发展的最大障碍。据专家介绍，除卫生部几年前颁布的《医院管理机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》与《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》外，我国目前尚无一个明确医院产权属性的国家法律或行政法规。

在此环境下，多种产权属性的医疗机构的定义、界定、运作规范及利润分配等均处于无法可依的状态，而对于国有企业的股份制改造及与外资的合作，尤其在并购重组等资本运作方面，还缺乏一个明确的操作规则与流程。“没有制定好游戏规则的游戏，往往会变得随心所欲，机会大风险也大。”有关人士指出，我国亟需出台一部类似于《医院法》或《医疗机构管理法》的基本规范。

再次，在目前优势极不对称的情况下，公立医院与投资方缺乏能够对接的市场语言，即医院方总是指责投资者的短期性、趋利性，投资方则认为医院对市场的认识冥顽不化。这种合作注定是前途坎坷的。

卫生部卫生经济研究所所长蔡仁华则具体地指出，如果吸纳盈利性的社会资本进入公立医院，在理论上就与公立医疗机构不应盈利的原则产生矛盾，而这样一来公立医院的转制在操作上就会遇到很多困惑。

一直致力于于医疗管制研究的经济学家余晖还提到，绝大部分医院属于国有事业单位，条块分割，产权多元化，如果投资方进入医院，至少得在卫生部、财政部、发改委、国资管理等系统来回奔波。同时，国有公立医院市场地位优越，盈利状况好，融资动力并不大，并且许多医院由政府部门控制，民营化后则由董事会控制，这就存在政府是否愿意放权的问题。

医院改革涉及政府组织、人事、财政、税务、国资、土地、技术监督等部门，他们都管医院，又都不管医院，但涉及部门利益时他们就可能影响改革。另外，人员是改革中最困难的问题。事实上阻力最多是来自员工的传统观念，他们担心自己的未来，而一些收入处于中上水平的医院，内部人很少有改革的动力。

从目前情况看，不少地方政府的主要领导或分管领导整体态度积极而坚定，他们只有两个要求：职工不上街，资产不流失，尽管不少卫生局都成立了改革办、招商办等机构。

也有专家从另一个角度对医院改制表示了忧虑，即随着大规模的并购和扩张，一个地区的多家医院很可能会集中在一大或几大资本手中，此时人们应该享受到的最基本的公共卫生服务和最基本的医疗卫生服务也可能难以有效保障，因为资本在公益性和逐利性方面，往往偏向于后者。

（信息来源：中国医药保健品进出口商会）

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