人事档案管理机制的现状与建议

第一篇：人事档案管理机制的现状与建议

人事档案管理机制的现状与建议

[摘 要]在社会主义市场经济条件下，随着政治、经济体制的改革和用人制度的变化，人事档案工作面临着新的形势和任务，既有现实困难，又有发展机遇。因此，如何在新的历史条件下正确的分析审视人事档案管理机制存在的?r值和问题，抓住发展机遇，改革现有的工作体系，以适应现代社会的进步与发展，充分发挥人事档案工作的作用，更好地为社会主义现代化建设服务，是摆在人事档案工作者面前的重要课题。

[关键词]人事档案 管理机制 建议

中图分类号：S132 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2018）29-0343-01

1.人事档案管理机制的现状

我国的现行干部人事档案工作，诞生于战争时期，成长于计划经济的年代，一直沿用以“计划管理”为核心的规章制度，承袭了手工管理的方式。传统的人事档案管理所体现的是一种在组织人事主管部门的统一领导下，按照分级管理、统一制度、统一方法的管理原则，采取内外有别、档随人走、不对相对人公开，严格界定单位建档资格、管理资格及组织使用等管理方式实现的封闭式管理机制。这种管理机制通过目前社会转型期人事档案管理实践的验证，已经暴露出种种问题，严重损害了人事档案的社会声誉，并对人事档案的生存和发展产生了严重影响。

2.人事档案机制状况的分析

2.1 服务功能不健全，阻碍了人事档案工作的发展。由于人事档案工作一直从属于组织人事工作，其服务职能被管理职能所掩盖，从而造成服务方向不清晰、服务职能不明确。再者是服务手段落后。

在信息化社会里，人事档案工作的技术手段远远落后于现代社会，高科技在人事档案工作中的推广和应用力度不大，工作效率不高。很多组织的人事档案仍旧延续纸质化的老路，员工填写好履历表，提交了相关证明材料之后，就此放进档案盒锁进柜子里，不到必要时期，任何信息都无法查找。电子化人事档案的普及率低，即使存在电子档案，也仅仅停留在性别、年龄、政治面貌等基本信息的记录上，缺乏系统管理与操作，电子数据丢失情况极为严重。

2.2 人事档案管理方式的改变使人事档案职能弱化，难以适应实际工作的需要。档案馆代管人事档案后，档案的管理方式产生了变化。遵循党管干部原则，人事档案的具体事务由档案馆负责，但业务上要接受组织人事部门的领导。即档案馆仅负责材料的接收、整理、归档和利用等具体工作，而档案的转递、查借阅人员的确定、材料的真实性等方面由组织人事部门指导和审核确定并提供。从国家人事档案管理体制来说，国家中组部负责对地方组织部门的人事档案工作进行业务指导，组织部门领会上级精神后，传达给档案馆，最后由档案馆组织落实、具体实施。这样的管理方式存在着职能上的交叉，既不利于使上级的精神得到尽快落实，也易使组织人事部门对档案的管理职能产生弱化，令档案人员工作起来十分被动。

3.对加强现行人事档案管理机制的几点建议

3.1 明确用人单位建档和管档机制。传统的人事档案管理规定在实践中已经被突破。这其实也反映了一种需要，因为无论单位大小，都存在着利用人事档案的问题，得通过制度规定来强制要求它们把记录和反映其工作人员人事数据和信息的人事档案，集中到某一层级以上的组织人事部门集中管理，很显然会影响用人单位的查找利用和信息开发。档案应该保存在最有利于其价值实现的地方。另外，我们也可以看到，传统的人事档案管理制度规定已经暴露出其机制方面的“僵硬性”，已经不能适应现代企业，特别是民办、独资、合资等新企业人力资源管理的客观需要了。

因此，我国单位层面的人事档案管理机制应该是：谁建谁管，实现建档权、管理权和使用权三种权利的协调统一。不能人为地通过不合理、不合规律要求的制度规定，来把一部分单位的人事档案管理权和使用权剥离出去，使人事档案继续扮演“控制人”的角色。

3.2 建立体现社会公平原则的无偿管理、有偿服务机制。以往的人事档案管理改革的一个败笔之举就是实行“体制外社会流动人员”的人事档案管理收费制度，这种管理机制的实践结果，严重挑战了社会公平原则，也损害了广大“体制外”人员的利益，是传统的组织控制、单位控制型的人事档案管理体制的延续。实行这种管理制度的思想惯性可以描述为：你不是要脱离单位吗，那好你就得增加成本付出；你不服从我的制度安排，你就不能得到我所提供的人事档案信息服务。所以，就这种所谓人事档案管理改革的实质来说，依然是传统的控制人思想和做法的延续，并不符合党和国家管理人才合理流动，发挥人才社会作用的大政方针，是人事档案所有权人的一种强制性的“索取”行为。

3.3 建立相对人有效参与和监督机制。更新人事档案的管理机制，让人事档案回归其本来的人力资源管理工具意义上来，是我们必须予以正视的一个现实问题。旧的人事档案建档机制、管理机制和使用机制不改变，将会使人事档案的生存前途渺茫。因此，放开人事档案的建档权和管理权及使用权，形成一种相对人参与和监督的新的管理机制，不仅可以使相对人享有必要的民主权利、保障相对人的合法权益，而且可以使各个用人单位所建立的人事档案的质量得到有效提高。让相对人参与和监督人事档案的管理工作，必须在制度层面首先赋予相对人以知情权，建立对相对人相对公开透明的人事档案管理制度。所以，人事档案管理制度变革是基础，人事档案管理机制改变是制度得以顺利施行的必要保障。可以说，没有相对人有效参与和监督的人事档案管理制度变革，只是一种“换汤不换药”的做法，根本无法改变我国人事档案管理所面临的“危机”和挑战。

