行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策

第一篇：行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策

行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题、对策

[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对今后应采取的措施和对策展开探讨。

[关键词]国有资产；管理体制；问题；对策

行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。

改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。

建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。

一、我国行政事业单位国有资产的属性

1.行政事业单位国有资产的内涵

我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。

2.行政事业单位国有资产分类

按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。

行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。

从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对

外投资和其他资产。

3.我国现行行政事业单位国有资产管理体制

根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题

行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：

1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范

首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。

2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施

目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。

3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重

在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。

4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重

2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。

5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公

由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准，现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。

6.管理监督体制和法律规范滞后于实践 长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。

三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有： 1.对行政事业单位国有资产认识上的误区

第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

2.管理体制不顺

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各

地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。

3.管理机制不健全

行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。

在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。

在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。

在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。

4.管理制度不健全，法制化建设严重滞后

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路与对策措施

（一）主要原则

行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：

1、坚持依法治产的原则

要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。

2、坚持产权管理的原则

国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在明晰产权关系的前提下，建立以产权管理为纽带的行政事业单位国有资产管理体系。国有资产管理机构代表国家行使所有者的管理职能，行政事业单位行使占有、使用者的管理职能、各司其职、各负其责。

3、坚持资产保全的原则

代表国家行使管理职能的国有资产管理部门，对占有、使用国有资产实行有效的监督，制定落实非经营性资产管理责任制，保证资产的安全和完整，对非经营性资产转作经营性资产，通过征收资产占用费，将部分资产收益集中起来，用于资产的更新改造，使部分资产价值得到补偿；资产占有、使用者在资产管理部门的监督下，严格按照职责要求，做好各项管

理工作，从物资上保证政府行政及事业单位履行职能。

4、坚持效率与公平相统一的原则

积极采取有效措施，对历史上形成的国有资产存量，进行整合，在各级政府所属部门单位范围内，对资产进行调剂，增强资产的合理流动，实现优化配置，以发挥资产的最大效率和减除部门单位间的分配苦乐不均。同时，按照公共财政的要求，调整行政支出结构，把握投资方向，加强急需和薄弱环节部门的资产投入，以使国有资产发挥最大的效率，从资产增量环节保证效率与公平的统一。

（二）基本思路

我国行政事业单位国有资产管理的基本思路是：以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会精神为指导，以提高认识和清产核资为基础，以管理体制改革和创新为突破口，以产权管理为核心，以固定资产管理为重点，以法规和制度建设为保障，运用科学的机制和现代化手段对行政事业单位国有资产进行全过程的科学化、制度化、法制化管理，以维护资产的安全、完整和增值（经营性资产），保证非经营性资产的合理、节约、高效利用和国家行政机关履行职责与促进其事业的发展。

（三）对策措施

1、提高认识，增强搞好国有资产管理的主动性

行政事业单位国有资产是国家全部国有资产的重要组成部分，是各级行政事业单位履行职责和事业发展的重要物资保障，从中央到地方，从组织到个人，要提高对加强行政事业单位国有资产管理重要性的认识，单位主管领导要从长期受“重钱轻物”的思想影响中转变过来，把资产管理放在与财务管理等同的位置，坚持常抓常议，使各级领导增强对国有资产管理工作的认识，加强对国有资产的组织领导；单位的监管人员要利用各种形式对员工深入开展宣传教育，使广大干部群众认清在单位吃“皇粮”的情况下，加强国有资产管理，提高资产使用效益的重大现实意义，牢固树立过“紧日子”的思想，激发广大群众主动参与资产管理的积极性。同时要加大管理力度，强化产权意识，各级领导要按照职责分工，切实加强对国有资产的组织领导，理顺资产管理上本单位与上级主管部门的关系，明确责任，大力支持资产主管部门开展工作，创造良好的管理环境，减少资产浪费和流失，提高资产使用效益，确保资产的保值和增值，确保资产管理的健康发展。

2、清产核资，摸清国有资产的家底

为了进一步加强和规范行政事业单位国有资产的管理，堵塞资产管理中的漏洞，防止国有资产流失，需对所属行政事业单位的全部资产进行清查核实。清产核资是国有资产管理的重要措施，只有搞好国有资产清产核资工作，国有资产管理才有基础。另一方面，通过清产核资，摸清了资产的数量，可以发现管理中存在的问题，对具体问题认真分析有利于问题的顺利解决。

3、建立集中统一监管的新型国有资产管理体制

完善行政事业单位国有资产管理必须要有一套规范、完备的体制作保障，各级财政部门是政府负责行政事业单位资产管理方面的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理，构建“财政部门统一管理，各部门分工负责，单位占有使用”这样一个分级管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理体制，即：财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理；行政事业单位主管部门负责对本部门所属国有资产实施监督管理和具体管理。从体制上解决了长期以来条块分割、多头管理、缺乏监督的问题。

4、紧紧抓住产权管理这个核心 产权管理是资产管理的核心，只有紧紧抓住产权这个核心，并围绕着这个核心开展工作，才能抓住主要矛盾，才能提纲挈领，许多问题也才能迎刃而解。做好产权管理工作，一要调

查研究，对存在的问题进行认真分析，掌握基本情况；二要对各种问题进行分类梳理，研究制定具体对策和解决办法；三要确定办理原则和工作程序，明确任务，落实责任；四要区分不同情况，分类处理好各类实际问题，确保国有资产安全、完整、不流失。

5、积极推动资产管理与预算管理相结合 由于行政事业单位的公益性，公共预算安排是行政事业单位资产来源的主渠道，资产配置是资产管理与预算管理的一个有效接合点。要抓住资产配置的关键环节，制定行政事业单位资产配置的标准和定额，使预算资金分配更加规范和公平，资产配置更加科学合理，进一步推动资产管理与预算管理的有效结合。

6、建立健全行政事业单位国有资产管理制度

深化行政事业单位国有资产管理改革，必须从建章立制入手，对国有资产实施有效管理。结合实际研究制定行政事业单位国有资产管理实施办法，从资产的配置、使用、处置、评估、收入各个环节进行细化管理，促进资产管理的制度化、规范化、科学化。主要参考文献

[1]杨玲。论行政事业单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（8）.[2]戴荣。充分发挥财政职能 加强行政事业单位国有资产的监督管理[J].国有资产管理，2006（1）。[3]张元东。行政事业单位资产管理现状分析及改善途径[J].行政事业资产与财务，2010（9）。

行政单位国有资产管理体制和制度的现状

[摘要] 随着我国经济的发展、改革的深入和公共财政制度的逐步建立，行政单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，认清其中现存的问题，加强行政单位国有资产管理日益迫切和重要。本文对行政单位国有资产管理体制和制度现存的问题进行了剖析，对行政单位国有资产管理体制和制度的现状展开探讨。[关键词]国有资产；管理体制；现状

行政事业单位国有资产,是指属国家所有,由行政事业单位占有、使用,能以货币计量的各种资源的总和。我国对行政事业单位国有资产的管理,仍坚持所有权与使用权相分离的原则,实行国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用的管理体制。行政事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分,是国家政权建设的重要物质基础,虽然不能直接为创造经济价值,但对于促进社会主义市场经济的与完善有着十分重要的作用。

改革以来，我国经济快速发展，国有资产管理体制改革不断推进，经营性国有资产管理改革成效显著。中央和地方相继成立了国有资产监督管理委员会，发布了一系列国有资产管理的政策法规。相比之下，行政事业单位国有资产管理体制改革滞后，不论是在行政事业单位国有资产制度的建设上，还是有关具体可操作的层面上，很难适应社会主义市场经济的总体要求，呈现出执法力度不够、法律监督不到位、资产管理观念淡薄、责任不清、资产配置不合理、资产使用效率低、资产处置随意以及资产流失严重等问题。

建立新型的行政单位国有资产管理体制，是开展行政单位国有资产管理研究的目标之一，是提高这部分资产使用效率的重要环节，对于巩固行政单位国有资产管理改革成果，建立适应市场经济体制和法治政府要求的后勤保障制度，提高这一部分财政资金使用效率具有十分重要的意义。

从传统计划经济体制向市场经济体制转轨，是中国渐进式经济改革的主要路径。在此过程中，在国有经济体系内部，中央和地方的行政事业单位国有资产管理体制改革，明显滞后于以国有企业为代表的经营性国有资产管理体制的改革进程。不论是在制度建设、法制建设还是在具体操作层面上，我国现行的行政事业单位国有资产管理体制都已不能适应社会主义市场经济的总体要求。因此，构建适应社会主义市场经济体制基本要求的行政事业单位国有资产管理新体制势在必行。

一、我国行政事业单位国有资产的属性

1.行政事业单位国有资产的内涵

我国行政事业单位国有资产是指国家所有并由行政事业单位占有和使用，能以货币计量的各种经济资源总和，是指为行政事业单位履行其职能而配备的物质手段，是行政事业单位提供公共产品与服务的重要物质基础(不包括由社会大众共同使用的公共设施与公共工程等公共产品)。

2.行政事业单位国有资产分类

按行政隶属层次划分，我国行政事业单位国有资产分为中央行政事业单位国有资产和地方行政事业单位国有资产。其中地方行政事业单位国有资产，又可进一步细分为省(自治区、直辖市)级行政事业单位国有资产、市(地)级行政事业单位国有资产、县级行政事业单位国有资产以及乡(镇)级行政事业单位国有资产。

行政事业单位国有资产的形成：既包括由财政预算拨款形成的资产，也包括行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，还包括接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

行政事业单位国有资产使用单位性质，可分为国家机关的国有资产、事业单位的国有资产、党派和社会团体的国有资产等。

从行政事业单位国有资产价值形态来看，可以分为流动资产、固定资产、无形资产、对外投资和其他资产。

3.我国现行行政事业单位国有资产管理体制

根据1995年原国家国有资产管理局、财政部制定的《行政事业单位国有资产管理办法》，目前行政事业单位国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。但在实际操作过程中，由于现行体制未能很好地解决国家与地方政府管理、单位占有和使用之间的关系，结果常常导致国有资产的部门所有和单位所有现象。

