浅析我国公务员挂职交流制度的现存问题及对策

第一篇：浅析我国公务员挂职交流制度的现存问题及对策

湖南商学院

课 程 论 文

课 程： 国家公务员制度 题 目： 浅析我国公务员挂职交流制度的现存问题及对策 级、专业： 2012 级 行政管理 专业 1201 班 学 号： 121410024 学生姓名： 陈玉倩 指导教师： 周红江 提交日期： 2015 年 6 月 30 日

国家公务员制度课程论文

浅析我国公务员挂职交流制度的现存问题

及对策

[内容摘要]公务员挂职交流制度近年来发展迅速，对国家公务员干部的锻炼与培养有着重要意义。它可以促进人才交流、沟通与协作，提高干部个人能力，促进组织人才资源的优化配置，推动区域经济协调发展。但是在这一制度的实施过程中也存在着一些问题，本文从制度本身、挂职人员个人、派出单位与挂靠单位等角度对现存问题进行了分析，并提出了相应的对策方案。[关键词]公务员；挂职交流；问题；对策

一、序论

人事行政，简而言之是国家人事机关通过一系列法规、制度对国家公务员进行管理，是我国政府管理工作的重要组成部分，对巩固国家政权，促进经济发展具有重要意义。国与国间的较量，说白了就是人才的比拼。人才的质量与数量对国家科技水平的发展有着决定性作用。现如今，人才问题已经成为关系到党和国家事业发展的关键问题。人力资源是党和国家最宝贵的财富，是社会主义现代化建设的第一资源。在我国，一支优秀的干部队伍是不可或缺的发展力量。干部所具备的思想观念、知识能力、处事方法、行为作风对国家治理有着举足轻重的地位。

（一）选题背景

俗话说得好：“流水不腐，户枢不蠹。”生命在于运动，脑筋在于开动，人才也需要流动。我国的公务员交流制度鲜明的体现了这一点，它指的是国家行政机关根据工作需要或公务员个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从 1

国家公务员制度课程论文

而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。而公务员挂职交流是公务员交流制度法定形式的一种，是极具中国特色的一种干部锻炼的途径，最早可以追溯到延安时期的“干部下乡”运动。它不同于调任与转任，最大的特点就在于它只是临时性的改变了工作岗位，并不是长期固定的，实际所属单位和工资关系均未变化。换言之，挂职人员在人事上仍受原单位管理，工资、奖金、福利等仍由原单位发放，仅在业务工作上受挂靠单位领导，不占编制。就现阶段而言，主要有“上挂”，“下挂”和“平挂”这三种挂职模式。“上挂”是指挂靠单位为所属单位的上级单位；“下挂”一般是前往基层单位进行锻炼与实践；“平挂”多指同级各部门之间的人才交流。

（二）文献综述

就笔者目前的了解，公务员挂职锻炼作为一种极具中国特色的干部培养锻炼的途径，国外的相关文献几乎没有可以借鉴之处。在阅读了一些前人的文章后，我发现基本上是运用以下几种框架模式论述了公务员挂职交流制度：

一是用人力资源管理开发的一般理论,人力资本理论以及社会资本理论的视角来研究干部挂职体制,通过分析干部挂职过程的各个环节:选拔选派、培训开发、绩效管理、薪酬管理、激励约束及去留利用的问题成因,提出相应的措施建议,弥补干部挂职的制度缺失,以期建立一整套系统,科学、行之有效的干部挂职制度。

二是从法律法规制度、挂职锻炼派出单位、挂职锻炼接收单位以及挂职人员认识这几个方面分析挂职锻炼在实际工作中存在的问题，通过对这些问题的分析，找出相应的对策。

而本文的创新之处在于本文是运用了杰出的行政学家和人事行政学专家伦纳德.D.怀特的理论行政学思想体系对公务员挂职交流制度的现存问题及对策进 2

国家公务员制度课程论文

行分析。

怀特提出了丰富的人事行政思想，指出了人才选拔的重要性，对职务分类分级，职务晋升的问题进行了探讨。本文借鉴了怀特的人事行政思想对干部挂职交流过程中干部的选拔、干部人员的分类及挂职期满去向的问题进行了探究。

怀特的行政伦理思想中提及了官纪的本质及其重要性，认为官纪表现为行政人员的热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣的精神，其良好官纪的标志是行政组织中良好的人际关系，领导关心下属，重视让下属民主参与有关决策。本文借鉴怀特的行政伦理思想从端正挂职干部思想，做好挂职干部关怀保障工作等层面叙述了相关问题的解决对策。

借鉴了怀特的行政法规思想，论述了制度、法规的健全和完善对干部挂职交流制度的发展的推进作用。

基于怀特行政监督的思想论述了干部挂职交流制度在实践过程中监督力度不够的问题，并对此提出了相应的对策。

二、干部挂职的作用

挂职锻炼作为一种极具中国特色的干部培养锻炼的途径，对于干部人才的培育有着不可忽视的重要作用。（1）促进人才交流、沟通与协作

挂职一般采用自我申请的方式，大多较为主动。他们前往一个新的部门、新的岗位工作，在对该部门该岗位取得一定了解的同时，将原部门的一些工作方式、工作作风和经验带到挂靠单位。当其回到原单位时，又会将挂职期间的经验、感受带回。这样，人才与人才之间、派出单位与挂靠单位之间的交流、协作与沟通的程度就大大提高了。

国家公务员制度课程论文

（2）提高干部个人能力

公务员挂职交流制度的目的就是选派部分年轻有潜力的干部到基层或企事业单位接受一定锻炼，增长经验，丰富学识。“上挂”有利于开拓视野，加强政治思想教育，增强自信心，提高工作积极性；“下挂”使干部有更多的机会参与到具体的工作中加以磨练，在实践中不断进步，贯彻为人民服务的宗旨，提升自身思想道德水平和科学文化素养；“平挂”有利于个人技能的多方位发展，提升人际交往与沟通的能力，使个人能力与岗位更加契合。（3）有利于组织人才资源的优化配置

一个部门组织中，若太久没有新鲜血液的注入，其创新力与工作突破能力会逐渐弱化。这时候，挂职干部的加入就犹如在平静湖面中投入的一块小石头，必然会带起一阵涟漪。许多挂职干部往往能打破常规、激发活力，为挂靠单位树立典范，对改善人事组织生态，培养高素质人才均发挥了积极作用。（4）推动区域经济协调发展

贫富差距过大一直是我国党政工作的一块心病，区域的协调发展问题备受关注。而公务员挂职交流制度是解决这一问题的有效方法之一。大多数情况下，公务员挂职以“下挂”为主，主要是前往基层或经济欠发达地区。干部在挂职期间，可将全新的思想带入挂靠部门；同时，丰富的经验和各方面工作能力使其能够提出针对性更高、时效性更强的建设性方针，以此促进当地经济的发展。在具体工作实践中，一些专业的技术意见和前瞻性的思路研究，已成为地方宝贵的科技资源。

（5）加强基层政权工作建设

基层政权是我国政权组织的基础架构。基层建设的水平关系到党的领导和执 4

国家公务员制度课程论文

政基础，关系到我国的现在和未来。公务员挂职交流之所以能加强基层政权工作建设，主要是因为以下几个方面。首先，挂职干部对于部分基层干部发展经济能力不足的问题进行了一定程度上的弥补，立足实践，广泛调查，推进项目建设，促进基层经济建设发展；其次，深入基层，在具体实践中贯彻群众路线这一党的根本工作路线，宣传党的思想，更好的为人民服务；再次，能够培养锻炼一批有潜力、受群众拥护的后备干部，为基层建设奠定基础；最后，当挂职干部回到原单位之后，他们在基层工作的经历对其日常工作有着一定的借鉴意义，如果他们的职务得到晋升，相对于他人而言会更加关注基层建设，处理基层事务也更加得心应手，有利于基层的发展。

三、公务员挂职制度的现存问题

马克思主义哲学告诉我们，事物的发展总是遵循着“前途是光明的，道路是曲折的”这一规律。公务员挂职交流制度有着相当多的优点，在促进我国干部的培养与锻炼的同时，还加强了派出单位和挂靠单位的交流，促进了挂职地的建设与发展。但是，在制度实施的过程当中，也产生了一些问题形成了制度发展路途中的曲折。

（一）公务员挂职交流制度不够成熟

目前的挂职制度的建设还不够成熟，这是制约挂职交流发展的一个主要原因。

（1）相关法律法规的缺失

《公务员法》中只有对挂职的一些简要的介绍，并没有相关的具体的操作性法条。截至目前，我国涉及公务员挂职锻炼的规定还限于各地的通知和规定，没有专门的挂职交流制度的法律出台，使得对于挂职干部的管理缺乏一定的法理依 5