4.改革现行的人事档案管理机制，已经成为转变人们对“人事档案”无用论观念和思想的必行之举。为此，我们应该在体制、政策、制度改革的前提下，进一步完善我国的人事档案管理机制，使之能够符合社会主义市场经济发展和社会政治体制改革的需要，使之能够体现党和国家的新时期人才管理和使用新方针、新政策的价值取向。

第二篇：农民收入现状与建议

我省农民收入的现状和建议

XXX

（XXX学院，XXX级，XXX，XXXX）摘要：本文是针对我省农民收入的现状调查与建议

关键词：我省 农民收入 现状与建议

加快农业发展，增加农民收入是农业、农村工作的首要问题和中心任务，也是农业、农村工作的出发点和落脚点。随着WTO的加入，农民增收缓慢已成为影响农村经济发展、农民生活改善和农村社会稳定的主要因素。究竟农民收入现状如何，影响农民收入增长的症结何在?

一、农民收入现状

近几年来，市委、市政府认真贯彻党的十五大、十五届五中全会精神和江泽民同志“三个代表”重要思想，坚持以增加农民收入为目标，以农业结构调整为主线，采取得力措施，大力发展农村经济确保了农民收入的稳定增长。

1、农产品价格指数持续下跌。

随着农产品供给能力的大幅度提高，农产品供求由卖方市场转向买方市场，造成农产品区域性、结构性过剩，价格持续走低，出理农产品卖难、增产不增收，甚至增产减收的现象，造成农业对农民收入增长的贡献逐年减少，直接影响农民人均农业收入。

2、农业生产成本连年上升。

由于我国实行家庭联产承包责任制制度，随之出现了一家一户分散经营模式。这种模式制约了规模化、专业化生产，在一定程度上限制了先进农业科技成果和现代劳动手段的推广应用，导致土地生产率和农业劳动生产率降低，很多农产品生产费用居高不下，农业平均利润率连年下跌，造成了农民“增投不增收”、“增产不增收”，严重影响了农民收入的提高。据农业部门统计，1997—2001年，全市农业生产总费用支出由103.8亿元增加到149.8亿元，年均增长速度为11.1%。而同期我市农民收入年均增长幅度为9.8%，费用增幅远远高于农民收入增幅。仅以小麦为例，据调查来看，2001年小麦亩产成本255.03元，较上年增加8.8%，较1999年增加13.2%。分项来看，2001年小麦亩（亩产400公斤）费用188元，比上年增长4.8%，其中种子、农药、化肥、排灌、收耕费分别为15元、5元、80元、25元和63元，分别比上年增加10.2%、32.3%、27%、20%和53.8%。

3、小城镇发展滞后。

改革开放以来，市委，市政府加愉小城镇发展步伐，使我市小城镇建设具规模，已成为推动农村经济发展的重要力量。据统计，1978——2001年，全市人口城镇化率从13.4%上升到30.3%，有近一半的农业转移人口被城镇吸纳。但随着市场经济的发展，小城镇的发展仍滞后于工业化的非农化，小城镇发展仍显缓慢和滞后。小城镇发展滞后使得对农村剩余劳动力转移的吸呐能力不足，影响了农业收入的提高。通过调查来看，农民增收困难，一个很重要的原因是农民太多，农村富余劳动力多。

4.农民专业合作经济组织发展速度缓慢

目前，我县农民专业合作经济组织发展速度缓慢，总量较少，平均每个乡镇不足一个合作组织，农民入会率低，会员数是不足农户总数的3%，内部组织程度不紧密，运行质量不高，究其原因，突出表现在以下四个方面：

（一）思想认识不到位。相当数量的农民对新型农民合作组织的作用了解不够，缺乏合作的基础和参与的热情。有些会员思想认识不到位，市场红火时，他们把产品私下卖掉，不找合作组织，而市场疲软时，他们又把产品推给合作组织，对市场风险和后续发展考虑不充分。由于我县人多地少，家庭经营规模小，大部分农户依托于一家一户的分散经营，合作观念较为淡薄，合作意识不强。

（二）合作基础不扎实。农业产业化经营是农民专业合作经济组织发展的基础，农业产业化经营对农民专业合作经济组织的发展至关重要。目前,我县农业产业化生产能力还不是太强,规模化生产、基地化生产的数量和质量积累不足，农民合作的内容单调，效果不明显，物质基础不牢靠。

（三）内部管理不完善。从目前农民专业合作经济组织的运行情况来看，大部分合作组织管理机制不健全，章程不规范，活动交流的次数、时间、规模、质量亟待提高。

（四）保障乏力。专业合作组织的设立、运行及管理，目前保障体系不健全。各级政府虽然都在积极鼓励发展农民专业合作经济组织，但究其如何抓、如何管、有哪些优惠政策，都没有明确的规定。