二、行政事业单位国有资产管理中存在的问题

行政事业单位的国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位按照国家政策规定，运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其它经法律确认为国家所有的资产。行政事业单位国有资产，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金补偿、补充的非直接性和占有、使用的无偿性等特点。目前我国行政事业国有资产在的主要问题：

1.资产形成上渠道多头，配置不合理，管理不规范

首先是资产形成渠道复杂。一个部门可用于购建资产的经费，如公用经费、基本建设经费、事业发展费、非财政资金等，导致资产形成失控；其次是资产的配置缺乏统一的标准体系。由于缺乏统一的专用设备和通用设备配置标准，有关部门在编制和配置资产预算时，无法做到科学、公正、公平、合理，直接影响资产的配置效率；三是管理不规范。既没有建立有效的资产预算管理机制，也没有合理的管理程序进行约束，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账，对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产，账账不符、账实不符等问题，几次清产核资都未能达到预期效果，造成前清后乱。

2.资产管理分散，缺乏有效协调，影响规章制度的建立和实施

目前，国有资产管理或监督管理职能的部门不少，有国有资产管理部门、财政部门、机关事务管理部门、纪检、审计等部门，由于多头管理，职责不明，造成国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，资产管理与预算管理脱节，体制不顺，国有资产的组织、协调、监督职能弱化，管理制度不健全，管理行为不规范。

3．资产使用的责任机制和监督机制缺乏，资产闲置和资源浪费严重

在传统的管理体制之下，国有资产被各单位分散占有和使用，实际上成了各单位所有，作为所有者的国家产权虚置，统一管理失控，致使资源配置失衡、闲置浪费、流失和资产低效使用的问题一直都很严重，普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。在资产购置上存在随意性乃至盲目性，赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态；不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化影响了资产的使用效果和寿命。

4.国有资产管理制度、法规不健全，国有资产流失严重

2006年7月1日实施以前，《行政事业性国有资产管理办法》是国有资产管理的主要规章制度，针对存量资产的管理提出要求，对资产形成这个重要环节没有规定。改革开放以来，行政事业单位资产数量和规模不断扩大，种类增加，加上“非转经”的不断加速，资产结构日益复杂。而该《办法》虽然对非经营性资产转经营性资产作了具体规定，但对于行政事业性国有资产哪些能用于经营没有明确规定，“非转经”行为引发资产流失严重，表现为：“非转经”过程中非经营性资本的流失；“非转经”产生的效益流失等。另外，流动资产管理不善、资产处置不规范、决策失误等也是导致行政事业单位国有资产的主要原因。

5.国有资产部门利益化，造成实事上的社会分配不公

由于缺乏严格规范的资产形式机制和科学合理的资产配置标准，现行的国有资产管理大都采用“单位占有使用”的管理体制，造成资产实际占有权、处置权等全部落在各个占用单位手里。国有资产的被无偿占有，导致国有资产部门利益化，致使资源配置失衡，不但资产闲置浪费流失严重，也削弱了财政分配调控的功能，引发和强化了行政事业单位内在扩张欲望，加剧了财政资金的供求矛盾。国有资产收益的账外循环，形成公务员津贴苦乐不均，造成实事上的社会分配不公，影响党风政风。如有些无偿占有国有资产资源较多和有罚没收入的单位，自行出租或开发建设办公楼、培训中心、招待所、房地产项目，自行处置国有资产收益，除优厚配置多种办公服务用品外，擅自发放津贴补贴等。

6.管理监督体制和法律规范滞后于实践 长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致地方行政事业单位国有资产管理体制不顺。主要表现为：一是现行机构设置不合理。有些地区行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些地区则是国资部门。这种不对等的机构设置不利于资产的宏观管理。二是各级管理部门职责不清，职能交叉。如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门（或国资部门）的管理权限不清。三是部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，由于存在业务管理与财务管理相互脱节，造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。同时有关行政事业单位国有资产的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，是目前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题的根本性原因。

三、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因

行政事业单位国有资产管理存在的问题的原因是多方面的，主要原因有： 1.对行政事业单位国有资产认识上的误区

第一，在我国国有经济体系中，以国有企业为主体的经营性国有资产受重视，从中央到地方(省市)都成立了国有资产监督管理委员会，对经营性资产专司管理。而长期以来从中央到地方行政事业单位国有资产却没有得到应有的重视，致使行政事业单位国有资产管理改革既滞后于整体经济改革，又滞后于国有企业改革。第二，长期以来“重钱轻物”的管理观念，导致了行政事业单位国有资产管理相对落后。第三，对行政事业单位国有资产产权问题的认识偏差。行政事业单位国有资产的所有权属于国家，由各级地方政府代行所有权，各行政事业单位只是资产的占有、使用者。但在实际工作中，许多行政事业单位国有资产被使用单位当作本单位所有。这一方面使行政事业单位之间的资产调剂难以进行，影响资产的使用效率；另一方面还带来了处置的随意性，造成了行政事业单位国有资产的流失。

2.管理体制不顺

长期以来，由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题，导致我国行政事业单位国有资产管理体制不顺。首先，目前我国行政事业单位国有资产管理的机构设置不合理。在中央设有机关事务管理局，在省级，大部分省设有省机关事务管理局，负责本级行政机关的部分国有资产管理；在省级以下，许多地方没有设机关事务管理局，特

别是在县级，绝大部分都没有设机关事务管理机构。另一方面，机关事务管理局本身只能管理行政机关资产，而对大量的事业单位、社会团体等的资产无法进行管理，许多单位没有专门的资产管理部门或专责资产管理人。其次，行政事业单位国有资产的各级管理部门职责不清，职能交叉，如：财政部门与国资部门的管理权限不清，各级机关事务管理局与财政部门(或国资部门)的管理权限不清，各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理权限不清，财政部门(或国资部门)与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清，行政事业资产具体占有使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。第三，部分行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的相脱节造成各地方、各部门、各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致国家关于行政事业单位国有资产管理的规章制度得不到有效的贯彻执行。第四，行政事业单位国有资产管理中存在着较为普遍的资金管理与财物管理相脱节现象。部分地区资金管理属于财政部门，而财物管理属于国资部门，而国资部门与财政部门在业务上是相对独立的，从而使行政事业单位国有资产管理失去了一个重要约束手段，不利于行政事业单位国有资产有效管理。

3.管理机制不健全

行政事业单位国有资产管理缺乏从资产形成、使用到处置的有效管理机制。

在资产形成与配置方面：一是存在一定程度的财政预算软约束现象，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意牲；三是各单位资金来源渠道的多样性，以及不同资金来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置。

在资产使用方面：一是缺乏客观公正的资产使用效率评价标准与评价方法，以及有效的约束机制与激励机制，从而无法对资产的使用效率进行有效的评估，不利于资产使用效率的提高；二是缺乏严格、规范、先进的管理手段，导致行政事业单位国有资产使用效率普遍较低；三是资产的实物管理与价值管理相脱节，导致行政事业单位普遍存在账外资产现象；五是使用单位之间资产调剂困难，影响资产的使用效率。

在资产处置方面：一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程的随意性；二是缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径，导致资产处置过程的浪费与腐败。

4.管理制度不健全，法制化建设严重滞后

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题，但是有关的管理制度与法律建设却远远滞后于实践，至今仍没有出台一套完整的行政事业单位国有资产管理法规。各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业单位国有资产管理的法律与规章制度，但部分法规、制度之间互有矛盾，使执行部门无所适从。

五、我国行政事业单位国有资产管理及体制创新的主要原则、基本思路

（一）主要原则

行政事业单位国有资产的性质和特征，要求我国行政事业单位国有资产管理必须遵循以下原则：

1、坚持依法治产的原则

要以国务院有关加强国有资产管理的法规和条例为依据，建立健全包括资产配置、产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估、资产使用、资产处置、资产报告和监督考核的规章制度，使资产管理工作有据可依、有章可循、严格执行法规、条例和规章制度，制订实施相应配套的制度办法，规范资产管理行为，使行政事业单位国有资产管理逐步系统化、规范化、制度化。

2、坚持产权管理的原则

国家是行政事业单位国有资产的所有者，行政事业单位是国有资产的占有、使用者。在

明晰产权关系的前提下，建立以产权管理为纽带的行政事业单位国有资产管理体系。国有资产管理机构代表国家行使所有者的管理职能，行政事业单位行使占有、使用者的管理职能、各司其职、各负其责。

3、坚持资产保全的原则

代表国家行使管理职能的国有资产管理部门，对占有、使用国有资产实行有效的监督，制定落实非经营性资产管理责任制，保证资产的安全和完整，对非经营性资产转作经营性资产，通过征收资产占用费，将部分资产收益集中起来，用于资产的更新改造，使部分资产价值得到补偿；资产占有、使用者在资产管理部门的监督下，严格按照职责要求，做好各项管理工作，从物资上保证政府行政及事业单位履行职能。

4、坚持效率与公平相统一的原则

积极采取有效措施，对历史上形成的国有资产存量，进行整合，在各级政府所属部门单位范围内，对资产进行调剂，增强资产的合理流动，实现优化配置，以发挥资产的最大效率和减除部门单位间的分配苦乐不均。同时，按照公共财政的要求，调整行政支出结构，把握投资方向，加强急需和薄弱环节部门的资产投入，以使国有资产发挥最大的效率，从资产增量环节保证效率与公平的统一。

