浅谈宪法中的分权制衡原则

第一篇：浅谈宪法中的分权制衡原则

宪法原则是宪法对国家形式的基本决定，是国家对其基本结构状态的决定，是宪法赖以存在的基础。现代国家管理是以权利分工为基础的，以对权力的制衡为手段。当国家机器随着生产力发展，社会事务复杂而日益庞大，国家权力渐进膨胀而形成垄断，必然产生官僚体制，使国家权力变的脱离人民群众，损害人民群众的根本利益，因此必须对权力加以分立和制衡。由此产生了分权制衡原则。分权制衡原则的确立对世界各国的政治都产生了深远影响。

一、历史演变

分权理论最早可以追溯到古希腊著名学者亚里士多德。其在《政治学》一书中明确指出，“一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。”它们共同构成政体的基础。随后，古罗马思想家波利比阿在继承上述思想的基础上，又结合了罗马混乱的政治实践，初步提出了分权制衡的主张。他把政府分为人民大会、元老院、执政官三部分，并认为执政官是民主政体的因素，而元老院和和人民大会则分别是贵族政治和民主政体的因素。他认为国家权力的这三个方面要相互配合、彼此合作，才能保证一个均衡、正常、稳定的国家结构。“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉„„”

近代分权学说是由洛克所倡导，由孟德斯鸠加以发展并完成的。洛克在《政府论》中提出将国家权力分为立法权、执行权和对外权三种。其中立法权为最高权力，应属议会；而执行权在君主制国家中应属于国王；对外权是关于决定战争与和平、联合与联盟以及同国外开展一切事务的权利，也应属于国王所有。洛克还特别强调立法权与行政权的分立，因此他的分权其实是两权分立。此外他认为如果由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力。

孟德斯鸠在总结洛克分权理论的基础上，主张把国家权力一分为三：议会有立法权、国王有行政权（关于国际法事项行政权力）和法院有司法权（关于司法权民政法规事项的行政权力），“三权”相互分开、互相制衡，并保持平衡。用这种方法来限制王权，防止国王暴政。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐的执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由实行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”同时，孟德斯鸠还主张权利相互制约。因为从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力。

美国的立国者对政府普遍采取不信任的态度。为了保障公民自由和限制政府的权力，他们接纳了孟德斯鸠的想法，在美国宪法之内清楚地把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡。在当时这种宪制是前所未有的崭新尝试。直至今日美国联邦政府的三权分立，仍然是众多民主政体中最彻底的，在后文会有详细分析。

马克思主义的经典作家虽从人民主权的理论出发，对“三权分立”理论有过深刻的批判，但他们从未完全否定其理论的历史合理性。恩格斯曾对资产阶级国家的分权制评论说：“在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权与行政权是完全独立的。在法国、英国、美国就是这样的，这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦查员和审判官。但是司法权是国民直接所有的，国民通过自己的陪审团来实现这一权力，这一点不仅从原则本身，而且从历史上来看都是早已证明了的。”马克思也曾说过：“没有哪一部宪法对执行机关的权限做过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关如此广泛的监督权。”社会主义国家虽然实行人民民主专政国体，但它在现阶段也只能用代表作为实现

民主的主要形式，这也就出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况。因此，为了保证权力的运行不出现违背人民的意志的异化，必须加强对权力的制约。

二战后，为加强宪法的实施，保障人权，很多国家设置了宪法法院，而宪法法院所行使的权利被人称之为第四种国家权力，认为是独立于三权之外的。辛亥革命后，孙中山在考察西方三权分立政体的基础上，又结合了中国封建政治的考察权和检察权，提出了五权宪法思想。尽管分权理论的演变仍在进行，但毫无疑问的是，权力的制衡是必然需要并存在的。

二、具体分析（以美国为例）

（一）、文化背景

美国是三权分立的典型。

世界上第一部资产阶级成文宪法——1787年美国宪法, 经历200 余年, 今天仍为美国的根本法, 它在世界上最早系统地规定了权力分立制衡原则, 有效地限制了政府权力, 保障了人民权利, 保持了政局稳定, 有利于美国的发展。美国能运用分权制衡原则，以此来促进其本国的发展，这是由其独特的法律文化背景所决定的。

美国的前身是英国在北美东部的十三个殖民地。作为英王臣民的殖民地居民，他们深受英国法律传统的影响，尤其是自由精神和权力观念。漂洋过海来到北美后，又不断受到启蒙学者思想的影响，这种思想经由北美居民的咀嚼和消化，与他们的国民性中固有的自由精神和权利意识相融合，从而使他们愈加珍视自由和权利，将自由和权利视为生活的最高价值和政治的终极目的。这在1764—1775 年间的政治辩论中得到充分反映，自由和权利成为这场辩论的核心话语。殖民地人士相信, “一种权力如果不受制约，就会颠覆所有的自由”。要维护自由, 就必须限制权力。于是, 从自由和权力的性质及其关系推导出了“限权政府”的理论。推动了“分权与制衡”等政治设计的实施, 其目的都在于维护人民的自由。此外，美国政治领袖们还深刻领悟出了孟德斯鸠的权力分立制衡原则的内涵。他们接受孟德斯鸠的“人性论”。即对人性的不信任。他认为，人性不完善，靠贤人政治是非常危险的。只有引入各种权力和各种利益相互牵制以致平衡，这样才能保证“纸面上的规定”。此后美国人把孟德斯鸠的分权理论加以改造，将之运用于各州宪法的制定之中，通过总结经验，最终在1787年的美国宪法中确立了权力分立制衡原则，制定出了西方法学家所称的“成文宪法的典范”——美国宪法。

（二）、体制概述

1787年《美国宪法》按照典型的分权、制衡原则，确立了国家的政权体制。其宪法规定，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院。国会有权要求总统条陈政策，有权批准条约，有权建议和批准总统对行政官员和法官的任命，有权弹劾总统和最高法院的法官。总统有权否决国会的法律，有权提名联邦法院的法官。最高法院有权解释国会制定的法律，可以判定国会立法与宪法相抵触而无效。

通过上述规定不难看出在美国的三权分立制度下, 总统是美国国家元首、行政首脑、事实上的主要立法者、武装部队总司令、外交最高决策者、执政党当然领袖。行政权属于总统。与责任内阁制不同,总统不对国会负责, 对宪法负责, 宪法至上。总统在内政外交方面握有广泛的权力, 宪法具体列举了总统的任命权、缔约权、军事权、赦免权、对国会法案的否决权, 在实际政治中, 总统还享有建交权、免职权、缔结行政协定权、宣布紧急状态权。在立法和战争问题上, 总统也拥有相当大的权力。由于宪法规定总统负责使法律切实执行, 总统有权发布具有法律效力的行政命令。美国虽然实行三权分立, 但三权并不是绝对地平分, 总统是美国政治的中心, 是美国内外政策的主要设计师, 可以说美国政治制度最根本的特征, 就是以总统为中心的三权分立。

