浅谈当前部分地区农村土地违法活动(DOC)

第一篇：浅谈当前部分地区农村土地违法活动(DOC)

浅谈当前部分地区农村土地违法活动 的特点、原因及对策

土地是民生之本、发展之基、财富之母，是事关社会经济发展最珍贵的物质资源。当前部分地区农村土地资源正面临无序开发和不断减少的危机，尤其是耕地资源总量正逐年减少，坚守18亿亩耕地红线的形势不容乐观，进一步规范土地市场秩序，加大农村土地违法案件整治力度势在必行。

当前农村土地违法的特点

一、土地违法地方政府已成主导因素

随着我国经济活动的日益国际化以及城市化、工业化进程的提高，各地的经济建设步伐加快，经济建设项目增多，特别是民营企业、招商引资企业、城镇建设，以及国家和地方一些能源、交通、通讯等基础设施建设的需求量也随之增大，城市化、工业化发展肯定是要占用耕地，但现在的问题是城市的盲目扩张，还有开发区的盲目扩张。2007年国土资源部最新发布的违法数字，地方政府和涉及地方政府为违法主体的案件的土地面积，占到了被查违法用地面积的80%。一些地方基层政府为了抢时间、争效益，加快经济建设步伐而违法。特别是一些“面子工程”违法案件“没商量”（明知违法也还是要上要做）。例如许多地区利用耕地建了很多的大广场、大马路。

二、村委会和村民小组土地违法案件增多

一是村组干部出于眼前利益与企业协议以租赁、买卖等形式非法转让集体土地；二是在一些在经济较为发达地区或城乡结合部，村组干部直接或以联营、联建为名，私自圈占集体土地、改变用途，从事房地产开发、修建住宅、商铺出售等；三是村组干部截留挪用征地补偿费，在土地补偿款的分配中，往往出现私自挤占、挪用补偿款或对补偿费用分配不公等违法现象。

三、中小企业土地违法案件增多

从2003年初开始治理整顿土地市场秩序，到2004年实行最严格土地管理政策以来，土地已成为国家宏观经济调控的重要手段。各地的建设用地计划指标每年在不断减少、趋与紧张，许多中小企业搞基本建设，申报建设项目又必须符合国家产业政策、符合土地利用总体规划、达到投资强度且农转用指标难以获得，企业想得到“合法审批”事实上困难而且希望渺茫，所以许多企业为了生存而强行违法；而事情露陷后执法部门对建筑物的处置难以执行到位，机会收益还是大于风险成本，这也导致违法案件的增多。

四、村民建住宅违法案件屡禁不绝

一是未批先建。村民擅自或通过村委会同意就开始建房；二是少批多建。村民在自己选定的地基上建房，建住房不按批准标准建房，任意扩大建筑面积；三是私搭乱建，违章建房。村民在自己的住宅旁搭建厨房及厕所等，部分拆迁户为谋取更多的补偿而私搭乱建，部分个体户、私营企业主私自占用自家的自留地、承包地或向土地承包户租赁土地建厂房；四是部分农民因缺房住而申请占用耕地（村庄座落在耕地中间）得不到批准，引发农民生活的实际困难，他们有的便未批先用，或者采取欺骗手段报批建房，还有的地区以前编制的土地利用总体规划不够科学，不好操作。即使是一块位于丛林中、孤零零的旱地，也可能被划入了基本农田保护区，部分村民因缺房住在申请宅基地时因不符合规划且无农转用指标而无法批准，导致村民不顾一切先将房屋在耕地上建起来再说。类似的违法案件案件时有发生，且屡禁不绝。

违法用地存在的原因

一、片面追求政绩诱使基层政府违法

县级政府对乡镇政府政绩考核的标准，经济指标占有较大比重。为了完成经济指标，乡镇政府不得不想方设法加大招商引资力度，一些乡镇领导干部为了政绩需要，号召全官招商，全民引资。项目总要落在土地上，在这种情况下，一些基层政府就默许甚至纵容土地违法现象的出现。为了能在土地上做成文章，“化整为零”、“以租代征”等“猫儿腻”应运而生。

二、经济利益驱动导致违法

近年来，城镇化进程不断加快，城乡结合部的土地价格不断攀升，为了发展地方经济或者为了部门单位利益，许多基层政府和组织本身就经常在明知道违法的情况下仍进行土地出租或者土地转让，经济利益的驱使下，违法案件行为屡禁不止。一部分国有企业擅自将原国有划拨土地改变土地用途，翻扩建商品房、商铺出售，从中获利；同时一些农民为了增加收入来源，利用区位优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金，并希望在旧村改造、征地拆迁中得到房屋土地或高额补偿。还有部分城镇居民也纷纷到城乡结合部的村庄购买土地自行建房。

三、干群惜土如金意识淡薄

首先是一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地”基本国策的重要性、对土地管理的法律法规知识和案件的查处程序知之甚少或警觉不足。还有些干部法律意识淡薄，“为公不算违法”的思想根深蒂固。误认为土地集体所有就等于集体的领导所有或者说能擅自决定，相关的政府和组织就有权占用土地搞“集体”经济，事实上，由于没有相应的机制约束，长期的“一言堂”现实纵容他们经常明知违法却也敢作敢为。其次是村民对于农村土地管理、使用的相关法规政策知之甚少，为村组干部土地违法行为提供了便利。再次是村民法律意识淡薄，在违法用地上搞“平均主义”。

四、执法力量相对薄弱

近年来，土地执法监察队伍受编制所限，人员增加不多，而土地违法案件却成倍增长；按照现行的法律规定，国土部门对违法建（构）筑物不具有强制拆除权，只能责令停工、说服教育，执法效果取决于当事人的态度，若要进行处理，还要经过立案、调查、案审、听证、处罚、复议、诉讼、申请法院强制执行等许多环节，处理过程期间长，耗费大量人力、物力和财力，而且由于法院要保障当事人的诉讼和复议的权利、期限，从立案最终执行，常常需要几个月的时间。在此过程中，土地执法监察的威慑力不能及时体现，客观上导致了有人不断以身试法，加之个人土地违法行为建设工期短、设计结构简单，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，不易于发现，就是发现了制止也难，执法人员来了他们就立即停工，人一走马上开工，白天拆了夜间建，与执法人员打“游击战”，大多利用双休日、节假日、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已既成事实。因此处理个人土地违法案件很难收到良好的效果。

加强土地执法的对策及建议

一、与时俱进及时修编各地土地利用总体规划 目前，我国正面临着五级土地利用总体规划的修编工作，而规划修编面对的社会经济发展形势与上一轮制定土地利用总体规划（1997-2010）时的背景发生了很大变化，原编制的土地利用总体规划，有许多已经不完全符合当前经济发展形势的实际，必须与时俱进重新进行修编。现在土地利用总体规划面对的是全球化的大背景，规划修编的动力来源于土地利用总体规划需要适应经济的快速发展和城镇化、现代化水平不断提高的客观要求，需要适应社会经济可持续发展的战略方针。因此，目前要从市场的角度，要从长远的方面对多元化资本投入引起的土地利用变化做好应对规划。明确不同等级土地利用总体规划的定位，国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划，县、乡一级的土地利用总体规划应当是具体落实的规划，县级土地利用总体规划主要应注重用途的分类，而乡一级土地利用总体规划规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要依靠的就是县乡一级规划，所以应从各地实际出发，及时重新修编县乡一级土地利用总体规划，不再搞一刀切做法，使其成为各具地方特色的土地利用总体规划，以便更加有利于宏观调控与微观管理，使指令性指标与指导性计划在实施过程中紧密结合起来，这对保护耕地与促进经济发展都会收到更好的效果。修编土地利用总体规划，编制区域详细规划。国土资源部门应对现行的土地利用总体规划进行修编，以便于基层国土资源所具体操作，对那种不应划入基本农田保护区而又被划入保护区的耕地要调整出来；要在现有的居民点预留一定的建设用地。总之，在修编总规时，一定要立足实际，尊重事实，使土地利用总体规划既有利于耕地保护，又有利于地方发展，使“保护资源、保障发展”的原则在土地利用总体规划中得到充分显现。

二、解放思想，强化落实基层政府、组织的耕地保护责任，构建共同责任机制，转变国土资源执法管理局面

一是加强对违法责任的追究。日前由监察部、国土资源部、人力资源和劳动保障部联合制定的《违反土地管理规定行为处分办法》6月1日起已经实施。根据这一办法将严格实行问责制。逐步建立健全事前、事中、事后紧密衔接，覆盖土地审批、供应、使用、补充和开发全过程，相关部门协调配合的土地监督管理制度，同时充分发挥国家土地督察机构的作用，综合运用法律、经济、行政和科技手段，通过“天上看、地上查、网上管”，切实加大土地违法违规案件的查处力度，坚决遏制土地违法势头，从根本性转变 “土地违法处罚一遇官就变软的问题”。二是构建共同责任机制。各地要严格落实耕地保护责任目标考核制度和严格实行耕地保护责任问责制，县市（区）、乡（镇）、村层层签定耕地保护责任状，做到一级抓一级，一级对一级负责，落实奖惩责任制度，积极开展“土地执法模范县市（区）、乡（镇）”和“土地管理示范村”等活动。真正把《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）关于资源保护实行“一把手负总责”的要求落到实处，要彻底改变国土资源管理“一家管，大家用”的局面，从国土部门单枪匹马的执法转到着眼于调动广大基层干部群众的守法、依法积极性上来，为形成地方基层政府依法“主动管地”的局面创造条件，真正做到“守土有责”。同时地方政府可以在新项目动工前加强部门联动。在动工前先征求一下国土部门的意见，看是否符合土地利用总体规划和供地政策，建设、工商部门在源头上把好关，对没有土地合法手续的项目不允许进行招投标，工商部门不予登记；监察部门要事中参与，一旦发现违法用地情况出现就立即与国土部门一同上门做工作一起制止。