（二）基本思路

我国行政事业单位国有资产管理的基本思路是：以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会精神为指导，以提高认识和清产核资为基础，以管理体制改革和创新为突破口，以产权管理为核心，以固定资产管理为重点，以法规和制度建设为保障，运用科学的机制和现代化手段对行政事业单位国有资产进行全过程的科学化、制度化、法制化管理，以维护资产的安全、完整和增值（经营性资产），保证非经营性资产的合理、节约、高效利用和国家行政机关履行职责与促进其事业的发展。主要参考文献

[1]杨玲。论行政事业单位国有资产管理[J].国有资产管理，2006（8）.[2]戴荣。充分发挥财政职能 加强行政事业单位国有资产的监督管理[J].国有资产管理，2006（1）。[3]张元东。行政事业单位资产管理现状分析及改善途径[J].行政事业资产与财务，2010（9）。

第二篇：我国非经营性国有资产管理体制存在问题及对策

我国非经营性国有资产管理体制存在的问题及对策

摘要：

非经营性国有资产由于其非营利性的特点，长期主要依靠国家行政手段进行资产和资金的分配。由于没有良好的监管机制，非经营性国有资产管理中存在管理混乱、处置不均等许多问题，为此应从机构设置、制度建设和管理工具等多方面加强对非经营性国有资产的管理。

关键词：非经营性国有资产，存在问题，制度建设

非经营性国有资产是指不投入生产经营和流通领域的，主要由行政事业单位占有的产权属于国家的资产。广义的非经营性国有资产是指所有非营利性国有资产，即除了经营性国有资产以外的都是非经营性国有资产。既包括生产经营企业中的不以营利和资本增值为目的国有资产，如传统国有企业单位所属资产中，由于历史原因包含了大量的相对独立的乃至成建制的非经营性资产，又包括非营利性企业中的国有资产（自然垄断行业中企业的国有资产），还包括非企业国有资产。非经营性国有资产具有以下特征：配置领域的非生产性，资产取得、占有和使用的无偿性，提供服务的公益性，追求资产利用的充分性。非经营性国有资产是国家机关正常运转和各项事业顺利发展的物质条件，是我国国有资产的重要组成部分。

一，我国非经营性国有资产管理体制中存在的主要问题

面对占有国有资产近半壁江山的非经营性国有资产的管理，一直处于放任自流的状态。我国历次政府机构改革和国有资产管理体制改革，不仅没有将其作为改革的一个重要内容加以考虑并加强对其的管理，反而因管理机构撤并和管理职能转换而有所削弱。由于机构、体制、制度、观念等方面的原因，非经营性国有资产管理还相对薄弱，家底不清、账实不符、重钱轻物、重购轻管、产权不清、职责不明、效能低下、资产流失等问题依然存在，有的还相当严重。因此，如何进一步加强非经营性国有资产管理，是摆在我们面前值得认真研究的一项课题。现对其中几个主要问题进行阐述。

（一）非经营性国有资产管理目标不明晰

国内有许多学者认为非经营性国有资产的管理目标是“保全资产”。然而，对资产的“保全”要求还不能涵盖所有的非经营性国有资产。毋庸置疑，对某些需要保持原貌的古文化遗产、自然地理资源，“保全”目标是很贴切的，但对于其他存在于行政事业单位中的某些非经营性资产、公益性基础设施而言，仅仅以“保全”作为管理目标显然是不够的。因而，对非经营性国有资产而言，应基于整体经济效率的提高来确定其管理目标，基于社会公共利益价值的“保值增值”大循环是有效管理非经营性国有资产的适当目标。

（二）行政事业单位的非经营性资产管理普遍存在家底不清、账实不符、管理基础薄弱的现象

资产存量不清已是非经营性国有资产使用单位的通病。一些单位和部门账目混乱，有账无物、有物无账、账外有账的现象普遍存在。而且长期不对账，造成国有资产流失。一些行政事业单位资产管理财务制度不健全，有的只设“固定资产总账”，没有明细账目，账实是否相符无法核对；有的采用流水记账法，当年新增资产在购置时通过“经费支出”或“专项支出”走账，没有相应增加固定资产。在非经营性国有资产管理中，事业单位国有资产管理存在的问题更为严重。由于我国事业单位组织性质复杂，职能定位模糊，其管理就变得十分复杂。由于改革不彻底，形成了一些行政单位与事业单位、事业单位与企业之间的界限不清，资产性质归属与性质不明的现象十分突出。大部分事业单位，既提供私人服务又提供公共服务，其资产来源既有国家投入，也有本身业务收入。

（三）行政事业单位的资产管理手段落后，信息化管理水平低

行政事业单位至今尚未建立相关管理数据库，管理集中的综合可比性较弱。对资产管理信息的收集中存在不集中、不全面、不准确等问题。同时，传统的管理，在信息加工和传输上手段比较落后，也存在如下弱点：一是静态数据多，动态数据少，更新频率低。二是信息在传输中衰减和丢失。三是无法做到实时在线处理。

（四）缺乏有效的资产预算管理体制。

目前，我国还没有形成专门的资产预算体系，大多用财务预算代替资产预算，财务部门在编制预算时，缺乏对单位资产状况的充分了解，在资产配置使用时不考虑原有资产存量和消耗、增值状况，导致预算安排存在一定的无目的性，资产闲置、浪费与资产的重复配置并存，降低了资产的配置效率，致使有限的财政预算资金没有得到最有效利用。

（五）基层非经营性国有资产监督管理最为薄弱

在县乡两级，国有资产流失、闲置、低效率使用现象严重。县乡两级国有资产大多数为房屋设施、设备类国有资产，其流动性较差，县乡两级行政事业单位重重购置使用，轻管理维护，在“非转经”中监管不到位，流失严重，且由于条块分割的影响，不同的占用机构或单位之间，无法进行资产的划转，也导致了不同机构和单位之间人均占用额的差别较大。此外，对资产占用随意，缺乏基本效用评价标准的问题较为突出。

（六）资产配置不合理，资产流失严重，影响政府社会经济管理职能的发挥

在旧的管理模式下，大量非经营性国有资产被政府各部门无偿占用，所衍生的处置、经营权被“理所当然”地用作各行政事业性单位创收的依据。为获取所谓的灰色收入，不务正业“创收”，巧立名目“增收”，经商办企业成为了一些部门单位的重要任务，不仅分散了政府部门履行职能的资源，影响了工作效率，而且由于非经营性资产在部门之间分布不均，造成了部门之间收益悬殊，严重影响了政府形象。

国有资产流失问题发生在资产管理的各个环节。比如，在购置环节，由于决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利，一些单位常常购买质次价高的产品，基建工程造价含有水分，造成了国有资产大量流失。

二，非经营性国有资产管理体制完善对策

（一）加强政府采购制度建设，规范政府采购行为

规范政府的采购行为要求在采购中严格遵循“三公”原则，及时将政府采购的项目、程序、要求、过程和结果公开，接受全社会监督；严格落实采购资金、采购项目报批制度，维护决策层和监督层的审批权和知情权；严格招投标运作程序，确保评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离。严格遵守政事分开的原则，建立和完善采购监督机制。

（二）合理设计市场化的付费机制

非经营性国有资产在使用中的突出问题是浪费严重，对资产的保养和维护不到位，造成资产加速老化。在资产付费环节我们可以参考国际通行做法，一种是非经营性国有资产管理机构将资产直接拨付给使用单位，事业单位无需付费就可使用。另一种做法是引入市场化的交易制度，即资产管理机构负责统一配置和购买资产后，使用单位向财政部门申请使用环节的预算资金，在预算批准后再向资产管理机构交付租金，以获得资产使用权。前一种做法适用于一些小额、零星的易耗型办公资产，后一种做法适用于房产、公务车等大型资产。

（三）建立与行政事业单位拨款制度相适应的资产责任制度

资产管理与财务管理紧密结合，是改变行政事业单位资产管理现状的需要。两者的脱节是造成账外资产的主要原因，而账外资产的存在是资产流失的最大隐患。因此，国资部门应掌握财政货币资金的具体投向及所形成的资产数量，特别对机构改革中一些撤并的行政事业单位资产，国有资产管理部门和相关部门应集中调整、合理配置，避免在机构改革中造成单位资产更大的“贫富差距”。(四)建立行政事业单位资产调剂制度，实行使用权动态管理

应建立完善的行政事业单位资产调剂制度，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由政府有关部门按照规定的标准进行调剂，实行两层次委托管理。一是将政府机关事务管理局整体转制为行政事业资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司，由财政和国资部门共同委托资产管理公司统一经营。二是把日常管理事务委托给各行政事业单位管理，主管部门监督职责。

（五）建立非经营性国有资产的产权制度

产权界定的基本原则是“谁投资、谁所有、谁受益”。其方法具体包括：一是原始投资主体界定法，即根据国家财政拨款的有关账目和原始凭证，清查子单位开办之日起至清查时点止期间内国家投入行政事业单位资金所形成的资产，应界定为国有资产；二是资产增值界定法，对国家拨款形成资产增值的应界定为国有资产；三是以单位名义接受捐赠、捐献的资产也应界定为国有资产。

（六）建立非经营性国有资产的退出制度

退出制度包括两项重要内容：一是资产处置制度。资产处置包括行政事业单位对所占用的国有资产的报废，有偿调出和变卖。无论以哪种方式处置行政事业性国有资产，都必须要以相应的制度为依据，严格履行报批手续。二是非经营性资产转经营性资产的审批制度。行政事业性国有资产转经营性资产必须经过评估审批和登记，未经法定程序不得自行转换。

参考文献：

[1] 毛程连，庄序莹.非经营性国有资产监督与管理[M].复旦大学出版社，2011年,P14-P48.[2] 方虹，刘春平，牛晓燕.非经营性国有资产监督管理研究[J].经济研究参考，2005.3.[3] 财政所课题组.行政事业性国有资产管理及改革研究[J].国有资产管理，2006，(2).[4] 刘素香.应加强行政事业单位国有资产处置管理[J].产权导刊，2007，(9).[5] 张栽红.强化行政事业单位国有资产监管的思考[J].商业会计，2004，(4).[6] 张凤玲.行政事业单位国有资产管理现状分析及对策研究[J].财会研究，2008，(6).[7] 朱世文.非经营性国有资产管理新思维[J].管理现代化，2009，(5).