国会是美国政治中另一个独立的、重要的权力中心。总统无权解散国会, 国会不听命于总统, 其参众两院各自通过独立的选举产生, 各有自己独立的任期、权力。美国宪法第l条第1 款规定立法权属于国会, 议案必须由议员提出, 宪法第l 条第8 款列举了国会的17 项权力, 还规定国会有权制定为行使宪法授予政府的权力所需要的一切“ 必要而适当” 的法律。国会掌握的一些重要权力, 例如征税权、拨款权、宣战权、弹勒权, 国会拥有的广泛的调查权以及参议院在任命官员和批准条约方面的权力等等, 使国会在美国内政、外交方面都享有重要的发言权.美国制宪者们认为三权中力量最弱而且危害最少的是司法权。“ 司法部门既无军权、又无财权” , 它既不像国会那样握有钱袋, 也不像总统行政当局那样手持刀剑, 它有的只是“判断”，因此只要使司法机关保持独立, 就能成为自由、平等和财产权利的可靠保障。美国宪法规定司法独立, 国会和总统虽然在任命法官和规定、设立低级法院方面有决定的权力, 但法院独立办案, 国会和总统行政当局都无权干涉。为了保证法院不受外界干扰影响, 宪法还给法官以特别保障, 即法官终身任职制, 目的在于提高法院防止总统和国会侵犯的能力。

权力的分立是美国宪法的特点，但不是唯一的。美国哥伦比亚大学政治教授理查德· 纽斯泰特提出一个著名论断, 他认为，准确地说, 美国政府是“ 机构分立、权力共享”。例如，法律由国会制定, 但国会制定的法律, 要由总统签署, 总统“ 负责使法律切实执行”。在法律问题上出现纠纷, 由法院裁决, 最高法院握有对法律的最后解释权。国会立法、总统执法、法院司法, 三家互为一体、异曲同工。此外，三个机关之间的相互合作也日益重要。例如立法权由国会行使，但法院有解释宪法和法律的权力，法官造法、法院也在一定程度上担负着立法的职责。又例如司法权，虽由法院行使，但一些带有裁判性质的权力正越来越多的有行政机关行使。这些都说明了严格意义上的权力分立是不存在的。

（三）、利弊分析

对“三权分立”原则应实事求是的予以评价。首先，“三权分立”体制可以在美国存在并适用了200余年，并推动了美国的发展，必有其合理、科学之处。这已在很多相关论文中有了具体分析和论述，此处只略析一二。

三权分立在国家生活中发挥了不容忽视的作用，主要有以下四点：

1、区分功能。现代大多数国家在实践上都有立法、行政、司法三种国家机关的设置（包括社会主义国家），使得国家职能得到合理的区分和实现，这的确是有目共睹的。

2、平衡功能。国家权力在区分的前提下，根据其职能配置不同的权力机制，使得它们中的任何一个部门的权力都是有限的，不致使某一部门因权力过大而导致权力运行失衡。

3、制约功能。立法、行政、司法职能的差异，机构的分离，职权的划分，相互间权力运行的牵制，使得三种权力能够达到有效的制约。

4、补救功能。当三种机关中的某一机关在行使权力不当招致社会不满时，其他的机关可以行使权力，挽回影响和损失，从而维护国家的整体利益。

三权分立制度的重要就在于：防止国家权力滥用，维护公民权利，这是它必须完成的任务。三权相互制约以致平衡正是其价值所在，利端所在。

然而，权力分立带来的利端，由于其行使者受私有制的价值观的影响，最终转化成了弊端。三种权力相互分立，但也相互合作，这在上文中已有提及。但既然是相互合作就有可能会在私欲的支配下转变成相互妥协甚至是沆瀣一气、狼狈为奸，而相互制约则有可能在私立的驱使下转变为相互攻击、相互倾轧甚至造成极其严重的内耗，致使国家权力被滥用，公民权利无法得到妥善的维护。众所周知，三权分立制度存在的基础是私有制，私有制所派生出的价值观使三权分立制度中的合作与制约注定了要为私欲所支

配、为私利所服务的命运。因为私有制社会中的价值是依占有的私有财产的多少来评定的，无论是集体还是个人，其占有的私有财产越多，那么体现出的价值越大。此外，三权分立制度的弊端还有其不可克服性。要三权分立制度将三权的行使控制在只能为公的范围内是不可能的，因为这是三权分立制度力所不能及的事。从浅层次来说，这不利于操作。正如法理学界的一个观点：实体上的完全公正是不可能的，只有尽量追求程序上的公正。因为制度所能控制的是人的行为，而不能控制人的主观思想，三权行使职权为公为私的行为，可能在程序上表现得一样，但在实体上却会因为主观目的的不同，产生不同的效果。从深层次来说，这是与三权分立制度基础相关的。三权分立制度的弊端是由于私有制的价值观的影响所转化来的，但这种价值观不是可以随意更改的，经济基础决定上层建筑，决定私有制价值观只能是私有制这种经济基础。因此，这种弊端的不可克服性是存在的。

三、借鉴

三权分立原则的历史性进步意义是无法否认的，但其缺陷也是确实存在的，它从一开始在本质上就是为资产阶级的政治统治服务的，而不像他本身所宣称或者表现的那样没有阶级性。

三权分立，是权力行使民主化原则的表现，而在社会主义国家，权力行使民主化原则则表现为民主集中制。这一原则强调政权建设和权力行使过程中民主与集中的结合，特别强调作出决定、进行集中必须有民主的基础，并且构造了一种层层民主并集中，最后又归于对人民负责的独特权力运行体制，即所有其他机关都要向权力机关负责，而权力机关又是由人民选出的代表组成，对人民负责，这实质上是通过权力的民主化集中达到实现民主的目的。其权力行使的民主性是无可争议的，但是从集中的角度来讲，无论是权力机关对人民意志的汇集，还是权力机关拥有对其他机关的组织、监督和控制权，也都是保障多数人以法定程序行使政治权力的过程。因此，民主集中制权力运行机制在实践中存在民主充分而制约不足的弊端，甚至有的权力行使环节发生异化而成为独裁专制的情况也存在。此外，上文提到社会主义国家虽然实行人民民主专政国体，但它在现阶段也只能用代表作为实现民主的主要形式，这也就出现了权力所有的主体与权力行使的主体不相一致的情况。因此，正视并不断改进我国的政治制度，使之趋于完善刻不容缓。