二：针对现状建议

大力实施农业标准化生产，切实提高农产品质量。标准化生产是产品市场竞争力的椖，是产品进入市场，实农民增收的“身份证”和“通行证”。要提高我市农产品在国际市场的竞争力，就必须大力实施农业标准化生产，提高农业生产，提高农产品质量。为此建议，一要通过举办知识讲座、舆论宣传等各种形式，重点加强对各类经营大户、科技带动户和龙头企业厂长经理农业标准化知识的培训和普及，大力开展“无农药残留放心农产品”活动，进一步强化广大农村干部、农业技术人员和广大农民的标准化意识，提高广大农民按照标准进行农业生产的觉悟，真正做到生产者按标准生产，经营者诚信经营，消费者放心消费。二要加快农产品质量标准的制定。建议有关部门组织部分专家，按照上级的要求，尽快制定完善符合我市实际的农产品质量标准及生产技术规范，步建立起从种苗繁育、生产管理到食品加工各个环节的质量安全监测点，开展农产品不准进入市场，不准进入加工厂。建议市委、市政府要出台有关文件，对不合标准的化肥、农药等生产资料不准进入我市，真正从源头抓好，全面推进农产品生产标准化，提高农产品质量。

一、是加大宣传，提高认识。加强舆论引导，使广大农民充分认识到兴办农民专业合作经济组织的好处，鼓励参与、支持发展，为合作经济组织的发展奠定群众基础。

二、是坚持原则，加大扶持。坚持“民办、民管、民营、民利”的原则，制定有效的政策措施，特别是在税收、信贷、水、电、地等方面给予优惠。

三、是加强领导，规范发展。农村合作经济经营管理部门要发挥管理协调作用，对已建立和筹建的农民专业合作经济组织，要帮助其完善章程及内部管理制度，促使其在法律法规允许的范围内健康发展。

第三篇：论我国危机管理机制的现状与完善

论我国危机管理机制的现状与完善

摘 要：改革的深入和持续给国内各领域带来了机遇，也带来了动荡和潜在的危机。社会结构的逐步分化，利益和权力的重新分配，在整个社会人群中形成了众多不稳定因素。转型期中国已进入危机频发期，危机的爆发呈现出多元化，频繁化与常态化的特点。危机使社会进入非常规状态，往往在很短的时间内使社会偏离正常轨道，从而对社会公共安全与民众心理造成巨大的破坏，社会生活秩序被打乱，人民的人身和财产安全受到威胁。应对社会危机和突发事件，维持人民安居乐业和社会秩序，是各级政府不可或缺的重要职责和必备能力。为了有效地进行公共危机的管理，中国政府需要在确立危机意识的同时，进行适当的制度安排和建设，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的危机管理机制。

关键词：危机

危机管理

战略系统

无论从历史上还是从现实的情况看，我国都是一个各种灾变和危机多发的国家；各种各样的灾变和危机给我国造成了巨大的损失。如今，随着世界经济一体化和社会联系紧密化趋势加快，危机的产生就更加频繁，并成为世界上各国政府的一项重要课题。当前，我国社会处于转型期，也进入了一个危机频发期。改革的深入和持续给国内各领域带来了机遇，也带来了动荡和潜在的危机。社会结构的逐步分化，利益和权力的重新分配，在整个社会人群中形成了诸多不稳定因素。国家宏观调控失利、地方政府政策实施失当和行政执法暴力引发的不稳定因素不断出现；人为引致的火灾、爆炸、投毒等重大事故不断发生；个体及极端组织对社会造成的危害明显加大，如近年来的石家庄爆炸案、南京投毒案、邪教法轮功等；另一方面，自然灾害、重大生产事故、传染性疾病也频频发生，国人触目惊心。尤其是2003年的“非典”危机曾使我国付出了巨大的社会成本和代价，所幸的是这种付出唤醒了国人的危机意识，引起了人们对公共危机管理的反思，催生了我国现代危机管理机制的初步建立。“非典”危机已过去3年，回顾我国现代危机管理机制的建立过程，如何更有效的进行危机控制与管理，提高政府处理危机的能力，已经成为评判政府管理能力高低的一项重要内容。本文以唯物辩证法为指导思想，应用危机治理的相关理论，在分析我国公共危机管理机制现状和问题的基础上，探讨如何进一步完善国家危机管理机制。

1公共危机的含义

11 危机的概念及其类型

无论在中文还是英文中，“危机”常常被看作是一个不好的词。战争、地震、**、爆炸、环境恶化，这一切都可能是危机。研究危机的先驱C·F· 赫尔曼对危机下过一个经典的定义：危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。

中国人民大学的张成福教授指出，“危机是指这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”一般来说，危机就是指那些能够对人民生命财产安全乃至整个国家的生存发展产生重大威胁的紧急事件或灾难。

从上述定义的阐述中，可以得出构成危机状态具有的一些共同的特点。即过程的不确定性、时间的紧急性、以及后果的威胁性。由于环境的不确定性、人类的有限理性，危机往往产生不确定性，这种不确定性主要表现为危机状态的不确定性、影响规模的不确定性。时间的紧急性是指决策者对于危机情形的处理，在决策上只有有限的反应时间，决策者面临着巨大压力和不确定性。威胁性是指危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或目标，造成一种混乱的非常规状态。