第三篇：国有企业改革现存问题及对策

国有企业改革现存问题及对策

从1978年党的十一届三中全会以来，中国的国有企业改革已经走过来31载春秋，并且一直是中国经济制度改革中的重点。在这期间，作为转折点之一的，2001年党的十六大三中全会提出《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，在理论改革上有两个突出的亮点，一是股份制成为公有制主要形式的论断，另一个是提出建立健全现代产权制度，进一步加强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要表现形式。

一、国有企业改革中现存问题

近年来虽然改革取得了很大进展，改制后的国有企业经济有了现代公司的框架，但有很大一部分还不具有真正的现代公司治理结构，我国的国企改制还存在某些问题。

（一）国有资本出资人主体不明确，形成“内部人控制”局面

我国国有大中型企业在改组为股份制企业以后，一般是按照两种方式治理：一种是行政干预的公司治理结构，这种企业结构是由政府委任董事长、总经理直接经营，法人的治理结构处于“政府控制”的治理方式；另一种是国家在实际上并没有对企业行使股东的权利，即使是政府作为主要股东，也未能到位行使股东的权利，企业内部的国有股代表是由董事长、总经理担任，企业处于“无所有者控制”的治理方式。由于国有资本的所有者难以到位，造成所有者与经营者的责任、权限和利益不明确，结果作为出资人代表的政府与企业的委托人，实际上都是代人做事，又无责任约束。这种身份的相似性，使他们很容易走到一起使得在公司法人治理机构中，股东和董事之间的委托制衡关系形同虚设。模糊的产权状况造成无人对企业资本保值增值负责，出问题不知惩罚谁，缺乏有效的责任追究机制。

（二）经营者行政任命，难以建立现代企业的选拔、激励、约束机制

目前，绝大多数国有企业的用人制度都是“上级委任”制，经理层人员的选拔机制、激励机制、约束机制都存在空缺。由少数几个人选拔、录用“具有”应聘资格的多数候选人，这很难保证用人上的公平、公正性，也很难用现代企业家的标准去选拔合适的干部。这样选拔出来的干部不是以市场为导向的竞争性产物，也就没有相应的市场价格作为对经理人的激励，所有者与经营者目标不一致的前提下，很难让经营者去追求公司利益最大化。而是考虑怎样让自己的经营风险降到零，怎样享受更多的物质利益、闲暇时间，而与所有者目标相去甚远。由于信息不对称经理人具有很大权力，这就给所有者利益带来更大威胁。同时，这种用人制度是滋生腐败的又一温床，因为经理人的政治荣誉、能否升迁等的考核，不是以经营绩效、股票价格所决定，而是与上级部门有关领导的关系好坏决定，这将导致权钱交易。

（三）国有企业股权结构单一，经营效益低下

与其他新兴市场和国家经济转型中以私有产权为主导的股权结构相比，中国84%的上市公司目前仍然直接或间接地被政府最终控制，其中8.5%的上市公司仍为政府直接控制，75.6%的企业则由国家通过金字塔形控股方式实施间接控制。在股权比重方面,国有经济在有限责任公司和股份公司包括上市公司中比重过大,即通常所说的“国有股一股独大”。这既不利于法人治理结构建立和完善,也不利于很好地实现同股同权、同股同利。在一项非常有影响力的关于所有权结构与公司绩效之间关系的研究中，发现公司的获利能力与公司中法人股所占的比例呈正相关，而与国有股所占比例呈负相关。

国有经济布局和结构中存在的这些问题，不仅影响到国有经济质量和效益的提高，影响到国有经济主导作用的发挥，也影响到适应全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求。我们必须加快调整和优化国有经济布局和结构，深化国有资产管理体制改革和深化国有企业改革。只有继续调整国有经济布局和结构，才能进一步完善所有制结构，巩固和发展公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度；只有进一步深化国有资产管理体制改革和国有企业改革，建立完善的现代企业制度和规范的法人治理结构，才能实现经济与社会及人的全面、协调发展。当前及今后相当一个时期，调整国有经济布局和结构，深化国有企业改革是深化和完善社会主义市场经济体制的一项重大任务。

二、国有企业改革的对策思考

国有企业改革的根本出路在于建立现代企业制度，现代企业制度的核心是法人制度，因而国有企业的改革必须在法制的轨道上，在法律的严格约束和有效保护之下进行。在我国目前国有企业改革过程中，在法律上来完善我国的现代企业制度。因此在建立现代企业的过程中，应重点加强以下方面的完善：

（一）国有企业的组织形式应当坚持多样化

我国有建立现代企业制度的初期，许多人都认为公司是我国企业改制特别是国有企业改制的唯一选择。有的人认为有限责任公司是最佳的选择，因为它可以在小范围内实现资本的组合，在企业内部实现产权清晰，这些优势正是我国国有企业改革所急需解决的。但是，将现存的所有市场主体都集中在有限责任公司上是不可能的。因为，作为法人的一种，有限责任公司的设立有着人数上的限制，而人数上的限制又会带来资金上的限制。还有的人把上市的股份有限公司看成是公司的全部，认为这不仅是企业发展的必然趋势，也是企业获取资金的最好手段，与此相联系是竭力提倡建立更多的证券交易所。而事实上，证券交易所的建立，证券业的发展是市场经济完善的表现，也是市场经济发展到一定阶段上的产物，只有当市场主体的产权明晰，集中带来的资本积累达到一定的规模，证券交易制度完善，并且市场主体能自觉地利用交易机构来实现资源的合理配置的时候，上市公司才可能大量的发展，而所有这一切，都必须在生产力发展到一定程度才能实现。可见，公司是现代企业制度的重要内容，在我国的国有企业改革中，实行公司制也是一种重要形式，但不能说是唯一的形式。作为弥补公司缺陷的企业形式还有合伙企业、个人或独资企业等，·它们也是现代企业制度的一个内容，也应该得到鼓励和发展。因为，合伙企业组织灵活，虽风险较大，但经营者的经营意识强，生命力也强。而独资企业特别是国有独资企业在我国企业总数所占的比例相当大，大约在80%左右，其中在法人企业中占62.5%，已成为我国经济的一支重要力量。因此，无论从生产力发展的状况来看，还是从市场经济必须有足够多的竞争者的要求来说，公司都不是现代企业形式的唯一选择。从其他国家的情况来看，非公司的比重也较大，如联邦德国公司形式的企业仅占约23%，其他均为独资或合伙企业;美国公司占全国企业总数的20%左右，合伙企业约占10%，独资企业则占70%左右。

在我国，除了上述企业形式外，近年来还发展了一种崭新的企业形式，那就是股份合作制企业。股份合作制企业既不是股份制，又不是合作制，在产权关系、民主管理和分配制度等方面都有着自己的特点。目前，在我国的国有企业的改革中，很多学者都提出股份合作制企业是中小型国有企业改制的一种比较理想的形式。而在近年来，许多省的领导人都表示要以股份合作制企业改造乡镇企业，或是将新建的乡镇企业尽量办成股份合作制企业。总之，国有企业的改革在企业形式上的选择不能是单一的，而应是多样化的，既有公司作为重要的企业类型，又有独资、合伙以及股份合作制企业等作为必要的补充，这样才符合市场经济发展的需要，符合现代企业制度的要求。与此相适应的是各类企业法律制度的制定和完善。

（二）政府对国有企业的调控和管理手段应该多样化

我国在过去很长一段时期内，即在市场取向的改革未确立之前，行政手段作为国家调整经济生活的一种主要方式被强化到前所未有的高度，这种高度集中的行政经济给人们带来的窒息和危害至今让人们一提起就反感、不被认同。市场经济的建立，焕发了人们的积极性、主动性和自主性，于是淡化、弱化甚至取消行政手段，代之以法律手段和经济手段的意识越来越高。反映在我国行政体制的改革上，就表现为中央和地方如何分权的问题;表现在改革主体上，又反映为是以政府为主导还是以企业为主导的问题上等等。这些问题的争论归根到实质上就是政府对企业的调控、管理手段的选择。从市场经济的本质来看，它是一种民主、自由的经济，因此它允许并鼓励市场主体的自主经营、自我发挥、自我约束。但现代市场经济是一种法制经济，它要求市场主体的行为必须在法制的轨道上进行。所以，现代的经济生活运转需要法律手段和经济手段的作用。而在我国市场经济体制的建立过程中，由于有着不同于国外市场经济体制建立的特殊性，所以，在政府调控、管理企业的手段上就有了自己的特点。应当说，在我国市场经济体制的建立过程中，政府对企业的引导、鼓励、制约必不可少，行政手段的使用也就不可避免，特别是在新旧体制的转轨时期，行政手段的作用更为重要。行政手段是社会大生产发展的需要。如果把国家的运行比作一部机器的话，那么行政手段、法律手段和经济手段就是这部机器上的调控按钮。市场经济不是计划经济，它对社会资源的配置是市场起基础性作用。但由于市场调节是一种事后调节，且市场自己修正成本太大，所以，它需要外力的帮助，最典型的就是政府运用行政手段来进行调控。行政手段的调节是一种主观调节，或者说是一种主动、有计划、有目的调节，它可以事先制定周密的计划，并在此基础上调整经济关系，尽量减轻社会的浪费和社会的动荡。另一面行政手段还具有灵活性的特点，它可以以行政命令的方式，通过行政程序依靠各级行政机关组织实施。这些都是法律手段和经济的手段所缺乏的。而在我国新旧体制的转轨时期，政府在一定程度上仍是改革的主导力量，这不仅因为我国的企业在国际舞台上过于弱小，还因为在目前的情况下，我国的企业还不能摆脱对政府的依赖，尤其是我们还缺乏一支合格的企业家队伍。在这种情况下，政府不是也不能把企业一下子推向市场，而是通过一定的手段引导向市场，在这里行政手段是必不可少的。