国家公务员制度课程论文

据。

（2）选派人员缺少系统化的能力分类——分级

目前一般的选派流程是上级部门确定挂职名额，干部自愿报名参加，根据资格审查和统筹规划确定挂职干部名单。但在具体的选拔过程中对干部的资历、能力等的鉴定没有严格公正的标准，有许多部门对本部门的真正的人才抓的比较紧，舍不得放出。对挂靠单位的需求也没有做到很好的调查，如对挂职人员没有一个中长期的工作规划，对其专业技能、素质是否符合挂靠单位的需求并不清楚。这极可能出现“需要的人没有来，来的人干不了事”的现象。比较典型的例子就是相声演员牛群于2000年12月29日以挂职锻炼的方式担任蒙城副县长，但随后的一系列事件却使这次挂职锻炼以失败告终。缺乏系统化的规划，单位所需和岗位不契合，挂靠单位的工作开展不顺利，挂职人员本身得到的锻炼也难以达到预期效果，偏离了公务员挂职交流的主要目的。（3）考核制度不完善

对挂职人员的考核最终仍由原单位做出，主要依据有干部自身评价和挂靠单位的评价。这就产生了一定的矛盾，原单位因为在挂职期间对于挂职人员的联系和了解不足，无法做出具体的评判。而其所依赖的考核反馈，一方面，干部自身评分容易受自我主观意识的影响，评价多以优点为主，少有不足；另一方面，挂靠单位因为挂职人员是临时性的在该单位工作，本着中庸原则不愿得罪人，写的评语可能会敷衍了事，难以透露真实有效的信息。另外，原单位与挂靠单位考核的侧重点也不一样。这些情况都导致对挂职干部的考核难以进行。（4）监督机制不健全

对挂职干部没有专门的监督机构，也没有专门的监督法条，大部分是靠干部 6

国家公务员制度课程论文

自律，约束力较弱。干部本身由于是短期工作，也可能存在“不愿被监管”的思想，挂靠单位为了独善其身也存在着“不愿监督”的思想。在实际工作中，这些思想导致干部在挂职期间被监管力度薄弱，原单位“鞭长莫及”监管不到，挂靠单位不愿监管等现象层出不穷。

（二）挂职人员衰微的官纪

挂职交流是临时性的工作岗位的变换，这一特点使得许多挂职干部思想存在偏差。第一种是“挂职后就是提升”、“挂职=镀金”，干部认为被选派出去挂职是被领导看中的一个暗号，是提升前的跳板；第二种是“过客”思想，本着“很快就要离开回到原单位”的思想，工作敷衍了事，在挂职期间虚度时间，缺乏苦干精神，没有抓住机遇充实自身，背离了干部挂职的本意；第三种是较为功利的心态，这类人不专注于锻炼学习，更愿意前往经济条件好、行政级别高的单位而非基层或偏远欠发达地区，希望获得更广泛的人脉，为自己的仕途铺路。

在这些思想的影响下，部分干部并不能做好自律工作。有的干部只注重了“挂”，而忽略了“职”。比如：平时仍在原单位上班，仅去挂靠单位露个脸，挂职期间偶尔前去写几份报告交差；有的挂职干部挂职期间不常去挂靠单位，也不用回原单位，干脆拿着薪水不做事。有的“下挂”的干部，忘了自己的本职，在挂靠单位耀武扬威，干涉挂靠单位日常工作，甚至借机谋取私利，导致一些权力寻租现象的出现。

（三）派出单位与挂靠单位存在的问题

（1）派出单位的问题主要有两点。其一是“不尽心”，有的单位在派出挂职人员之前并没有对挂靠单位真正的需求进行认真的调查，派出的人才往往并非挂靠单位真正需求的。其二是“不尽力”，有的单位为了避免将本单位真正的人才派 7

国家公务员制度课程论文

出，在挂职人员的选拔上敷衍了事，将工作能力一般，位置并不重要的人员派出，甚至借机将与自己不合的人员派出。

（2）挂靠单位的问题主要在于对挂职人员的态度应对不当。有的单位因为挂职工作的临时性，以及对挂职人员的不了解，往往将挂职人员排除在重点工作圈子之外，无法放心的将工作交给挂职人员，使得挂职干部锻炼的目的难以达到。还有些部门，对待不同身份的挂职干部态度也不同。来自上级单位实权部门的挂职干部，挂靠单位将其奉为“贵宾”多加礼遇；没有实权没有什么资源的干部可能就会遭到冷遇，挂靠单位对其并不重视，更多的只是让他们跑资金、跑项目，把他们当做“联络员”来使用。

（四）对挂职干部的关怀与保障工作不到位

尽管挂职人员的薪资待遇仍由原单位发放，但在挂职期间仍面临着安家、适应新环境、生活补贴等问题，挂职期满的去向也是一个重要的问题。此外，部分挂职干部在挂靠单位不受重视，又因为远离原单位，对干部日常生活的关怀与保障工作存在不足，忽视了干部生活上的实际困难，导致一些优秀干部积劳成疾。这种情况不仅是人才的损伤，同时也达不到干部挂职的初衷。

四、挂职制度存在的问题的对策

上述公务员挂职制度存在的问题使得培养锻炼干部的效果并不理想。发现问题之后就应该解决问题，为此我提出了以下几点建议：

（一）完善制度，建立并完善系统化的运作机制

“没有规矩，不成方圆”,完善公务员挂职制度是解决上述问题的先决条件。具体主要从以下几个方面着手：（1）完善相关法律法规机制

国家公务员制度课程论文

目前，我国涉及公务员挂职锻炼的规定主要是各地的通知和规定，缺乏明确的法律规范。我国相关政府部门应该具体实践过程中的经验及时订立相关法条，出台具体实施细则，对挂职锻炼的选拔标准、工作目标、人员技能划分、管理措施、期限名额等方面看做一个整体的系统予以明确规定，为公务员挂职交流提供法律方面的支持。如对挂职人员实行定期在岗培训，防止注重“挂”而忽略“职”的现象的发生。

（2）制定明确合理的考核标准

在挂职期间，从选定人员、角色定位、岗位职责、工作分配、绩效评定上都需要建立一套系统化、规范化的考核标准。可以建立动态档案，将考核结果纳入个人档案。最终考核仍由原单位作出，但要成立挂职人员观察小组，负责跟踪考核挂职人员的在岗工作情况，同时还应将挂靠地区的群众，同事，下属等纳入考核主体范围。当挂职期满三个月，原单位与挂靠单位可以联合对挂职干部进行挂职试用考核，经考核不能胜任挂职岗位工作要求或不适应挂职工作的，应当提前终止挂职交流；其次，挂职锻炼期间，挂职人员除参加原单位的年度考核外，与挂职锻炼所在单位干部一起进行年度考核，挂职锻炼干部的工作表现纳入原单位年度考核一起综合考虑；最后，把挂职锻炼期间的工作业绩作为干部选拔任用的依据，同时也作为挂职干部今后晋级和岗位聘任的重要依据，防止敷衍了事现象的发生。

在考核指标制定的方面，之前的考核指标更多地是定性指标，定量指标很少，我们应该将考核指标尽可能的量化，从而为考核结果提供可观性的依据。同时，指标的设定应当考虑到挂职单位所处区域的实际情况，比如对挂职艰苦地区与经济发达地方的干部要区别对待，要具体问题具体分析。随后，将挂职期间的工作 9

国家公务员制度课程论文

成果作为选拔晋升的依据之一，可以起到一定激励性的作用，避免”过客“现象。（3）建立健全监督机制

制定严谨的、规范的程序与要求，并严格执行，加强对公务员挂职交流工作的事前严格审查、事中考察与监控和事后的信息反馈。可以规定挂职人员月初或年初制定工作计划月表或半年表和年表，并在年底时作出工作总结，由挂职人员观察小组进行跟踪、监督和检查。拓展监督途径，广开言路，使人民群众对挂职人员在挂职期间的表现予以观察后可以通过信访、电话举报、网络舆论等方式进行监督反馈。

（二）转变挂职人员个人观念

为挂职人员树立正确的职业观念，加强干部自身的思想教育，纠正干部思想偏差。可通过挂职培训、名师宣讲等形式帮助干部端正态度，明确为人民服务的宗旨和从群众中来到群众中去的工作路线，让其抓住挂职交流这一机会学习经验，开拓视野，更好地提升个人能力。还可以定期展开挂职干部交流会，对在挂职期间表现优异的干部应该给予表彰与通报，这样既能推动人才的交流，又能借助榜样的力量带动挂职人员的工作积极性。