危机的分类方法很多，本文按照危机发生前后的持续时间以及影响，将危机分为以下三个类型:（1）龙卷风型危机。即危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响。如劫机、劫持人质、空难导致的危机。一般认为采用突击队攻击是解决劫机事件的最佳选择。在政府官员们看来，面对此种危机，政府必须采取果断行动，即使行动失败也比不采取行动好。

（2）腹泻型危机。这种危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快结束。此类的典型案例是美国德克萨斯州发生的大卫教邪教事件和日木的奥姆真理教事件。在政府采取断然措施后，危机迅速结束。

（3）长投影型危机。这种危机爆发具有突然性，但其后续影响深远，长时间内难以平息。形成此类危机有两种:一是未能充分治理危机的根源。如1965年美国洛杉矶发生黑人骚乱，危机虽然很快平息了。但事后人们意识到，种族问题才是这一危机爆发的真正原因，其根源很难消除；1995年，洛杉矶黑人再次发生**。一是危机处理失当，使一个小危机产生深远影响。例如2003年初的“非典”灾难，实际上2002年底就在我国广东省有病例发现，由于处理不当，应对有误，结果在较长的时间里产生巨大的影响。给我国社会和经济带来了不可低估的损失。

12近期我国公共危机呈现的特点

（1）危机发生领域的多元化。自上个世纪90年代以来我国危机事件不仅仅是发生在自然界领域，而且随着社会进一步转型，在政治、经济、社会等各个领域都发生了程度不同的危机事件。

（2）危机事件的频繁化。近几年来我国自然灾害、社会安全事故等突发事件不断发生。在自然灾害方面，如2003年发生的“非典”疫情、大面积干旱，2004年上半年发生的禽流感等；在社会安全事故等突发事件方面，如重庆开县井喷事故、广西南丹煤矿爆炸事故、吉林中百商厦火灾事故、北京密石踩踏人事件、安徽阜阳劣质奶粉事件、广东假酒事件、包头空难事故等等。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人，国家行政学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，共计达6500亿元，约相当于当年我国GDP的6％。中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示：2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超4550亿元。

（3）危机事件的常态化。危机本来是非常态下的一种突发性事件，但近几年来我国危机发生日益频繁，各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒的传播，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点。从而使我们每天都能感受到危机的存在，每天都要面对各种危机。不论生活在城市还是在乡村，危机己成为现代社会难以规避的重要组成部分。危机事件已不是一件某种时候或某个局部的事件，它已成为一种备受关注的经常性事件，呈现出常态化的特点。

2.我国危机管理机制的现状与问题

当前我国正处在传统的计划经济向社会主义市场经济的转轨时期, 经济结构的调整引发了社会系统全面的、结构性的调整与转化。随着转型期利益格局的调整和控制模式的变化, 加速的社会分化与社会流动使社会趋于复杂化、多元化, 一定程度的社会矛盾与摩擦增加，社会冲突加剧不可避免, 中国进入到突发公共危机事件的频发期。中国政府和社会也经受了各种危机的考验，在危机管理方面积累了丰富的经验，尤其是2003年的“非典”危机直接促使了我国现代危机管理机制的初步建立与形成。但是我国政府的危机管理应急机制仍存在诸多问题，仍需进一步完善与发展。

2.1 我国危机管理机制存在的主要问题

但是，初步形成的我国危机管理机制在运行中仍然存在着一定的问题，具体表现在以下几个方面。

211 社会危机意识淡薄，缺乏危机管理理念

虽然“非典”事件使危机走向了政府和普通民众的视野，“应急预案”这个相对陌生的词汇也变得流行起来。但是由于受历史上传统文化习惯的影响，我国公共管理者以及整个社会公民的危机理念尚待加强，不愿或者不敢直面社会主义国家也存在危机这一现实。传统的观念认为，社会主义制度是优越的，因此社会主义社会不存在公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机。在这一预设之下, 承认或是公开公共危机，尤其是非自然因素导致的公共危机，往往意味着对社会主义优越性的挑战，存在着高度的政治风险。因此，不论是政府官员还是普通民众都有意识的在淡化危机意识。而政府和社会民众平时均缺乏教育培训和实践演习。突发事件都是在人们毫无防备的情况下突然发生的，如果平时缺乏相关的教育和训练，危机发生时必然会惊慌失措。目前我国绝大部分地方都未建立应对突发事件的制度化的教育机制，导致民众在突发事件的来临时，缺少必要的自助与自救能力。

212 仍未形成灵敏高效运作的危机管理战略系统

我国目前的预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。虽然从中央到地方已建立了五级应急预案体系，但是仍为综合形成一个稳定而高效的政府危机管理体系结构。一个稳定而高效的危机管理战略系统应当包括三个组成部分：危机管理的预警系统、应对危机管理善后处理的联动机制、建立在国家层面上的综合协调执行部门。目前我国危机管理机制已经在预案编制、应急指挥系统建设、应急联动机制建设等方面取得了一些成果，但是仍未形成一个高效灵敏运作的危机管理战略系统。

这主要表现在，其一，依旧缺乏危机管理的中长期规划，危机管理的预警机制仍未建立。危机预警是危机管理的最重要环节。危机管理的重点是防而不是治，只有在危机发生之前对突发事件的各个要素进行掌握与跟踪，提出及时有效的预控对策，才能最大限度地减少危机造成的损失。