三、抓宣传教育，加大国土资源法律法规的宣传力度。加大法律法规宣传力度，营造良好的土地执法监察社会氛围。采取多种形式，广泛开展土地管理法律法规的宣传工作，使社会各界、广大干部群众都能认清耕地保护的意义，树立依法合理用地的理念。有针对性地加大与农村土地使用相关的土地法律法规、政策宣传力度。一方面，对基层领导、村组干部和村民进行国土资源国情国策教育，抓住今年在全国开展县（市）、乡（镇）、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动的契机，坚持将该活动与“五五”普法工作相结合，与传统法制宣传相结合，与推进依法行政工作相结合。尤其是与当前违法用地案件查处相结合，把培训的成效转化为做好工作的动力，加强对国土资源有关法律法规系统的了解和掌握，增强广大基层干部保护耕地，节约资源的意识，以及做好当前国土资源管理工作的紧迫感和自觉性，前移执法关口。促进各项工作落实，做到学以致用。另一方面，要积极开展正面的预防教育、宣传和咨询，还要加大反面警示教育力度；不仅可以采用法制教育专题讲座、涉案人员以身说法、相关案件图片展等传统手段，还可以利用影视技术制作教育录像片，进行更为广泛更为生动直观的宣传和教育，形成依法行政，严格执法的合力。

四、抓日常预防，健全巡查制度和监管网络。土地执法监察动态巡查是及早发现土地违法行为，将土地违法消灭在萌芽状态的有效措施。建立乡（镇）、村、组三级巡查网络体系，构建“横向到边、纵向到底”的乡镇村执法监察网络，前移执法关口，做到“早发现、早报告、早制止、早建档立卷”。充分发挥基层组织的作用，在各村设立农村土地执法协管员，协助国土部门开展土地执法监察工作，形成土地执法监察综合防范机制。落实动态巡查责任制，尤其是落实基本农田巡查责任制，实行分片包干责任制，明确巡查任务、巡查范围、巡查重点。堵疏结合，在制止整改上下功夫，国土部门通过与当地基层政府、组织配合对当事人进行说服教育或采取由当地基层政府组织的拆违队伍对土地违法行为或违法建（构）筑物进行制止和强拆，对其中违法用地行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的可以不予立案，既可以降低执法成本，减少当事人的损失，又可以让国土部门有更多精力去做其他事情。使土地巡查真正落到实处,把土地违法违规行为遏制在萌芽状态，变被动查处为主动遏制。同时对经审批已获得土地使用权的，要搞好合法用地的跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，征收其土地闲置费或依法收回其土地使用权，避免土地被闲置。五、一查到底，确保案件查处到位。

在土地违法违规案件查处上，要创新思路，提高执法水平，着力在“五个一”上下功夫：一是转变一个观念。即树立预防为主、全程监督、法律面前人人平等、标本兼治重在治本的观念，降低执法成本；二是抓住一个重点。即把执法监察的重点定位在重大违法案件的查处上，并根据需要,将对典型案件进行公开曝光；三是建立一个体系。即建立内外配合、上下联动的执法监察体系，加强纪委、公检法、国土等部门的协作沟通，形成合力，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，使查处工作依法到位。但从2007年的“百日行动”的查处数据来看，共立案2.6万多件，其中只有300多人被追究刑事责任。按照这一比例计算，只有1%的违法案件追究了违法者的刑事责任。“99%的案件为何没有人承担刑事责任？”而且追究的人员大多数是镇、村级干部，从公布的查处结果来看，在查处违法责任人方面惩处力度实在太疲软。笔者认为应抓住今年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》，高举问责利剑，真正对土地违法责任人查处到位；四是强化一个机制，即建立完善定期教育培训、分片包干、责任追究和评先奖优制度，不断提高土地执法监察水平；五是探索一条新路。即积极探索事前防范、事中监督、事后查处相结合的执法监察新路子，重视从群众举报、动态巡查等渠道中，及时发现案件线索，做到处理一案、震慑一方、教育一片的作用。

六、抓队伍建设，整合土地执法监察力量，为土地执法监察工作奠定坚实的基础

一是要以完善体制、提高素质为契机，实行土地执法监察的集中统一管理，努力做到“三个联系”，即上下联系（纵向联系），强化真正垂直意义上自上而下的土地执法监察管理体制；部门联系（横向联系），地方政府各部门的工作职责联系，强化部门间联合执法合作机制；内部联系，国土部门内部科室的业务联系，强化国土管理工作的快速应急反映机制。二是要简化办案程序。针对事实清楚、证据确凿、当事人无异议的个人土地违法案件，应发扬“首创”精神，学习部分地区的先进经验，可以试点先强制拆除再进入法定程序。三是建议组建国土资源公安队伍。由于国土资源部门在查处违法案件过程中没有强制执行的权利，所以往往要申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书，或是强制执行不够彻底，就会导致一些案件久拖不决。鉴于此，笔者建议地方政府组建国土部门、公安部门联合办案机构，形成联合办案机制，省厅执法监察局设公安处，市(地、州)局设公安科，县局设派出所，省厅国土资源执法监察局负责统一指挥。

七、坚持把“以租代征”行为列入违法用地案件查处的重中之重

从2007年卫片检查结果和“百日行动”查处结果显示，现在的土地违法行为与过去相比，呈现出不同的特点，主要有四个方面： 一是一些基层政府直接违法违规征占土地依然存在，有的以常委会议纪要、专题会议纪要的形式批准征占土地；二是一些基层政府默许、纵容、操纵甚至迫使违法违规用地，手段和形式更加隐蔽；三是违法违规征占土地向乡镇和村蔓延；四是东部地区违法违规用地仍时有发生，而中西部地区也已经开始急剧上升。通过分析，“以租代征”是新形势下隐蔽性较强的特殊违法违规的用地行为,一些地方和部门以租用农民集体土地为名，规避土地征收、转用审批程序和缴纳有关税费，擅自将农用地用于非农建设。由于“以租代征”出租方和承租方都能获得各自需要的经济利益。“以租代征”表面看上去农民没有所想象的那样吃亏。其实“以租代征”事实上潜在地侵犯了农民的权益。所谓的租地合同不受法律保护，一旦发生纠纷，意味着农民的权益无从保护，而随着日后地方政府机构和相关部门的调整、人事的变动，地方经济发展状况的变化，农民的租金很可能打折扣或者落空，而建了道路、广场、建筑物的耕地不可能再恢复，由此导致的农民长期权益的保障成为隐忧。“以租代征”严重违反了国家建设用地审批程序，违反了国家正常的土地管理秩序，是一种滥用行政权力、规避国家法律的行为。一纸“租地合同”，等于将国家所有的关于征地的法律和政策架空，使国家对耕地的保护处于失控状态，大量耕地的流失成为事实。“以租代征”还逃避了土地出让金和相关税费的缴纳，造成国有资产的流失。后果更为恶劣的是，这一做法也严重损害了政府的公信力。要加大土地执法监察工作力度，对“以租代征”的行为，要坚决依法严惩，绝不姑息迁就。

八、节约集约用地，实行“零土地”招商

在国家地根控紧的宏观背景下，地方经济要发展，建设用地紧缺的矛盾将越来越大。唯有确立“土地为零、一切为零”的理念，千方百计做活节约集约用地的文章，才能在今后的发展中争取主动。首先，要选择正确的城镇发展方向。城镇化是利用土地最集约的方式，小城镇的发展一定要集中。目前，我国小城镇建设中无序扩张，用地结构不合理，土地粗放经营，利用效率低下等问题非常严重。需要科学合理地规划好，坚持“三集中”原则，即工业向开发区集中，人口向城镇集中，住宅向社区（中心村）集中，优化用地结构和产业布局。根据规划引项目，而不是根据项目调规划。其次，要盘活存量土地。目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如废弃校舍，以前提倡村村办小学，现在随着教育布局的优化调整，遗留下一批数量可观的存量土地；废弃矿山、砖瓦窑厂，在治理整顿、关停并转后，也遗留下一批数量可观的存量土地；还有低效利用的平房区、缺乏资金开发的闲置土地、企事业单位低效利用或利用不合理的原划拨土地等，对上述用地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地的需求，又可达到少占、不占耕地的目的。再次，立体规划，开发地上、地下空间。鼓励推行多层标准厂房，提高土地利用率。地方政府可以出台一些激励措施，如在基础设施配套费上给予一定减免等。最后，在挂钩指标上做文章。农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩政策就是通过减少农村建设用地办法增加城镇建设用地。目前，由于农村自然村合并为行政村，大量的“空心村”存在，土地利用较为粗放，这为“挂钩”的实施提供了极为有利的条件。