当然，市场经济条件下，对企业行为的调整不能仅靠行政手段，经济手段、法律手段也是必要的。所谓经济手段，就是指运用税收、信贷、价格等杠杆来调整企业的运营。法律手段则是将企业行为纳入规范的运转轨道。但无论是行政手段还是经济手段，都离不开法律手段，都必须以法律手段为前提，并以法律手段为基础和保障。因此，在这个意义上，人们才得出了市场经济就是法制经济的结论。

（三）建立健全相应的监督机制

国有企业改革的基本环节之一是建立科学、健全的企业法人治理结构，目的在于形成企业内部有效的激励机制和约束机制，这是非常重要的，但就目前来说，还应该从国有企业的外部环境上建立和健全相应的制衡监督机制，并将这种监督机制科学化、规范化和法律化，这样才能够保证国有企业正常地发挥。完善国有企业外部监督机制，应重点从以下方面进行:

1、健全国有资产管理、监督和运营体系。

应建立国有出资人制度，以明确国有资本的投资主体，落实国有资产的营运责任，规范出资人和企业的关系，使出资者能够统一行使选择经营者、企业重大决策和资本收益的职能。只有在政府管理层次上解决国有资产无主、无人负责、政出多门等问题，明确每一部分的国有资产代表者，使所有者的职能真正到位，才能使其权责明确，并对企业实行有效地监督和约束。

2、除少数行业中实行国有独资公司的形式外，对其他大部分国有企业在改制中都应推广产权多元化、分散化的做法。

因为企业中国有资产比重如果过大，股权构成过于单一，就会减弱内部的产权和利益制

约，同时也难以做到政企分开，责权分明。而产权的多元化、分散化不仅有利国有企业多渠道的融资，更重要的是可以强化企业内部利益的约束机制，使产权和利益界限明确。应当说产权分散化、多元化及由此引起的利益的多元化，利益主体之间的相互制约，是现代企业制度内部制衡体制、约束机制产生的基础，是企业行为合理化、规范化的前提。

3、改革现行的企业人事管理制度

目前已改制的国有企业，在人事管理方面大多未跳出党政干部管理制度的圈子，企业主要领导人仍由上级主管人事部门任免。这种做法不仅使国有出资人制度难以落实，国家所有权代表的权责难以到位，该有的权利没有，该负的责任不负，而且也使国有企业法人治理结构的作用得不到发挥，企业领导人不能把握自己的命运，当然也就不能、不愿为企业的生存和发展尽心尽力。其实企业领导人的激励和制约是不能靠行政手段来解决的，企业的人事管理制度有自己的规律可循，不能完全套用党政干部的管理制度和管理标准。应建立起科学的、适应企业发展的人事管理制度，党和政府的精力应更多地转向国有资产委托管理机构的人员选择、管理和监督上，使他们真正能够负担起国有资产代表人的职能。

(四)进一步明确国有企业的产权关系

明确企业的产权关系，比较可行的方法是实行“两权剥离”，使企业真正享有独立的法人财产权，真正具有独立的法人地位，这是企业走向市场的前提。对于国有企业如果我们始终坚持国家所有、分级管理、分工监督和企业经营的方针，那么，希望国家通过转变政府职能，转换企业经营机制，来实现保障国家对企业财产的所有权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体的目标是不可能的。法人制度的精髓在于它有独立的财产权，在此基础上才能产生主体的独立性、平等性，也只有这样的主体，才能进入市场进行有效的、公平的竞争。国有企业所进行的股份制改造，其真正的目的就是国家根据市场规律的要求投资组建公司。国家财产一旦投入到公司中，便成为公司所有的财产，尽管法律上仍然强调公司中的国有资产所有权属于国家所有，但这里的所有权已经发生了变化，即它只是所谓的“最终所有权”，确切的说是股权，它必须与企业法人财产权划清界限，这是由所有权主体的排他性决定的。国家作为出资者按其投入企业的资本额享有所有者的权益，包括资产收益权、重大问题的决策权、选择管理者的权利等;当企业破产时以其出资额为限承担有限责任。也就是说只有当投入企业运营的这部分财产所有权从国家所有权上“剥离”下来时，国家作为股东或出资者的身份和地位才能落实下来，其最终的所有权也才能得到真正的发挥和保障。对于企业来说，只有其享有完全的占有、使用、收益、处分的权利时，企业才能成为真正独立的法人和市场竞争的主体。而实行“两权剥离”，并不是要剥夺国家对国有财产的所有权，而是要使原来国家在国有企业中虚化的财产权更加具体化、量化、法律化，以便更好地使国有资产保值增值。

(五)建立科学的企业内部治理结构

我国《公司法》规定公司的内部组织机构实行“三驾马车”并行，相互制约、相互影响，即由股东大会(股东会)掌握企业的决策权，它是公司的最高权力机构，决定公司中的一些重大问题，它由全体股东组成。董事会拥有经营权，是公司业务的决策和经营机构，主要负责公司日常经营管理中的一些重大问题。监事会主要行使对公司的经营管理进行监督的职能，以维护股东职工的利益。公司的经理对董事会负责，主持公司具体的生产经营管理工作，执行董事会的决议。公司的这种内部治理结构与我国现行的国有企业的厂长(经理)负责制相比，无疑具有更加科学、合理、透明度更高等优势。现代公司制企业内部权力机构、监督机构和执行机构的相互分开、相互制衡的体制，对于确立责权明确，各司其职的激励和约束机制应当说是一种最佳的选择。科学的治理结构加上必要的外部监督机制，对于维护国家法律、法规的贯彻执行，保护国有资产和国有企业的利益，防止经营管理者的以权谋私等都是必不可少的。

结语：

总之，市场经济的发展要求现代企业制度的不断完善，现代企业制度的发展是上述多种因素的相互作用、相到影响的结果。建立和完善现代企业制度，有利于市场经济的繁荣，有利于社会的发展和进步。当然，这是一项艰巨的任务，也是一项利在当代，功在千秋的宏伟大业。

第四篇：我国独立董事制度的现存问题与法律对策

我国独立董事制度的现存问题与法律对策

邱永红

【摘要】

独立董事制度作为内地新近引进的制度,旨在解决内地上市公司特殊历史条件下产生的“一股独大”问题,规范和约束上市公司行为,切实保护中小投资者权益。独立董事制度在内地实施五年多来，成效显著，但也存在一些亟待解决的问题。本文试从实证分析的视角探讨内地上市公司独立董事制度的不足与完善。【关键词】证券交易所；独立董事；完善对策

一、独立董事制度的缘起与内地独立董事制度立法的演进

（一）独立董事制度的缘起与发展

独立董事制度发端于英、美法系，但英、美国家早期的公司法并未设独立董事。传统公司法理论奉行为股东利益最大化的目标而经营公司，董事被看作股东的代理人或受托人，股东的利益为其最高和唯一目标。董事作为股东的化身，无须具有独立性，独立董事自然无用武之地。在这种理论指导下，形成了公众公司由股东选择董事，董事监督公司的高级职员，再由公司的高级职员代表股东经营公司的体制。这种运行模式在公司股权并不十分分散的情况下，尚能保证股东利益的最大化。然而，美国的公众公司自20世纪20年代以来，股权结构发了巨大变化，股权越来越分散，普遍出现了所有权与经营权分离的现象，董事会逐渐被以总经理为首的经理人员操纵。为此，许多国家纷纷进行公司治理机制改革。改革的重点就是调整董事会结构，增加外部董事比例，以制约公司高层管理人员对股东正当利益的任意侵害，减少这些内部人对公司剩余索取权的大量攫取，防止“内部人控制”行为的发生。1940年，美国《投资公司法》规定，投资公司的董事会成员中应有不少于40％的独立人士。

20世纪70年代初的水门事件丑闻促使美国证监会要求所有上市公司设立由独立董事组成的审计委员会，以审查财务报告、控制公司内部违法行为。纽约证券交易所、全美证券商协会、美国证券交易所也纷纷要求上市公司的董事会多数成员为独立董事。例如，纽约证券交易所于1977年首次引入了独立董事制度，要求每个到该交易所上市的上市公司在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会，这些独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系。殆至1980年，企业圆桌会议、美国律师协会商法分会，不仅建议上市公司的董事会多数成员为独立董事，而且建议董事候选人的任命完全授权给由独立董事构成的提名委员会。[①] 进入20世纪90年代以来，美国《密西根州公司法》率先采纳了独立董事制度。该法第450条规定，股东大会和董事会须指定某一董事为独立董事，该董事必须符合独立董事最低限度的条件，同时，当该董事不再具备独立条件时，股东会和董事会均可以取消这种指定。美国其他各州公司立法也纷起仿效，采纳了独立董事制度。此外，英国伦敦证券交易所在1991年专门成立了公司财务治理委员会。该委员会于1992年制订了关于上市公司的《最佳行为准则》，建议上市公司“董事会应该包括具有足够才能、足够数量，其观点能够对董事会决策起重大影响的非执行董事”。在立法和规则的要求下，英、美等国家的公司聘请独立董事蔚成风潮，公司中的独立董事已经占董事会相当大的比重，同时该数字还有不断上升的趋势。OECD在《1999年世界主要企业统计指标的国际比较》报告中专门列项比较了董事会中独立董事成员所占的比例，其中美国是62%，英国34%，法国29%。《财富》杂志显示，美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，独立董事高达9人，占81.8%。如摩托罗拉公司董事会12席中，有9席为独立董事；美林集团董事会由16位董事组成，其中11位为独立人士，其中包括纽约证券交易所主席及一些专营公司的总裁。美国投资者责任研究中心对曾经列选为标准普尔500家指数中的1165家公司进行统计，在11674名董事中，独立董事的比例为62.2％；而且随着公司规模的扩大，独立董事的比例平均以每年1％的速度增长，从1995年的64.7％上升到1996年的65.8％，再到1997年的66.4％。