其二，应急管理联动机制仍未健全。目前有两个方面亟需改进，一是政府信息披露机制仍未健全。全球化和信息多元化使得政府对信息来源渠道的控制减弱, 危机管理中政府的宣传思路有待改善, 政府与媒体之间的良好互动有待建立。危机事件所涉及的公共信息不同于政治信息和国家安全信息, 涉及到公共利益, 公众有知情权, 但现实情况是，危机信息多数只是在严格控制的范围内传播。二是一元性的危机应急反应结构应当被打破。一元性的危机应急反应结构是指应对危机的职能部门仅仅是政府机构，社会组织和民间力量较少的主动地参与对危机管制的控制。我国的公共危机应急管理体系建构于全能政府的理念之下,仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种一元性的危机应急反应结构强调的是政府及其相关部门对抗击公共危机进行全面的安排,各类社会组织、经济组织、公众以及舆论均处于被动员、被安排的被动处境之中,从而使得抗击公共危机实际上完全变成了政府的内部事务。

如果说前两者是我国危机管理机制软件上的缺失，那么缺少建立在国家层面上的危机管理综合执行协调部门则是这个战略系统硬件上的损伤。我国现有的政府危机管理体系主体依赖于各级政府的现有行政设置, 缺乏综合执行机构。这是一种建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制。与整体行政管理体制相一致,我国公共危机的管理体制目前也是建立在职能分工的基础之上,各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托,危机管理带有浓厚的部门色彩,再经过多层次的块块切割,整个危机管理体制就显得异常复杂。这种分部门、分灾种的危机管理体系使应对复合型和国际型危机事件的效率低下，主要表现为: 第一，对单项危机事件的快速反应能力比较强, 而对复合危机事件的快速反应机制则效率较低，主要原因即在于我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和危机管理模式。第二，还没有完全建立起处理不同危机事件的协调机制。一旦多种危机事件并发, 可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调, 从而严重影响政府处理紧急事务的效率。这就需要建立一个政府直接领导下的统一、高效和高度权威的危机处置的综合协调机构，协调政府各部门之间的关系，提高危机处置效率。

213 有关危机的统一立法仍未出台

从立法角度看, 我国先后制定了对付社会**的《戒严法》, 对付重大自然灾害的《防震、减灾法》《防洪法》和《消防法》, 对付安全事故的《安全生产法》, 对付公共卫生的《传染病防治法》等，但仍没有形成完善的危机管理的法律和法规体系。而且这些法律本身具有很强的独立性, 部门管理色彩很重, 在客观上就造成了对每一或者更多的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体考虑, 对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析, 导致政府对危机事件的处理在法律上往往是撞击式的被动反应。突发性危机事件会导致社会进入紧急状态，在紧急状态下政府的管理行为也必须遵循法制。因此需要站在国家安全的高度上加快《紧急状态法》的制定。

3.我国危机管理机制的进一步完善

多难兴邦,危机事件是一场灾难,但它也提供了政府自我更新、完善自身的契机。我国政府以“非典”危机为契机推动了危机管理的科学化和规范化建设，已建立了主要针对自然灾害的各种防灾抗灾的领导机构和监测预警、紧急决策、指挥、调动、组织实施体系，初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种的信息网络系统，开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作；但是，我国仍未建立起针对不同领域的突发性危机事件的全面的危机管理体系。因此在危机治理中，需要政府作出持续的改进以确保观念的转变和有效的制度安排，推进现代危机管理机制的进一步完善。

31 培养和强化危机意识

有效的危机管理需要全社会的共识和危机管理意识，危机意识是危机管理的起点。危机治理首先必须进行政府观念的更新，时刻强化政府机构运作中的危机意识，政府应当树立危机理念，认识到危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是层出不穷，即使在社会主义社会也屡见不鲜难以避免。其次必须加强公务员队伍的危机管理知识与能力的培训，危机管理知识在西方发达国家是公务员培训的必修课程，主要是针对本国或本地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形势如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的培训，以提高公务员危机事件的应急能力。再次在我国危机治理中继续对普通民众开展危机应对教育，使民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高民众的危机应对技能，从而增进社会整体的抗逆水平。

32 制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系

我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规。但是,从整体上来看,法律法规体系尚不完整，最核心的问题在于,我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定,政府紧急管理权也没有明确的宪法授权；我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。因此,为了使政府危机管理法制化,使危机管理工作有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,有必要加紧涉及危机管理的立法。首先,要在宪法中对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等做出规定。其次,加快《紧急状态法》制定,统一的紧急状态法应该就下列主要问题做出明确的规定:紧急状态的确认和宣布；政府的紧急管理权；政府在紧急状态下的回应措施；紧急状态下的法律责任等。最后,制定、完善管理和应对各种各样的危机或者紧急突发事件的专门的法律、法规。

33 建立全过程的危机管理战略体系

政府应急管理组织机构是体现政府处置危机能力高低的平台。西方发达国家在处理危机的实践过程中,逐步形成了统一领导、分工协调的应急管理的组织体系和机构,不仅囊括和涵盖了国家安全和危机预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相关部门,而且其体制内的人、财、物各种资源完全能得到充分保障。我国现有的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府的现有行政机构,对于一些专门事件则成立非常设性专门机构来应对,至于其他临时性事件则成立一些临时性机构,问题解决后自动解散。这种机制缺乏专业人员、应急运作规则和危机快速反应机制；跨部门协调能力不足；存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报情况比较严重。