通过以上措施，逐步转变思路，理顺关系，建立机制，巩固成果，使土地走上良性循环的发展轨道，实现地方经济社会的快速、健康、可持续发展。

第二篇：当前我国农村土地确权问题研究

当前我国农村土地确权问题研究

导论

中国的改革开放发轫于贫穷落后的农村，启动于农村土地制度改革。改革开放30多年来，我国的政治、经济、文化和社会各项事业均发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就。改革开放的巨大成功，很大程度上得益于我国土地制度的改革发展。我国土地制度的二元性结构，刺激了改革开放的动力神经，成为中国经济高度发展的引擎。经济高速发展的同时，也引发了土地制度中诸多弊端的显现，致使“三农”问题积重难返。特别是2008年全球金融危机的来临，国家采取的经济刺激政策，使本来严重依赖土地的发展模式尤为深度固化，土地与经济发展模式更加紧密地捆绑在一起，从而使土地问题更加复杂化，由经济层面波及到政治层面。因此，农村土地制度的进一步改革迫在眉睫，不容忽视，更无法回避。

中国的农村土地制度改革已走过了34年历程，下一步如何改革或者将改革到什么状况，成为今后国家发展与社会和谐稳定的重要课题。十七届三中全会提出了健全严格规范的农村土地管理制度的原则——“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向。本文试图从农村土地权利确认入手，回溯总结30多年来土地制度改革的历程和发展变化的特点，阐述现行土地制度的弊端及其危害，通过勾画农村土地权利制度的构建设想，梳理出今后农村土地制度的发展路径和方向，为建立健全既适合我国国情又适应新形势发展需要的农村土地制度架构，加快我国“三农”问题的解决步伐，促进经济发展与社会和谐稳定而作出努力。

一、农村土地权利状况

（一）农村土地权利发展变化的历史演进

1、解放前后的农村土地权利状况——农民拥有完整的土地所有权。

解放前的农村土地属于土地私有制。大量的自耕农拥有自己完整产权的土地，而无地的农户也可以自由地租种他人的土地，进行耕种和收获。革命年代，中共领导广大农民“打土豪，分田地”，新中国成立后，无地、少地的农民都分得了大致平均数量的土地，实现了“耕者有其田”。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发了土地房屋所有权证书，他们可以自由地决定自己的种植、收获和营销，无论是土地还是农产品，既可以自己经营，也可以自由交易。在万一遇到紧急情况或家庭生活到了难关时，他们也可以自由处分其赖以生存的土地、房屋和宅基地，以度过危机。可见，在解放前后的土地私有制度下，农民均拥有完整的土地产权。

2.合作化、人民公社时期，农村土地的权利状况——从土地完整产权到基本失去土地权利的状态。

为了发展农村经济，国家自1953年起号召由农村互助组向农村初级合作社发展。社员入社将土地及主要生产资料归初级合作社统一经营，但土地所有权仍然归农民所有。农村初级合作社继而发展为高级合作社，1958年最终国家强制性地成立了人民公社。从此，农民祖祖辈辈享有的和土地改革分来的土地统统归公。1962年《人民公社工作条例》把宅基地、自留地也并归集体，实行“队为基础，三级所有”的高度垄断的计划经济体制，农民不仅失去了土地、宅基地的所有权，也失去了独立的生产经营权，就连拥有所有权的房屋也因为宅基地禁止交易而成了残缺的产权。这一时期对于农民而言，一方面，既没有土地所有权也没有土地生产经营权；另一方面，由于户籍制度的捆绑，导致农民人身无自由，政治缺权利，经济受贫穷，相当数量的农民食不果腹，有的年份甚至出现了逃荒要饭的现象。人民公社制度走到了尽头，小岗村农民被逼上梁山，冒险搞起了包产到户。

3.改革开放后的农村土地权利状况——通过实行联产承包责任制，稳定家庭承包经营权，土地权利的经营权部分回归农民手中。

上世纪70年代末，包产到户的创新之举引发了土地制度变革。首先，农民为了吃饱饭而将原来实行了20多年的人民公社体制打破，将生产和经营的主体由生产队转为农户。1982年的中央1号文件，正式确立了家庭联产承包责任制，从而形成了农户、国家和集体之间的合约关系，确立了农户对土地的部分产权，即农村土地承包经营权。1998年十五届三中全会的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出：长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年的《宪法》修正案再次明确确定了这一农村基本经营制度，极大地调动了广大农民的生产积极性，解放和发展了农村社会的生产力。我国不但实现了粮食增产，农民生活改善，而且为城市的改革发展奠定了基础，引发了整个社会结构的巨大改变。

随着改革的不断深化，到今年为止中央已经下发了14个中央一号文件，大多数都涉及土地制度与农村改革发展。包产到户合法化以来，家庭联产承包责任制作为基本经营制度，具体表现为土地承包的面积和地块到户，承包经营权证书到户，承包期限延长至30年，再到确立家庭承包经营制度作为一个基本制度长期不变。近年，国家又提出农民可以依法有偿自愿地流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，让“土地流转更加充分而有保障”，更进一步丰富了农民的土地产权的内涵。

4.物权法时代农民土地权利的发展方向——从长久不变到确权发证，实现物权保护。

为落实“土地承包经营制度和土地承包经营权长久不变”，做到产权明晰，使农民土地权利更加充分而有保障，2010年的中央1号文件——《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，在国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》后，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部又联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确了相关工作的重大政策问题，为维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

温家宝总理分别在中央农村经济工作会议讲话和十一届人大五次会议报告中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论何种情形，任何人都无权剥夺；深化农村改革，必须坚持农村基本经营制度不动摇，认真搞好土地确权登记发证工作；加强土地承包经营权的流转管理与服务，发展适度规模经营；推进征地制度改革，制定农村集体土地征收补偿条例，保障好农民的土地财产权利，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

综上所述，农村土地权利状况的演变，经历了解放初期农民对土地拥有完整产权的状态，过渡至合作化、人民公社时期，农民对土地权利的部分丧失到完全归公而丧失权利的状态，再到土地包产到户，继而确立了家庭承包经营、统分结合的双层经营体制，部分土地权利回归到农民手中的状态。十七届三中全会的决定和《物权法》的实施，有利于农村土地制度改革逐步走向以权利保障为核心的制度转变，最终实现农民的完整土地产权。

（二）农村土地确权的目的和意义

为了贯彻落实《物权法》和“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的农村土地管理制度的原则，促进城乡统筹发展，建立城乡统一的土地市场，实现市场化发展要求的资源优化配置，从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利确权登记发证势在必行。

对农村土地全面确权登记发证，不仅可以摸清土地利用状况，有效解决农村土地权属纠纷，化解社会矛盾，而且可以夯实农村土地管理和制度改革的基础，确认农民集体、农民与土地的长期稳定的产权关系，将农民主体与土地物权紧密联系起来，从而有利于落实有关法律和政策确立的以权利保护为核心的农村土地产权制度，保护农民的合法权益。此举有利于打破土地二元结构，实现城乡统筹发展，有利于实现耕地保护及其用途管制，提高土地产出率，有利于构建和谐社会，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

（三）土地确权的基本原则

第一，尊重历史、面对现实的原则。对历史遗留的土地权属问题，只要符合当时规定的历史事实，不能轻易地改动和否定；对现在实际存在的客观情况，要合情、合理、合法对待。适用这一原则时要做到：历史上已依政策、法律确权的，要坚决维护；因各种原因，土地已经发生了实际变更，只要过去不是强占，在确权时要从实际出发，坚持原则性和灵活性相结合。

第二，最大限度地保护农民合法权益的原则。一般来说，土地确权是国家行政机关，即人民政府依照相关法律法规对土地的产权归属进行认定的行政行为。也就是说，土地确权的主体是国家行政机关，其根本目的是为了更好地实现和保护农民的合法权益。

第三，依法依规有序登记的原则。确权登记颁证的法律法规依据包括：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等法律政策文件以及地方性法规的规定。应该按照法定程序进行调查、审核，切实做到权属合法、界址清楚、面积准确，登记资料记载和证书填写无误，发证及时。

第四，坚持遵循“主体平等”和“村民自治”的原则。按照乡（镇）、村和村民小组这三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个农民集体。

二、土地权利概述

（一）有关法律与技术规程对土地类型的分类

现行《土地管理法》对土地类型根据利用性质和状况划分为农用地、建设用地及未利用地。第二次全国土地调查技术规程规定了《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）。

1、农用地：指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利设施用地、养殖水面等。按照法律的界定，结合《土地利用现状分类》的规定可将农用地详细分为：耕地、园地、林地、草地、交通用地、水域及水利设施用地和其他土地。

2、建设用地：指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。根据《土地利用现状分类》规定，与建设用地有关的土地类型包括：商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

3、未利用地：是指农用地和建设用地以外的土地，包括水域及水利设施用地、草地和其他土地。

综上所述，无论依据用途还是依据属性划分，可以归纳出农村土地确权所针对的主要对象是：耕地（含园地）、林地、牧草地、公共事业与服务管理用地、农业设施用地、水域及水利设施用地、宅基地、工矿仓储用地、未利用地和其他农用地。其中，重中之重是农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权所涉及的土地。