（三）明确原单位与挂靠单位间的具体职责

原单位作为派出单位，应当对挂职交流给予充分的重视，在挂职人员的选派上要下功夫，根据挂靠单位的实际需求和挂职人员的技能及专业水平进行选拔，做好审查培训、监督及考核的工作。要与挂靠单位进行及时的沟通，从而更好地对挂职人员在岗工作进行调查。还应重视对挂职人员的关怀，提供日常生活保障，免除挂职人员后顾之忧，更踏实的工作。

挂靠单位作为接收单位，对于自身真实诉求要积极与派出单位提出并进行沟 10

国家公务员制度课程论文

通，要端正态度，不偏不倚、公平的对待每一位挂职人员，不能因为其不同的身份而差别对待。加强对挂职人员知识及能力素养的了解，给予一定的信任，安排合适的工作，使公务员挂职锻炼的目的落到实处。也要注意对干部日常生活的关心，使其不会产生孤独感。在对挂职人员工作表现的反馈中应当如实作出评价，为挂职人员的考核提供真实可靠的依据。

（四）做好干部的关怀及保障工作

挂职期满去向的问题是大部分人员较为关心的话题，应参考挂职人员自身的意愿，根据挂职期间的工作表现，以有利于工作开展为依据，表现优异的挂职人员可以留任挂靠单位，不必回到原组织。这样一来就给挂职人员提供了额外的选择权利，体现了以人为本的思想。此外，由于工资福利等仍由原单位发放，挂职人员日常生活中的伙食费、交通费、房屋住宿费等问题挂靠单位应积极与原单位协商解决，为其日常生活提供保障，让那些优秀的干部无后顾之忧的为人民服务。

五、结语

公务员挂职交流这一极具中国特色的干部锻炼途径，正发挥着它巨大的作用为我国公务员队伍的建设培养大批的实干型人才。对于组织人才资源的优化配置、区域经济协调发展和基层政权工作建设有着极大的推动作用。然而事务的发展总是在曲折中前进的，这项制度目前来说还存在着诸多不足之处，具体的完善方案还需广大有志之士共同出谋划策，使这项制度发挥更大的潜力，更好地服务于公务员队伍的建设。可以预见的是，这项制度对于打破传统刚性化的交流模式，实现公务员弹性交流的新突破有着重要的研究和借鉴意义，我期待这项制度更加的完善，为我国公务员制度建设奠定更加坚实的基础。

国家公务员制度课程论文

参考文献：

[1]刘向平.我国干部挂职优化问题的研究[D].郑州:郑州大学,2010.[2]瞿年祥,姜婷.我国干部挂职锻炼问题及其对策研究[J].求实,2011,(2),20-23.[3]刘璐.完善公务员挂职锻炼制度[J].东方企业文化,2012,(15),138.[4]罗丹丹.干部挂职制度的现状、问题及对策研究[D].长沙:中南大学,2009 [5]李慧芳.公务员挂职锻炼中存在的问题及对策研究[J].青春岁月,2013,(19),376 [6]邓瑞.公务员挂职锻炼的问题及对策研究[D].重庆:重庆大学,2010.[7]张晓娜.干部挂职“这一年”[N].民主与法制时报,2015-2-15(001).[8]温薷,李婷婷.解读公务员挂职:谁能挂职?如何挂职?[J]决策探索,2015,(1),60-62 [9]吴学敏.完善我国公务员挂职锻炼的研究——从政府部门人力资源开发角度[D].上海:华东师范大学,2008.

第二篇：我国个人所得税现存问题及对策研究

浅析我国个人所得税现存问题及对策 个人所得税是调整征税机关与自然人之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。凡在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得所得的，以及在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得所得的，均为个人所得税的纳税人。个人所得税是对个人取得的各项应税所得征收的一种税。它是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具。随着我国社会主义市场经济建设的发展, 以自然人为核心的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大, 形式会越来越多样化, 个人所得税将在社会经济发展中发挥越来越重要的作用, 其职能一是体现个人所得税有效地发挥了税收为国聚财的职能, 大大增强了国家财政实力, 有力地支持了经济社会建设, 为构建和谐社会和全面建设小康社会提供了更多的财力保证。二是从社会政策观点来看, 个人所得税体现了再分配的作用。政府用个人所得税来调节个人收入分配, 即通过税收杠杆对社会经济运行进行引导和调整, 既要拉开差距, 又要防止贫富过分悬殊。三是从经济政策观点来看, 个人所得税是一个重要的经济调节杠杆。个人所得税是财政收入的重要来源, 在一定程度上决定或影响社会总需求和总供给的平衡, 所以个人所得税因其具有聚∀财#和调节收入分配的功能而被喻为∀社会稳定器#。个人所得税是对个人(自然人)取得的各项应税所得征收的一种税，是国家运用税收这一经济杠杆调节收入分配的有力工具，并以其在聚积财政收入、缩小贫富差距方面所具有的独特能，被世界各国誉为“社会稳压器”。其职能主要表现在筹集财政收入，调节收入分配，促进经济增长。它有利于经济改革的深入发展，保障社会安定团结。随着我国社会主义市场经济建设的发展，以自然人为核的社会财富流动和分配占整个社会财富流动和分配的比例必然会越来越大，形式会越来越多样化，个人所得税将在社会经济发展中发挥着越来越重要的作用。

一、个人所得税的重要作用

1.1 个人所得税对筹集财政收入具有重要意义个人所得税以个人所获取的各项

所得为课税对象，税基广阔，税收收入已经超过了消费税，成为我国第四大税种，是政府税收收入的重要组成部分。据资料显示，2010 年我国个人所得税收入为4837.17 亿元，占全国税收收入的6.6%。

1.2 个人所得税可起到调节收入分配的作用我国个人所得税实行超额累进制，在对家庭基本生活费免税的基础上，随着个人收入的增加，个人所得税适用的边际税率不断提高，从而对低收入者适用较低的税率征税，而对高收入者则按较高的税率征税，其目的是改变个人收入分配结构，缩小高收入者和低收入者之间的收入差距。

1.3 个人所得税是一个重要的经济调节杠杆个人所得税可以不经过税率的调整，即可与经济运行自行配合，并借这种作用对经济发生调节作用，即对国民经济的“内在稳定器”作用；个人所得税也易于根据政策需要相机调整税收政策，如在经济萧条或高涨时，采取与经济风向相逆的税收政策，对个人所得税的税率、扣除、优惠等进行调整，实行减税或增税的政策，从而促使国民经济稳定增长。

二、存在的主要问题

（一）税制模式难以体现公平合理我国现行个人所得税制采用分类税制模式，根据收入来源不同，采取不同税率和扣除办法。这种税制模式已经落后于国际惯例，不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，容易造成收入来源多且综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而收入来源单一且收入集中的人却要多交税的现象。征收个人所得税是政府取得财政收入，调节社会各阶层收入分配水平的重要手段，公平是个人所得税征收的基本原则。公平原则是指征税额与纳税人收入水平相适应以保证各纳税人之间税负水平均衡。分类所得税制是将纳税人各种所得按照收入性质划分为若干类，对不同类别的所得设计不同的税率和费用扣除标准分别计算征收。目前我国个人所得税制度将个人收入划分为工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户生产经营所得等11类。这种税收制度的优点是可以实现分别征收，有利于控制税源；缺点是各类收入所使用的税率不同、免征税额不同，导致不同类别收入的税负不同，不利于调节收入差距，容易产生综合收入高、应税所得来源多的人税负轻，综合收入低、应税来源少的人税负重的现象.征收范围不全面。

（二）税种繁多，综合税率高单从个人所得税来看，我国个人所得税只占税收

收入的6.6%，而在西方发达国家，人所得税一般占税收收入的30％-50％左右，我国个人所得税征收比例相对较低。但是我国目前共有19 个税种，如个人所得税、消费税、增值税、营业税、印花税、契税、烟草税、关税、车船税等等，贯穿生活的方方面面，而流转税的比重占税收收入的七成以上。这意味着，政府征收的很多税，都最后由百姓负担，而这些税纳税人交了却看不到。