当前,我国应该在国家层面尽快建立常设性应急管理综合协调机制和部门。主要着力于三方面内容:一要建立快捷和畅通的危机预警机制和部门。各级政府要建立健全危机报告制度、举报制度,确定危机的警戒级别,针对不同危机级别制定相应的应对危机和突发事件的预案。危机发生后,要根据危机的不同级别,发布预警通告。同时,加强宣传和教育,努力提高公众的危机意识,构建抵御危机冲击的精神防线和群防群控体系。二要建立高效的危机指挥决策机构。各级政府要建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制,完善重大危机决策的规则和程序,保证中央的政令畅通和对危机的统一领导,实行严格的危机决策和指挥责任制。三要建立和强化专门的危机管理机构。各级政府要尽可能地设置专门的危机管理常设机构,当危机发生后能迅速由平常状态转入非常状态,承担起危机的紧急应对和处置工作,并根据危机的潜伏期、爆发期和危机后的重建期等不同阶段的特点,及时提出各种决策预案。在处理危机的过程中,一方面充分发挥危机管理专门机构的特殊作用,另一方面充分发挥党政机关、企事业单位、自治组织、中介组织以及社会力量的作用,以形成预防危机、抗击危机和危机后重建的合力。

从国际和其他国家危机管理的经验出发，考虑到中国的具体情况，我国有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责危机管理的监督管理工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定危机管理时的职能和职责。这样，才能形成统一领导，分工协调的危机管理机制。

总的来说,我国在危机管理机制方面初步形成了一个系统的制度性框架,尤其是在应急预案体系的建设方面取得了长足的进展。但是仍未建立起在国家安全高度上的统一的且全面的危机管理战略体系。现有的危机对策框架与实践多是针对战争以及国内政治安全领域,在协调社会安全包括公众健康在内的多层次、多类型的国民安全方面仍须等待实践的检验。因此我国仍有必要借鉴国外比较成熟的危机管理理论和制度,并结合我国国情进一步完善自己的危机管理机制。

参考文献：

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李磊：行政管理专业2001级

第四篇：新农村法制建设现状与建议

新农村法制建设现状与建议

谢玉龙

高志强

摘要：随着农村经济的进一步发展，由于农村法制发展相对滞后，导致农村发展过程中出现的问题也逐步暴露出来，加强农村法制建设，为农村的进一步发展保驾护航。本文将从农村法制建设的现状和存在的问题进行分析，并提出能够推动农村发展的法制建设建议。关键词：农村 法制建设 发展

改革开放以来，农村经济得到了快速的发展，但相关法制建设却相对滞后，给农村经济的进一步发展带来不利影响。

一、农村法制建设现状

（一）立法状况

1、农村政治管理方面，主要立法有《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会选举法》。这两部法主要是保障村民的政治权利，规范农村的社会管理。

2、在经济生产方面主要立法有《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》。这两部法律主要保障农民基本生产的权利。

3、在生活方面的主要立法有《物权法》、《土地管理法》。这两部法律主要保障农民住宅的权利。

（二）村民法律意识不强、整体文化素质水平不高

1、和城市相比，农村人口的法制教育、培训相对较少，即便有“送法下乡”等活动，但受到农民整体文化素质水平不高的影响，效果也很难保障。

2、村干部整体文化素质不高，目前，村干部主要从村民中产生。受城市化的影响，大量的优秀农村人口进入城市，愿意留在农村发展，特别是接受高等教育后愿意留在农村发展的人很少，导致农村人才匮乏。

二、农村法制建设滞后对农村发展的影响

（一）对农村组织管理方面的影响

《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”根据法律规定，农村主要干部都是由农民选举产生，但农民整体文化素质不高，法律意识淡薄，选举产生管理者的方式虽然保证了农民的民主，但很难保证村官的素质。为解决村官素质问题，很多地方政府推出了“大学生村官”制度，向农村引进大学生来推动农村的发展。比如江苏省向苏北农村引进大学生帮助农村发展，但这个制度目前也带来了问题。一是大学生“村官”未来发展的问题，因为“村官”不是公务员。二是部分学生选择去农村做“村官”，不是为了扎根基层，而是看重国家对大学生村官的政策优惠或是找工作难的权宜之计。

（二）对经济方面的影响

《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第十八条规定，“土地统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。”这两条规定充分保障了农民对土地的权利，但也将农村的土地经营分割为以家庭为单位的很多小块，一个家庭只有十几亩甚至几亩地可以耕种，由于土地太少，限制了农民机械化生产的进一步发展。随着我国工业化的发展，很多农民进城务工或在地方企业工作，农民家庭的主要收入已经不再依靠农业，导致农民没有意愿在农业上有更多的投资，限制农业的进一步发展。

《物权法》第一百五十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”第六 1 十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”上述规定保障了农民利用宅基地自建房的权利，但宅基地的使用权却不能在市场自由转让，那么农民在宅基地上所建设的房产怎么处理？