（二）土地权利种类

1、土地所有权。我国《宪法》、《土地管理法》规定了实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有，劳动群众集体所有即农村土地集体所有。我国城市土地属于国有，城市劳动群众集体不拥有土地所有权。

农村集体土地所有权是特定历史条件下形成的一项具有歧视性的制度安排。它既不是国家所有权派生的，也不是隶属于国家所有权之下的权利，而是在农民土地私有的基础上，凭借国家意志收回农民个人所有权集合而成，并为高度垄断的计划经济体制服务的、相对不完整的所有权。因此，它具有浓厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剥夺和歧视农民的制度印痕。农村集体土地所有权的“不完整性”，具体表现在所有权主体的缺位和虚拟化、效力和权能上的欠缺与不平等。这种状况并非因所有权的社会化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是国家为了垄断土地一级市场，以法律形式为集体土地所有权中的处分权能加上了“紧箍咒”。集体所有土地只有被征收为国有，才能进入市场出让、转让，才能实现土地非农化的增值效益，而这一切都被政府控制着。

从物权平等保护原则来看，国家对集体土地所有权的限制不能排斥和剥夺本应属于农民集体的所有权权能，这种限制只能体现在建设规划和用途管制方面。此外，集体土地所有权和国家土地所有权应该平等。

2、土地使用权与土地用益物权。通常说的土地使用权，是指土地使用者依法享有的对土地的占有、使用、收益和有限处分的权利集合。土地用益物权是指在他人享有所有权的土地上设立的，对他人所有的土地享有占有、使用和收益的权利。《土地管理法》所指的土地使用权包含了土地用益物权。《物权法》设专编规定了用益物权，包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等。

本文所言需要确权登记发证的各类土地权利类型见上图所示。

（三）土地权利主体分类及其代表

1、所有权主体。根据现行法律和政策，农村集体土地所有权主体包括乡（镇）、村、村民小组和农民集体成员四类平等的主体。具体表现为：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本村农民的委托行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。

按法律规定，农民集体土地的所有者应是农民集体，由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组代表其行使所有权。但目前大多数农民集体都没有农村集体经济组织，因此在实践中农民集体土地基本上是由村民委员会或村民小组具体行使有关权利。而村民委员会、村民小组如何代表集体土地所有者，又享有哪些权利和义务却没有明确规定，村、组干部在行使集体土地的有关权利时侵害群众权益的现象时有发生，实际上农村集体土地所有权人缺位，产权主体不明的问题已相当严重。由谁作为主体来行使这个权利，已经是摆在我们面前不可回避而又必须做出明确回答的问题。

如果一部分村民不委托村委会行使所有权怎么办？现在农民群众自发维权抗争的大量群体事件足以证明，很多村民委员会已经失信于农民，农民怎么会授权委托村委会代表他们行使土地所有权呢？据调查，目前各省（区、市）还是重复着原有的法律规定的描述，陷入土地所有权主体虚拟的状态而不能自拔。

我们认为，如果在现有法律框架下无法确认集体成员的共有是共同共有还是按份共有，以及无法确定谁作为集体代表更为合适的情形下，每个集体成员自然而然地成为他所长久使用的部分土地的所有权主体代表更为合适。由于现行法律政策规定不承认私人土地使用权，那么在集体土地所有权的前提下，就应该把土地使用权证书注明具体的使用权人，即家庭承包户为所使用部分的土地所有权的代表。

2、使用权主体。使用权主体包括依法取得集体土地使用权的自然人、法人和非法人组织。根据使用现状依法确权登记发证后，土地登记簿记载应与土地使用证登记一致。

三、关于土地确权登记颁证的几个问题

（一）土地确权的重要性

土地确权，是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容的行为。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。按照西方产权经济学的理论，“确权”其实就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利，逐项“排他性”地界定(“量化”)给农户的改革举措。

为什么要进行土地确权，确权为什么非常重要？可以从以下两个方面来论述。

首先，土地确权有利于明晰农村土地的产权归属，从而保护农民的土地财产权。我们常说，土地是农民的“命根子”，或者说土地是农民最重要的财产，但现有的农村集体土地所有权的制度安排，严重阻碍和束缚着农民土地财产权的实现，使得农民的土地不能获得市场经济下的最大收益。

这是因为，一方面，由于国家严禁土地所有权的买卖、出租、抵押或者其他形式的转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人——“农民集体”只是法律象征意义上的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换；另一方面，国家控制了农村集体土地的最终处分权。比如，就是一块农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，由国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有。而且，国家征用土地的补贴价格是由国家确定的，不是所有者意志的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格。这种征地办法是具有强制性、垄断性的行政占用方式，把农民排斥在土地增值收益分配之外，农民既不能决定土地的卖与不卖，也不能与买方平等谈判价格，而国家和社会强势阶层则可以不受约束地侵吞农民的土地权益，造成大量的农民成为无地、无业和无社会保障的“三无人员”，也引发了许多群体性抗争事件。

因此，要想让农民通过合法途径获得土地财产权，必须对现有的农村土地制度进行改革。土地确权登记颁证就是改革的第一步，通过对农村的各种类型和权属的土地进行审核、测量，明晰土地的空间位置及权属，并以政府颁发证书的方式进行确认。这些证书代表的是政府对土地权利实体上的认定，属于实体法保障的范畴。正如蔡永飞博士所指出的，这些证书是政府依法承认农民土地权利的保证书，也是政府依法保护农民土地权利的承诺书。只要农民持有这些证书，就可以依法自主、自愿地处置自己土地并取得收益。在遇到政府征地时，这些证书可以成为农民依法依规与征地方进行谈判的一个筹码，对征地补偿标准、补偿方式进行讨价还价，也可以就是否和如何取得股份进行协商。如果遇到强行征地，即可以通过诉讼以此证书捍卫自己的权利。

其次，土地确权有利于明晰农村土地的空间范围和权属信息，从而有效减少土地纠纷的发生。通过土地确权可以搞清楚农村每一宗土地的产权归属、实际面积、四至边界和具体用途，从而减少因土地权属和空间位置不清而引发的矛盾纠纷。也就是说，不管是农民集体的土地所有权，还是农民的土地承包经营权、宅基地使用权，都要经过法定机构的实际测量、审核调查并进行登记颁证。由土地确权登记颁发的证书是集体经济组织拥有土地所有权和农民拥有土地使用权的有效凭证，是受国家法律保护的，也是发生纠纷时法院判决的有效证据。这样，农民集体与农民之间，不同农民之间的土地权利关系渐趋明晰，由此引发的土地纠纷会逐渐减少。不过，由于国家政策变迁和历史遗留问题等原因，农村土地确权之前可能会出现矛盾纠纷集中爆发的问题。这需要在尊重历史和现实利益的基础上，查明争议土地形成的原因，解决这些问题，从而为完成农村范围内的每一宗土地的确权目标打下坚实的基础。

（二）关于土地确权登记颁证的核心问题

新中国成立以来，先后开展了三次针对农村集体土地的确权登记发证工作。第一次是1951年土地改革，涉及农村的所有土地，主要是宅基地、耕地和园地。根据《土地改革法》的规定，农民拥有属于自己的土地，县级人民政府为其颁发土地房屋所有权证书，变解放前的地主土地私有制为农民土地私有制度，农民拥有完整的土地产权。

第二次是上世纪80年代中期，主要针对农村宅基地，大部分地区进行得不彻底。由于确权发证的政策不明确，组织措施不到位，各地情况不一，一般是由生产大队填发证书，导致了发证率较低，并且错误很多，社会反映不好，这次工作半途而废。

第三次是上世纪90年代早期，针对的是宅基地使用权、集体建设用地使用权和集体土地所有权。这次发证起源于1988年冬季开始的土地登记申报，由国有土地使用者、集体土地所有者和使用者在公告期限内自行申报，发证工作持续到1994年左右。有了《土地管理法》和国家土地管理局制定的《土地登记规则》、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》以及各地的地方法规的指导，除了有权属纠纷尚未解决的以外，这次发证率较高，达90%以上，基本上达到了确权登记发证的目的，但是确认的土地权能尚不完整。

从前三次发证情况来看，做得最好的是第一次，不仅发证率高，还明确了土地权利主体的权能，农民享有完整的土地产权。第二次最糟糕，不仅没有起到确权的作用，而且还造成了管理混乱。第三次发证率较高，由于意识形态的影响和市场经济框架尚未形成的原因，加上土地二元结构的制度束缚，土地证书是发了，但土地产权的权能受限制，没有形成以权利保护为核心的产权制度。这主要表现在集体建设用地使用权、宅基地使用权流转受到法律和政策的严格限制，农民不能出租、出卖属于自己占有、使用的宅基地和房产，表面上看是保护农民利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但实质是对农民土地权益的侵犯。

为了适应我国土地管理新的形势需要，十七届三中全会对我国土地管理提出了新的要求，指明了农村土地制度改革的方向，建立以土地权利保护制度为核心且符合我国国情的现代土地权利体系成为可能。为落实十七届三中全会的决定，2010年中央1号文件和有关部委的文件，明确了相关工作的重大政策问题，为土地确权登记颁证，维护农民合法权益、促进农村和谐稳定提供了政策支撑。

