我国农业产业结构调整面临的问题与建议[共五篇]

第一篇：我国农业产业结构调整面临的问题与建议

我国农业产业结构调整面临的问题与建议

农产品的供求格局和市场条件的根本性变化，制约我国农业发展的因素由单纯的资源约束转向了需求约束。在此形势下，农业进一步发展，须在政府的支持和引导下，以市场为导向，不断调整农业产业结构。

一、目前我国农业产业结构调整面临的问题

70年代末，我国农村率先实行改革，主要是实行农村联产承包责任制。1981年，我国政府又制定了“决不放松粮食生产，积极开展多种经营”的政策方针，这标志着我国农业产业结构的调整进入了一个新的时期。从此之后，伴随着经济体制改革的不断深入和城乡居民收入水平的提高，我国的农业结构开始加速调整。迄今为止，我国已经很大程度上改变了过去“农业—种植业—粮食”高度单一和效率低下的结构模式，农业内部各部门之间的关系日趋合理协调，农业内部的开发空间不断拓展扩大，从而不断地释放出结构生产力，促进了农业生产效率水平的提高；同时，农业与外部产业部门在市场机制的作用下结成了新型的经济关系，扩大了农业的容量和能量，推动了农业与农村经济的整体发展。

改革以来我国的农业产业结构虽然得到了较快的调整，不一致性，收入对产出的弹性持续下降，农业创造收入的能力减弱了。那种过分偏重总量增长的农业发展模式已不可能使农民的收入得到较快的增长。事实上，在结构发生较大变动的时期，产品供给结构的调整经常滞后于需求结构的调整，这是一个普遍规律。但是，在我国，由于受长期形成的过分偏好产品数量目标的传统影响，加之市场体系和交易规则还不健全不规范，所以问题更为突出和严重，导致农产品的供给与需求不能有效平衡，无效供给过剩，有效供给不足。

二、政府与市场在农业产业结构调整中的作用 农业产业结构调整是一个长期动态过程，特别是目前，农业发展正处于一个关键时期，要求对农业进行战略性调整。在农业产业结构调整的过程中，既要充分发挥市场在资源配臵方面的积极作用，又要积极发挥政府的宏观调控职能。

按照西方经济理论，农产品市场是最接近完全竞争的一种市场。经过20多年的改革，农业已成为市场化程度较高的产业，绝大多数农产品的价格是由市场供求关系决定的，市场对农业资源的配臵作用越来越强化。这就要求农村要根据市场进行生产，种什么、种多少要根据市场做出判断。目前，相当多的农民开始按照市场需求组织农业生产，有的农民甚至通过互联网来了解农产品的市场行情。以市场为导向的农

应明确“调减数量、提高质量、深化加工、开拓市场”这样的政策选择方向和基本思路。其中，特别值得提出以下几点：1．调整农业结构，首先要调整总量供求关系。根据对目前政策取向的分析，政府制定农业政策时固然要强调品种和品质的结构调整问题，但更重要的是首先要明确农产品的总量供给与市场有效需求相适应的问题，亦即总量的平衡是结构调整的基础。在市场经济发展中，任何一种产品的供给都绝非多多益善，这是市场的基本法则。因此，我国粮食政策选择的方向应当是保护和培育粮食生产的潜力，重点放在科研投资和农田基本建设上，而不是不惜代价地追求粮食实际产量的快速增长。2．保持农民利益，妥善处理财政负担与农民收入的关系。我国农民人均土地经营规模小，技术含量又不高，根本无法与发达国家竞争。这种情况下，政府必须通过保护价机制保护农民利益。在更加平衡的经济增长的宏观范围内，对农业采取更加广泛的保护和支持政策，这应当成为中国农业发展政策选择的基本原则。3．加强信息服务和农村基础设施建设。在市场经济条件下，农业结构是否能够得到优化调整，取决于产品和要素的价格信号是否真实、准确，即在发展市场农业的过程中，价格信号是决定资源配臵的方向、规模和速度的核心因素，进而是引发结构变化和资源配臵效率

2．实行退耕还林还草还湖，逐步优化生态环境。长期以来，我国水土流失严重，国土荒漠化趋势加重，自然灾害频繁，都是与生态环境遭到破坏有很大关系。而生态环境被破坏的一个重要原因就是，毁林开荒、围湖造田和开垦草原。当前我国农业生产供大于求，这为我们大规模退耕还林还草还湖提供了千载难逢的机会。退耕还林还草还湖不是权宜之计，不是在粮食充裕情况下的一时安排，而是长远的战略性措施。

3．调整农业布局，充分发挥区域优势。农业产业结构的战略性调整，除了要从全国着眼农业总体结构外，还必须从各个地区着手调整农业区域结构。全国的农业产业结构是否合理，和各个地区的区域结构有着直接关系。各个地区有着不同的自然、经济和社会条件，既有各自的特长和优势，也有各自的缺陷和劣势，只有扬长避短，充分发挥自己的优势，形成各具特色的区域农业产业结构，才能在市场竞争中确立较为有利的地位，进而形成一个具有活力的全国农村产业结构，并且促进和保持农业的长期持续稳定发展。当前，我国农业发展中存在的一个突出问题是各个地区的区域结构趋同现象严重，区域优势没有很好形成，更没有充分发挥作用。以粮食生产为例，各个地区都强调自给自足，结果造成粮食

就是解决结构缺位问题，逐步建立农产品生产、加工和流通等环节连成一体、协调运转的农业产业体系，并且在此基础上建立带领农民有组织走向市场的组织形式，形成有利于农民收入持续较快增长的利益分配机制。

第二篇：粮食安全生产与农业产业结构调整

粮食安全与农业产业结构调整

粮食安全的定义

粮食安全界定为“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、有营养和安全的食物”。从广义上说是指一个国家或一个地区粮食对社会与经济发展提供的保障程度。其内容由两大部分组成，即消费量加储备量。

我国现实粮食生产状况

1996年，我国发表了“中国粮食白皮书”，根据“白皮书对我国2000－2030 年粮食需求预测，2000年，我国总人口达13（亿）的条件下，平均每人消费385公斤粮食，需求粮食5亿吨。2010年，我国总人口达14（亿）的条件下，平均每人消费390公斤粮食，需求粮食5.5亿吨。2030年，我国总人口达16（亿）的条件下，平均每人消费400公斤粮食，需求粮食6.4亿吨。

改革开放26年，中国粮食生产出现过3次供大于求。第一次是1984年，稻谷价格跌到统购价以下，农民的积极性受到极大挫伤。第二次是1990年，国家及时出台了保护价、专项储备等政策。第三次是1996年。每次供大于求之后都带来了更长时间的粮食产量徘徊。在经历7年的粮价低迷之后，去年10月开始中国粮食价格上涨。