三、农村法制建设的建议

（一）在保障农民民主权利的同时，在制度上进行修改、经济上给予倾斜，为农村引进人才、留住人才，促进农村的发展。现在的农村既没有好的经济基础，也缺乏足够的科技人才，在农业科技、教育、医疗、农村管理等领域都相对落后，需要引进大量的人才来弥补农村发展的不足，但人力资源的另一面却是城市大学生就业难。在现行的市场经济人力资源分配模式下，由于城市在工资待遇、生活配套设施等方面明显优于农村，完全靠市场根本解决不了农村人才问题，所以必须依靠政府干预，在立法、政策、经济等方面给予去农村人才的优待。在大学生村官方面，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村官是村民选的，而且村委会是村民自治组织，村官不是公务员。那么大学生村官不是公务员，和公务员相比，现行我国非领导职务公务员是没有任期限制的，那么怎样保障大学生村官的未来发展？必须在法律制度方面进行修改。比如是否可以给予大学生村官职务人身权的保障，让他们以政府工作人员的身份支持农村发展。在农业科技、教育、医疗等领域，对去农村就业的大学生能否给予工资收入的最低保障。

（二）改变传统农村土地承包经营的方式，促进农村土地资源整合，向高效农业转变。现行《土地承包法》在其立法时主要是考虑保障每一位农民有地种，有饭吃。但现在很多农民不再依靠土地吃饭了，我们可以鼓励让农民每人分得的几亩地交给专业农民或农业企业来耕种，实现农业生产科技化、规模化。国家在政策上经济上保障转让承包土地农民的权利，比如是否可以参考城市的低保制度，对转让土地承包经营权的农民给予每月经济补贴。

（三）对闲置的宅基地，放宽流通的市场范围或由政府利用市场方式收回，减少闲置宅基地。由于城市化的发展，现在部分农村家庭已经迁入城市居住，在农村的宅基地怎么处理？按照现在的法律法规，宅基地只能在村集体范围内流转，而《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，导致的结果只有大量的闲置。这种闲置，对农民本身是一种财产损失，对国家和社会而言，造成了大量土地不能利用。对闲置的宅基地，首先是否可以允许在城市没有住房的人，允许他们到农村购买宅基地，以实现宅基地再利用；其次是否可以允许政府或村委会出资买下闲置宅基地，把其改造成农业用地出租给专业的农业企业，这样既可以实现闲置土地的利用，也可以解决资金问题。

参考文献：

[1] 贺雪峰.村治的逻辑—农民行动单位的视角〔M.北京：中国社会科学出版社，2009：177.[2]叶世清． 我国农村社会保障法制建设研究［M］． 北京: 法律出版社，2011．

[基金项目]本文为2010江苏省高校哲学社会科学基金重点项目成果之一，项目名称：农村包围城市思想的继承与发展（项目编号2010SJB720014）

第五篇：醴陵市农贸市场现状与建议

醴陵市农贸市场现状与建议

2010-8-19 9:57:47醴陵市商务局

为了搞好醴陵市农贸市场的建设、规划和发展，切实加强农贸市场的管理，进一步改善广大市民的生活条件，根据市政府三创工作的要求和指示，在吴洪波副局长的安排下，7月18日至26日，我们对醴陵市13个主要农贸市场设与管理及整改情况进行了全面调查，现报告如下：

一、城区农贸市场现状

次调查的13个主要农贸市场，正常营业的12个，城东农贸市场目前为整改待建，石子岭原菜市场由于修建高速公路已停业，并已选址准备另建，其中大坡里、东门上为早市，形成了目前醴陵市大中小相结合，多种运行方式并存的农贸市场网络为保障供应，方便市民生活发挥了重要作用。

1、固定农贸市场的主渠道作用得到发挥。现有的13个农贸市场，占地面积约30000平方米，经营摊位近5000个年销售额近1000万元。基本形成了以太一市场为龙头，城东、五里牌、立

三、烈士塔市场为基础，其他市场为补充的城区农产品市场供应体系，承担起70%的城区农产品的供应，日销售额近100万元，各类农贸市场从业人员达8000人，缓解了城市的就业压力。

2、城区农贸市场规划基本形成。2004年，市政府会同市规划局编制了《醴陵市城市商业网点规划》经市政府批准实施。规划明确，按居住区地段每1KM服务半径设置一处农贸超市进行布局，每处服务人口约2万人。至目前为止，醴陵市城区辖区范围内按所属办事处管辖权划分，西山办事处有南门、江源市场；来龙门办事处有太

一、烈士塔、城东、大坡里、东门上市场；黄泥坳办事处有五里牌、姜湾市场；阳三办事处有阳

三、立三及石坝市场，按城区现有农贸市场坚持超市化的发展方向，农贸市场将逐步由生鲜食品超市取代。

二、三创整改的主要成果

按照市三创办的要求，近期我们积极配合城区四个街道办事处及市场主管部门对所有辖区内的农贸、集贸市场进行了进场监督整改，对市场内所有乱建的遮阳棚、广告牌进行拆除，并进行划行归市，对市场内的环境卫生管理力度进一步加强，并会同城管、公安部门对马路市场进行查处，坚决取缔。

三、城区农贸市场存在的主要问题

1、市场建设相对滞后。醴陵市现在城区面积增加到27平方公里，人口增加到20万人。在城区面积快速扩张，城市人口急剧增长的同时，作为与居民生活息息相关的农贸市场建设反而减慢。醴陵农贸市场建设大多年代已久。近年来城区除五里牌市场外，没有再建立一个规范的农贸市场，像醴泉路一带，瑞和新城、恒茂凯旋城、星海明筑等众多开发小区人口众多，没有一个像样的农贸市场，给居民的日常生活带来不便。