正在进行、即将完成的第四次发证工作自2010年初开始，还权赋能成为本次工作的核心。本次农村集体土地确权登记发证的目标是逐步走向以权利保障为核心的土地管理制度，最终实现农民的完整土地产权。其核心是：依法确认和保障农民的土地物权，还权赋能，实现集体建设用地和国有建设用地同地、同权、同价，宅基地自由流转，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，为建设城乡统一的土地市场创造条件。

（三）现行法律和政策关于土地确权登记颁证的内容和范围存在矛盾和冲突

现行《土地管理法》只规定了土地使用权概念，它既包括了物权性质的农用地使用权、建设用地使用权等权利，又包括了债权性质的土地使用权。土地使用权是指土地使用权人获得的土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等权利集合。在《物权法》施行之后，“土地使用权”是一类权利的称谓，是囊括了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、债权性质的土地使用权等的上位概念。

但是《土地管理法》关于集体建设用地使用权的表述与《物权法》的规定不一致。《土地管理法》第11条第2款所称“建设用地使用权”实际上应称为“集体建设用地使用权”。

《物权法》实施后，国土资源部颁布的《土地登记办法》规定：本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。其中，集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。土地承包经营权被排除在土地登记的范围之外。

2010年中央1号文件要求，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。为了规范和推进确权登记发证，国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》。上述文件都排除了土地承包经营权属于本次土地登记的范围。

《物权法》第五条规定了物权法定原则，“物权的种类和内容，由法律规定”，理论上又叫做物权法定主义。这是物权法区别于合同法的重要标志，它要求物权只能依据法律设定，禁止当事人自由创设物权，也不得变更物权的种类、内容、效力和公示方法。《物权法》规定的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。《物权法》规定的“建设用地使用权”专门指利用国有土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利，而排除了利用集体土地建造建筑物、构筑物及其他附属设施的权利。集体农用地使用权究竟属于什么土地物权不得而知。

《土地管理法》对登记的作用、登记机关对登记申请的审查、利害关系人查询登记资料等问题均未作明确规定，直接造成实践中将登记仅仅理解为一种土地管理的方式，忽视了其在土地权利变动中的作用。《物权法》规定了不动产登记的效力、登记申请、登记机关的审查职责等基本规则，填补了《土地管理法》相关内容的缺失。土地物权变动原则上采取登记生效主义，例外地采取登记对抗主义。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不生效；土地承包经营权、地役权的设立未经登记，不得对抗善意第三人；土地承包经营权、地役权、宅基地使用权的变更、转让和消灭，未经登记，不发生物权变动效力。集体建设用地使用权、国有农用地使用权和集体农用地使用权在《物权法》当中并没有做出规定，这与物权法定原则相悖。如果将“农用地使用权”规定为一种新的物权类型，就应当明确规定这种新型用益物权的设定要件和效力范围。农用地使用权既属物权，则须以一定的公示方法周知于众人。我们认为，应该按照《物权法》的规定，对于土地物权的种类和内容作出规定，即用益物权包括国有建设用地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权和地役权。虽然《物权法》没有规定集体建设用地使用权的物权类型，《土地管理法》的表述也不太严谨，但对于现实中大量存在的集体建设用地使用权还是应该予以确认。

《物权法》明确了建立统一的不动产登记制度的目标，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，不妨将土地房屋登记分离执行，而先将土地登记统一起来归口一个部门管理。《土地登记办法》是部门规章而不是法律法规，其效力等级受限，对土地登记的规定不符合《物权法》的规定要求。根据现行规定，土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书的核发机关是县级以上人民政府，土地他项权利证书的核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，并未统一。而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业行政部门负责，相应权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责。由此可见，现行法规的矛盾和冲突产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。为此，我们建议依据《物权法》的规定，突破行政管理权限的区分，统一由国土资源管理部门登记、填证，依照权限分别由县级以上人民政府和登记机构颁发证书。

（四）关于宅基地使用权人如何确认的建议

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》要求严格规范确认宅基地的使用权主体。它明确的主体包括：（1）本农民集体成员；（2）非本农民集体的农民；（3）因继承房屋占用农村宅基地的且已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员；（4）原在农村合法取得宅基地及房屋的非农业户口居民（含华侨）；（5）没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人。《意见》对上述主体进行确权登记颁证设定了不同的条件，我们认为上述主体的规定符合现实，但是对于设定的条件并不苟同。

首先，对于本农民集体成员按照当地省级人民政府规定的面积标准确认宅基地使用权的规定，过于狭窄而又偏颇。按规定的面积标准拥有宅基地使用权的情形仅仅限于通过行政审批获得的宅基地，而通过继承或者购买而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多数面积都会超过当地省级人民政府规定的面积标准。

其次，对于非本农民集体的农民仅仅规定其取得宅基地使用权的条件为因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，我们认为这些条件既以偏概全也过于苛刻，并不能囊括非本农民集体的农民取得其他农民集体宅基地使用权的所有情形。比如1998年曾有政策规定非本农民集体的农民和城镇居民也可以依法取得宅基地使用权，购买或者亲友赠与、互换等情形也可以取得宅基地。这些情形所使用的宅基地，一般都符合当地规划。经调查，在农村中未经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准而异地建房的现象普遍存在，其中大多属于政策性安置，特别是上世纪60-70年代安置的，现在确权登记再要求履行此程序，已经很不现实而且没有必要。

再次，已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员因继承房屋占用农村宅基地的情形，在确权登记发证时应在《集体土地使用证》记事栏注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。不知这种规定出于何种目的，我们认为，只要是依法取得的宅基地使用权应该同权、同利、同益，不应该区别对待，以免有违反物权平等原则之嫌，或者埋下侵权纠纷的隐患。

第四，对于非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋进行确权登记颁证的条件为：房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的。我们认为非农业户口居民（含华侨）原在农村合法取得的宅基地及房屋的条件就完全满足物权法的要求，房屋产权有无变化并不影响其合法性，再经该农民集体出具证明并公告实属不必要，而且在法理上也没有正当性。

最后，泛指的没有权属来源证明而实际占有使用宅基地的其他人，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。这里如何查明是个问题，村委会的证明怎么避免随意性和违法现象出现，公告的形式如何？30天的期限是否合适？经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定是否有必要？因为历史形成的宅基地使用状况足以说明占有的合理性，也不排除其合法性，因为农村清理违法用地和登记确权已经进行了多次，确有遗漏的情形可以说是微乎其微。

《意见》第7条规定，按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证：（1）1982年以前的农民建房用地在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的依法按现有实际使用面积进行确权登记发证：（2）1987年《土地管理法》实施前，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记；（3）1987年《土地管理法》实施后，农民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。我们认为第一、二种情形规定具有合理性和可操作性，而第三种情形的规定，在实践中很难落实。农村有不少规定新批宅基地后老宅基地退给集体统一安排使用的情形都难以落实，大量村内空闲地也难以统一规划安排使用，老百姓认为宅基地就归其所有，上述规定不过是纸上画饼而已。我们建议，应该借这次确权工作的契机，彻底解决遗留问题，依据土地利用现状予以确权登记颁证，千万不能再为今后留下产权不清的祸端。

（五）关于农村集体土地所有权主体资格和农民集体的问题

现行法律法规都规定了“农民集体”所有，它包括：一是村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；二是两个以上村内集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营管理；三是乡镇农民集体所有，由乡镇农村集体经济组织经营管理。这种权属结构基本沿袭了原人民公社体制下“三级所有”的框架，体现了对人民公社所有制关系的路径依赖。人民公社时的“生产大队”、“生产队”是农村基本的生产组织，但“村”、“队（组）”只是一个地域区划上的概念。在这种情况下，进行农村集体土地确权登记颁证时，对于农村集体土地所有权主体资格的问题，非常有必要理清。

我们认为，农村集体土地所有权主体虚置是由制度和现实多方面原因所致。我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践中，农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化，使用权和所有权高度分割。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权的法律规定，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因为“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使权能的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

“农民集体”的内涵和外延无法界定，极为模糊。从《民法通则》的规定来看，“农民集体”并不是一个独立的民事主体形态。有关法律所谓的农村土地“集体所有”是一种虚设，其实农村土地并没有真正的所有权主体。《村民委员会组织法》规定以村为单位实行村民自治，而村民小组并不是一级法定的自治组织，仅仅是村级社区便于管理的内部单位。“农民集体”是农村集体土地的所有权人，而农村集体经济组织仅行使经营管理职能，也就是说集体经济组织不是法律所规定的集体土地所有权人，而是经营管理者。二者的混淆也是造成集体土地所有权不清的原因之一。

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的第4条要求确定农村集体土地所有权主体时遵循“主体平等”和“村民自治”的原则，把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。这没有跳出既有规定的籓篱，对于真正还权于农民，确实保护农民利益起不到多少作用。

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》指出，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。因为农村集体经济组织、村民小组的设置没有法律予以规范，这里又陷入了土地所有权主体虚拟的状态。