现实的情况使人担忧，中国粮食生产从1998年到2000年的3年间，总产减少500多亿公斤，减幅达9.84%。2000年，我国粮食总产4.6268亿吨，2002年，我国粮食播种面积15.91亿亩，总产4.5264亿吨，比2000年又减少2.1%，人均粮食产量为360公斤。两年产量和人均占有均低于“百皮书”预测值。众所周知，在我国人口基数近一二十年不能大幅度下降的情况下，粮食生产的极不稳定对我国意味什么。

目前我国粮食安全方面存在的问题

1．耕地流失严重，粮食播种面积减少，严重制约了我国粮食生产的持续发展。1996—2002年全国粮食播种面积约减少了上亿亩。近几年来，各地在农业结构调整中，普遍调减了粮食播种面积。连续几年的持续调减，出现了粮食生产的较大滑坡，进而导致了供求关系的失衡。

2．种粮比较收益低，严重挫伤了农民的生产积极性，导致我国粮食生产的徘徊不前。近些年来，由于粮食价格的持续走低，农民种粮的纯收益大幅度降低，甚至出现了亏本现象。这种现象严重挫伤了农民种粮的积极性，导致许多农民弃农经商或外出打工，出现了撂荒的情况。粮价对农民种粮的作用非常明显。1994—1996年国家曾连续大幅度提高粮食收购价格，提价幅度达40％，极大地刺激了农民的种粮积极性。1997年以后，受粮食市场供大于求的影响，粮食价格持续下跌。到2000年，粮食定购价格已降至1994年的水平，而粮食市场价格已低于1994年的水平，农民种粮已基本无利可图。农民对粮价下跌的直接反应就是减少粮食种植面积，改种经济效益较高的其它作物。

3．加入WTO以后，我国农业基础的脆弱性更加突出，我国农业产业化程度较低，生产成本相对较高，农产品特别是粮食在国际市场上竞争能力较弱。国外粮食一旦大量流人国内，必将冲击我国的粮食市场，导致粮食价格的进一步下跌，农民增收将面临更加困难的局面。我国粮食产品在国际市场上已不具有价格竞争优势。

4．粮食消费需求呈刚性增长，并出现多样化的特点，加大了粮食供应的 难度。今后随着农村居民收入逐步增加，对粮食的间接消费量必然增大，从而带动粮食消费总量的增加；此外由于我国各地区生产力发展水平不同，城乡之间、地区之间收入存在着较大的差异，对粮食消费需求又存在着多样性的特点，这又增加了保证粮食供应的难度。

近几年粮食面积和产量减少较多，是多种因素作用的结果。其中既有主动调整的合理因素，也有非正常的因素；既有市场经济法则的作用，也有不少政策和人为因素的影响。突出的有两点：一是乱征滥占耕地，大搞各种开发区、园区，既侵害了农民利益，又损害了粮食生产能力；二是一些地方片面理解农业结构调整，把调整结构与粮食生产对立起来，以为结构调整就是压粮扩经，致使一些地方粮食播种面积大幅度减少。

正确对待粮食安全生产挑战

具体标准因不同国家不同地区的社会与经济发展水平而定。我国根据自己的具体情况划定了三个不同历史阶段的粮食安全标准，即人均占有量温饱阶段为350公斤，小康阶段为400公斤，中等富裕阶段为450公斤。而且每个阶段的粮食自给率不低于95%；社会（国库和民间）储备量联合国的标准按消费量的18%计算，我国因农业人口多，考虑到传统储粮习惯，按30%计算，对粮食工作稍有放松，就可能使粮食供求形势发生逆转。

考虑我国的粮食安全问题应掌握以下基本原则

一是务必要加强农业和粮食的基础地位，从而保证我国粮食产业与国民经济其他产业的协调发展；二是国家要掌握一定的粮食控制权，对粮食储备、进出口和粮食一级市场应保持必要的控制力；三是要切实保护和提高粮食生产能力，保持我国粮食基本自给的水平；四是要保证在我国让每一个家庭、每一个人都有饭吃；五是我国生产和市场供应的粮食与其它食品要符合卫生质量标准；六是积极利用国际粮食市场，通过粮食进出口来有效调节国内市场的供求平衡。

保护和提高粮食生产能力，确保国家粮食安全

粮食问题是关系经济安全和国计民生的重大战略问题。党中央、国务院对此高度重视，胡锦涛同志、温家宝同志多次强调粮食安全问题。２００３年１０月国务院还专门召开了农业和粮食工作会议，明确了确保粮食安全的指导思想和基本原则，提出了重大政策措施。

经过多年艰苦努力，我国在上世纪９０年代中期粮食生产能力达到了１万亿斤的水平，实现了粮食供求基本平衡的历史性跨越。正是有了这个前提，我们才有条件推进农业和农村经济结构的战略性调整，才有基础实现国民经济的持续快速协调健康发展和社会稳定。当前总的看，我国粮食供求形势是好的，当年产量加上现有库存仍然是供大于求的格局，市场供给是有保证的。现在强调粮食安全，并不是说粮食安全出了问题，而是要防范和消除影响粮食安全的隐患，未雨绸缪，防患于未然。必须清醒地看到，一些影响粮食安全的因素和苗头已经出现，粮食供求关系正在发生变化。如果这些问题任其发展下去，加上目前粮食市场信号的放大效应，各地各方面粮食购销的同步效应，以及粮食生产的滞后效应的影响，就会危及我国的粮食安全，就会对国民经济发展全局产生重大不利影响。

确保我国粮食安全生产的措施

1．必须坚定不移地贯彻“农业是国民经济的基础”的方针，始终把农业放在经济工作的首位。坚持农业特别是粮食生产在国民经济中的基础地位，是维护国家粮食安全的重要保证。

2．遏制耕地锐减的势头。为了支持经济的外延发展，牺牲一部分耕地是必要的，也是难免的。但如果耕地递减速度过快，面积减少过大，将直接对粮食安全生产构成威胁，必须引起警惕。

3．科学调整粮经作物比例。为了确保粮食安全生产，又不至影响农业结构调整，在种植结构调整上，应因地制宜，分类指导。在确保粮食安全生产的前提下，最大限度地减少粮食种植面积，发展高效经济作物。粮食生产走标准化、专用化、规模化的道路，促进粮食安全生产。

4．发展农业科技。提高现有耕地单位面积产量，通过改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等工程和生物措施，以达到提高粮食生产的目的。同时给农业结构调整留出更多的空间，以提高农业效益，增加农民收入。