相比社会主义国家的民主集中制而言，西方的三权分立制度在权力的相互制衡方面则很突出，值得借鉴。例如宪法解释权，在我国是立法机关解释制度。现行《宪法》67条规定：全国人大常委会行使解释宪法、监督宪法的实施的职权。这样规定自然有其好处和合理性的：首先，全国人大常委会是宪法实施保障机关，大量的宪法解释问题是在宪法实践的过程中出现监督权与解释权的统一有利于保证宪法解释的权威性。其次，宪法解释是一项经常性的工作，作为常设机关的全国人大常委会是经常开展活动的专门性机关，其组成人员富有政治经验、社会经验以及专业知识，他们可以承担根据社会发展需要，合宪合理地进行宪法解释的职能。当然，凡事都有其两面性，这种制度也有其弊端。立法机关本身就负责制定法律，在制定过程中自然认为其制定的法律是合宪的，然后再由自己负责对这些法律进行宪法解释和违宪审查，重复性工作中思路的一致性使其往往难以发现问题，这种自纠自查的方式使得宪法解释的实际效果不会很好。再加上人民代表大会是国家的最高权力机关，而社会主义国家中并不存在权力制约的观念，所以人民代表大会享有对其他国家机关的绝对监督，而本身不受其他机关的监督，因此更容易导致宪法解释过程中的失误和缺漏。因此，借鉴美国三权分立制度中的权力制衡原则，是很有必要的。

美国的宪法解释权是归司法机关所有。1803年的“马伯里诉麦迪逊”一案中，时任首席大法官的马歇尔在判决中认定最高法院有解释宪法的权力。虽然其宪法中并未明确规定最高法院有宪法解释权，但美国人民却接受了这一结论，因为三权之中，司法权力最为弱小，要保持三权平衡，需要加强司法权力的实力。

但是在借鉴的过程中也应注意，三权分立制度与我国的国情并不相符，不可照搬。任何国家都有自己的国情、民情。“ 三权分立” 制度所以能在资本主义国家行得通, 是因为与资本主义国家的历史状况、经济基础、政治制度、阶级力量对比和民族心理素质等各种因素相适应的。如果把这种制度照搬到我们国家来, 肯定是行不通的, 因为中国有自己的国情和民情。第一, 中国没有实行“ 三权分立” 的历史条件。历史证明,中国只是当代表新生产力的工人阶级及其政党产生以后, 经过新民主主义革命, 人民才能真正在这块古老的土地上建立自己的民主政权。第二, 中国没有实行“三权分立” 的经济基础。我国目前是公有制为主体的社会主义经济。这种经济制度决定人民内部根本利益是一致的, 不存在私利集团之间的利害关系，这与西方国家的私有制截然不同。第三, 中国没有实行“ 三权分立” 的政治基础。我国是人民民主专政的社会主义国家。这个政权意味着绝大多数人享有管理国家的民主权利, 只对极少数人民的敌人实行专政。第四, 中国没有实行“ 三权分立” 的群众基础。中国工人阶级和各族人民经过几十年的切身体验深深认识到,只有坚持共产党的领导才能使国家富强生活安康。中国人民现在需要的不是改弦易辙, 而是在现有的基础上对社会主义的政治制度进行完善和提高。

正如原广东省委书记任仲夷说的那样：“现在腐败得不到有效的遏制，根本原因是权力得不到有效的制约。立法、行政、司法这三种权力，资本主义国家存在，社会主义国家也存在。“三权分立”指的是这三种权力相互制约、相互平衡，它的本质就是制约权力的滥用。西方国家几百年的实践已证明，“三权分立”对制约权力遏制腐败非常有效。就像市场经济能有效配置资源一样，这是人类创造的管理国家、管理社会的有效工具，是人类创造的政治文明，不应是资本主义的专利。”“当然，我们不能照搬西方的政治体制，而应该像建立社会主义市场经济那样，学习借鉴“三权分立”其中的科学成分，创造性地建立适合中国国情的权力制衡的政治体制。”

四、结语

作为一种学说，三权分立在历史上有积极的、进步的意义。洛克、孟德斯鸿的分权学说反映了新兴资产阶级要求削弱王权、参与统治的强烈愿望, 是对君主专制制度的勇敢挑战。

作为一种制度, 三权分立在美国政治制度中体现得最为典型。在封建专制占统治地位的18 世纪, 美国实行三权分立的民选总统制而不是世袭君主制, 是对当时整个旧世界的巨大冲击。亚历山大·汉密尔顿曾经有一句有名的话:“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦”。三权分立、相互制衡维护了统治阶级内部的政治民主, 作为调节统治阶级内部关系的一种统治模式, 它比独裁专制更高明、更巧妙一些,也会更长久一些。美国制宪者们在设计美国政府的权力结构时, 目的很明确, 就是要维护资产阶级的根本利益、实现资产阶级政权的长治久安。

三权分立, 不是简单的分权。分权不分家,三权既分立,又互为一体,既相互制约,又通力合作,其根本利益完全一致。三位一体、异曲同工, 这是美国三权分立制的实质。三权分立是美国政府制度最重要的原则, 一些美国学者甚至认为它是完美无缺的设计,但亦有许多学者看出三权分立的严重弊病, 批评它造成政府的分裂、低效、无能。

任何事物都是有两面性的，我们一方面要肯定其成就、进步，一方面也要去其糟粕。人民代表大会制度是符合我国国情的根本制度，它直接反映了我国人民民主专政的国家

性质，是人民实现当家作主愿望的基本形式和途径。但是同样，人民代表大会制度也有其弊端，这就要求我们要借鉴各国制度中的精华之处，加以改善，化为己用，进一步健全和完善人民代表大会制度，推动我国的稳定、长久发展。

参考文献:

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6、樊体宁：《论美国分权制衡制》 世界历史 1998年第一期

7、黄金桥：《美国宪政中的分权制衡机制》 行政论坛 2009年第二期

8、钟头朱：《浅论美国宪法分权制衡原则形成的法律文化背景》 萍乡高等专科学校学报 2004年第一期

9、邱郭红：《“三权分立”与中国国情》

10、董慎兵：《三权分立的功能及对中国的借鉴意义》

第二篇：公司治理中的分权制衡理论

公司治理中的分权制衡理论一、三权分立的思想来源

分权理论与权力制衡的思想起源于古希腊，亚里士多德提出著名的政体三要素：议事、行政、审判。到波里比阿（罗马时期）权力制衡的观点，资产阶级分权学说的首倡者洛克在前人的基础上提出了立法权、行政权与外交权三权分立制衡的主张，其实质只是立法权与行政权的两权分立。孟德斯鸠在《论法的精神》系统阐述了三权分立思想，他说(每一个国家有三种权力