（三）3.3 费用扣除不合理我国个人所得税的费用扣除，分别按不同的征税项目采用定额和定率两种扣除方法。这一方面造成计算上的繁琐，给征纳双方都带来计算上的困难；另一方面也存在不合理、不公平的因素。这种方法没有考虑到不同的纳税人的赡养费用、子女抚养费用、教育费用、医疗费用等因素。在现实生活中，上述情况不同，各纳税人的生活必要支出就不同，实行固定免征额的方法不科学。假如有一个4 口之家（父母没工作，妹妹还在上学），只有一人就业，月工资是4000 元，他要养活4 口人，人均1000元，按3000 元费用扣除标准计算，他需要交纳个税50 元。另一个4 口之家4 人都有工作，每人月工资3000 元，也就是人均3000 元，但他们都不需要纳税，这显然有失公平

（四）应税所得难以核实，扣缴体制有待完善当前核实一个纳税人真实的全部收入存在一定困难：一是收入渠道多元化。一个纳税人同一纳税期内取得哪些应税收入，在银行里没有一个统一的账号，银行方面不清楚，税务方面更不清楚。二是公民收入以现金取得较多，与银行的个人账号不发生直接联系，收入难于控制。三是不合法收入往往不直接经银行发生。正因为有上述情况，我国工薪阶层成了个人所得税的实际纳税主体，使个人所得税未能体现调节收入分配功能，深深地损害了劳动者的利益。

三、完善我国的个人所得税的相关措施

针对我国个人所得税存在的种种问题，分析其产生原因，文章认为我国的个人所得税制应当从以下几点进行完善：

3.1 完善我国的个人所得税制度。选择综合与分类相结合的混合所得税制模式。单纯的分类征收税制模式既缺乏弹性, 又增加了征管难度和成本, 目前这种课税模式几乎没有国家再采用。我国作为世界上最大的发展中国家, 应努力适应国际经济发展的趋势, 逐步采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式。在制度设计、确定综合征税的具体项目上, 应考虑在征管水平可能的情

况下, 将尽可能多的项目纳入综合课征的范围,以个人为计税单位, 以为课税期, 以个人的全部收入为税基并全面进行纳税人的统一登记, 给予每个人一个纳税编号, 个人的全部收入会集在相应的纳税号下。同时, 对个人的非勤劳所得如股息、利息、租金收入等, 实行分类征收时可运用特殊的税率；合理的设计税率结构。从我国个人所得税的具体实施情况来看, 据测算, 我国工薪收入者在扣除2000元费用后, 缴纳个人所得税者约为30% , 其中大部分只需适用5%和10%两个低税率档次, 而第五级到第九级税率的设置适用者很少, 即使在今后相当长的时期内, 也不会达到适用第五级以上的率。因此, 对个人所得税课税级距、级次及税率进行调整时, 应在加强对高收入者调控力度的基础上, 遵循低税率的基本思路, 使纳税人不感到“损失”太大, 从而减少纳税人对收入的隐匿；科学确定应税所得及健全费用扣除制度。从各国税法的相应规定来看, 生计扣除的方法大体有三种: 一是所得减除法, 即从所得额中进行生计扣除。二是税额抵扣法, 即纳税人先不从所得额中减除生计扣除, 在依法计算出税额后, 再从税额中减除一定数额的生计费用。三是家庭系数法③。考虑到分类征税部分的扣除相对简单, 如偶然所得、股息红利所得等可以不作任何扣除的特点, 借鉴国外立法经验, 我国应重点对个人所得税综合计征部分生计扣除规则进行完善；拓宽税基, 扩大征税范围。随着社会经济的快速发展, 个人收入的来源也呈现多样化、隐性化和非规范化的趋势, 继续使用分项列举方式已不能涵盖大部分的应税所得, 造成很多“真空地带”。从长期发展目标来看, 宜采用排除法对课税所得范围予以规定, 即除了税法明确免征个人所得税的收入以外的全部收入均属于课税范围。这样的制度设计对收入来源单一的工薪阶层影响不大, 且可为防止个人收入多样化带来的税源流失提供制度保障。同时, 还应从严控制减免税项目, 减少大多数名目繁多、过杂过滥的减税项目。把各单位给个人发放的实物、有价证券等福利一并计征课税, 对实物比照市场价格计算征税。对

从事农、林、牧、副、渔业的高收入者在扣除标准费用后的所得也列入应税对象。

3.2 完善个人所得税的征收管理体制。完善个税的征管体制，一方面要完善纳税申报制度。贯彻落实代扣代缴与自行申报的制度。利用网络资源，充分实现跨地区收入信息的传递和共享建立健全社会协税护税网络。税务部门应加强与财政、银行、工商、海关、边防、公安、法院、检察院、新闻媒体等部门的协作配合, 建

立健全联席会议制度和信息共享制度, 定期了解掌握并登记纳税人个人的有关涉税信息，另一方面，税务部门要充分利用相关部门的工作和数据信息。加强与财政、银行、海关、边防以及新闻媒体等单位的合作，建立信息共享，及时准确掌握涉税信息，完善税收的征收和管理工作，加快个人所得税征管信息化建设。应在现有税收信息化建设的基础上, 进一步提高税收信息系统技术含量, 广泛采用神经网络、决策树等数据挖掘手段, 使个人所得税信息系统从流程型向分析型转变,逐步提高税收管理决策的功能。。

3.3 优化个人所得税的纳税环境。一方面，加大个人所得税法的宣传力度，提高全民纳税的意识。应有重点地突出宣传工资收入、境外所得、企业债券利息收入、私房出租收入、股东账户利息等有关个人所得税的政策规定, 并通过网络热线、公益广告等方式向社会各界宣传讲解政策、税款计算、缴纳程序和期限、权利和义务等具体内容。同时, 对偷逃税案件要通过新闻媒体进行曝光, 惩戒违法者, 为个人所得税自行申报方式的运行提供先决条件。扩大纳税义务人的知情权。进一步扩大纳税人知情权, 增加政府财政预算、财政开支的透明度;政府用税应更多转向公共服务、公共产品方面, 实现基本公共服务均等化, 最大程度满足纳税人最基本的需要;国家机关之间、中央与地方之间、政府不同的发展事业之间, 税款应合理、公平、均衡地分配应用;政府采购应公平、公正、公开、透明, 投资应更倾斜于基础设施、高新产业, 并可逐步设立完善听证、专家咨询等程序, 使纳税人真正感受到是国家的主人, 不仅清楚如何缴税、应缴多少税, 而且清楚缴的税干了什么、有什么作用。使纳税义务人明确自己的哪些收入应当缴税，应当缴多少税，纳税额如何计算等，以增强其纳税的自觉性。另一方面，提高税务机关的服务质量，提高税务部门工作人员的服务态度、业务素质，为纳税人提供良好的纳税环境，因此一是抓工作态度;二是抓业务技能;三是抓申报环节的简化;四是抓简便易行的申报方式, 如电话申报、电子申报、网络申报等。只有纳税服务质量有效提升, 才能更好地为纳税人自行申报提供快捷、良好的服务环境, 进一步推进个人所得税自行申报。另外，还应当关注信息技术的引入以及对纳税人的信用评级制度，以确保和促进个人所得税科学的征收和管理。

第三篇：我国公务员考核制度现存问题分析

我国公务员考核制度现存问题分析

摘要：现实中存在的公务员考核弄虚作假现象，在一个单位之内上下沆瀣一气的行为，使那些不称职的公务员能够得到其不应担任的职位，甚至不断得到晋升，最后危及的是群众和国家的利益。一个制度的成功与否，不在乎其设置得完美无缺，而在于其是否得到认真执行和遵守。因此，加强公众和机关内部监督固然重要，但严格遵守考核程序和原则也不可忽视。关键词：公务员

考核制度

缺陷

创新

自《中华人民共和国公务员法》颁布实施以来，全国各地积极探索公务员考核制度，希望通过建立科学的奖惩机制，提高公务员的工作效率。目前，随着与公务员考核制度相关的辅助条例相继出台，我国公务员考核工作取得重大进步，但我们不能否认，考核过程中出现了许多问题和缺陷。

一、公务员考核制度的含义：

公务员考核，是指公务员主管部门和各机关按照管理权限，依据一定的程序和方法，对所管理的公务员的政治业务素质和履行岗位职责、完成工作目标任务的情况进行的了解、核实和评价。

公务员考核制度由以下因素构成：

一是考核对象和主体。考核对象即考核客体，是指已确定公务员身份的人，包括领导成员和非领导成员。

二是考核内容。对公务员的“德、能、勤、绩、亷”五个方面进行考察，重点是对工作实绩的考察。

三是考核形式。考核形式分为平时考核和定期考核两种形式，对非领导成员公务员的定期考核采取考核的方式

四是考核的程序和方法。考核程序对公务员考核制度来说至关重要，它关系到考核的公正性和科学性。公务员的考核程序一般包括目标制定、自我评价、考核主体考察评价、公布考核结果、复议等程序。