要加快现有农业科技成果的转化，推进农科教统筹结合，加强农业技术推广机构和队伍的建设，充分发挥其作用。要大力推广生态农业、优质高效农业等现代农业生产模式，并为广大农民提供技术指导。要运用科技成果保护农业环境，减少对环境的污染，减少农业资源的流失与耗竭。要建立粮食安全的技术保障体系，完善良种繁育、引进、推广体系，提高品质育种和良种覆盖水平，推广病虫害综合防治、科学施肥、节水灌溉和旱作农业配套技术。近期要重点解决水资源缺乏问题，大力发展旱作农业，提高水资源利用效率。

5．稳定农村政策，保护农民种粮的积极性。认真执行粮食保护价收购政策，保护粮农利益，通过税收调节或其它方式给粮食生产以适当补偿，确保 粮食安全生产。

6．增加农业投入，改善农业生产条件，提高粮食安全生产能力。增加农业投入，主要是指增加财政对农业的投入，加强农田基础设施建设，以改善农业的生产条件，增加农业科技投入，以提高粮食安全生产水平。

7．加快推进我国农业产业化进程，实现农业生产方式的根本转变。所谓农业产业化，是指以国内外市场为导向，以提高经济效益为中心，以当地农民的支柱产业和主导产业为依托，通过生产要素的重组，实现农业生产专业化、经营一体化、管理企业化、技术资金投入集约化和服务社会化。我国粮食生产集约化程度低，经营粗放，高投入、低产出，这是造成种粮经济效益低下的根本原因。实施农业产业化，通过种养加、产供销、贸工农一体化经营的途径，解决农工商分离、产供销脱节的问题，从而把千家万户的农业生产与千变万化的市场衔接起来，以适应市场经济发展对农业生产增长方式转变的要求，要以发展特色农业和订单农业为突破口，大力优化农业区域结构、主导产业结构及农产品品种结构。粮食生产要发挥比较优势，优化资源配置，建立各种不同的生产基地。

农业产业结构调整

农业结构调整的现实意义是根据消费需求的变化和资源、技术、社会条件的不同，对农业生产结构和布局的调整，实现农业可持续发展和城乡经济协调发展，其目的在于优化农业生产，提高农民收入，促进农村经济乃至整个国民经济发展。

现阶段，我国农业面临的困境与挑战 当前，我国农业发展进入了一个新的时期，农业和农村经济结构不合理、农业整体效益不高等问题，已成为制约新阶段农业和农村经济发展的主要问题。加快农业和农村经济结构的战略性调整，已成为现阶段农业和农村经济工作的中心。大力推进农业结构战略性调整，是中央在科学分析我国农业和农村经济发展阶段性变化的基础上面向国民经济发展全局，作出的重大决策。

虽然农业结构调整取得了显著的成效，但依然是初步的、阶段性的。农业结构不合理、农产品市场竞争力不强、农业效益不高、农民增收困难的状况还没有根本改变。

改革开放20多年来，我国农业获得了长足的发展，进入20世纪90年代后半期，在产品供求关系、生产目标、增长方式等方面都出现了显著变化，使我国农业面临着新的问题与挑战。

1．农村产业结构不合理，农民收入增长缓慢

在上世纪90年代后期，我国出现了农产品卖难、价格下跌、农民收入增长缓慢的新情况。产生农民增产不增收，收入增长缓慢的重要原因就是农村产业结构和产品结构不合理，表现在：（1）我国农村产业结构中第一产业比重大、种植业比重大的格局虽经过几年调整，仍未有较大的改观。（2）农村第二、三产业相对不发达，农产品加工转化增值率低。目前，我国农产品的综合价格已经很高，有些品种单价已经高出国际市场价格许多，靠提价增收已无空间，相当多的农产品由于成本高、质量差，难以满足市场的需要，形成低水平的供大于求，造成大量积压，引发农产品卖难，致使价格下跌；而现代人们追求更好的口感和观感、更高营养价值、更有利于健康的优质、绿色无公害农产品却相对不足。2．资源与市场的双重约束

目前，我国农业发展由资源约束变成资源和需求双重约束。农业生产是在自然中进行的，严格地受土地、水分、热量等自然条件的约束。我国国土辽阔，气候类型复杂多样，农业自然资源总量丰富，但人均占有量相对不足。加之水资源时空分布的不平衡性，严重地束缚着我国农业发展。我国农业自然资源的相对匮乏，尤其在现有的技术和农业基础设施条件下，南方的地少与北方的水少，开发利用的强度已经达到了极限，农业大幅度增产的余地很小，即我国农业自然资源相对不足，对我国农业的深层发展构成了制约。

另外，农业产品的品质不适应市场需求的矛盾也越来越突出。长期形成的重数量增长、轻品质优化的农业增长模式，明显受到了需求的制约。我国农产品供求格局发生了重大变化，长期短缺、限量供应的紧张状态已基本结束，开始进入总量基本平衡、丰年有余，单一的资源约束变为资源与市场双重约束的新阶段。

3．农业生态环境日趋严酷

长期以来，我国农业是在“以粮为纲“的主导思想下发展起来的，过去粮食产量成为唯一的追求目标，传统落后的耕作方式和对农业自然资源的粗放经营，带来农业生态环境的恶化。我国农业生态环境问题主要表现为环境污染、耕地质量下降、“三化”严重、干早缺水、水土流失加剧和自然灾害日益严重等。例如，盲目的和非科学地增投化肥，超过农作物的需要和土地负载能力，不但提高了农产品生产成本，浪费了生产资料，而且也造成水体、土壤和环境污染，导致土地板结、农作物减产、牲畜发育不良等后果。另外，大量除草剂、塑料农膜的使用，也加剧环境和耕地质量的下降。4．农业劳动者素质低下，剩余劳力越来越多

我国农业劳动力整体素质不高，目前3．4亿从事农业的劳动者中，文盲与半文盲占24．99％，小学文化程度占38．4％，初中毕业程度占29．37％。这种状况就造成了农民掌握科技知识和应用新技术的能力不强，难以适应知识含量较高的工作，只能从事初级的、粗放的、技术含量低的生产。

而且，我国农村剩余劳力越来越多，其原因：（1）我国人多地少，农村就业结构仍以第一产业为主，第二、三产业发展很慢，致使农村本身就业空间狭窄。（2）过去吸纳了大量农村劳力的乡镇企业，正经历着结构调整的阵痛，关停并转了一批经济效益差、浪费资源、污染环境的乡镇企业，所以使处于调整中的乡镇企业吸纳农村劳动力的能力有所下降。（3）国家也正在进行工业结构调整，实行减员增效，不少企业工人下岗，城市剩余劳力增加，也使得一部分进城打工的农村劳力重返故土。随着我国人口规模的扩大和农业劳动生产率的提高，农村剩余劳力越来越多，单靠仅有的土地从事第一产业不可能吸收如此庞大的农村劳力。