1、立法权力

2、有关国际

法事项的行政权力

3、有关民政法规事项的行政权力。从而成为这一学说的奠基者其后美国的汉密尔顿、潘恩、杰佛逊等人进一步发展与完善了这一理论，提出了层次分权的模式，最终完成了西方现代意义上的分权制衡理论。

（二）美国三权分立的前提假设

1、从收银机说起

一百多年前的店铺都很难解决两个问题一是大量的库存无法经常清查盘点，自然没有一个合理的进货计划；二是卖出商品时每一笔现金收入的记载。稍有规模的店铺都雇有店员，他们时时和现金打交道，每个店铺都遇到这样的情况：当 零钱不够时，雇员自己先垫上零钱，随后从钱箱里取回来。无法否认，取钱时面对的诱惑。在如何预防的问题上，普遍的做法是从思想上入手，但纵观各国现状和历史，宣扬以德（说白了就是人治）治国往往适得其反。经过一百多年的发展，现在我们所见到的收银机能够把每一笔交易结果都显示出来"雇员和顾客都可以看到），不仅可以计算交易总额、找头，还可以把每一笔交易都记下来，附有一个自动锁的抽屉，只有按程序操作，抽屉才能打的开，记录中还可以记上商品代号（条形码）所有交易自动输入存货数据库，雇主面临的两大问题也解决了。

从这个意义上说，收银机更像是一种机制（制度），雇主不用再操心什么人品，雇员不做出交易记录无法打开现金抽屉，不按交易实际的记录无法通过关切自身利益的顾客的监督，一切都在这个机制的监督控制下。

2、三权分立的中心思想

分成二权、三权或四权只是权力划分的根据不同而已，孙中山就曾提过五权宪政 的模式。三权分立的中心思想不在于分权，而是权力的制衡，就是如何预防权力的滥用。孟德斯鸠明确地阐述了制衡的原理，他认为，制约和均衡是为了防止权力的滥用，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权4就必须以权力约束权力。所谓以权力约束权力就是立法、行政司法这三种权力互相分立，互相制约，保持平衡。他还认为，不仅君主立宪政体应该实行分权，即使是共和制也应该实行三权分立和制)的原则，否则，任何国家都有腐化和倒向专制的可能。

第三篇：关于“分权制衡”活动工作总结

关于“分权制衡”行动的工作小结

根据《关于开展“分权制衡”行动的实施方案》精神，我司对本单位所涉及的相关工作进行了全面梳理，并坚持贯彻落实，现将具体工作情况小结如下：

一、以思想为先导，加大宣传力度。思想是行动的先导，只有思想到位，才能行动到位。因此，为营造公司权制衡工作的良好声势和氛围，促使干部职工在工作中能切实贯彻落实区委、区府分权制衡有关会议和文件精神，牢固构筑思想防线，从源头上防范和遏制腐败现象的发生，我们加大对干部职工的教育宣传力度。召开动员大会，讲清讲明当前反腐败的形势和分权制衡的重要性和必要性，进行思想发动和工作部署；定期或不定期地召开排查会议，研究分权制衡工作进展情况、存在问题和阶段工作部署等工作，同时，利用宣传栏、qq群张贴发布相关资料，使全体干部职工做到人人了解开展分权制衡工作的现实意义，确保各部门严格按分权制衡要求落实自项职能和岗位责任。

二、以制度为保障，强化队伍建设。

分权制衡工作能否顺利开展，制度建设是保证。因此，按照分权制衡工作的要求，结合公司工作实际，我们从权力较大、容易出问题的环节着手，严格按照“职权分解，以权制权”的要求，再次对领导班子分工进行了梳理，实行分管

领导牵头，主要领导监督的工作机制；同时，针对职能部门通过制度的建立和执行明确职责和权限，杜绝职权集中，滋生腐败的现象：一是严格执行《江北区城市建设有限公司部门及岗位职责》制度，实现定岗、定人、定责，做到各司其责，各负其责，分工协作，互相监督。二是突出重点环节和岗位，严格执行《重庆市江北区城市建设有限公司项目管理办法》，根据项目建设流程，对前期手续办理、征地拆迁、招投标、施工等重点环节进行逐一规定，例如：征地拆迁工作由用地保障部牵头，一旦涉及现场收方计量预算合同部、项目部等必须参与并核定；招投标工作由预算合同部牵头，一旦涉及具体方案编制审定总工办、管网材料部等必须参与并核定；三是继续完善财务管理和审批制度，严格执行《重庆市江北区城市建设有限公司财务管理制度》和《重庆市江北区城市建设有限公司合同管理制度》，克服财权过于集中的潜在弊端，例如：合同签订，在经办部门确认方案和价格后，经预算合同部、分管领导、主要领导审核后，方可进入公司内部会签程序；工程进度款支付，必须以合同或设计变更等文件为依据，在施工、监理、建设三方签字认定下，方可根据公司授权授信控制制度进入内部会签程序；四是坚持中层干部竞争上岗制度，实现重要岗位轮岗转权，打破权力的长期垄断和内部矛盾掩盖，有效调节部门工作效力。五是作为政府主导类项目建设为主的国有独资企业，高危行业，平衡不容失控。我司坚持将廉政工作放到首位，全力贯彻《重庆市江北区党风廉政建设责任制度》，落实“八个坚持、八个反对”、“ 廉洁自律四大纪律、八项要求”；并根据单位性质，提出“ 廉洁自律十不准”、“ 八小时以外活动的自律要求”。在多年的工作中，未曾发生一起领导干部利用职权对设计、地勘、监理、施工单位吃拿要；利用职权干扰被管理对象正常的经营活动；利用职权为自己谋取私利或为亲朋好友提供便利；超越权限作出有损国家或集体利益的决策；参与设计、地勘、监理、施工单位的公款娱乐消费和带黄赌毒性质的活动；在公务活动中收受礼金、礼物、有价证券和宴请；在设计、地勘、监理、施工单位中兼职及从事有偿中介活动等事件。

三、以督查为手段，健全监督机制。

监督有力，检查到位，才能确保分权制衡工作取得实效。近年来，我司进一步拓宽渠道，健全监督机制，完善监督组织网络，狠抓监督管理的落实。具体做好：一是内部管理上，定时与不定时进行会计台账、库存现金和重要空白凭证检查核对、招投标执行自查等；设立内部工作监督领导小组，设置监督办公室，建立事前、事中、事后监督体系；做好文件记录控制，要形成文字材料，做到事事有章可查；从而确保了公司经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性。二是利用外界监督体系，加大对工