五是考核等次。考核等次是公务员定期考核结果的一种概括性反映，考核等次分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。

六是考试结果的使用。通过对考核结果的处理来实现对公务员的激励、人力资源的优化组合以及政府行政效率的提高。

二、我国公务员考核制度存在的主要问题：

（一）考核目的不准确，方法不完善。

考核方法是实现考核目的的桥梁。我国目前主要是把平时考核和考核作为公务员考核的主要方法，具体考核工作中再结合其他考核方法一同进行，但从实际情况上看，还是存在一些问题：

一是忽略平时考核。定期考核因时间段过长，往往会产生主观臆断，必须辅以平时考核才能全面、完整地反映被考核对象的真实情况。二是忽视群众考核和定量考核。长期以来，定性考核与领导考核依然是考核时被采用的主要方法，却导致对公务员的评价单一化、概念化。

（二）责任主体不明确

在生活中经常可见由于缺乏明确的责任分工，导致责任主体难以认定的现象。《国家公务员考核暂行规定》第十八条规定：“各部门的部门负责人、主管领导人员、考核委员会或考核小组成员，必须严格按规定要求，实事求是地进行考核。对在考核过程中有徇私舞弊、打击报复、弄虚作假行为的，必须严肃处理。”而在《公务员法》中却没有对责任主体的责任做出具体明确的规定。公务员考核制度缺乏对考核环节中的责任规定、奖惩规定，存在“有考核，无责任”的现象。有的考核人员凭借个人好恶反映情况，故意夸大、缩小、隐瞒、歪曲事实真相，或泄露有关考核情况，或接受考核对象的宴请和礼金等馈赠，导致考核结果失真失实。

（三）考试程序形式化，法律法规不健全

规范而透明的考核程序是保证考核过程和考核结果客观公正的前提，公务员考核工作必须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由考核主体按照规定程序进行。《公务员法》第 35 条虽然明确规定了考核的一般程序，但在实际考核过程中，不少单位和部门都没有严格依法进行，仅仅根据主管领导的考核结果或民主测评的结果来直接确定考核等次，使得考核委员会或考核小组形同虚设。考核者缺少与被考核者的沟通，导致双方信息不对称，被考核者没有知情权，只能被动地接受考核结果，导致无法根据考核制度的规定合理合法地申诉来维护个人的合法权益。

（四）考核结果等级较少，优秀等次轮流坐庄，激励作用不明显

现行的《公务员法》虽将考核等级改为优秀、称职、基本称职、不称职四个等级，但等级仍然偏少，特别是“优秀”和“称职”之间缺少过度等级，而且对优秀率有严格的限制，使得很多工作表现优良的公务员只能被归入“称职”等级“由于对不称职和基本称职的人数没有规定比例，而被评为“基本称职”或“不称职”的人又很少，绝大多数也都集中在“称职”这一等级。这样，“称职”等级就包括了部分工作表现优良的人和部分工作表现一般的人，虽然工作表现不同但是却有着同样的结果，直接影响了考核的实效，降低公务员的工作积极性。

三、国外的公务员考核

相比我国公务员考核的缺陷，我们来看一下外国的公务员考核是怎样的，只有通过取长补短不断创新我们国家的公务员考核制度才能持续健康发展。我们取美国为例，考核在美国人事管理中占有重要位置，被认为是合理惩罚的尺度，提升或解雇的依据，调整薪金的参考。美国的公务员考核分为两部分：考勤和考绩。

（一）考勤

美国政府明确规定公务员的工作时数，并且考虑他们是否按时上班，用签到簿或工作卡，由主管长官或其代理人负责考勤。办公规则明确规定，办公时间禁止看报、聊天、会客、写信。政府机关还要求公务员每日整理工作报告，详细记载所处理事务的内容，借以考察每个人的勤惰。

（二）考绩

1950年12月，美国国会通过《工作考绩法》，其包括三个因素：工作数量、工作质量、工作适应能力。考核结果分为三等：优等、满意、不满意。

四、创新我国公务员考核制度的对策思考

（一）准确定位考核目的，深化对考核工作的认识 公务员考核首先要准确把握考核的目的，设定科学合理的目标体系，使考核工作目的清晰，在选拔人才和惩戒官员的同时要重视公务员和谐队伍秩序的建立，以提升公务员对考核工作的参与热情，提高公务员整体素质作为自身工作结果而存在的公务员个人绩效，受所在部门工作环境的影响。

（二）细化考核内容，按职位设定具体考核标准

在公务员的考核内容方面，整体检验公务员的“德、能、勤、绩、亷”，并对五个方面进行细化规定，以工作实绩为重点，综合反映公务员的思想能力、素质、作风，使考核更具客观性”同时在细化考核内容时还要注意，一些轻而易举就可以完成的任务或是经过努力也无法完成的任务都不能纳入考核的内容，要注重考核内容的合理性，设定有效、可行、操作性强的考核内容。

（四）规范考核程序，增强透明度，确保考核结果落到实处

考核结果是否真实、准确与考核程序的设计是否科学规范直接相关，在解决考核程序的形式化的基础上要增强考核程序的透明度，使考核程序尽可能简化，以降低考核成本，提高考核效率，建立健全公务员考核的监督机制和反馈机制，确保考核的客观公正。程序的公平合理不仅有利于科学考核结果的产生，而且有利于增强考核结果的公信度和接受度公务员考核工作能够继续进行。

第四篇：我国独立董事制度的现存问题与法律对策

我国独立董事制度的现存问题与法律对策

邱永红

【摘要】

独立董事制度作为内地新近引进的制度,旨在解决内地上市公司特殊历史条件下产生的“一股独大”问题,规范和约束上市公司行为,切实保护中小投资者权益。独立董事制度在内地实施五年多来，成效显著，但也存在一些亟待解决的问题。本文试从实证分析的视角探讨内地上市公司独立董事制度的不足与完善。【关键词】证券交易所；独立董事；完善对策

一、独立董事制度的缘起与内地独立董事制度立法的演进

（一）独立董事制度的缘起与发展

独立董事制度发端于英、美法系，但英、美国家早期的公司法并未设独立董事。传统公司法理论奉行为股东利益最大化的目标而经营公司，董事被看作股东的代理人或受托人，股东的利益为其最高和唯一目标。董事作为股东的化身，无须具有独立性，独立董事自然无用武之地。在这种理论指导下，形成了公众公司由股东选择董事，董事监督公司的高级职员，再由公司的高级职员代表股东经营公司的体制。这种运行模式在公司股权并不十分分散的情况下，尚能保证股东利益的最大化。然而，美国的公众公司自20世纪20年代以来，股权结构发了巨大变化，股权越来越分散，普遍出现了所有权与经营权分离的现象，董事会逐渐被以总经理为首的经理人员操纵。为此，许多国家纷纷进行公司治理机制改革。改革的重点就是调整董事会结构，增加外部董事比例，以制约公司高层管理人员对股东正当利益的任意侵害，减少这些内部人对公司剩余索取权的大量攫取，防止“内部人控制”行为的发生。1940年，美国《投资公司法》规定，投资公司的董事会成员中应有不少于40％的独立人士。

20世纪70年代初的水门事件丑闻促使美国证监会要求所有上市公司设立由独立董事组成的审计委员会，以审查财务报告、控制公司内部违法行为。纽约证券交易所、全美证券商协会、美国证券交易所也纷纷要求上市公司的董事会多数成员为独立董事。例如，纽约证券交易所于1977年首次引入了独立董事制度，要求每个到该交易所上市的上市公司在不迟于1978年6月30日以前设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会，这些独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系。殆至1980年，企业圆桌会议、美国律师协会商法分会，不仅建议上市公司的董事会多数成员为独立董事，而且建议董事候选人的任命完全授权给由独立董事构成的提名委员会。[①] 进入20世纪90年代以来，美国《密西根州公司法》率先采纳了独立董事制度。该法第450条规定，股东大会和董事会须指定某一董事为独立董事，该董事必须符合独立董事最低限度的条件，同时，当该董事不再具备独立条件时，股东会和董事会均可以取消这种指定。美国其他各州公司立法也纷起仿效，采纳了独立董事制度。此外，英国伦敦证券交易所在1991年专门成立了公司财务治理委员会。该委员会于1992年制订了关于上市公司的《最佳行为准则》，建议上市公司“董事会应该包括具有足够才能、足够数量，其观点能够对董事会决策起重大影响的非执行董事”。在立法和规则的要求下，英、美等国家的公司聘请独立董事蔚成风潮，公司中的独立董事已经占董事会相当大的比重，同时该数字还有不断上升的趋势。OECD在《1999年世界主要企业统计指标的国际比较》报告中专门列项比较了董事会中独立董事成员所占的比例，其中美国是62%，英国34%，法国29%。《财富》杂志显示，美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，独立董事高达9人，占81.8%。如摩托罗拉公司董事会12席中，有9席为独立董事；美林集团董事会由16位董事组成，其中11位为独立人士，其中包括纽约证券交易所主席及一些专营公司的总裁。美国投资者责任研究中心对曾经列选为标准普尔500家指数中的1165家公司进行统计，在11674名董事中，独立董事的比例为62.2％；而且随着公司规模的扩大，独立董事的比例平均以每年1％的速度增长，从1995年的64.7％上升到1996年的65.8％，再到1997年的66.4％。