5．加入WTO，国际市场直接影响农产品供求变化

我国已正式成为世界贸易组织成员之一，随着经济全球化的进一步发展，农业面对国际农产品市场越来越大的竞争力。1999年，我国农产品收购价格指数相当于1995年的80．3％，但粮油等大宗农产品价格仍高于国际市场，如小麦、玉米、大米筹大宗产品的国内价格已高于国际市场价格2－7 成；同时，我国农产品质量又不高，缺乏竞争力。加入WTO后，随着我国农产品市场的进一步开放、关税的降低，在一定程度上意味着国内市场就等同于国际市场，这就要求农产品生产的品种、规格、质量同国际市场接轨，即农 产品面临着国内市场国际化的竞争，从而使得农产品市场的竞争更趋激烈，农业生产来自于国际市场的压力明显增大。

农村产业结构调整的目标和基本原则

要实现我国农业可持续发展，关键在于对传统农业产业结构的调整，提高农业增长的结构变动效益。我国农业和农村经济结构调整的基本目标应是：（1）保持农业生产稳定增长，提高食物生产和保障食物安全；（2）实现农产品供求总量基本平衡，农产品的品种、品质适应市场需求；（3）通过发展农村第二、第三产业经济、发展优质高效农业，改变农村贫困落后面貌；（4）保护和改善农业生态环境，合理、持续地利用自然资源，以满足逐年增长的国民经济发展和人民生活的需要。

传统的农业和农村经济结构调整是指数量或面积上的比例关系变动，这一思路在计划经济体制下是有作用的。随着我国社会主义市场经济结构体制的建立和逐步完善，并考虑市场经济的内在要求，农业和农村经济结构的调整必须考虑以下基本原则：

1．市场导向原则

要遵循市场经济规律，把符合市场要求作为农业结构调整的出发点和落脚点，既要适应农产品市场的现实需求，又要注意研究预测潜在的和未来的市场需求；既满足社会对农产品的基本数量需求，又满足多层次、优质多样化的需求；既要适应国内农产品市场的需求，又要研究分析国际市场的需求，发展适销对路的农产品。

2．效益最大化原则 由区域内自求平衡逐步向发挥区位优势、形成区域间专业分工协作转变；由单纯的种植业向种植、养殖、加工、销售一体化转变，提高农产品的附加值，积极发展农村第二、第三产业，实现农业增效和农民增收。

3．依靠科技原则

科技对农村结构调整具有关键作用。实现农业提质增效，最根本的是加快农业科技成果推广转化步伐，在优化品种、品质结构上求得突破，实现农业粗放经营向集约经营转变，传统农业向现代农业转变，资源利用从粗放向精深加工转变，使科技进步成为优化产业结构的主要推动力。

4．发挥优势原则

要使农产品在日益激烈的市场竞争中占有一席之地，必须发挥好资源优势、产业优势。针对我国耕地、水资源短缺状况，调整和压缩耗耕地、耗水资源的农业，发展劳动密集型和科技密集型农业，发展一批主导产业和支柱产业，推进专业化分工和区域经济发展。

5．可持续发展原则

实现农业农村经济健康稳定发展，不仅要解决好当前经济发展和农民增收问题，而且要着眼于农业长远利益，有效地利用、配置、保护农业资源，改善农业生产条件，实现农业发展与资源开发、环境保护的协调统一，提高农民生活质量，促进农业可持续发展。

调整农村产业结构、实现农业可持续发展的措施

新一轮的结构调整，不是一般的适应性调整，不是简单地多种什么、少种什么的问题，而是要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，走精细化、集约化、产业化的道路，向农 业发展的广度和深度进军，不断开拓农业增效增收的空间，实现农业的可持续发展和城乡经济的协调发展。

1．调整农业生产结构，提高农产品质量

农业生产结构的调整，要坚持以市场为导向，调整农业生产、品种和品质结构。（1）调整大农业结构，重点是发展畜牧业、水产养殖业、水果业。调整种植业结构，要在保证粮食面积相对稳定、主攻单产、增加总产的前提下，大力发展经济作物和瓜果、花卉等高效作物，扩大种植面积，提高亩产值、亩效益。（2）调整品种结构。要立足市场需求，淘汰产量低、品质差的老品种，发展适销对路的高产优质新品种。（3）调整品质结构。大力发展优质农业，重点发展名特优产品和精细特色农业产品，实施绿色农业战略，发展绿色食品，包括发展无公害粮、油和蔬菜、畜禽、水产品及其加工食品。同时要积极发展新型企业，如观光农业、休闲农业、生态农业、创汇农业、标准农业等。

2．实施科教兴国战略，提高农业现代化水平

我国是一个农业资源人均占有量十分短缺的国家，人均耕地、林地、草地和水资源只相当于世界平均水平的1／

3、1／

8、1／3和1／4。在今后相当长的时期内，我国人增地减的矛盾不可能逆转，人民生活和经济发展对农产品需求的增长不可能逆转。我国农业不可能走依靠大量消耗资源的粗放经营的路子，必须依靠科技进步，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。目前，农产品市场的竞争实际上就是品种、质量的竞争，是科技含量的竞争。要在竞争中取胜，必须依靠科技，提高农产品的产量和质量，走集约经营的路子。要推动我国农业科技革命，提高农业现代化水平，这就要求：（1）加大农业科技投入，加强农业科技队伍建设，提高科技人员的生活待遇，改善科研条件，充分调动广大科技人员的积极性，逐步建立具有世界先进水平的农业科技创新体系，开发优质新品种，提高农业科技竞争能力。（2）加速农业科技成果转化，推广普及成熟适用农业技术等示范技术。（3）加强农业科技教育培训，举办各种类型的农业技术培训班，兴建农民技术学校，发展农业实用技术培训，为农民了解农产品、提高素质创造条件。

3．积极发展农产品加工业，实现多次增值增利

目前，我国农业和农村经济效益低，主要低在农产品加工滞后，农产品加工转化增值率低。我国农产品是进行粗加工或根本没有进行加工就直接进入市场，势必造成竞争能力不强、价格低，影响农民收入。

随着农村经济的发展，农产品加工业将成为最有前途的产业之一。我国农村产业结构的调整中必须积极发展农产品加工业，使之成为农村经济新的增长点，成为国民经济的一大支柱产业。各地要围绕本地主导产业，有计划地办好各种类型的加工企业。乡镇工业要重点发展以农副产品为主要来源的加工业并加强与科研单位、国有企业、外商的联合，形成一批大中型企业和企业集团，把农产品加工业发展壮大起来。