《意见》规定，涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。实践中“绝大多数”村民认可的比例究竟是多少，履行集体土地所有权变更的法定程序是什么，无从得知也无法操作。《意见》规定，对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证；调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。我们认为，关于“撤村建居”应该具体问题具体分析。现实中大量的“撤村建居”没有履行必要的法定程序，只凭地方政府的文件而为之。我们多次调查发现，在城乡结合部发展较快的地方，地方政府为了满足征收土地的需要，不顾现实经济发展状况是否符合“撤村建居”、撤乡镇改建街道办事处的条件，把乡镇改为办事处之后，其行政管理模式和财政收支方式仍然按照原有套路运作。“撤村建居”后的不少居民委员会换届选举还是按照《村民委员会组织法》进行，村民并没有享受到城市居民的各种社会待遇。我们认为，只要没有按照法定程序办理“撤村建居”和撤销乡镇改建办事处手续的，仍然需把集体土地确权归原村和乡镇。

四、土地确权登记发证详论与确权方案

（一）关于农村土地承包经营权

1、关于土地承包经营权的概念与土地承包制度和期限

《物权法》第124条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”；第125条规定“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第134条规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。土地承包经营权的主体不仅仅限于农村集体经济组织成员的范围，还应该将其外延扩大至所有依据《物权法》、《土地承包经营法》等相关法律和政策依法从事农业土地经营的自然人、法人和非法人组织。比如，集体经济组织成员以外的人通过招标、拍卖、公开协商和土地流转取得土地承包经营权的情形。根据上述规定，结合近期的政策，土地承包经营权可以界定为，依法从事农业用地的经营活动的自然人、法人和非法人组织，通过承包、流转等方式对所承包的土地进行占有、使用、受益和有限处分的用益物权。这里的有限处分是指在不改变土地所有性质、用途，不违背规划的前提下再流转的权利，包括转让、赠与、抵押和继承。

上世纪70年代末包产到户的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步确立了家庭联产承包、统分结合的经营体制，形成了农户、国家和集体之间的合约关系。农地制度的改革朝着不断强化农户使用权主体地位，继而向权利物权化的方向演进。农村土地家庭承包制度成为一个基本的经营制度，进一步强化农户和地块的对应关系。十七届三中全会又提出了“长久不变”的方针，将过去一个有期限的承包制度变成一个无期限的承包制度，并且提出建立健全严格规范的农村土地管理制度，保护农民的土地权益。

2、关于土地流转和适度规模经营

自1984年以来中央下发了多个文件，颁布了有关法律，特别是《农村土地承包法》和《物权法》，在法律层面上不仅允许承包权的自愿流转，而且形成了农地承包经营权流转的基本原则。国家始终强调土地流转的主体是农户，提出了依法自愿和有偿的原则，对集体经济组织在流转中的行为进行了很多限制。十七届三中全会在强调既定的流转基本原则以外，提出要搭建土地流转平台，建立土地流转的评估机构，完善流转市场的管理，实际上对于今后土地流转过程中，各级主体所扮演的角色和市场的形成机制作了很明确的规范。集体经济组织不能代农户签订转包合同，土地流转的地租包括未来上涨的收益应该归农户长期所有。集体经济组织只能充当中介服务的角色，不能收取地租，只能收取一定的服务费用。2009年中央1号文件强调，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转；按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转，鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

坚持走农业现代化道路，就必须发展适度规模经营。我们认为，土地流转虽然推行多年，土地流转面积之所以未能按照政府的目标如愿扩大，一个重要的原因就是各级政府在推进土地流转和适度规模经营的同时，没有创造让农户离开土地的制度条件，没有设置让农民在城市永久落地的制度。目前，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地流转的绝大部分只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。中央农村工作领导小组副组长陈锡文强调：农地流转与集中的前提条件，是工业化、城镇化发展对农业劳动力和农村人口的吸纳。若缺乏这样的条件，不顾农民的意愿强制流转和集中土地，这样的所谓土地规模经营，与历史上的土地兼并没什么两样。我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化、城市化的地区，上述问题已经逐步得以解决，具备适度规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物的种植和加工，可以获得丰厚的回报。但是，应明确规定租地企业不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。陈锡文概括道：“一要抓紧完成农村土地承包经营权的确权、登记、颁证，二要使工业化、城镇化能够稳定转移、吸纳农村人口，三要坚持依法自愿有偿的原则。如此，土地的流转、集中和规模经营就自会水到渠成、瓜熟蒂落地健康发展。”

3、农村土地承包经营权确权登记发证

2009年中央1号文件强调要稳定农村土地承包关系，抓紧修订、完善相关法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系长久不变；强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织；稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。2010年中央1号文件强调要稳定和完善农村基本经营制度，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变；全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围；加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营；严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加快构建农村土地承包经营纠纷的调解仲裁体系。

单就土地承包经营权确权登记发证而言，上述文件的规定要求，已经大大落后于农村经济发展的步伐。据国务院发展研究中心农村部研究员刘守英介绍，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行的调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化；到2007年，各省市已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川92%，重庆95%，湖南86%，湖北95%，黑龙江98%，辽宁98%，浙江93.5%，安徽绩溪99.6%。这么高的发证比例表明，农村土地承包经营权登记应该尽快完成而不是在试点范围内运作，以致成为农村改革发展的阻力。

4、农村土地承包经营权确认方案

大家都十分关心如何设计农村土地确权的最佳方案。是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，还是打破土地占有现状重新分配土地再确认权利，或者基本不打破土地占有现状，适当调整补充以确认土地权利？通过归纳学界的普遍观点和调查农民的意愿，不难得出的共识是按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有土地承包关系长久不变，赋予农民原有农业承包土地永久使用权。农户享有原始承包土地的占有、使用、收益、处分（包括转让、赠与、抵押、继承）等各类物权权利，但不得改变土地的农业用途。除国家依照法律规定征收并给予补偿安置外，任何组织和个人不得收回农民享有永久使用权的土地。虽然有学者呼吁农村少地和无地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不适当调整人口与土地的关系，有可能引发社会不稳定现象的发生。但我们经过调查分析认为，按现有人口及土地占有状况确认土地权利，并不会出现社会动荡局面。

（二）宅基地使用权确权登记颁证及其流转问题

1、农村宅基地权利状态的历史演变过程。新中国成立以来，我国农村宅基地归属经历了一系列演变，可归纳为五个阶段：第一阶段，土地改革初期，实行农民私人所有的土地制度，县级政府为农民颁发了《土地房屋所有权证书》，农民拥有宅基地所有权。第二阶段，社会主义改造初期，农村土地仍然由农民私有。虽然土地的经营已经由个体农民转变为集体统一经营，但是农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，可以对其自由处分。第三阶段，高级合作社、人民公社化时期，确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也由私有转变为归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，不能出租、买卖。第四阶段，1980年代至1998年出台新的《土地管理法》。1986年颁布的第一部《土地管理法》第38条规定农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准，但不禁止宅基地使用权人对地上建筑物进行买卖、出租，第41条规定了非集体组织成员可以获得农村宅基地使用权。原国家土地管理局文件和《村庄和集镇规划建设管理条例》对此也有明确规定。上述各个阶段的农村宅基地并不拒绝非农村集体成员取得。第五阶段，1998年出台的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流转和拒绝非农村集体成员取得。1998年出台的新《土地管理法》将前述第41条完全删除，国务院文件也规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。但是，农村宅基地的流转并没有因为法律的限制性规定而停下来，相反随着社会经济的发展，私下流转、灰色交易愈演愈烈。

2、如何走出宅基地流转的法律困境。出于保护农民宅基地财产权的考虑，社会上要求允许农村宅基地上市流转的呼声十分强烈，一些地方适应潮流积极地进行了宅基地流转试点。实践证明，宅基地流转不仅有利于农村融资，有利于加快新农村建设，也有利于落实保护农民土地产权，实现财产增值。

农村宅基地与房屋买卖在现实生活中已大量发生，但由于缺少相应的法律政策支持，一直是一个“禁区”，也是当前农村土地产权制度改革和土地管理制度改革的焦点。改革开放以来，农民出租、买卖宅基地之风曾一度盛行，宅基地自由交易一直是许多农民的期望。为此，国务院多次下发文件予以制止，在一定程度上遏制了农村出租、买卖宅基地的势头。但是，随着我国高速工业化和城市化的发展，催生了宅基地交易隐形市场的形成和发展。

尽管多年来国家相继出台了一系列禁止农村宅基地向本集体以外单位和个人流转的规定，但收效甚微，屡禁不止。据中央党校有关课题组的调查数据显示,全国各地农村宅基地流转已较为普遍，具体表现形式有：出租房屋是目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是买卖房屋形成事实上的宅基地买卖和新农村建设名义下的“小产权房”买卖。

农村宅基地私下交易屡禁不止，说明其具有客观必然性和合理性，农民、交易人和政府都能获得利益，有助于实现土地资源财产化、资本化，体现了农民对宅基地及其房屋财产价值的追求。同时，农村宅基地交易合法化也是破解城乡二元结构、实现城乡一体化发展的重要途径，是贯彻落实“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”的必要措施。城镇居民商品房可以作为商品在市场上流通交易，而农民合法拥有的农宅因宅基地不能流转而无法作为真正意义上的资产进入交易市场，明显体现出城乡差距与分割的歧视性。这也有违法律公平正义的初衷。我国法律规定农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给本集体经济组织以外的居民、单位。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能真正流转起来。这种限制，实际上是剥夺了农民作为房屋所有权人的收益权和处分权，也违背了现代物权制度的价值观念。