安然事件发生后，美国进行了罗斯福时代以来最大的改革，2001年美国国会在其通过的关于会计和公司治理改革的萨班斯法案中规定每个上市公司必须拥有50％以上的独立董事；2002年纽约证券交易所(NYSE)在新的公司治理原则中要求在纽交所上市的公司董事会必须有半数以上的独立董事，并且更加严格地界定独立董事的资格。尤值一提的是，独立董事制度还移植到了法国和日本等大陆法系国家，大有蓬勃扩张之势。《OECD公司治理原则》（2004年版）[②]第二部分第6条第5项要求董事会对公司事务作出客观判断时应独立于管理层，并明确要求董事会设立足够数量的非执行董事对有可能产生冲突的事项(如财务报告、提名、高管人员与董事薪酬)作出独立判断。

2002年，日本完成战后50余年来规模最大的商法修改，其中引人注目、也曾激起社会各界广泛争论的内容，就是如何通过引进美国式的独立董事制度，以改善逐渐失去国际竞争力的日本公司的治理结构。3月18日，日本法务省法制审议委员会公布商法最后修改草案及修改理由，众议院于4月23日正式通过，又经参议院审议通过后，于5月29日对外公布。按照日本商法特例法的规定，大型公司可以设置审计委员会、提名委员会及薪酬委员会等董事会专门委员会，各委员会的半数以上成员，应为外部独立董事，他们须未曾担任过其任职公司及其子公司的业务执行董事、执行经理、经理及其他高级管理人员，也非现任子公司的业务执行董事、执行经理或其公司及其子公司的经理及其他高级管理人员。组成审计委员会的董事即审计委员，还不得兼任设置委员会公司及其子公司的执行经理、经理及其他高级管理人员，或者其子公司执行业务的董事。与此同时，上述设置委员会公司不得设置监事。董事会的职能主要是业务决策与监督，而业务执行的职能转由新设的执行经理实施，其业务执行与业务监督分离的修法思路非常清晰。[③]2006年5月1日，修订后的新《日本公司法典》正式实施，新《日本公司法典》第四章第十节（第400条－422条）对独立董事制度做了更加具体而明确的规定。[④]

（二）内地独立董事制度立法的演进

1993年，青岛啤酒在香港和上海发行上市。按照香港联交所上市规则的规定，青岛啤酒聘请了两名独立董事，从而成为内地第一家设立独立董事的境内上市公司。当时担任青岛啤酒独立董事的是阮北耀和于福忠。显然，该公司之所以设立独立董事，与其说是出于改善本公司的治理结构目的，还不如说是出于在香港证券市场上市股票的目的。也正是因为如此，该公司设置独立董事的行动，并未受到当时其他上市公司重视。

1997年12月16日，中国证监会发布《上市公司章程指引》，[⑤]其中第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。独立董事不得由下列人员担任：(一)公司股东或股东单位的任职人员；(二)公司的内部人员(如公司的经理或公司的雇员)；(三)与公司关联人或公司的管理层有利益关系的人员”。该条特别注明“此条为选择条款”，也就是说井非强制性的规定。

1999年3月29日，原国家经贸委、中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，对境外上市公司如何建立健全外部董事和独立董事制度提出了要求，规定“公司应增加外部董事的比重；董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事（独立于公司股东且不在公司内部任职的董事）；外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责；外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料；独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效；2名以上的独立董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况”。[⑥] 2000年9月，在全国企业改革与管理工作会议上，原国家经贸委明确提出今后在大型公司制企业中应逐步建立独立董事制度。同年9月，原国家经贸委会同有关部门起草，国务院办公厅转发《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，正式提出“董事会中可以设立非公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。

2000年9月，深圳证券交易所（以下简称深交所）向社会公布的《创业板股票上市规则》（送审稿）中对独立董事制度进行了较为详尽的规定。同年11月，上海证券交易所制定了《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20％”。[⑦] 2001年1月19日，中国证监会发出通知，要求基金管理公司(包括正在筹建中的公司)必须完善治理结构，实行独立董事制度，其人数不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股东提名的董事人数。

2001年8月16日，为进一步完善内地上市公司治理结构，促进上市公司规范运作，中国证监会正式颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，并要求上市公司的董事会在2002年6月30日前至少有2名独立董事；在2003年6月30日前董事会成员中的独立董事不少于1/3。《指导意见》的发布实施，标志着在内地上市公司中强制性引入独立董事制度的开始。

2002年1月9日，中国证监会和原国家经贸委联合颁布实施了《上市公司治理准则》(以下简称《准则》)。《准则》在内地现行公司法的框架下，明确了公司股东大会、董事会、监事会三大机关的行为准则；在规范控股股东行为、利益相关者、信息披露等关键问题上对上市公司提出了要求；规范了董事的行为，并明确要求上市公司按照有关规定建立独立董事制度。

2004年12月7日，中国证监会颁布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步要求完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。在原有的独立董事会制度基础上，要求上市公司应当建立独立董事工作制度，董事会秘书应当积极配合独立董事履行职责。上市公司应当保证独立董事享有与其他董事同等的知情权，及时向独立董事提供相关材料和信息，定期通报公司运营情况，必要时可组织独立董事实地考察。同时，独立董事应当按时出席董事会会议，了解上市公司的生产经营和运作情况，主动调查、获取做出决策所需要的情况和资料。独立董事应当向公司股东大会提交述职报告，对其履行职责的情况进行说明。

2006年1月1日，新修订的《公司法》正式生效，其第123条明确规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。根据新《公司法》的上述规定，中国证监会于2006年5月起草了《独立董事条例（草案）》，并已上报国务院审查。[⑧] 据中国证监会统计，截至2005年年底，全国1377家上市公司已配备了4640名独立董事，平均每家公司3名以上。

二、内地证券交易所在推进独立董事制度建设方面的努力与创新 —以深交所为例说明 为把好独立董事入门关，把“花瓶”排除在独立董事大门之外，从制度上挑选有时间、有精力、诚信勤勉的人员担任上市公司独立董事，并促使独立董事勤勉尽责地履行其职责，充分保护广大投资者的合法权益，深圳、上海证券交易所在独立董事制度建设方面均进行了积极而卓有成效的探索。下面以深圳证券交易所（以下简称深交所）为例，来阐述证券交易所在推进独立董事制度建设方面的努力与创新。

（一）建立选聘前公示制度，引进社会监督 深交所规定，上市公司在发布召开关于选举独立董事的股东大会通知时，应当将独立董事候选人的有关材料(包括但不限于《独立董事候选人声明》、《独立董事提名人声明》、《独立董事履历表》和《独立董事候选人关于独立性的补充声明》)，以传真的形式报送深交所，同时以特快专递的形式将上述材料原件报送深交所。在向深交所报送上述材料前，上市公司董事会秘书应当对照前款的要求，检查报送材料内容的完备性。公司董事会对独立董事候选人的有关情况有异议的，应当同时向深交所报送董事会的书面意见。

为充分发挥社会监督的力量，在上市公司披露独立董事候选人资料后五个交易日内，深交所在其网站（。

[③]但该法没有强行规定公司有义务建立独立董事制度，而是给予公司在传统的监事制度模式和独立董事制度模式之间进行选择的权利，让公司选择符合自身治理结构的经营监督模式。

[④] 参见吴建斌等译：《日本公司法典》，中国法制出版社，2006年3月版，第199－209页。

[⑤]2006年3月16日，中国证监会对1997年12月16日发布的《上市公司章程指引》进行了修订。修订后的《上市公司章程指引》第一百零四条对独立董事制度也做了相应的规定。

[⑥] 此处所称“境外上市公司”是指注册地在内地，但在境外发行股票和上市的公司。此外，在内地，董事可分内部董事(inside director)、有关联关系的外部董事(affiliated outside director)与无关联关系的外部董事(unaffiliated outside director)，即独立董事。内部董事指兼任公司高管人员的董事；有关联关系的外部董事（灰色董事），指与公司存在实质性利害关系（如公司已退休高管人员、高管人员的亲朋好友、公司律师、供应商的总裁）的外部董事；独立董事指不在上市公司担任董事之外的其他职务，并与公司、内部人及大股东间不存在可能妨碍其独立作出客观判断的利害关系（尤其是直接或者间接的财产利益关系）的董事。独立董事不兼任公司高管职务，属外部董事范畴；又不与公司存在实质利害关系，故不同于关联董事。

[⑦] 由于各方面的原因，上述《创业板股票上市规则》（送审稿）《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》均未发布实施。

[⑧]目前，《独立董事条例（草案）》处于拟订过程中，因此尚未向社会公开。

[⑨] 《独立董事备案办法》于2005年5月20日由深圳证券交易所发布，属于证券交易所制定的业务规则，对上市公司及其董事（包括独立董事）具有法律约束力。

[⑩]2005年5月21日，也就是深交所发布《独立董事备案办法》的次日，吉林炭素股份有限公司（简称吉林炭素）披露了深交所对公司独立董事任职资格关注函有关内容。深交所认为，吉林炭素上市以来，违规向控股股东吉林炭素集团提供巨额资金，未及时履行审议程序和披露义务，公司独董徐传谌、杜婕未履行勤勉义务，未主动关注公司相关重大事项，被深交所于2004年8月17日予以在上市公司范围内通报批评。深交所对此事予以关注，要求该两名候选人在担任独立董事后，严格按法律法规、《深圳证券交易所股票上市规则》的规定切实履行诚信勤勉义务。因此，徐传谌、杜婕这两位独立董事成为《独立董事备案办法》出台后第一例被深交所“关注”的独立董事。