4．积极发展农村第二、第三产业，加快农村劳动力转移

我国人多地少，大量劳动力滞留于种植业，大量人口滞留于农村，这是造成农业劳动生产率低、农民收入低的重要原因，也是农民收入水平低于其他产业的根本原因。从农村经济角度来看，农村第一、第二产业的发展程度，决定着农村经济发展水平。因此，农村产业结构的调整，要以农业为基础，大力发展农副产品加工业，特别是食品加工业和以农产品储藏、运输、销售为主的服务业。同时，大力发展第三产业，包括旅游业、商业、运输业、饮食服务业等劳动密集型产业，开拓农村非农产业的就业空间。只有大批农村劳动力转移到非农产业，大批农村人口转移到城镇，才能真正提高农业劳动生产率和农民收入，实现农业和农村现代化。

5．改善农业生态环境，逐步提高环境承载力

良好的农业生态环境是我国农业可持续发展的基础，而以土壤为标志的我国农业生态环境恶化已经到了临界点。农业结构调整、农民生活水平提高不应以牺牲农村环境为代价。在长期发展中，生态环境恶化与贫困一直是一对恶性循环的互为因果的关系。吸取发展历史上众多经验和教训，必须从现在起，做到农村产业结构调整的生态化。为此，必需加大环境保护和治理力度，加强生态建设，遏制生态恶化。防止不合理使用化肥、农药、农膜和超标污灌所带来的化学污染和其他面源污染，摈弃那种高消费、高投入、高污染和高浪费的发展模式，推行依靠科技进步和提高劳动者素质来促进经济发展的新模式，进而减少经济发展对资源的依靠，缓解对环境的压力。同时，根据生态建设的需要，加强相应的科学研究与科学规划，通过各种先进适用技术的推广，引导农民改变传统落后的耕作方式，扬长避短，合理选择适合各地特点的优势资源开发和综合利用，加快发展具有地方特色的农牧业、水产业和经济作物产业，从根本上改变农业产业结构，促进自然资源的综合利用和合理开发，提高资源利用率，实现生态建设和经济发展的有机结合，逐步改善我国的农业生态环境，提高环境承载力。粮食安全与农业产业结构调整的关系：

粮食安全与农业结构调整本质上讲都是需要同样土地禀赋资源的农业生产，只是生产类型侧重点的不同，一方面的发展必定会占用另一方面的资源，本质上就是不易协调的一对矛盾。对于突发性灾难而言，粮食生产的意义比结构调整更为重要，安全比调整更为需要。解决农产品卖难和农民增收困难的农业产业结构调整确实与我国粮食安全存在“所需资源的稀却性与冲突性” 和“粮食安全生产与产业结构调整协调的艰巨性”。但是，无论如何，粮食安全是第一位的，结构调整是第二位的。结构调整是粮食生产的高级阶段，没有粮食的安全生产，结构调整便是无源之水。

农业结构调整问题与粮食安全问题是紧密相连的，特别是在粮食主产区，可以说是一个问题的两个方面。这两者的关系处理得好，就可以相互促进、相得益彰；处理不好，两者就会产生矛盾，相互制约。我们要把搞好农业产业结构调整、促进农民增收和发展粮食生产有机统一起来，统筹兼顾，及早谋划，强化措施，主动应对，既要千方百计增加农民收入，又要下大力气保护和提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

两者的矛盾：

农业结构调整是适应我国社会主义市场经济体制不断推进与完善和应对加入WTO的实际需要，是提高农业经济效益，增加农民收入的客观需要，是配合满足城乡人们生活水平不断提高，丰富人民生活，提升生活质量的必然选择。但是，在推进农业结构调整的过程中，由于种粮的经济效益低，必然会带来粮田面积不断减少的趋势。今年的粮价上涨，形成的原因虽是多方面的，但几年来农业结构调整中粮田面积调减的效应正是其中的重要原因之 一。一方面要坚定不移地推进农业结构调整，一方面要确保粮食安全，这正是我们所面临的矛盾。

解决的办法

要把结构调整和粮食生产统一起来

着眼于提高质量效益，着眼于全面调整，着眼于提高科技含量，不能把粮食生产同结构调整对立起来，片面把结构调整理解为压缩粮食生产，减少粮田面积，必须坚决纠正有些地区在农业结构调整中，只顾眼前利益，随意改变基本农田用途的错误做法。实际上，调优粮食品种，提高粮食品质，发展绿色无公害食品，扩大粮食加工转化等，既是农业结构调整的重要内容，也是增加农民收入的重要途径。

积极调整农业结构，是近年来我国发展农业、农村经济的重要政策。目前个别地方存在的片面理解农业结构调整、单纯强调发展粮食的现象。为此，要转变认识，予以正确处理，既要努力发展粮食生产，稳定粮食供给，为国家粮食安全奠定基础；又要抓好农业结构调整，充分利用当地资源，因地制宜地发展优势农产品，为农民增收创造条件。

农业结构调整不能简单地理解为“压粮扩经”，要由传统的单一粮食观向多元化食物观转变，统筹考虑粮食与畜牧水产品和蔬菜水果等替代关系，适应膳食结构变化，全面满足人们对食物的需求。粮食安全生产涉及国家安全和经济社会稳定，要努力保护和提高粮食综合生产能力。协调好粮食安全生产与农业结构调整的关系，无论如何，粮食安全生产是第一位的，农业结构调整是第二位的。结构调整是粮食生产的高级阶段，没有粮食的安全生产，结构调整便是无源之水。农业结构调整并不是简单的播种面积、作物品种的调整，而是要在结构调整中使整个农业的竞争能力、经济效益上一个台阶。目前，中国农业结构调整中发展最快的是畜禽、水产等产业，但没有足够的粮食作为基础，结构就无法调整。各地必须对粮食在统筹城乡、工农协调发展中的战略作用有清醒的认识，绝不能把强调粮食生产与结构调整对立起来，“只有吃饱饭才能够进行结构调整”。

我国要树立新的粮食安全观，同时按比较优势进行农业生产的结构调整，这将有利于进一步加强我国的粮食安全保障。

国际大环境决定我国大部分时间处在和平发展时期，从客观角度来看，实现粮食安全决不能单纯通过自给来保障粮食安全，而是在合理成本的基础上，从粮食自给率、粮食国际贸易的可行性、粮食储备等方面来综合考虑。国家粮食安全的程度，不是取决于粮食自给率，而是取决于国家安全的程度，取决于国家的综合实力，取决于国家保证国民充足的粮食供应的能力，取决于国家获取粮食的能力，特别是在非常态情况下获取粮食的能力，取决于国际政治因素是否对我国有利。以“国家获取粮食的能力”为原则，将能使我国更有效地利用国内、国际两个市场，两种资源，参与国际分工，享受国际贸易带来的福利，而不再单单强调必须种植多少亿亩粮食；也不是盲目依赖国际市场进口，而是理性、客观地分析国际政治因素、我国获取粮食的能力之后，决定我国粮食供给在粮食自给率、国际贸易、粮食储备中所占的比重。