现行的农村宅基地制度存在如下诸多弊端：第一，不断强化城乡二元格局，加剧了城乡不平等现象；第二，造成资产浪费，损害了农民的利益；第三，造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用；第四，交易不受法律保护必引发大量纠纷，使社会矛盾更加突出。

社会发展需要的倒逼，使农村宅基地制度变革已经刻不容缓。应按照党的十七届三中全会确定的基本原则，以规划管理为龙头，以明晰产权为基础，持科学、稳重、审慎的态度，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以农民为主体，以市场化为取向，完善农村宅基地制度；在严格宅基地管理的同时，允许农村宅基地依法、规范地流转，激活城乡要素市场，提高土地集约利用效率，推动农村宅基地及房屋资本化，保障农民宅基地用益物权，促进农民增收和生活改善。具体建议步骤如下：第一，首先对农民合法拥有的宅基地、房屋给予确权登记发证，做到产权明晰；第二，制订农村宅基地流转管理办法，设定限制条件，建立健全宅基地流转权益保障机制，规范农村宅基地流转程序，切实保护农民土地权益，出台农村集体建设用地级差收益分配办法；第三，地方政府和主管部门应加强农村宅基地流转的监督和管理，设立集体建设用地交易场所，协调流转纠纷，保障农民利益。

第三篇：当前农村土地流转存在的问题亟待解决

当前农村土地流转存在的问题亟待解决

土地流转制度在加快农村产业结构调整，保护农村土地资源，提高农业规模效益中发挥着举足轻重的作用。近来，在基层的深入调查中发现，由于制度、管理、操作等各种因素的影响，在土地流转过程中存在诸多问题，不容忽视、亟待解决。

一、土地流转中存在的问题

一是认识不统一

一方面，农民具有很强的恋地情结。由于长期以来形成的对土地的依附性，一些农民想将承包土地的经营权流转而又心存疑虑，害怕彻底失去土地，因此选择协商代耕、临时性转包等简单流转方式，仍把土地作为在非农行业混不下去的退路。另一方面，一些干部对土地经营权流转的必要性认识不足，不支持、不引导，顺其自然。认识问题成为制约农村土地经营权流转的首要问题。

二是机制不健全

虽然土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种普遍现象，但土地流转无论有形还是无形的市场都未形成，转出、转入之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。

三是流转不规范

在调查中了解到，事实上农户在流转土地使用权时90％以上只有口头协议，没有形成具有法律效力的书面合同。即使签了合同，也比较简单、不规范，流转双方在责、权、利关系上没有明确规定，也无违约责任，更没考虑到今后市场变化因素，特别是对保持地力没有足够重视，给合同纠纷留下了许多隐患。

四是政策不完善

一是有关土地方面的法律法规因制定年限不同，权益保障的侧重点不同，致使《农村土地承包法》与《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农业法》等法律法规之间存有互相矛盾的条款。二是大法出台后，法律解释、地方实施细则、基层实施办法相对滞后，比如《农村土地承包法》是国家针对全国普遍问题出台的，不可能涵盖所有问题，需要“本土化”，细化成具体、可操作的实施办法，可是截至现在，我省的实施细则还没有出台，造成基层法院对土地承包纠纷难于处理。三是有些政策落实还不到位，各级政府为大户提供的服务比较少。随着规模经营的发展，大户要求服务的呼声很高，要求服务的内容很多，从服务项目分，有种植的，有养殖的；从经营过程分，有产前的、产中的、产后的；从服务内容看，有要求资金支持的，有要求技术指导的，有要求销售服务的，但由于多种原因，政府和有关部门还不能满足大户的服务要求。这些在一定程度上影响了土地流转，制约了规模经营的发展。

二、对土地流转的对策建议：

一是提高认识，切实加强引导。

土地流转，已在事实上成为农村经济发展新的增长点，切实加强引导，统一认识，是农村土地使用权合理健康流转的必要前提。因此，各级党和政府要把农村土地使用权流转统一到农村家庭联产承包制的发展和完善，改造传统农业，优化农村经济结构，增加农民收入，加快农村小康社会进程上来，摆上农村工作的重要日程。一方面加强培训，使干部认识到土地流转工作的重大意义，掌握土地流转的政策理论。另一方面加宣传引导，进一步明确“土地承包三十年不变”、“三十年之后也没必要变”的政策导向，使农户统一思想、打消顾虑，促进土地合理流动。

二是制定法律，创造政策环境。

在深入调研的基础上，有针对性、有层次地修订、制定出土地使用权流转相适应的法律法规、政策措施以及实施细则，对依托农业企业和合作组织、符合农业产业发展方向和产业扶持政策进行的土地流转，国家给予政策、资金支持，从体制和国家政策导向上促进土地的合理、健康、有序流转。

三是突破限制，扩大流转范围。

在平等协商、自愿有序，保护农民的承包权和流转利益，不改变土地集体所有性质和农地用途的前提下，通过完善农民利益保护相关配套措施，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励任何组织、单位和个人到农村获得土地使用权，逐步扩大土地流转面。

四是建立市场、培育中介组织

针对我县目前土地流转的实际，迫切需要建立流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动，这样既有利于土地承包关系的长期稳定，又有利于推动土地流转进入市场。一是要建立多层次、多形式、多渠道、全方位开放的土地流转机制，鼓励土地进入市场，通过引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是要建立土地流转市场中介组织，强化中介服务功能。要以乡（镇）农村经济管理中心为依托，建立土地流转服务中介组织，建立流转交易信息网络。同时，稳步发展民间中介组织，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询等项目服务。三是开展分等定级和价格评估工作。合理确定各类农地的质量、等级，客观、公正地评估其市场价格，为公平交易提供参考，为政府加强对农地市场的价格管理提供科学依据；为经营者

第四篇：当前农村土地承包经营管理的现状及问题

当前农村土地承包经营管理的现状及问题

为了比较准确、真实地了解我国农村土地承包管理现状和存在的问题,以及各地贯彻中共中央、国务院《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发

[1997]16号)的情况,中共中央政研室、农业部农村固定观察点办公室于1997年9～11月,对观察点系统的317个村进行了《农村土地综合情况》专题调查。调查情况如下

一、调查村基本情况

截止到1997年11月底,共获取村级调查问卷271份,其中,农区238个村,占调查村总数的87.8%。调查村的经济发达程度在所在县处于中等的有199个,处于上等的有39个,处于下等的有33个,分别占调查村总数的73.7%、14.4%和11.9%。1997年调查村平均每村常住人口1657人,村民小组9个,平均耕地面积2530亩,人均耕地面积1.53亩。预计农民人均纯收入2163元。

二、土地承包经营现状

农村改革确定了耕地的家庭承包经营形式,奠定了我国农村土地承包经营制度的基础。在有耕地的266个村庄中,实行农户家庭经营的村有264个,占调查村的99%。土地的家庭承包经营是土地经营的基本形式。耕地的主要承包形式如下(1)按人口或劳动力平均分配耕地,实行家庭经营的村有188个村,占调查村的70.7%,这是耕地承包的主要形式。

(2)实行“两田制”,即口粮田按人平分、责任田按劳动力分配,实行家庭经营的村有78个,占调查村总数的29.3%,其中,责任田投标承包的村有9个,占11.5%。留有机动地的村有74个,占调查村总数的27.8%。

三、土地所有权和合同管理情况

调查结果表明,农村土地所有权主体呈多样化。其中,土地所有权归行政村所有的有105个村,占39.6%;土地所有权归村民小组所有的村有119个,占44.9%;行政村和村民小组共有的村有39个,占14.7%;其它所有的村有2个,占调查村总数的0.8%。行政村和村民小组土地所有权共有造成了土地权属关系不清,引发了许多土地纠纷矛盾。在村与农户之间是否签订土地承包合同的调查中,有合同的村有255个,占95.8%;未订合同的村有11个,占4.2%。在有土地承包合同的村中,有219个村签有书面合同,占86%;有口头合同的村有36个,占14%。从土地发包方看,土地发包方为行政村的有161个,占60.5%;为村民小级的有86个,占32.3%;为乡政府的有3个,占1.1%;其它有8个村,占调查村总数的3%。由于发包方主体多样,缺乏统一规范,导致相互侵权,不利于合同双方权责划分,实际操作

中违约行为时有发生。在调查村中,1997年发生的农户不履行合同的有73起,村集体承包期未到进行调整有2起,由于自然灾害而进行调整的有2起。

四、耕地调整情况

《中共中央关于1984年农村工作的通知》(1984年1号文件)提出“土地承包期一般应在15年以上。”然而,各地的实际操作与此项规定有较大差异。从本次调查结果看,自80年代初实行联产承包责任制以来,266个村中,只有54个村未进行过土地调整。有212个村进行过耕地调整,占总数的80%,而且,其调整频率较高。在212个村中,只调整过一次的村占33.96%,调整过两次的村占31.60%,调整过三次的村占18.87%,调整过四次的村占8.49%,中国农村观察1998.5调整过五次以上的村占7.08%。