程预决算、工程发包、工程建设以及工程款的支付等环节的监督。联合区监察局、审计局、财政局针对预结算和材料核价工作，构建风险防范组织，还原了造价的真实性、客观性，实现了数据的合法性、有效性，杜绝了不廉行为的发生；全面接受市区审计局、财政局、地税局、检查局对财务工作的时时监督审计，委托中介机构对抵押贷款、征地拆迁等专项工作行审计评估。

通过以上做法，我司在“分权制衡”行动上也取得了一些成绩，为各项工作的开展保驾护航，但也有许多不足之处，在今后的工作中，我们将“分权制衡”转入日常性工作，持之以恒的开展。

第四篇：浅谈违宪审查和分权制衡

浅谈分权制衡和违宪审查

姓名：桂敏学号：1210607专业：信息安全日期：2012/11/09

浅谈分权制衡和违宪审查

摘要:分权制衡可以保证公民权利的自由，使国家权力处于三权相互制约的状态，有效防止执行权泛滥，维护国家安全，调整社会秩序。违宪审查制度可以监督其他职能部门权力的实施，以保证分权制衡制度的实现，它确立了以宪法为衡量标准界定权力行使的界限。

美国作家汉密尔顿说过：如果人们是天使，那么就不需要政府。如果天使将统治人类，那么无论对政府的外在控制或内在控制都将没有必要了。关键词:职能部门制度化界限监督

人类社会进入原始社会末期后，由于社会分工和私有制等诸多因素共同租用产生了阶级，随即也带来阶级矛盾不可调和的产物——国家。伴随着历史发展的过程，国家权力和公民权利的矛盾在演变中不断此消彼长。历史的缔造者是人民群众，但社会向前发展，国家政权总是扮演着或是推动或是阻碍的角色，由此决定了社会前进的过程中一直贯穿着广大社会成员对国家权力的建设和完善。如何认识国家权力，如何建立和控制国家权力是千百年来大家都关注的一个问题：即为了保证国家权力所促进的价值不致被国家权力摧毁，就要求国家权力的行使受到控制。对于国家的控制，无疑要依靠人民，但同时必须借助其他方式，这里的其他方式，最最重要的内容就是国家权力的分权制衡原理，也就是说，分权制衡理论的产生和发展对国家权力的制约平衡有重要的意义，而分权制度实现的重要保证是违宪审查制度的建立。

一．分权制衡

近代分权学说的代表是孟德斯鸠，他指出：每一个国家有三种权力：

（一）立法权力；

（二）行政权力；

（三）司法权力。他意识到司法权与对外权一样，从本质上说也是一种执行的权力，之所以把司法权单独划分出来，是因为这样有利于保护公民的自由。对于三种权力的行使，孟德斯鸠认为国家权力的职能部门应当分立，三种权力应由不同的人或机关掌握，因为“如果同一个人或是由重要人物、贵族和平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权力、执行公共决议权、裁判私人犯罪权或争诉权，那么一切都完了。”不仅如此，孟德斯鸠还认为，即使是三权

中的两权集中于同一个人或机关之手，自由也是不复存在的。虽然孟德斯鸠将国家的权力划分为立法、行政和司法三部分，认为三部分应该由三个不同的部门掌握，但没有提出三个部门的关系是单纯的彼此分立，而是应该相互牵制。

我认为要想实现分权与制衡模式需要满足以下三个方面的条件：

（一）、保证制约主体的独立地位，这是实现制约的本质要求，这一要求需要制约主体独立行使制约权，不受其他任何势力的非法干涉。保证制约主体独立地位的要求中，司法机关是“以权制权”目的实现的重要支柱。司法独立，意味着结束了司法权依附封建专制势力的局面，意味着对产生多数人民主暴政的一种制度上的预防，意味着对防止执行权泛滥的更多一层的保障。

（二）、使权力制约关系制度化。现实中，有了民主并不意味着自然地有了制约权力的制度，名义上的民主和真实的民主有一定的距离，民主规定和制度保障也有一定的距离。只有制度化的规定才能保障权力只有目的的实现，权力制约关系制度化要求权力主体的活动要公开，即依法在一定范围内将制约对象的活动公之于众，使之置于制约主体的关注之下。

（三）、使制约主体的职能部分混合。授权一个部门在其他部门行使职能的过程中发挥约束作用，这是从技术角度设计的要求。混合均衡的权力制约体制与纯粹分权制约体制的区别在于它主张三种分支权力并不绝对独立，而是保留人员或职能间的局部融合。由于国家权力三个分支的不同性质，立法权带有民主性和普遍性，所以立法部门的权力有其他部门部分控制时，不宜是修改或创制性的主体权力；行政权和司法权带有执行性和具体性，行政部门和司法部门的权力由其他部门部分控制时，不宜是对具体事务的处理权和决定权。由于国家权力各分支部门的力量因各国政治体制的不同而有所差别，所以主张三权地位平等和立法至上的国家对职能的混合程度有不同的规定，但都是依据社会发展不同阶段国家权力此消彼长的规律。二．违宪审查

违宪审查制度是根据宪法的规定或者宪法惯例，由特定的国家机关依据程序进行合宪法审查并作出是否违宪的裁决的制度。美国1803年“马伯里诉麦迪逊”一案是违宪审查制度的肇始。当时由司法机关执行违宪审查权，随后在美国司法审查制度的推动下，其他国家纷纷建立违宪审查制度，形成了议会审查模式、宪法委员会审查模式、宪法法院审查模式等不同形式的违宪审查制度。可见，美国的司法

审查制度是违宪审查制度最初确立的一种形式。违宪审查制度除了美国式的司法审查和专门机关的审查外，还包括立法机关的自我审查，其代表形式是创于英国的议会审查方式。由于历史原因，英国1688年光荣革命确立了议会主权的原则，议会的立法行为是一种主权行为，因此是至高无上的，它所制定的法律不仅行政机关无权过问，而且司法机关也无权审查。议会的法律地位决定了它是监督宪法实施的机关。一方面，它通过修改和废除自己制定的法律来保障法律的合宪性，另一方面，议会还有监督法院和行政机关的职权。下院对违宪失职的各部大臣及法官有弹劾权，上院对弹劾有审制权，这种模式实际上就是立法权优越的传统观念的延续。