此外，还要按比较优势进行农业生产的结构调整。农业结构调整是一项系统工程，既要重视粮食生产，又要考虑农民增收和生态安全。因此，要运用市场机制，按照比较优势进行资源配置以及分工合作，在西部生态脆弱区 应退耕还林、还草，大力发展林、草、畜牧业。东部沿海经济发达地区应大力发展高值、出口创汇型特色农业。中部粮食主产区应发挥粮食生产优势，依靠科技进步，强化粮食生产，规模经营。同时，改革国家粮食政策，使农民增产增收，调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全。

要在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，继续按照优质、高产、高效、生态、安全的原则，走精细化、集约化、产业化的道路。要依靠现代科技改造传统农业，把我国精耕细作的传统与现代技术结合起来，发展新型劳动密集型产业，变劳动力“包袱”为财富，让有限的土地等农业资源得到充分利用，发挥出更好的效益。要适应市场抓调整，不断满足国内外市场日益增长的优质化、多样化需求，积极扩大优势农产品出口，提高农产品市场占有率；要突出特色抓调整，做大特色产品，做强特色产业，提高农产品市场竞争力；要围绕加工抓调整，建好生产基地，壮大龙头企业，提高农产品附加值。

积极发展农业产业化经营。农业产业化经营，既是农村经济组织创新的有效形式，又是农村产业结构调整的带动力量；既是增加农民收入的重要渠道，又是推进农业区域化、专业化和提高农产品质量的有效途径，也是促进农村工业化和城镇化发展的重要载体。要落实有关政策，加大支持力度，培育和壮大龙头企业。龙头企业是农民走向市场的依托，是新型的市场竞争主体。从某种意义上说，农户找到了龙头企业，就是找到了市场。要切实增强龙头企业的带动能力和市场竞争能力，不断完善企业和农户“风险共担、利益共享”的机制。

对我国粮食安全和农业结构调整的政策建议 首先，农业生产要以粮食安全为主要目的，在确保粮食安全的前提下，进行结构调整。

第一、依法保护基本农田，确保主要农产品、特别是粮食的供给能力，确保粮食生产的大致平衡。根据我国“中国粮食白皮书”预测计划（“在正常年份粮食自给率不低于95％）的前提下：①粮食的播种面积：稳定在1.1亿hm2 ；②提高粮食单产：保证粮食单产在1996－2010年之间每年递增l％，2010－2030年之间每年递增0.7％（注：过去46年之间，中国粮食单产的年递增率为3.1％）；③保证粮食单产增加的措施：增加灌溉面积，增加化肥等农用物资的投入，普及、更新优良品种，提高农民的技术水平等。依靠科学技术实现和确保我国粮食大致平衡。第二、加强国家储备粮基地建设，确保灾难发生后的粮食应急供给能力。第三、加强建设我国农村地区的公共管理和公共危机管理系统，包括构建农业和农村危机的评价指标体系；农业和农村危机的预测和预警体系；农业和农村危机信息处理和信息披露机制；危机损失评估体系、控制体系、补偿机制、保险体系、危机公共管理与协调体系、公共预算投资体系等，以降低突发性灾难所造成的人员和经济损失；同时能够评估危机可能产生的风险、损失，提高农村抗灾自救能力。第四、直接补贴粮食生产者。包括正常条件下的补贴和危机状况下的补贴。第五、加快农民生产组织发展，提高粮食生产能力和粮食生产效益。第六、促进我国农业生产集约化规模化发展，变革农村农业生产方式。

其次，依靠科学技术，实施粮食安全与结构调整有效整合。第一、提高现有耕地单位面积产量。通过改造中低产田、兴修水利、扩大灌溉面积、推广先进适用技术等工程和生物措施，以达到提高粮食生产的目的。第二、开 发后备耕地资源，扩大耕地面积。弥补结构调整用地。第三、利用非粮食食物资源潜力，提高我国农业结构调整的能力和方式。比如，我国水域、草原、山地资源丰富，开发潜力巨大。据统计，全国1747万公顷内陆水域中，可供养殖的水面675万公顷，目前利用率仅为69％；可供养鱼的稻田670万公顷，利用率仅为15％；海水可养殖面积260万公顷，利用率仅为28％。努力提高现有水域的生产能力，保持水产品继续快速增长是产业结构调整的重要举措。又如，我国现有草地面积3.9亿公顷，其中可利用面积3.2亿公顷，居世界第三位，若将其中的大部分建设成人工草场，提高草原畜牧业集约化水平，就能增加大量的畜产品。还有中国山区面积占国土总面积的70％，具有发展木本食物的良好条件，增加木本食物的前景也十分广阔。第四、合理设计和计算农业结构调整和粮食安全生产协调发展指标体系，包括土地产出率，劳动生产率，市场竞争率，流通加工率，粮食自给率，粮食商品率，粮食资源与生态环境保护率。

二、坚持稳粮调结构，千方百计增加农民收入

随着我市农业和农村经济发展进入新的发展阶段，出现了一些新情况和新问题，但最主要的、必须引起高度重视的就是农民增收问题。增加农民收入是整个农业和农村经济工作的出发点和落脚点，不仅关系到农村的发展、稳定和农民生活水平的提高，更关系到国民经济发展的全局。增加农民收入，在新的阶段必须有新的思路，采取多种途径、多种办法，努力开辟新的渠道，拓展新的空间，其中最直接、最有效的途径就是对农业和农村经济结构进行战略性调整。去年，在全国大范围出现主要农产品市场低迷、农产品价格下滑、农民增收难度加大的情况下，我市农民人均纯收入仍保持了4.96％的较 高增长率，主要得益于我们在确保粮食安全的前提下，持续不断地调整优化农业结构，大力发展优质、高产、高效农业，向农业生产的广度和深度要效益、要收入，得益于我们依靠科技创新和科技进步，积极发展农业产业化经营，加强产销衔接，促进农业基地化、专业化生产和商业化经营，延长农业产业链，使农民更多地分享农产品加工、流通的转化增值附加利润，多方面带动农民增收。因此，我们必须坚持“稳粮调结构、提质增效益、增收保稳定”的工作思路，牢牢把握质量和效益这一中心环节，面向市场，依靠科技，探索新路子，创建新机制，做好做足结构调整这篇大文章，推进我市农业和农村经济持续、健康、稳定发展。