安然事件发生后，美国进行了罗斯福时代以来最大的改革，2001年美国国会在其通过的关于会计和公司治理改革的萨班斯法案中规定每个上市公司必须拥有50％以上的独立董事；2002年纽约证券交易所(NYSE)在新的公司治理原则中要求在纽交所上市的公司董事会必须有半数以上的独立董事，并且更加严格地界定独立董事的资格。尤值一提的是，独立董事制度还移植到了法国和日本等大陆法系国家，大有蓬勃扩张之势。《OECD公司治理原则》（2004年版）[②]第二部分第6条第5项要求董事会对公司事务作出客观判断时应独立于管理层，并明确要求董事会设立足够数量的非执行董事对有可能产生冲突的事项(如财务报告、提名、高管人员与董事薪酬)作出独立判断。

2002年，日本完成战后50余年来规模最大的商法修改，其中引人注目、也曾激起社会各界广泛争论的内容，就是如何通过引进美国式的独立董事制度，以改善逐渐失去国际竞争力的日本公司的治理结构。3月18日，日本法务省法制审议委员会公布商法最后修改草案及修改理由，众议院于4月23日正式通过，又经参议院审议通过后，于5月29日对外公布。按照日本商法特例法的规定，大型公司可以设置审计委员会、提名委员会及薪酬委员会等董事会专门委员会，各委员会的半数以上成员，应为外部独立董事，他们须未曾担任过其任职公司及其子公司的业务执行董事、执行经理、经理及其他高级管理人员，也非现任子公司的业务执行董事、执行经理或其公司及其子公司的经理及其他高级管理人员。组成审计委员会的董事即审计委员，还不得兼任设置委员会公司及其子公司的执行经理、经理及其他高级管理人员，或者其子公司执行业务的董事。与此同时，上述设置委员会公司不得设置监事。董事会的职能主要是业务决策与监督，而业务执行的职能转由新设的执行经理实施，其业务执行与业务监督分离的修法思路非常清晰。[③]2006年5月1日，修订后的新《日本公司法典》正式实施，新《日本公司法典》第四章第十节（第400条－422条）对独立董事制度做了更加具体而明确的规定。[④]

（二）内地独立董事制度立法的演进

1993年，青岛啤酒在香港和上海发行上市。按照香港联交所上市规则的规定，青岛啤酒聘请了两名独立董事，从而成为内地第一家设立独立董事的境内上市公司。当时担任青岛啤酒独立董事的是阮北耀和于福忠。显然，该公司之所以设立独立董事，与其说是出于改善本公司的治理结构目的，还不如说是出于在香港证券市场上市股票的目的。也正是因为如此，该公司设置独立董事的行动，并未受到当时其他上市公司重视。

1997年12月16日，中国证监会发布《上市公司章程指引》，[⑤]其中第112条规定，“公司根据需要，可以设独立董事。独立董事不得由下列人员担任：(一)公司股东或股东单位的任职人员；(二)公司的内部人员(如公司的经理或公司的雇员)；(三)与公司关联人或公司的管理层有利益关系的人员”。该条特别注明“此条为选择条款”，也就是说井非强制性的规定。

1999年3月29日，原国家经贸委、中国证监会联合发布了《关于进一步促进境外上市公司规范化运作和深化改革的意见》，对境外上市公司如何建立健全外部董事和独立董事制度提出了要求，规定“公司应增加外部董事的比重；董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事（独立于公司股东且不在公司内部任职的董事）；外部董事应有足够的时间和必要的知识能力以履行其职责；外部董事履行职责时，公司必须提供必要的信息资料；独立董事所发表的意见应在董事会决议中列明；公司的关联交易必须由独立董事签字后方能生效；2名以上的独立董事可提议召开临时股东大会；独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况”。[⑥] 2000年9月，在全国企业改革与管理工作会议上，原国家经贸委明确提出今后在大型公司制企业中应逐步建立独立董事制度。同年9月，原国家经贸委会同有关部门起草，国务院办公厅转发《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，正式提出“董事会中可以设立非公司股东且不在公司内部任职的独立董事”。

2000年9月，深圳证券交易所（以下简称深交所）向社会公布的《创业板股票上市规则》（送审稿）中对独立董事制度进行了较为详尽的规定。同年11月，上海证券交易所制定了《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“应至少拥有两名独立董事，且独立董事至少应占董事总人数的20％”。[⑦] 2001年1月19日，中国证监会发出通知，要求基金管理公司(包括正在筹建中的公司)必须完善治理结构，实行独立董事制度，其人数不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股东提名的董事人数。

2001年8月16日，为进一步完善内地上市公司治理结构，促进上市公司规范运作，中国证监会正式颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)，并要求上市公司的董事会在2002年6月30日前至少有2名独立董事；在2003年6月30日前董事会成员中的独立董事不少于1/3。《指导意见》的发布实施，标志着在内地上市公司中强制性引入独立董事制度的开始。

2002年1月9日，中国证监会和原国家经贸委联合颁布实施了《上市公司治理准则》(以下简称《准则》)。《准则》在内地现行公司法的框架下，明确了公司股东大会、董事会、监事会三大机关的行为准则；在规范控股股东行为、利益相关者、信息披露等关键问题上对上市公司提出了要求；规范了董事的行为，并明确要求上市公司按照有关规定建立独立董事制度。

2004年12月7日，中国证监会颁布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》，进一步要求完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。在原有的独立董事会制度基础上，要求上市公司应当建立独立董事工作制度，董事会秘书应当积极配合独立董事履行职责。上市公司应当保证独立董事享有与其他董事同等的知情权，及时向独立董事提供相关材料和信息，定期通报公司运营情况，必要时可组织独立董事实地考察。同时，独立董事应当按时出席董事会会议，了解上市公司的生产经营和运作情况，主动调查、获取做出决策所需要的情况和资料。独立董事应当向公司股东大会提交述职报告，对其履行职责的情况进行说明。

2006年1月1日，新修订的《公司法》正式生效，其第123条明确规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。根据新《公司法》的上述规定，中国证监会于2006年5月起草了《独立董事条例（草案）》，并已上报国务院审查。[⑧] 据中国证监会统计，截至2005年年底，全国1377家上市公司已配备了4640名独立董事，平均每家公司3名以上。

二、内地证券交易所在推进独立董事制度建设方面的努力与创新 —以深交所为例说明 为把好独立董事入门关，把“花瓶”排除在独立董事大门之外，从制度上挑选有时间、有精力、诚信勤勉的人员担任上市公司独立董事，并促使独立董事勤勉尽责地履行其职责，充分保护广大投资者的合法权益，深圳、上海证券交易所在独立董事制度建设方面均进行了积极而卓有成效的探索。下面以深圳证券交易所（以下简称深交所）为例，来阐述证券交易所在推进独立董事制度建设方面的努力与创新。

（一）建立选聘前公示制度，引进社会监督 深交所规定，上市公司在发布召开关于选举独立董事的股东大会通知时，应当将独立董事候选人的有关材料(包括但不限于《独立董事候选人声明》、《独立董事提名人声明》、《独立董事履历表》和《独立董事候选人关于独立性的补充声明》)，以传真的形式报送深交所，同时以特快专递的形式将上述材料原件报送深交所。在向深交所报送上述材料前，上市公司董事会秘书应当对照前款的要求，检查报送材料内容的完备性。公司董事会对独立董事候选人的有关情况有异议的，应当同时向深交所报送董事会的书面意见。