我国没有明确规定违宪审查制度，但是<<中华人民共和国宪法>>规定:“一切法律.行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量.各政党和各社会团体.各事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这些规定为我国实践中进行违宪审查提供了依据。根据有关组织法和立法法的规定，学者们总结出了两种不同的审查制度:一种是我国形成了以最高权力机关为主体，其他机关配合的违宪审查体制，一种是我国形成的人大常委会行使违宪审查权的违宪审查体制。前者认为是人民民主权利自由的体现，因此需通过不同的职能部门共同进行审查；后者认为根据宪法规定，全国人大常委会是唯一具有解释宪法权力的机关，因此，宪法审查只能由它单独完成。

那么，违宪审查制度对于权力制衡的意义表现在哪里呢？

首先，违宪审查制度确立了以宪法为衡量标准界定权力行使的界限。当今社会，随着人口的激增、社会问题、环境问题、维护国家安全、调整社会秩序、促进了经济发展等问题的解决都有强大的国家权力做保证。理论上讲，国家权力结构经历了一个转换，其逻辑转换与中国古语所言的“天下合久必分，分久必合”非常相似。从国家的形式上看，东西方社会普遍经历了君主制被民主共和制所取代的过程，与之相适应的是国家权力由高度集权向分权方向发展。高度集权的国家权力职能状态是立法、行政、司法诸权合体，与分权相联系的国家权力职能状态是立法、行政、司法相分离，后者是当今世界各国普遍采取的国家结构模式。从理论形式上看，分权的状态又经历了纯粹的分权学说和混合均衡的分权学说。纯粹的分权学说认为，为了政治自由的建立和维护，要将国家权力划分为立法、行政和司法职能，部门彼此

之间不允许相互侵蚀。组成这三个国家政权机构的人员要保持分离和不同，不允许个人同时成为其他部门的成员。通过这种权力机构的分立，职能部门的独立和人员的分离来达到权部门间的制约，即没有任何一个部门的人员可以控制国家的全部机器。混合均衡的分权学说主要是指将国家权力分配给三个不同的部门，每个部门除行使本部门的职能外，还享有有限的权力，能在其他部门行使职能的过程中发挥作用，具有干预的权力或者享有其他部门的职能。在复杂的权力关系中，如何界定彼此的界限，违宪审查制度确立后，以宪法为最高依据进行审查的方式承担这一重任。

其次，违宪审查制度平衡了国家权力间强、弱不均的状态，国家权力结构随着主权观念、社会发展需要的着重点不同而变化。现在社会的状态是:由立法权优越过渡到行政权优越。违宪审查的出现，加强了司法权力，使之成为控制立法权力行政权力滥用的有效力量，并重新在国家权力分支部门间建立了一种状态的平衡。加强司法权可以表现为很多方面，最突出的表现是以美国为首的一些国家违宪制度中司法权力的加强。虽然立法机关拥有的弹劾权力或者行政机关行使的行政审判权，也体现了司法权对其他国家权力部门的渗透。事实上，普通司法机关也拥有一部分违宪审查的权力，通过违宪审查制度实现国家权力间的制衡已成为一种趋势。

最后，违宪审查制度推动了宪政意识的发展，使权力制约状态成为法治国家建设中的应有之意。由于实行法治，所以国家都需要某种公共权力的行使进行控制或审查的制度。因为法治是与这样的事实相联系的:组成国家公共机构的所有都来源于法律，各国家机关的活动都必须在法律的授权范围内，权力的行使必须受到法律的限制。所以，在法治国家里，包括立法在内的国家行为，均须接受某种行式的审查。实践中，各国均设计权力的监督制度来控制国家权力的滥用。当今世界各国所普遍采用的正是通过权力间相互控制实现监督的目的。正如美国学者弗里福里希所分析的:“宪法政治秩序的主要功能已经并且仍旧依靠一套加诸执掌政治权力者的规范化约束体制来完成，集中体现了制衡，理论上的分权被认为是进行规范化约束的有效方式。”违宪审查制度成为衡量宪政是否落实的重要指标。

总的来说，违宪审查制度和分权制衡对于国家的发展有着至关重要的作用，只有贯彻落实并有效结合这两种制度，才能保证国家安全和秩序稳定。

第五篇：人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴

试论人民代表大会制度对西方分权制衡原则的借鉴

摘 要：分权制衡原则虽然是西方国家政治制度的基本原则和运行机制，但不是西方资产阶级的专利。分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶，是人类共同的精神财富。我国在坚持人民代表大会制度的同时,应吸收分权制衡理论的合理成分，作为对人民代表大会制度的补充。

关键词：人民代表大会制度；分权制衡原则；民主集中制;政治民主与法制

中国共产党在十六大制定的党章中明确提出了“要进行政治体制的改革和其他领域的改革”。为响应十六大会议精神,需要在“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,“加强国家立法和法律实施工作,使国家各项工作逐步走上法制轨道”,以及“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”等诸多方面,[1](Ｐ9-10)发展和完善人民代表大会制度(简称人大制度)。

一、坚持人大制度及其改革和完善的必要性

我国人大制度属于社会主义的代议民主共和制政体,是与我国情相适应的。从理论上讲又是由我国的国体决定的。我国的国体“是以工人阶级为领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。我国全体人民群众在共同占有生产资料的基础上,平等地享有管理国家事务的权利。人民是国家的主人,也是国家权力的主体。人民平等地享有管理国家的权利,决定了社会主义国家实行的是共和制而非君主制,且是民主共和制而非贵族共和制。“如果说有什么是毋庸置疑的,那就是我们党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下,才能取得统治。”人民代表大会制度作为我国的政体是符合中国国情的。在我国当前的政治体制改革中,“坚持人民代表大会制度”是进行政治理论探讨和研究的基本立场和出发点,脱离了这个轨道,我们的政治理论研究,我们的政治体制改革就会走入歧途。“皮之不存,毛将焉附”?因此,我们对坚持人大制度不能有丝毫的动摇。

但是,在坚持人大制度不可动摇的同时,也要看到人大制度还存在不足的一方面,还需要改革和完善。就根本制度的运行机制来看,长期以来,我国人大作为最高国家权力机关,还存在某些不足,主要表现在四个方面:一是在发挥其功能和履行职责方面,存在着理论和实践脱节的矛盾。理论上,全国人民代表大会的法律地位最高,其他政府机关是以人大为基础产生的,并接受其监督;

实际上,过去它经常被人们称之为“橡皮图章”,人大代表们长时间不太注重自己的权利、职责和义务,其作用往往流于举举手,表表态的形式。我党的合作对象———民主党派,他们曾自我解嘲地形容自己是“眉毛”,没有它,面部难看,有了它,又不起作用。