[11]参见《独立董事备案办法》第八条。

[12]参见《独立董事备案办法》第九条。此外，《独立董事备案办法》第十条还规定：“上市公司或者相关人员违反本办法的，本所按照《股票上市规则》的有关规定对其采取惩戒措施”。

[13]《指导意见》第二条规定了独立董事的任职条件：“

（一）根据法律、行政法规及其他有关规定，具备担任上市公司董事的资格；

（二）具有本《指导意见》所要求的独立性；

（三）具备上市公司运作的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章及规则；

（四）具有五年以上法律、经济或者其他履行独立董事职责所必需的工作经验；

（五）公司章程规定的其他条件”。

此外，《指导意见》第三条对独立董事的独立性做了具体规定，有关该条规定详见下文。[14]为全面客观的评价内地独立董事制度在上市公司运作中发挥的作用，并发现实际存在的问题，中国证监会上市公司监管部于2006年委托深圳证券交易所开展了题为“上市公司独立董事制度执行效果调查”的调研活动。调研由深圳证券交易所、上海证券交易所、深圳证券信息公司的多个业务平台下发调查问卷，得到了迄今为止关于内地独立董事制度的调查中样本数量最多、涉及问题最广的调查数据，调查较为全面、客观，基本能够反映我国独立董事制度的实施现状。深圳证券交易所还专门为此撰写了详细的调查报告，但未公开发布。本文部分数据来源于该调查报告。

调查样本的基本情况如下表所示： 调查对象类型 总数

实际回答数量 所占比例 上市公司

1377家（截至2005年底）868家 63% 独立董事

4640人（截至2005年底）1965人 42% 证券公司 109家 33家 30% 基金公司 57家 23家 40% [15]谢朝斌：《独立董事法律制度研究》，法律出版社2004年8月版，第57页。

[16]独立董事的独立性问题，在其发源地美国也没有得到彻底解决。以破产的安然公司为例，在安然事件爆发前，安然公司17名董事会成员中，有15名为独立董事，其中不乏社会名流，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长、美国商品期货交易管理委员会前主席、德州大学校长、通用电气公司前主席兼首席执行官、英国前能源部长等等。安然公司的独立董事们从安然公司直接领取各式各样的收益，仅在2000年，安然公司召开了九次董事会，独立董事每人接受了公司7.9万美元的薪金。安然共签署了七份涉及14名独立董事的咨询服务合同，还有许多项与不同独立董事所在企业进行产品销售的合同，或是向一些董事任职的非盈利机构捐款。安然董事会被人称为“有浓厚人际关系的俱乐部。”安然公司独立董事同公司内部人一起通过各种方式从公司猎取收益，直至公司破产。

[17]例如，美国《密西根州公司法》第450条规定，担任独立董事的人，在过去3年内不得是：（1）本公司或子公司的高级职员或雇员；（2）与公司之间从事过10万美元以上的交易；（3）上述两类人的直系亲属或是他们的合伙人，或与他们之间有业务关系；（4）独立董事在公司任职不得超过3年，满3年后，独立董事可以继续作为董事留任，但失去其独立董事的资格。美国律师公会则采用概括式对独立董事的独立性进行了简单明了的界定：只有董事不参与经营管理，与公司或经营管理者没有任何重要的业务或专业联系才可以被认为是独立的。

[18] 目前，在内地一些上市公司中，为该上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员所在的会计师事务所、律师事务所、咨询公司、商业银行和投资银行的其他人员担任了该上市公司的独立董事，其独立性很值得怀疑。但由于《指导意见》中未作禁止性规定，证券交易所在备案审查无法律依据对此等人士的独立性提出异议。

[19] 《公司法》（1993年颁布）第一百一十六条规定：“董事会每至少召开两次会议,每次会议应当于会议召开十日前通知全体董事和监事”。[20]与大多数上市公司的监事会一样，伊利监事会在历史上也基本上没有行使过什么监督权。所以对其“出位”表现唯一合理的解释是，监事会被公司实际控制人当成了排除异己（不听话的独立董事）的工具。这不能不说是监事会制度的悲哀。

[21] 上述两个案例均来源于中国证监会主编的《上市公司监管案例汇编》（内部资料）。[22]值得关注的是，从公开资料可以发现，杨华就任外运发展独立董事职务，本身就与《指导意见》的要求相抵触。2004年4月10日，杨华在辞去外运发展董事职务的同时，被董事会提名为独立董事候选人，随后被股东大会选举为独立董事。而《指导意见》明确要求，最近一年内曾经在上市公司或者其附属企业任职的人员，不得担任独立董事。

[23]参见盛义：《中国独董调查及制度反思》，载于《中国证券报》2005年7月28日，第A10版。

[24]例如，中钨高新拟续聘的一独立董事候选人在董事会审议为某公司提供4472万元担保的议案时，在4名董事（包括2名独立董事）提出资料不充分、担保可能给公司带来较大风险的情况下，仍投了赞成票。麦科特拟续聘的三位独立董事候选人因大股东资金占用及公司信息披露违规被交易所公开谴责。

[25]参见盛义：《中国独董调查及制度反思》，载于《中国证券报》2005年7月28日，第A10版。

[26] 从郑百文1996年上市起，陆家豪就开始担任该公司独立董事。郑百文虚假上市和上市后信息披露虚假等问题暴露后，2001年9月27日，中国证监会作出处罚决定：对郑百文董事陆家豪处以10万元罚款。陆家豪不服处罚，反将中国证监会告上法庭。北京市第一中级人民法院认为，陆家豪提起诉讼的时间已经超过了我国《行政诉讼法》规定的期限，故驳回陆的起诉；2002年11月15日，北京市高级人民法院作出终审裁定，驳回陆的上诉。陆家豪告证监会的官司画上句号。

[27] 据统计，25％的独立董事从未参加过培训，60％独立董事仅参加过一次培训。自独立董事制度建立以来的5年中，证券市场形势发生较大变化，监管法律体系也在逐步完善。85％的独立董事没有参加或只参加1次培训，其对市场规则的认识难以保证其勤勉尽责。此外，88％的独立董事认为必要安排持续的独立董事培训。培训需求与现实的巨大差距要求证券交易所应建立独立董事强制培训制度。

[28] 就内地而言，大股东一般是指上市公司控股股东和持有上市公司股份5％以上的股东，中小股东一般是指持有上市公司股份5％以下的股东。

[29]新《公司法》第152条规定了股东代表诉讼制度（又称股东派生诉讼制度），即董事、监事、高级管理人员、他人侵犯公司合法权益，给公司造成损害的，有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。

新《公司法》第153条规定，“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提起诉讼”。

[30] 例如，《刑法修正案(六)》第五条完善了虚假陈述罪的构成要件：“依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

又如，《刑法修正案(六)》第九条新增了掏空上市公司资产罪：“上市公司的董事、监事、高级管理人员违背对公司的忠实义务，利用职务便利，操纵上市公司从事下列行为之一，致使上市公司利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；致使上市公司利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金：

（一）无偿向其他单位或者个人提供资金、商品、服务或者其他资产的；

（二）以明显不公平的条件，提供或者接受资金、商品、服务或者其他资产的；

（三）向明显不具有清偿能力的单位或者个人提供资金、商品、服务或者其他资产的；

（四）为明显不具有清偿能力的单位或者个人提供担保，或者无正当理由为其他单位或者个人提供担保的；

（五）无正当理由放弃债权、承担债务的；

（六）采用其他方式损害上市公司利益的”。

[31]要以独立董事和监事会的本质的角色定位作为协调的基础。独立董事也是董事，就其本质而言仍然属于公司的业务执行机关，虽然它具有一定的监督功能，这是为了克服公司治理结构中出现的内部人控制现象。监事会的本质角色是对公司的业务执行机关的行为进行有效的监督，虽然它在我国并没有发挥有效的监督作用。我们认为，界定独立董事和监事会的权限范围仍然不能背离二者的角色定位，而应该在传统的框架内对二者进行完善，而不应该一味的追求所谓的“公司治理结构的革命”的轰动效应。

[32]在有专门监督机关—监事会存在的情况下，独立董事职能应侧重于介入关联交易、发表独立意见、对内部董事和大股东进行制衡，促进公司经营活动、使其有利于全体股东和公司利益，以及做好战略咨询和决策参谋、促进公司发展。独立董事的监督职能应主要放在为履行好这些职能所进行的监督和监事会法定监督职能之外的监督。

第五篇：我国个人所得税现存问题及对策研究

浅析我国个人所得税现存问题及对策 个人所得税是调整征税机关与自然人之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。凡在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得所得的，以及在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得所得的，均为个人所得税的纳税人。个人所得税是对个人取得的各项应税所得征收的一种税。它是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。随着我国社会主义市场经济建设的发展, 以自然人为核心的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大, 形式会越来越多样化, 个人所得税将在社会经济发展中发挥越来越重要的作用, 其职能一是体现个人所得税有效地发挥了税收为国聚财的职能, 大大增强了国家财政实力, 有力地支持了经济社会建设, 为构建和谐社会和全面建设小康社会提供了更多的财力保证。二是从社会政策观点来看, 个人所得税体现了再分配的作用。政府用个人所得税来调节个人收入分配, 即通过税收杠杆对社会经济运行进行引导和调整, 既要拉开差距, 又要防止贫富过分悬殊。三是从经济政策观点来看, 个人所得税是一个重要的经济调节杠杆。个人所得税是财政收入的重要来源, 在一定程度上决定或影响社会总需求和总供给的平衡, 所以个人所得税因其具有聚∀财#和调节收入分配的功能而被喻为∀社会稳定器#。个人所得税是对个人(自然人)取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具，并以其在聚积财政收入、缩小贫富差距方面所具有的独特能，被世界各国誉为“社会稳压器”。其职能主要表现在筹集财政收入，调节收入分配，促进经济增长。它有利于经济改革的深入发展，保障社会安定团结。随着我国社会主义市场经济建设的发展，以自然人为核的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大，形式会越来越多样化，个人所得税将在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。