2、市场设施利用率偏低。目前，由于部分市民、城郊农民以街为市的传统农产品交易方式还没有改变，摊担不愿进市场，致使城区固定农贸市场摊位平均利用率普遍不高。

3、新建小区的服务网点缺乏。近几年来，醴陵城区的住宅小区开发发展迅猛。这些小区大多远离现有的固定农贸市场，按“城市居民步行15分钟可基本满足购物，餐饮服务等基本生活要求”的建设规划，80%以上的小区应建生鲜农产品交易场所。现实的情况是：醴陵城区绝大多数小区均没有生鲜农产品交易场

所，小区居民生鲜农产品采购不便。

4、马路市场问题十分突出。因城市快速发展，城郊农民和城市居民传统习惯等原因，可以说，在每一个农贸市场附近，都有马路菜市的存在，马路市场已成为城市里一个难治的“顽疾”，虽然通过有关部门整治，但收效甚微，城区马路市场泛滥，严重影响了固定农贸市场的正常经营，影响市容市貌，造成交通堵塞，居民行路难，到了非解决不可的时候。

5、市场管理不够到位。调查中的绝大多数市场由单位管理，为建立一个有序的市场做了大量的工作，但同时也应看到，有些市场没有管理部门，只有工商、环卫等部门进场收取相关费用，一些股份制的和集体农贸市场业主将市场承包给个人，个人承包重收费、轻管理，市场脏乱差问题突出。同时由于市场一直延续着传统的市场管理模式，经营理念不够明确，管理方法简单，没有超前意识，因此没有形成市场特色和品牌，市场管理不够到位，目前市民对市场反应最强烈的是假冒伪劣商品问题。特别是市场中熟肉制品、豆制品和鲜肉质量堪忧，在质量和卫生上没有任何保障，给人民的健康带来危害。

6、资金紧张，无法升级改造。调查中的这些农贸市场。大都建有经年，基础设施老化，目前都处于急需提质升级的阶段，但因为资金匮乏，对市场的升级改造，都基本停留在策划中，尚无实质性动作。

四、加强城区标准化农贸市场建设与管理的建议

根据市政府关于建设“购物超市化，环境商场化，结构电子化”的标准化农贸市场体系要求，结合城区农贸市场的实际，城区农贸市场的标准化建设与管理应按照“科学布局、合理规划、立足实际、方便群众、便于管理、提升品位”的总体设想，力争用3-5年的时间，通过改造一批固定市场，建设一批规模市场和便民市场，取缔马路市场，规范一批临时市场，在全市初步建立起与经济发展和消费水平相适应、布局合理、结构协调、功能齐全、竞争有序的现代农贸市场体系。

1、改造升级固定市场。一是对现有规模固定市场进行升级改造。主要是对太一农贸市场进行升级改造。太一农贸市场是醴陵市目前最具标准化菜市场改建基础的市场和最具市场效益的农贸市场，改造的基本思想是：将现有市场直接改造为标准化菜市场，整体改造面积4000平方米严格按鲜、活、生、熟、干、湿商品分类，做到主通道宽度不少于3米，次通道不少于2米，商品划行归市，做到无占道经营。改造后预计一年可为国家创税费300多万元，经营品种达1000多个。市相关职能部门应加强与空壳市场、改变性质的农贸市场业主的衔接，督促市场整改，配合市场业主引入经营户，实现市场早日开业或恢复营运。1来龙门所辖的烈士塔市场、城东市场、黄泥坳办事处的五里牌市场要因地制宜，合理布局，引导经营者入场经营。

2、坚决取缔占道经营的马路市场。定期不定期地开展市场整治行动，实行分类整治，坚决取缔占道经营。

3、布设小区便民网点。今后，凡住宅小区开发项目，均按800-1000户规划一个公共服务网点，设立生鲜农副产品交易区。其他建设项目，也须规划建设相应的生鲜农产品超市。对已建成的住宅小区可引导开发商和物业管理公司设法开辟服务网点。

4、制订具有统一性、规范性和可操作性的标准化农贸市场管理实施细则，形成市场建设和管理的统一规定标准，城区内新、改、扩农贸市场，超市须按商务部农贸市场建设标准和株洲市农贸市场建设改造

标准建设，政府各相关部门按标准审批、验收和监管。

五、请求解决的几个问题

1、优先安排建设用地。

国土规划部门对按《醴陵市城市网点规划》确定的按“三化”要求建设的标准化农产品交易市场项目要优先安排建设用地，确保项目用地不作它用。

2、出台优惠政策

由于标准化农贸市场具有一定的公益性，建设、改造投资大、收益小、回收期长，为调动社会各方面的积极性，建议出台以下几项优惠政策：

(1)、现有划拨地标准化农贸市场，由政府收回宗地，设置“农贸市场标准化用地”前置条件招拍挂，土地出让金先征后返；

(2)、出让地建标准化农贸市场，市政府对土地出让实行先征后返；

（3）、建设、改造标准化农贸市场的各项地方性规划费全免，只收取工本费；

3、建立小区便民网点保证金制度。

新建项目开工前，开发商向市规划局交纳网点保证金，按规划建设营运的保证金退还，未按规划建设或改变用途的保证金不退。

4、安排整改扶持资金。

对部分老化农贸市场政府应由财政安排一定资金对市场改造进行补贴。