土地主要根据人口变动和耕地增减而进行调整。调查结果显示,解决人口变动与耕地之间的不平衡,而采取增人增地、减人减地的村占81%;为调整种植结构,更好地利用现有水利设施和农机设备的村占2.8%;实行土地规模经营的村占2.8%;因耕地撂荒而调整土地的村占2.8%;因其他原因调整土地的村占10.6%。造成上述土地均分、频繁调整的原因,在于我国农村确立以人口为中心的土地分配方式,以及人口与耕地之间的对应关系。由此,人口的变化和耕地的增减都将引起按人口多少重新平分耕地,这种调整活动将是持续的,会使农户拥有的地块更趋零碎、分散,直接引致农民对土地投资的规模不经济,而且由于每次重新平分耕地时,都需要重新核查人口、土地和地块,并找到全体成员都可以接受的方案,因此,为调整土地所支付的成本是相当高的。

五、关于“增人不增地,减人不减地”政策

36.1%的村认为实行“增人不增地,减人不减地”的政策是适宜的,而62.8%的村认为不适宜,另有1.1%的村没有回答。在认为实行此项政策适宜的96个村中,46.7%的村认为上级规定的政策本村的村委会有能力执行;22.9%的村认为本村人均耕地较多,人口变动引起的土地分配不均村民能够接受;17.1%的村认为本村到乡镇企业做工和外出打工的劳力较多,土地经营的收入不再成为重要收入来源;13.3%的村认为调整土地很麻烦,一次调整后不愿再调整。调查结果表明,目前仍有相当一部分村认为不宜实行这项政策,主要原因,一是我国绝大多数地区农村土地的社会保障功能远未消失,国家和集体目前无力解决因此而出现的大量少地和无地农民的生产和生活出路问题。二是因水利、交通、建筑等不可抗拒的原因占用土地。三是调整产业结构,发展高产优质高效农业,推广先进科学技术等,也要求逐步调整不合理的承包格局。但“增人增地,减人减地”这种土地调整方

式,一定要在承包耕地“大稳定、小调整”的前提下和具体政策规定中进行。

六、关于“机动地”问题

从本次调查结果看,有74个村留有机动地,机动地面积占耕地面积的4.48%,没有超过5%界限。村留机动地的主要目的43.2%的村是为壮大集体经济,增加村集体收入;32.4%的村是为人口变动调整土地;12.2%的村是为村镇建设;12.8%的村是为国家占地、征地等其它原因。机动地的经营方式,承包给农户经营的有58个村,占78.4%,平均每亩承包费为107.1元;村集体统一经营的村有4个,占5.4%;农户联合承包的有2个村,占2.7%,平均每亩承包费为110元;其他经营方式的有10个村,占13.5%。机动地收入仅有21个村纳入村提留、乡镇统筹费总额中,占留有机动地村的28.4%;而71.6%的村机动地收入并未纳入村提留、乡镇统筹费总额管理范围。

七、今后土地调整趋势

今后10年土地是否打算进行调整,28.9%的村(77个)认为本村土地分配情况已基本稳定,不打算调整;52.6%的村(140个)认为打算调整,但调整的时间看情况而定;16.9%的村(45个)认为不清楚;未回答的村有4个,占1.5%。对今后土地调整的方式,75.9%的村(202个村)认为“大稳定,小调整”最合适;15%的村(40个村)认为“增人不增地,减人不减地”的调整方式最合适;3.8%的村(10个村)认为“两田制”最合适;其他和未回答的村有14个,占调查村的5.3%。可以看出,深化农村土地制度改革,是一项长期的、艰苦复杂的任务。中央提出的耕地承包期再延长30年的政策,是从有利于建设农村市场经济体制,稳定承包关系,保护和调动农民积极性这个大局而制定的。要重视这项制度安排的社会影响,并采取相应的配套措施。特别是明确一个有权威的业务指导部门,对稳定和完善农村土地承包经营制度至关重要。从农村固定观察点调查情况看,农村土地承包关系和经营状况是比较稳定的。但也存在着不容忽视的问题。如村留机动地的目的,43.2%的村是为了壮大集体经济,在留有机动地的村中,71.6%的村机动地收入未纳入村提留、乡统筹费总额管理范围。此外,土地调整也过于频繁,在被调查的266个村中,80%的村调整过土地,7.08%的村甚至调整过五次土地。因此,必须对土地政策问题做出明确的规定,以确保农村的稳定和发展。

第五篇：对当前农村土地流转的几点思考

对当前农村土地流转的几点思考

江苏省政协经济委员会办公室

唐传阳

近年来，随着农业结构调整、农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。江苏省自二轮承包以来，农村土地流转面积累计已达558万亩，占农户总承包面积的11.1%。土地流转的速度与规模与当地经济发展水平及劳动力流动状况密切相关。江苏因南北差距，由苏北到苏南大体上呈逐渐加速之势。苏北许多县流转面积占农户承包地的的比例不到5%，而苏南不少地区已超过20%。土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但实践中也存在一些不容忽视的问题。一是土地流转的操作程序不够规范。目前，规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。二是土地流转的中介组织不够健全。大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。一些地方尽管建立了流转中介组织，但真正按市场经济法则对土地流转进行运作的并不多。流转市场发育不良，中介组织匮乏，信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了

生产要素的合理流动和优化配置。三是土地流转中政府定位不当。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。一些地方热衷于搞“反租倒包”，由于流转的动机和做法各异，在操作中曲解甚至违背土地政策，如有的强行反租，有的租金补偿过低，有的明着“反租”，暗着“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。四是非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向。目前，非农建设用地绝大多数实行国家征用，没有区分公益性、经营性的不同性质。征地与供地采用双轨制，征地沿用计划经济时的强制办法，但供地却采取 市场经济的有偿出让，政府“以地生财”。伴随着房地产热、大学城、开发区、小城镇建设的逐步升温，征地失控，“圈地运动”不断升级。对农民的征地补偿方法不合理，采取“一次性买断”，且补偿费不能全部到位，层层截留，农民只能得到一点安置补助。现在每亩土地征用费已高达7-8万元，而农民得到的不足1万元。这对农民是一种剥夺。大批农民失去土地，又不能从土地上得到赖以生活的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。

农村土地流转不仅关系到农民的切身利益，而且对农业发展和农村稳定都具有重要意义。它属于生产关系调整的范畴，政策性强，涉及面广，且矛盾纠纷多。因此，对农村土地流转亟需明确原则，规范发展。

1.农村土地流转必须把握基本的原则推进农村土地合理流转的基本原则，是正确处理稳定农村土地政策、提高农地资源配置效率、以及保护农民的合法权益之间的关系。其中正确执行党在农村的土地政策是土地合理流转的前提条件，提高土地资源的配置效率是土地流转的中心任务，而保护农民的合法权益则是土地流转的根本目的。这三者其实都离不开“以农民为本”的原则。一是坚持家庭经营为基础、土地承包权30年不变的原则。这一原则是保护农民当前和长远利益的根本保证，是确保农村稳定的政策基础。在此前提下，土地流转只是使用权的转让，农民不会由于土地流转而失去土地，土地流转的收益不是一次性支付，也不是永久固定的，农民应始终有一定的收入来源。二是坚持土地集体所有即农民所有的原则。土地承包权30年不变，实际已赋予农民物权性质的土地承包权。这种承包权是“准所有权”，应享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地权利。只有赋予农民充分的土地权利，并保证不受侵蚀，才能有效建立土地流转机制，逐步形成农地要素市场，提高农地资源配置效率。三是坚持土地流转以农民为主体的原则。土地使用权的流转必须充分尊重农民意愿，流转的主体是农民，流转主要应在农户间进行，流转的收益应归农民。以农民为流转主体的原则是坚持上述两条原则的必然结果，也是切实维护农民的土地权益的具体体现。

2.加强土地流转的规范管理。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转关系确立后，流转双方要签定流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部

门的鉴证。要全面建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。对于土地流转的形式，要坚持多样化，但应重点推广租赁制。这是因为土地租赁制简便易行，农民容易接受。土地租赁制在世界上也较为流行，更符合我国农村土地不能买卖又必须流转的现实。土地租金也比“土地使用权流转收益”更为明确、清晰和规范。土地流转的时间一般不宜过长，因为随着农村经济的发展和土地市场的发育，土地的远期价值难以准确评估。土地流转时间过长，难以保护农民的长远利益。

3.大力培育土地流转的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。中介服务组织在农地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。乡镇可以依托农经站建立土地流转中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划，收集发布土地供求信息，进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。

4.准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。乡村组织是农村土地的管理者，它监督土地资源的合理运用，监督农户土地使用权的流动，监控土地供需总量的动态平衡，而不应用行政手段去调整土地资源，去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此，乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作；要为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作；要制定土地利用与流转的长

远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好的环境。

5.切实维护非农建设征地中农民的合法利益。土地是不可再生的稀缺资源。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民。对经营性建设用地，不宜再采取征用和“一次性买断”的做法，应学习广东、上海等地的经验，采取租赁或土地入股经营的形式，使农民获得长期稳定的收益。

6.加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，对于农民土地权利的界定，使用权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。