为充分发挥社会监督的力量，在上市公司披露独立董事候选人资料后五个交易日内，深交所在其网站（。

[③]但该法没有强行规定公司有义务建立独立董事制度，而是给予公司在传统的监事制度模式和独立董事制度模式之间进行选择的权利，让公司选择符合自身治理结构的经营监督模式。

[④] 参见吴建斌等译：《日本公司法典》，中国法制出版社，2006年3月版，第199－209页。

[⑤]2006年3月16日，中国证监会对1997年12月16日发布的《上市公司章程指引》进行了修订。修订后的《上市公司章程指引》第一百零四条对独立董事制度也做了相应的规定。

[⑥] 此处所称“境外上市公司”是指注册地在内地，但在境外发行股票和上市的公司。此外，在内地，董事可分内部董事(inside director)、有关联关系的外部董事(affiliated outside director)与无关联关系的外部董事(unaffiliated outside director)，即独立董事。内部董事指兼任公司高管人员的董事；有关联关系的外部董事（灰色董事），指与公司存在实质性利害关系（如公司已退休高管人员、高管人员的亲朋好友、公司律师、供应商的总裁）的外部董事；独立董事指不在上市公司担任董事之外的其他职务，并与公司、内部人及大股东间不存在可能妨碍其独立作出客观判断的利害关系（尤其是直接或者间接的财产利益关系）的董事。独立董事不兼任公司高管职务，属外部董事范畴；又不与公司存在实质利害关系，故不同于关联董事。

[⑦] 由于各方面的原因，上述《创业板股票上市规则》（送审稿）《上海证券交易所上市公司治理指引（草案）》均未发布实施。

[⑧]目前，《独立董事条例（草案）》处于拟订过程中，因此尚未向社会公开。

[⑨] 《独立董事备案办法》于2005年5月20日由深圳证券交易所发布，属于证券交易所制定的业务规则，对上市公司及其董事（包括独立董事）具有法律约束力。

[⑩]2005年5月21日，也就是深交所发布《独立董事备案办法》的次日，吉林炭素股份有限公司（简称吉林炭素）披露了深交所对公司独立董事任职资格关注函有关内容。深交所认为，吉林炭素上市以来，违规向控股股东吉林炭素集团提供巨额资金，未及时履行审议程序和披露义务，公司独董徐传谌、杜婕未履行勤勉义务，未主动关注公司相关重大事项，被深交所于2004年8月17日予以在上市公司范围内通报批评。深交所对此事予以关注，要求该两名候选人在担任独立董事后，严格按法律法规、《深圳证券交易所股票上市规则》的规定切实履行诚信勤勉义务。因此，徐传谌、杜婕这两位独立董事成为《独立董事备案办法》出台后第一例被深交所“关注”的独立董事。

[11]参见《独立董事备案办法》第八条。

[12]参见《独立董事备案办法》第九条。此外，《独立董事备案办法》第十条还规定：“上市公司或者相关人员违反本办法的，本所按照《股票上市规则》的有关规定对其采取惩戒措施”。

[13]《指导意见》第二条规定了独立董事的任职条件：“

（一）根据法律、行政法规及其他有关规定，具备担任上市公司董事的资格；

（二）具有本《指导意见》所要求的独立性；

（三）具备上市公司运作的基本知识，熟悉相关法律、行政法规、规章及规则；

（四）具有五年以上法律、经济或者其他履行独立董事职责所必需的工作经验；

（五）公司章程规定的其他条件”。

此外，《指导意见》第三条对独立董事的独立性做了具体规定，有关该条规定详见下文。[14]为全面客观的评价内地独立董事制度在上市公司运作中发挥的作用，并发现实际存在的问题，中国证监会上市公司监管部于2006年委托深圳证券交易所开展了题为“上市公司独立董事制度执行效果调查”的调研活动。调研由深圳证券交易所、上海证券交易所、深圳证券信息公司的多个业务平台下发调查问卷，得到了迄今为止关于内地独立董事制度的调查中样本数量最多、涉及问题最广的调查数据，调查较为全面、客观，基本能够反映我国独立董事制度的实施现状。深圳证券交易所还专门为此撰写了详细的调查报告，但未公开发布。本文部分数据来源于该调查报告。

调查样本的基本情况如下表所示： 调查对象类型 总数

实际回答数量 所占比例 上市公司

1377家（截至2005年底）868家 63% 独立董事

4640人（截至2005年底）1965人 42% 证券公司 109家 33家 30% 基金公司 57家 23家 40% [15]谢朝斌：《独立董事法律制度研究》，法律出版社2004年8月版，第57页。

[16]独立董事的独立性问题，在其发源地美国也没有得到彻底解决。以破产的安然公司为例，在安然事件爆发前，安然公司17名董事会成员中，有15名为独立董事，其中不乏社会名流，包括美国奥林匹克运动委员会秘书长、美国商品期货交易管理委员会前主席、德州大学校长、通用电气公司前主席兼首席执行官、英国前能源部长等等。安然公司的独立董事们从安然公司直接领取各式各样的收益，仅在2000年，安然公司召开了九次董事会，独立董事每人接受了公司7.9万美元的薪金。安然共签署了七份涉及14名独立董事的咨询服务合同，还有许多项与不同独立董事所在企业进行产品销售的合同，或是向一些董事任职的非盈利机构捐款。安然董事会被人称为“有浓厚人际关系的俱乐部。”安然公司独立董事同公司内部人一起通过各种方式从公司猎取收益，直至公司破产。

[17]例如，美国《密西根州公司法》第450条规定，担任独立董事的人，在过去3年内不得是：（1）本公司或子公司的高级职员或雇员；（2）与公司之间从事过10万美元以上的交易；（3）上述两类人的直系亲属或是他们的合伙人，或与他们之间有业务关系；（4）独立董事在公司任职不得超过3年，满3年后，独立董事可以继续作为董事留任，但失去其独立董事的资格。美国律师公会则采用概括式对独立董事的独立性进行了简单明了的界定：只有董事不参与经营管理，与公司或经营管理者没有任何重要的业务或专业联系才可以被认为是独立的。

[18] 目前，在内地一些上市公司中，为该上市公司或者其附属企业提供财务、法律、咨询等服务的人员所在的会计师事务所、律师事务所、咨询公司、商业银行和投资银行的其他人员担任了该上市公司的独立董事，其独立性很值得怀疑。但由于《指导意见》中未作禁止性规定，证券交易所在备案审查无法律依据对此等人士的独立性提出异议。

[19] 《公司法》（1993年颁布）第一百一十六条规定：“董事会每至少召开两次会议,每次会议应当于会议召开十日前通知全体董事和监事”。[20]与大多数上市公司的监事会一样，伊利监事会在历史上也基本上没有行使过什么监督权。所以对其“出位”表现唯一合理的解释是，监事会被公司实际控制人当成了排除异己（不听话的独立董事）的工具。这不能不说是监事会制度的悲哀。

[21] 上述两个案例均来源于中国证监会主编的《上市公司监管案例汇编》（内部资料）。[22]值得关注的是，从公开资料可以发现，杨华就任外运发展独立董事职务，本身就与《指导意见》的要求相抵触。2004年4月10日，杨华在辞去外运发展董事职务的同时，被董事会提名为独立董事候选人，随后被股东大会选举为独立董事。而《指导意见》明确要求，最近一年内曾经在上市公司或者其附属企业任职的人员，不得担任独立董事。

[23]参见盛义：《中国独董调查及制度反思》，载于《中国证券报》2005年7月28日，第A10版。

[24]例如，中钨高新拟续聘的一独立董事候选人在董事会审议为某公司提供4472万元担保的议案时，在4名董事（包括2名独立董事）提出资料不充分、担保可能给公司带来较大风险的情况下，仍投了赞成票。麦科特拟续聘的三位独立董事候选人因大股东资金占用及公司信息披露违规被交易所公开谴责。

[25]参见盛义：《中国独董调查及制度反思》，载于《中国证券报》2005年7月28日，第A10版。

[26] 从郑百文1996年上市起，陆家豪就开始担任该公司独立董事。郑百文虚假上市和上市后信息披露虚假等问题暴露后，2001年9月27日，中国证监会作出处罚决定：对郑百文董事陆家豪处以10万元罚款。陆家豪不服处罚，反将中国证监会告上法庭。北京市第一中级人民法院认为，陆家豪提起诉讼的时间已经超过了我国《行政诉讼法》规定的期限，故驳回陆的起诉；2002年11月15日，北京市高级人民法院作出终审裁定，驳回陆的上诉。陆家豪告证监会的官司画上句号。