一、个人所得税的重要作用

1.1 个人所得税对筹集财政收入具有重要意义个人所得税以个人所获取的各项

所得为课税对象，税基广阔，税收收入已经超过了消费税，成为我国第四大税种，是政府税收收入的重要组成部分。据资料显示，2010 年我国个人所得税收入为4837.17 亿元，占全国税收收入的6.6%。

1.2 个人所得税可起到调节收入分配的作用我国个人所得税实行超额累进制，在对家庭基本生活费免税的基础上，随着个人收入的增加，个人所得税适用的边际税率不断提高，从而对低收入者适用较低的税率征税，而对高收入者则按较高的税率征税，其目的是改变个人收入分配结构，缩小高收入者和低收入者之间的收入差距。

1.3 个人所得税是一个重要的经济调节杠杆个人所得税可以不经过税率的调整，即可与经济运行自行配合，并借这种作用对经济发生调节作用，即对国民经济的“内在稳定器”作用；个人所得税也易于根据政策需要相机调整税收政策，如在经济萧条或高涨时，采取与经济风向相逆的税收政策，对个人所得税的税率、扣除、优惠等进行调整，实行减税或增税的政策，从而促使国民经济稳定增长。

二、存在的主要问题

（一）税制模式难以体现公平合理我国现行个人所得税制采用分类税制模式，根据收入来源不同，采取不同税率和扣除办法。这种税制模式已经落后于国际惯例，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，容易造成收入来源多且综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而收入来源单一且收入集中的人却要多交税的现象。征收个人所得税是政府取得财政收入，调节社会各阶层收入分配水平的重要手段，公平是个人所得税征收的基本原则。公平原则是指征税额与纳税人收入水平相适应以保证各纳税人之间税负水平均衡。分类所得税制是将纳税人各种所得按照收入性质划分为若干类，对不同类别的所得设计不同的税率和费用扣除标准分别计算征收。目前我国个人所得税制度将个人收入划分为工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户生产经营所得等11类。这种税收制度的优点是可以实现分别征收，有利于控制税源；缺点是各类收入所使用的税率不同、免征税额不同，导致不同类别收入的税负不同，不利于调节收入差距，容易产生综合收入高、应税所得来源多的人税负轻，综合收入低、应税来源少的人税负重的现象.征收范围不全面。

（二）税种繁多，综合税率高单从个人所得税来看，我国个人所得税只占税收

收入的6.6%，而在西方发达国家，人所得税一般占税收收入的30％-50％左右，我国个人所得税征收比例相对较低。但是我国目前共有19 个税种，如个人所得税、消费税、增值税、营业税、印花税、契税、烟草税、关税、车船税等等，贯穿生活的方方面面，而流转税的比重占税收收入的七成以上。这意味着，政府征收的很多税，都最后由百姓负担，而这些税纳税人交了却看不到。

（三）3.3 费用扣除不合理我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率两种扣除方法。这一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面也存在不合理、不公平的因素。这种方法没有考虑到不同的纳税人的赡养费用、子女抚养费用、教育费用、医疗费用等因素。在现实生活中，上述情况不同，各纳税人的生活必要支出就不同，实行固定免征额的方法不科学。假如有一个4 口之家（父母没工作，妹妹还在上学），只有一人就业，月工资是4000 元，他要养活4 口人，人均1000元，按3000 元费用扣除标准计算，他需要交纳个税50 元。另一个4 口之家4 人都有工作，每人月工资3000 元，也就是人均3000 元，但他们都不需要纳税，这显然有失公平

（四）应税所得难以核实，扣缴体制有待完善当前核实一个纳税人真实的全部收入存在一定困难：一是收入渠道多元化。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，在银行里没有一个统一的账号，银行方面不清楚，税务方面更不清楚。二是公民收入以现金取得较多，与银行的个人账号不发生直接联系，收入难于控制。三是不合法收入往往不直接经银行发生。正因为有上述情况，我国工薪阶层成了个人所得税的实际纳税主体，使个人所得税未能体现调节收入分配功能，深深地损害了劳动者的利益。

三、完善我国的个人所得税的相关措施

针对我国个人所得税存在的种种问题，分析其产生原因，文章认为我国的个人所得税制应当从以下几点进行完善：

3.1 完善我国的个人所得税制度。选择综合与分类相结合的混合所得税制模式。单纯的分类征收税制模式既缺乏弹性, 又增加了征管难度和成本, 目前这种课税模式几乎没有国家再采用。我国作为世界上最大的发展中国家, 应努力适应国际经济发展的趋势, 逐步采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。在制度设计、确定综合征税的具体项目上, 应考虑在征管水平可能的情

况下, 将尽可能多的项目纳入综合课征的范围,以个人为计税单位, 以为课税期, 以个人的全部收入为税基并全面进行纳税人的统一登记, 给予每个人一个纳税编号, 个人的全部收入会集在相应的纳税号下。同时, 对个人的非勤劳所得如股息、利息、租金收入等, 实行分类征收时可运用特殊的税率；合理的设计税率结构。从我国个人所得税的具体实施情况来看, 据测算, 我国工薪收入者在扣除2000元费用后, 缴纳个人所得税者约为30% , 其中大部分只需适用5%和10%两个低税率档次, 而第五级到第九级税率的设置适用者很少, 即使在今后相当长的时期内, 也不会达到适用第五级以上的率。因此, 对个人所得税课税级距、级次及税率进行调整时, 应在加强对高收入者调控力度的基础上, 遵循低税率的基本思路, 使纳税人不感到“损失”太大, 从而减少纳税人对收入的隐匿；科学确定应税所得及健全费用扣除制度。从各国税法的相应规定来看, 生计扣除的方法大体有三种: 一是所得减除法, 即从所得额中进行生计扣除。二是税额抵扣法, 即纳税人先不从所得额中减除生计扣除, 在依法计算出税额后, 再从税额中减除一定数额的生计费用。三是家庭系数法③。考虑到分类征税部分的扣除相对简单, 如偶然所得、股息红利所得等可以不作任何扣除的特点, 借鉴国外立法经验, 我国应重点对个人所得税综合计征部分生计扣除规则进行完善；拓宽税基, 扩大征税范围。随着社会经济的快速发展, 个人收入的来源也呈现多样化、隐性化和非规范化的趋势, 继续使用分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得, 造成很多“真空地带”。从长期发展目标来看, 宜采用排除法对课税所得范围予以规定, 即除了税法明确免征个人所得税的收入以外的全部收入均属于课税范围。这样的制度设计对收入来源单一的工薪阶层影响不大, 且可为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。同时, 还应从严控制减免税项目, 减少大多数名目繁多、过杂过滥的减税项目。把各单位给个人发放的实物、有价证券等福利一并计征课税, 对实物比照市场价格计算征税。对

从事农、林、牧、副、渔业的高收入者在扣除标准费用后的所得也列入应税对象。

3.2 完善个人所得税的征收管理体制。完善个税的征管体制，一方面要完善纳税申报制度。贯彻落实代扣代缴与自行申报的制度。利用网络资源，充分实现跨地区收入信息的传递和共享建立健全社会协税护税网络。税务部门应加强与财政、银行、工商、海关、边防、公安、法院、检察院、新闻媒体等部门的协作配合, 建

立健全联席会议制度和信息共享制度, 定期了解掌握并登记纳税人个人的有关涉税信息，另一方面，税务部门要充分利用相关部门的工作和数据信息。加强与财政、银行、海关、边防以及新闻媒体等单位的合作，建立信息共享，及时准确掌握涉税信息，完善税收的征收和管理工作，加快个人所得税征管信息化建设。应在现有税收信息化建设的基础上, 进一步提高税收信息系统技术含量, 广泛采用神经网络、决策树等数据挖掘手段, 使个人所得税信息系统从流程型向分析型转变,逐步提高税收管理决策的功能。。

3.3 优化个人所得税的纳税环境。一方面，加大个人所得税法的宣传力度，提高全民纳税的意识。应有重点地突出宣传工资收入、境外所得、企业债券利息收入、私房出租收入、股东账户利息等有关个人所得税的政策规定, 并通过网络热线、公益广告等方式向社会各界宣传讲解政策、税款计算、缴纳程序和期限、权利和义务等具体内容。同时, 对偷逃税案件要通过新闻媒体进行曝光, 惩戒违法者, 为个人所得税自行申报方式的运行提供先决条件。扩大纳税义务人的知情权。进一步扩大纳税人知情权, 增加政府财政预算、财政开支的透明度;政府用税应更多转向公共服务、公共产品方面, 实现基本公共服务均等化, 最大程度满足纳税人最基本的需要;国家机关之间、中央与地方之间、政府不同的发展事业之间, 税款应合理、公平、均衡地分配应用;政府采购应公平、公正、公开、透明, 投资应更倾斜于基础设施、高新产业, 并可逐步设立完善听证、专家咨询等程序, 使纳税人真正感受到是国家的主人, 不仅清楚如何缴税、应缴多少税, 而且清楚缴的税干了什么、有什么作用。使纳税义务人明确自己的哪些收入应当缴税，应当缴多少税，纳税额如何计算等，以增强其纳税的自觉性。另一方面，提高税务机关的服务质量，提高税务部门工作人员的服务态度、业务素质，为纳税人提供良好的纳税环境，因此一是抓工作态度;二是抓业务技能;三是抓申报环节的简化;四是抓简便易行的申报方式, 如电话申报、电子申报、网络申报等。只有纳税服务质量有效提升, 才能更好地为纳税人自行申报提供快捷、良好的服务环境, 进一步推进个人所得税自行申报。另外，还应当关注信息技术的引入以及对纳税人的信用评级制度，以确保和促进个人所得税科学的征收和管理。