（一）强化粮食安全意识，稳定粮食生产。历史地看，我市的粮食生产，“八五”时期，全市粮食平均总产仅为88.7万吨左右。在粮食等主要农产品还相对短缺的情况下，我们主要通过增加粮播面积，依靠增产措施，努力提高粮食单产、增加总产，以弥补粮食供给的不足。“九五”以来，全市粮食生产连年获得丰收，年平均总产达到122.95万吨，1999年达到历史最高的127.76万吨，粮播面积平均达到426万亩，基本解决了广大农村人口的用粮问题，并为城镇提供了部分商品粮。“十五”期间，我们要继续强化粮食安全意识，稳定粮播面积，稳定粮食总产。同时，通过积极调整粮食种植结构，优化品种、优化品质、优化布局，依靠科技，大力发展优质、高效粮食生产，增强市场竞争力，增加粮食生产经济效益，实现稳定粮食生产与结构调整的统一。如果只讲粮食生产，不讲结构调整，只增产不增收，农民收入增长缓慢，城乡差距拉大，会严重挫伤农民的生产积极性，影响农村社会稳定。反过来，如果不以粮食安全为前提，一味地搞结构调整，当粮食生产出现问题后再回 过头来搞饭吃，推进农业结构调整就无从谈起，增加农民收入的目标最终也会落空。只有做到一手抓粮，一手抓钱，让农民手里有粮，兜里有钱，才能“脚踏实地，喜气洋洋”。

（二）进一步加大农业和农村经济结构调整力度。“十五”期间，我市农业和农村经济结构的调整，要紧紧围绕巩固、发展、壮大“农业六大支柱”来进行，要在进一步统一思想、提高认识的基础上，统筹规划，合理布局，精心组织，集中资金，集中精力，把“农业六大支柱”建设成为确保粮食安全、支撑农民增收的重点产业。

1、烤烟在稳定生产、收购总量的基础上，要进一步提质增效，逐步提高上中等烟比例。加大漂浮育苗、土地轮作、揭膜管理等有效科技措施的推广力度。扩大国标烟、综示区的面积和范围，使昆明烤烟质量效益再上一个新台阶。还要继续完善烤烟收购基层标准站（点）建设，进一步规范收购秩序，创造“公开、公平、公正”的良好收购环境。

2、蔬菜要在稳定面积、稳定总产的基础上，优化结构，发展精细蔬菜、特色蔬菜和无公害蔬菜，发展脱水蔬菜，提高附加值，提高质量，增加效益。同时要进一步扩大外销蔬菜、出口蔬菜的比例，使蔬菜成为外向型农业的重要组成部分。

3、花卉产业要按照省委、省政府关于把云南建设成为全国最大的花卉生产、出口基地的总要求，充分利用昆明的科技、区位优势，加快发展。要进一步扩大种植面积，增加品种，提高质量，提高效益。要抓住国家计委批准在斗南建设“昆明国际花卉交易中心拍卖市场”的历史机遇，加快昆明花卉产业发展的步伐，完善花卉产业发展的组织形式和运行机制，使花卉产业成 为昆明农业最具生机和活力，适应国际市场要求的新兴产业。

4、加快发展畜牧业和水产养殖业。重点抓好畜禽商品基地、特别是草食畜商品基地建设，发展特色养殖、良种繁育推广、疫病疫情防治等重点项目，发展畜产品深加工业，带动产业链的延伸。要大力发展奶牛饲养和奶制品加工业，使之成为“十五”我市农业发展新的增长点。要充分利用荒滩、宜渔低洼荒地，加快发展池塘水产养殖业。

5、继续巩固林果业。要在总结“九五”林果发展经验的基础上，进一步优化品种，提高品质，筛选适合昆明特点的林果，重点加以培育、发展。要发展精加工和储藏、保鲜技术，提高林果产品的附加值。

6、在巩固、发展、壮大“农业六大支柱”产业的同时，还要加强生物资源开发的力度，在实践中进一步摸索昆明农业开发中的新兴产业，如绿色产业、绿色食品、保健制品等，为结构调整寻找新的突破口。

近几年，随着农业结构调整力度的不断加大，在粮食播种面积逐年减少的情况下，粮食产量基本保持稳定，对全省的改革和各项事业的发展起到了重要的保障作用。从目前的情况看，虽然我省粮食商品库存可以满足全省的周转和余缺调剂，但由于我省自然条件严酷，农业生产基础脆弱，粮食生产能力相对较弱，所以从长远看，我们无论在什么时候，都不能放松农业生产，特别是对粮食这一关系国计民生的战略物资，更不能掉以轻心。

就做好全省农业和粮食生产工作，陆浩强调，农业结构调整是我们要继续坚持的一条主线。新一轮的结构调整，不是一般的适应性调整，而是具有全局意义的战略性调整；不是简单地多种一点什么、少种一点什么的问题，而是要通过优化农村产业结构和产品结构、优化农业区域布局，依靠科技，走出一条集约化、产业化经营的高产高效路子，实现农业的可持续发展和城乡经济的协调发展。必须正确认识粮食生产与结构调整的关系，决不能把发展粮食生产与推进结构调整对立起来。

第三篇：农业产业结构调整的难题与对策

农业产业结构调整的难题与对策

贺雪峰

摘要：WTO下我国农业结构调整面临诸多难题：农产品比较优势逐渐丧失，农产品供给结构与需求结构失衡，农民组织程度化低，农业技术装备不足，结构调整主体错位，政府失灵。WTO条件下加快农业结构调整的路径选择。

加入WTO，我国农业与国际市场的关联度日益紧密，世界经济体制与国际市场情况的变化，对我国的农业发展产生越来越大的影响，若把我国农业放在世界农业大背景下看，既有优势、也有劣势，挑战与机遇并存，相对而言，近期内是挑战的压力大于机遇。面对压力我们如何通过调整农业结构，增强我国农业的国际市场竞争力，增加农民收入，促进农村经济的发展已是摆在我们面前的一个十分紧迫的问题。但农业结构的调整并非轻而易举的事情，在调整过程中面临着许多难题，还需我们探讨路径加以解决。

一、农业结构调整中面临的难题

1.农业贸易自由化与农产品比较优势逐渐丧失的矛盾。加入WTO后，要求农业贸易自由化。WTO《农业协议》规定：建立一个“公平、公正、以市场为导向的农产品贸易体制”，要求各方在扩大市场准入、维护公平竞争(主要是非关税措施关税化、削减农产品关税，非歧视地实施关税配额和规定最低市场准入机会)，进一步规范政府支持措施和出口补贴(主要是政府为提高农民收入水平可采取“绿箱措施”，谨慎使用“蓝箱”政策，逐步削减农产品出口补贴)，以及提高动植物卫生检疫的科学性和合理性等方面必须遵循纪律。

总的看来，我国农村实行的经济体制是以家庭联产承包责任制为基础统分结合的双层经营体制，农业经营的规模小，技术水平低，整体素质不高，在国际市场竞争中处于不利地位。加入WTO后，由于我国农产品的生产成本并不比发达国家低多少，而且我国还必须根据WTO规则减少农业保护并提高市场准入水平，推行农业贸易自由化，国外优质农产品会趁机抢占国内农产品市场，农业受到冲击最大的首推受保护较深的水稻、小麦、棉花等部门。其差距主要表现在品质、价格上处于劣势，农产品的比较优势将持续减弱，来自国外农产品竞争的压力增加，农业结构调整难度加大，因此，如何既遵守农业贸易自由化原则，又有利于发挥我国农产品的比较优势已是农业结构调整的重要选择。