二是人大常委会的人员结构方面一直跟不上形势。过去,“原来的常委会组成人员相当一部分是当完省委书记、省长、部长之后,再到全国人大工作,干完一届就差不多70岁了”,该离退休了,“所以来人大常委会工作经常被认为是退居二线,或者是带有安排性质”(的老同志)。[2]三是人大代表的参政议政意识淡薄,作为人大代表的荣誉感胜于作为人民群众代言人的责任感。四是关于人大的监督和人大代表受监督的问题,一直没有得到有效解决。前不久报纸上披露襄樊市委书记、市人大常委会主任孙华南楚寅被双规的事件,就很值得我们深思。这位书记一方面到处反腐败,一方面有恃无恐地搞腐败,人大会议刚闭幕半个月就被双规。他在讲清楚问题的过程中,拔出萝卜带出泥,一次牵扯出该市市委70余名官员集体涉案,[3]“整个襄樊市委差不多烂透了”。因此,对人大的监督问题迫在眉睫,过去我们在两个方面表现不足。第一,对“一府两院”的监督。长期以来,不论是人大在会议期间,还是在闭会以后人大常委会主持日常工作期间,都少有把精力放在对“一府两院”的监督上,哪怕是阶段性的工作重心上,致使人大的监督作用多流于形式。第二,人民群众对人大的监督也流于形式。因为没有一套有效的监督机制,让人民有法可依,有章可循地行使自己的监督权。这些监督机制包括具体的法律规范,人大和其他国家机关之间的分工、合作、制约的具体措施等。如何建立行之有效的监督机制?光有人大制度的民主集中制原则是不够的,必须借鉴和吸纳分权制衡理论,作为对民主集中制的质的规定性的补充和量的制约性的加强。

二、分权制衡原则的内容及其在西方国家的实践

三权分立一般是指西方国家立法、行政、司法三个机关在人员和权力上都分开,各自行使自己的权力,互相不干预。三权分立制度是资产阶级取得反封建专制的胜利以后,建立起来的一种保护资产阶级整体利益并调节其内部关系的政治制度。分权制衡是建立三权分立制度的一项基本原则,同时又是以三权分立为建国宗旨的资本主义政治制度的“基本架构、组织原则和运行机制”,具有可操作性的特点。分权制衡原则与三权分立的国家政治制度本身关系非常密切,但又不是完全等同。分权制衡原则的分权与制衡相辅相成,不可割裂,缺一就破坏了它的完整性。

近代分权学说首创于17世纪英国学者洛克。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠对洛克的思想作了系统的发挥。孟德斯鸠的突出贡献在于,强调了三大权力之间的制约平衡,特别是司法独立;认为为保障政治自由,必须制止权力的滥用,而“要防止权力的滥用,就必须用权力制约权

力”,[4](Ｐ154)这是保障政治自由的必要条件。

因此,孟德斯鸠在洛克把国家权力分为立法、执法、外交的基础上,将国家权力分为立法、行政、司法三权。他强调三权中如果有任何两权以上的权力集中于一个机关,就会妨碍政治自由,“当立法权和行政权集中在同一机关之手,自由就不复存在了”。[5](Ｐ156)所以,三种权力必须分属于三个不同的国家机关。立法权表现为国家的共同意志,应属于全体人民。如何体现全体人民的立法权?他主张代议制,即由人民选出的代表来进行立法。行政权强调的是效率,应由君主一人掌握。司法权则赋予由人民选出的法官,他们不能附属于行政机关。他指出只有以这种思想建立起来的三个部门,彼此之间互相制约、互相平衡,国家权力才不至于被滥用,人民的政治自由才能有保障。孟德斯鸠虽然强调三权分立,但如何使三权“彼此制约”和“协调”,却没有作进一步的阐述。美国开国元勋中鼓吹民主信仰和革命理想的杰出代表杰弗逊,接受并发展了前人的思想,进一步论证了三权分立必要,互相制约更为重要。与洛克相比,他主张共和。与孟德斯鸠相比(孟氏认为共和制只有在小国寡民的国度里才能推行),他认为,像美国这样的大国不仅能推行共和制,而且能够实行三权分立,并系统地提出了制衡的原则。他认为立法、行政、司法三权相互牵制,互相平衡才是完善有效的组织形式。若三权集于一个主体或个人,就会产生压迫人民的暴政;三权集中于一个机构就会形成暴虐政府。他的中心思想就是要防止任何一权膨胀到凌驾于其他权力之上的可能性。他反复强调,任何一权的膨胀,都会出现专制。起初,他认为最大的危险来自行政首脑的权力,所以,他反对总统终身制,反对连任两届以上,以防止行政权发展为专制。为了实践自己的主张,他任总统8年(1801-1809)后,效仿首任总统华盛顿,不再参加竞选。后来他认为破坏分权制衡的最大威胁来自最高法院,理由是时任最高法院首席法官约翰•马歇尔经常利用联邦法中规定的司法权,任意以“违宪”为理由判决国会通过的法律无效,致使一些有进步意义的法律也被否决了。杰弗逊认为司法机关的这种专权,必定会扼杀大多数人的意志而毁灭民主。所以,他警告说:“在大多数人的法律停止被承认的地方,政府就会终止,最强的法律就会取而代之。”不论他认为危险、威胁来自何方,都充分强调了在三权分立基础上“制衡”的重要性。

分权制衡理论是随着分权学说的提出而产生的,它可以与任何代议制民主政体结合而发挥作用,西方国家的实践已经证明了它的制约能力和功用。如近几十年来,西方国家因行政扩权而不断挑战立法权,但总达不到无限制的扩权目的。这说明分权制衡原则在起作用,任何扩权或侵权都很难突破原来设定的界限。

国家政治制度的演进,一般说来政体与国体是相适应的,但由于各国国情不同,政体和国体二者之间又不一定存在严格的一一对应关系。不同国体的国家可采用相同类型的政权组织形式,如

社会主义国家和西方资本主义国家都采用了代议民主共和制政体。同样,相同国体的国家也可能采用不同类型的政体。如英国和美国都是资本主义性质的国家,英国实行的是君主立宪制,美国实行的是典型的三权分立式的总统制。我国的政治体制改革,完全没有必要搬用西方议会制度那一套。西方有西方的根本制度,我们有我们的根本制度,这是不容混淆的。但是“不搬用”并不否认两种不同政体在实践过程中的相互借鉴,取长补短;“不搬用”也不是说我们的根本制度不要完善和发展。