[27] 据统计，25％的独立董事从未参加过培训，60％独立董事仅参加过一次培训。自独立董事制度建立以来的5年中，证券市场形势发生较大变化，监管法律体系也在逐步完善。85％的独立董事没有参加或只参加1次培训，其对市场规则的认识难以保证其勤勉尽责。此外，88％的独立董事认为必要安排持续的独立董事培训。培训需求与现实的巨大差距要求证券交易所应建立独立董事强制培训制度。

[28] 就内地而言，大股东一般是指上市公司控股股东和持有上市公司股份5％以上的股东，中小股东一般是指持有上市公司股份5％以下的股东。

[29]新《公司法》第152条规定了股东代表诉讼制度（又称股东派生诉讼制度），即董事、监事、高级管理人员、他人侵犯公司合法权益，给公司造成损害的，有限责任公司的股东、股份有限公司连续一百八十日以上单独或者合计持有公司百分之一以上股份的股东，有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼。

新《公司法》第153条规定，“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提起诉讼”。

[30] 例如，《刑法修正案(六)》第五条完善了虚假陈述罪的构成要件：“依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

又如，《刑法修正案(六)》第九条新增了掏空上市公司资产罪：“上市公司的董事、监事、高级管理人员违背对公司的忠实义务，利用职务便利，操纵上市公司从事下列行为之一，致使上市公司利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；致使上市公司利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金：

（一）无偿向其他单位或者个人提供资金、商品、服务或者其他资产的；

（二）以明显不公平的条件，提供或者接受资金、商品、服务或者其他资产的；

（三）向明显不具有清偿能力的单位或者个人提供资金、商品、服务或者其他资产的；

（四）为明显不具有清偿能力的单位或者个人提供担保，或者无正当理由为其他单位或者个人提供担保的；

（五）无正当理由放弃债权、承担债务的；

（六）采用其他方式损害上市公司利益的”。

[31]要以独立董事和监事会的本质的角色定位作为协调的基础。独立董事也是董事，就其本质而言仍然属于公司的业务执行机关，虽然它具有一定的监督功能，这是为了克服公司治理结构中出现的内部人控制现象。监事会的本质角色是对公司的业务执行机关的行为进行有效的监督，虽然它在我国并没有发挥有效的监督作用。我们认为，界定独立董事和监事会的权限范围仍然不能背离二者的角色定位，而应该在传统的框架内对二者进行完善，而不应该一味的追求所谓的“公司治理结构的革命”的轰动效应。

[32]在有专门监督机关—监事会存在的情况下，独立董事职能应侧重于介入关联交易、发表独立意见、对内部董事和大股东进行制衡，促进公司经营活动、使其有利于全体股东和公司利益，以及做好战略咨询和决策参谋、促进公司发展。独立董事的监督职能应主要放在为履行好这些职能所进行的监督和监事会法定监督职能之外的监督。

第五篇：我国公务员绩效考核现存问题与改进路径

我国公务员绩效考核现存问题与改进路径

【摘 要】随着经济发展和社会进步，对各级政府及其公务员进一步转变职能、规范管理、加强服务提出了新的更高的要求。从总体上看，我国各级行政机关及其公务员能够认真履行职责，但有令不行、有禁不止、办事效率低下等问题在一些地方和部门不同程度地存在。开展公务员绩效考核评价工作，对规范公务员管理，加强对公务员的监督，增强人民群众对政府的信任都有重要意义。本文通过政策法规以及公务员绩效考核的特点等方面对其原因进行分析，以期为进一步完善公务员绩效考核制度提供思路

【关键词】公务员；人力资源；绩效管理

一、公务员绩效考核特点

（一）考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据，由法定考核主体依法定程序进行考核。国家公务员暂行条例第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。

（二）考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准，但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通。私营部门的目标是追求经济利益，公共部门的宗旨是维护公共秩序，促进公共福利，其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任。

（三）考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统，它与公众有着天然的密切联系，并时刻保持着与公众之间的互动。公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价，实现公众的监督权。

二、我国公务员绩效考核现状

（一）考核评价程序和方法是年初制定工作目标，年底采取民主测评、核查资料、实地查看等方法进行评价。

（二）考核评价内容按法律规定要按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。

（三）考核评价方法主要采取填写各类测评表的方式进行，多数精力都注重研究测评表的内容设置是否全面，对测评的方法较为单一。

（四）考核评价结果运用。根据2014年4月出台的《公务员奖励规定（试行）》规定，对国家公务员的奖励分为嘉奖、记三等功、二等功、一等功和授予荣誉称号。在奖励周期上，规定给予嘉奖和记三等功，一般结合考核进行；给予记二等功、一等功和授予荣誉称号一般每5年评选一次。在奖励实施上与考核制度相结合，考核被确定为优秀等次的，予以嘉奖，连续3年被确定为优秀等次的，记三等功。

三、我国公务员绩效考核存在问题

（一）科学理论运用欠缺。现阶段各地绩效考核评价体系的构建都是以1994年3月8日印发的《国家公务员考核暂行规定》和2014年我国颁布的《公务员法》为指导，结合地区实际和多年干部考核工作经验，制定本地区绩效考核评价内容和方法，内容和方法制定随意性强。

（二）缺乏系统性。现阶段很多地区将年初制定目标，年底考核和测评认为是绩效考核评价体系，对绩效考核体系进行系统化的设计和分析的理念和意识不强，仅停留在不断改变考核目标和测评内容初级评价手段的研究。没有形成包括坚持事前沟通，认真制定标准并实施考核，完成考核结果评定、分析、反馈、控制等过程的完整考评系统。

（三）指标粗糙化，标准不明晰。我国公务员绩效评估虽然明确强调要采取定性和定量相结合的原则，但政府目标的多元性和复杂性，使公务员的工作受多种因素的制约，以至于一些单位缺乏评估公务员的量化测评指标体系，公务员的评价依然是公式化、概念化、简单化，评估过于笼统，缺乏针对性，这些都造成了评估效度不高，从而难保证考核工作的顺利开展。

（四）考评方法与手段简单陈旧。现阶段公务员评价方法主要是将评价内容简单罗列，由评价者进行评议，人们形象的把考核工作比喻为“开个会、发张表、打个勾”。主要内容是“德、能、勤、绩、廉”5个维度进行评价，而其他公务员则直接投票划分等次，这是一种定性的、主观随意性较强的方法。很难保证考核评价结果的客观性和真实性，考核一定程度上陷入“假、大、空”的困境。

（五）平时考核重视不够。《中华人民共和国公务员法》中指出，公务员的考核分为平时考核与定期考核，定期考核以平时考核为基础。实际操作中，绝大多数部门只注重定期考核，即年终考核，而平时考核没有建立相应的机制，缺乏对被考核对象的日常管理，日常考核与管理形式化。

（六）缺少外部监督。由于我国行政机关大多数实行行政首长负责制，首长权力集中，实际上，领导的评价作为公务员考核的一个重要组成部分往往起着很重要的作用，同时被考核者的直接上司对人员考核也占有很大的权重系数，忽视了群众对公务员的评议和考核，领导评估与群众评估相分离，使公务员考核带有很强的主观色彩，同时缺少必要的考核信息反馈。

四、我国公务员绩效考核的改进路径

（一）实行公开考核，促进考核主体与被考核者之间的信息互动。实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件，要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求考核的过程和结果都要及时对内对外公示，整个考核过程应是在各方面的监督之下进行。

（二）引入360度考核模型，建立民主考评机制。360度考核模型也被称为全方位考核或多重考核，指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人，不记名对被评价者进行评价，被评价者也进行自我评价，然后由专业人员向被评价者提供反馈，以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。引入 360 度考核模型，要求考核主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估，还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。

（三）建立标准化的考核指标体系。建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确，便于比较，客观性强，更有说服力，所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。

（四）采用现代考核手段。考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如利用网络进行的民意测验。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息，这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。

（五）建立合理的公务员绩效激励与约束机制。当前政府绩效管理缺乏对管理人员的激励，把绩效管理与对公务员激励结合起来，要在政府绩效管理的背景下建立起一整套培训、考核、晋升和奖惩机制，切实使公务员制度改革服务于政府绩效管理的实践。

【参考文献】

[1]陈振明.公共管理学[M].北京 ：中国人民大学出版社，2003，[2]陈芳.绩效管理[M].深圳： 海天出版社，2007.[3]闫娟.论我国政府绩效管理制度基础之构建[J].理论导刊，2008

[4]付亚和，许玉林.绩效管理[M].上海： 复旦大学出版社，2006.[5]朱新林.论我国的政府绩效管理[J].西藏民族学院学报，2008.