分权制衡作为西方政治制度的一项基本原则和运行机制,在历史上起过巨大的进步作用,在现实中仍然具有强劲的生命力。资产阶级在取得政权之前,分权学说作为否定和取代封建专制制度的有力武器,曾经是号召人民争取平等、自由,建立资产阶级民主国家的一面旗帜。资产阶级取得胜利之后,它又作为促进资本主义国家经济发展、稳定资本主义社会秩序并使之纳入规范化、法制化轨道的有力杠杆,是资产阶级建政立国的基石。资本主义制度建立几百年以来,一直保持着一种基本稳定、渐进发展的态势,证明了分权制衡理论是一条成功的经验。我们可以吸收其合理内核。认识分权制衡理论的作用和现实意义,是为了说明吸纳分权制衡原则中合理成份的必要性。分权制衡只是一种制度下的运行机制(或运行原则),而三权分立是一个国家采用的制度类型(或政体)。二者的关系,就象人的躯体和意识。意识必须依附于躯体而存在,但是意识又可以依附于不同的躯体。也就是说分权制衡原则必须依附某种制度而存在,但又不是仅仅依附某种制度类型。它适合任何代议制民主政体,既可以依附西方资本主义国家的代议制共和政体,也可以依附社会主义国家的代议制共和政体。

三、人大制度对分权制衡原则的借鉴

分权制衡理论因在西方国家的成功实践而备受推崇,这并不说明分权制衡理论是资产阶级的专利。相反,分权制衡理论是一定历史发展阶段上人类进步思想的结晶,是人类共同的精神财富。因为从时间上看,分权学说的提出要比资产阶级的出现早得多。就分权制衡理论本身而言,它不具有任何阶级属性。资产阶级能够利用它,无产阶级同样能够利用它。认清了这个问题,就可以突破我们政治体制改革中的一个瓶颈:“民主决策、民主监督的制度和程序”。当初我们在经济体制改革的过程中,也遇到过类似的理论瓶颈,即市场经济的属性问题。通过探讨、研究及实践的验证,人们在思想上,情感上辨别并认可了它,确立了“建设具有中国特色的社会主义市场经济”的理论框架。事实证明,牵住了市场经济这一看不见的手,后来的经济体制改革就顺利得多。现在进行政治体制改革,突破口就是将分权制衡理论引入到我国政权组织形式的权力配置方面来。分权制衡理论的精髓应该是法治。相互制衡,就是用法律法规来制约和规范执政机关的权限。党中央号

召我们“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明”,其核心内容就是要依法治国。法治与分权息息相关。在这个意义上,“凡权利无保障,分权未明确的社会就没有宪法”([法国]《人权宣言》第16条),没有宪法,就没有宪政,也就谈不上民主政治和政治文明。

谈到法治,会涉及监督问题。我国宪法规定,人民代表大会是最高国家权力机关,是监督其他国家机关的最高权威。人民代表大会是“最高权力机关”,要不要接受监督?不受监督的权力会不会产生腐败?答案是肯定的。我国宪法对这个问题作了原则规定:人民代表大会“对人民负责,受人民监督”。怎样对人民负责?怎样受人民监督?如果没有法律保障的监督,很容易流于形式。何况“人民”在这里只是一个整体概念的抽象名词,而监督是一种具体活动或程序,其主体应该是具体的,或个人,或组织,或机构。民主政治的监督主体不应该是个人(这是滋生专权的土壤),而应该是某种形式的政府机构或相应的权力组织。十六大党章提出了“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”,为分权制衡原则在国家政体的运行中充分发挥作用而提供了大显身手的活动舞台。

对分权制衡原则的再认识,又涉及到另一个问题:分权制衡原则与民主集中制的关系。民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。“一府两院”产生于人大并受人大监督,这本身已包含了对国家权力机关制衡的内容。但是谁来集中?集中的结果是否真正体现了大多数人的意志,或正确程度有百分之多少?集体负责制的集体或首长负责制的首长,他们又由谁来监督?等等一系列的问题如果没有相应的措施,就会造成某些人或某些机关打着人民的旗号滥用权力,而滥用权力的结果必然产生政治腐败。在这一点上,民主集中制的原则却没有给予足够的重视,只有对制衡主体质的规定,没有对制约客体实施制衡的可操作性规定。二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补充和借鉴的功效。“民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。其实西方和中国都看到了各自的不足,西方国家近些年来不断地加强中央权力,中国自改革开放以来也在不断地实行权力下放(实际上就是分权)政策,都说明了这个问题。

对两原则作进一步分析,分权制衡不排斥民主集中,民主集中不否认分权制衡。因为民主集中体现了分权制衡的内容,分权制衡又量化了民主集中的实施。具体地讲,分权体现了民主,制衡涵盖了集中。比如,西方议会通过的法案,须经总统批准才能成为正式法律,这本身既是集中,又是制衡。所谓集中,就是法案最后必须经总统签署;所谓制衡,总统在签署法案的时候不能滥用否决权,否则议会会通过法定程序来否定总统的否决权。在我国的实践中,也早已存在着立法(机关)、行政(机关)、司法(机关)职能的划分与分工,如我国宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执行法律。”这种分工和制约的关系,江泽民同志讲得很清楚:“既是一种制约,又是支持和促进。”宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,分权制衡原则在我国局部范围的应用,本身就显示了这种原则的引入并逐步扩大应用范围和加强制衡力度的可能性和可行性。分权制衡与民主集中在我国政治实践中早已兼而有之,只是长期以来,我们只认可民主集中制,而排斥分权制衡的实际作用,以致我国对国家权力机构的制衡,缺乏应有的重视和相应的措施。如果我们重新认识二者的关系,并给予分权制衡适当的位置,在坚持民主集中制原则的同时,兼收并蓄分权制衡理论,让两种运行机制在结合的过程中,各尽所能,这对于我国“健全社会主义法制,依法治国”,真正建设成为社会主义法制国家,有着重要意义。

总之,我国的政治体制改革,既不能照搬西方国家的体制,又不能排斥它们在实践中被证实是成功的且可为我们能接受的经验。基于这种思路,我们在改革的道路上必须进行一些尝试性的探索和研究。

参考文献:[1] 中国共产党章程[Ｍ].广州:中共广东省委组织部印,2002.[2] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第22卷[Ｍ].北京:人民出版社,1957.[3] 黄广明.襄樊官场[Ｎ].南方周末,2003-10-30(Ａ1-2).[4](法)孟德斯鸠.论法的精神:上册[Ｍ].北京:商务印书馆,1993.[5](法)孟德斯鸠.论法的精神[Ｍ].张雁深译.北京:商务印书馆,1961.