2.农产品供给结构与需求结构严重失衡。改革开放以来，我国农业综合生产能力大大提高，农产品全面供过于求的局面已形成，据国家统计局 2001年的调查，我国118种主要农产品已全部供过于求，粮食自给能力大幅增强，并出现粮价持续走低及大量库存的现象，棉花产出受替代品生产发展和纺织品出口受阻的影响，市场需求一直疲软，一些需求收入弹性小的农产品严重过剩。另一方面人们消费结构由温饱型消费向小康型消费转变，富裕型消费也开始出现，全国居民的恩格尔系数降到0.4以下，人们对农产品的品质有了更高的要求，新、特、奇、名、优、安成了农产品需求的新宠，而现在的农业生产结构并不能满足这一需求。如今人们经常谈论的“生产过剩”也只是低水平的相对过剩，在很大程度上属于结构性矛盾的某些反映。农产品供给结构与需求结构的严重失衡给农业产业结构的调整带来新的压力。

3.农业结构调整与农民组织化程度低、土地经营规模小的矛盾。我国农村是一种典型的小农经济，农户的组织化程度低，给农业结构调整带来许多风险。(1)市场风险，指在农业结构调整中农业生产经营者生产出来的农产品能否顺利卖出不确定性，加入WTO后，这种不确定性陡增，由于我国分散的成千上万的市场主体受市场价格和利益的诱导，相互间缺乏信息联系，因竞争而排斥或缺乏合作，许多农户难逃市场“陷阱”。(2)自然风险，指农业结构调整与优化过程中，遭遇到的各种自然灾害，如洪涝、干旱、霜冻、冰雹、低温、阴雨、病虫害等，它们给农业生产造成的损失，轻则减产减收，重者劳而无获。(3)资金风险，指单个农户家庭进行农业结构调整时，还会遇到资本的制约，农产的资本存量过小，农村金融市场非常落后，农民很难得到资金，结构调整过程资金投入捉襟见肘。

4.农业结构调整的主体错位、缺位。几亿农民本应是农业结构调整的主体，但由于他们市场主体意识没能很好形成，市场参与能力差，属于典型的弱势群体，因而导致农业结构调整的主体虚设。一家一户的小农经营与市场经济下的大市场存在着严重的信息不对称，农民难以得到准确、完整的市场信息，他们只能凭借本地集贸市场狭小市场空间得到直观的感觉，决定自己的生产经营项目，趋同的产品往往陷于“卖难”的窘境。另一方面，我国绝大多数农户都是刚刚跨过温饱线，资本积累水平很低，加上文化素质、经营能力差，以及过于分散的经营格局，给农业信贷、科技推广方面带来许多问题，农民很难得到新上项目的投资和科技的支持，所有这一切，客观上都降低了农民作为主体对农业结构进行调整的效果。

在长期以来的农业产业结构调整中，我们往往更多的是直接强调政府在调整中的主导作用，忽略了如何给作为调整主体的农民创造条件，以充分发挥他们的积极性和主动性。这种做法，不但违背了市场经济运行的基本法则，而且，大大挫伤了农民调整结构、增加收入的积极性，甚至使得政府和农民之间处于对立的状态，调整主体的错位、缺位给农业结构调整带来相当大的压力。

5.政府失灵。我国目前农业产前、产中和产后管理涉及到10多个部委，再加上地区间封锁，形成了部门分割、行业垄断和地方保护的僵化格局，这既导致了政策制定、执行和协调成本居高不下，也导致产品的交易费用的极大浪费。由于政府过分干预，往往产生干群摩擦及由决策失误而导致的资源浪费一系列问题。这种情况正是诺斯所揭示的政府失灵。

政府在结构调整中往往追求的是自身利益，而不是假定中的当地农民利益的最大化。因为地方政府面临着稳定粮食产量的任务和增加财政收入的压力，结构调整充其量是实现目标的手段。由于政府在追求自身的目标中可以违背经济运行的规律，强制运用手中的权力，排斥和压制市场的作用，出现政府失灵。在现实中，不少农业财政、税收和金融投资政策与农业产业结构调整的要求相矛盾(如农业特产税，农村信用贷款)。政府职能越位和缺位并存造成的政府失灵，给农业结构的调整平添了许多困难。

6.结构调整与技术储备不足的矛盾。纵观国际国内农产品市场，农业科技含量的高低，已成为农产品市场竞争力强弱的决定性因素。我国农业的比较利益低，市场竞争力弱，我们的优质高效农业技术很少，而且区域农业结构的科技含量低，再加之农业科技的投资欠缺(我国农业的科研投资占农业GDP的比例仅为0.3％左右，远低于发达国家2％—5％的水平)，使得农业科技储备匮乏，科技成果推广率低。若不改变此种状况，在WTO条件下，我国有比较优势的农产品将难以成为有竞争优势的农产品。正是基于这一原因，我们认为农业结构的战略性调整，实际上也对我国农业科研的今后走向提出了新的挑战。

7.农业结构战略性调整与农村剩余劳动力增加的矛盾。如果按现有农地资源所能容纳人口数量计算，我国4.33亿农业劳动力中约有1.3亿剩余劳动力，农村就业形势十分严峻。加入WTO，由于农业生产部门的部分收缩，农业结构调整势必造成种植业人口过剩，这部分人急需寻找向非农产业的转移途径。如此数额巨大的劳动力实为农业结构调整中最困难的任务。另外，我国尚有2亿多文盲和半文盲，其中2／3在农村，我国农民文化素质偏低，再加上农村信息、交通的闭塞，农民转置成本太高，农业剩余劳动力就业的困难更大。

二、推进农业结构调整的对策研究

1.以科技创新推动农业结构优化升级。加入WTO，农业结构调整的成效如何，归根到底取决于科技进步。依靠科技进步调整农业结构就是要因势利导推动农业充分采用现代科学技术，逐步使其运用到农业生产的各个环节，使农林牧副渔等各业的物质生产与管理方式，都建立在自然科学和经济科学的基础上。为此要做好如下工作：(1)加大成套农业技术推广力度，要围绕结构调整和产业升级，调整农业科研开发和技术推广的方向与重点，从提高产量、增加供给转移到更加注重提高质量、降低成本、提高效益和促进可持续发展上来。(2)加强农业科技的转化力度，充分发挥好农业科技示范园(片、带)的窗口作用、基地作用、示范作用、导向作用，及时推广农业新科技，抓好种子优化工程、技术更新工程、设施农业工程、创新品牌工程、绿色食品工程、人才培养工程等。总之，要推进科研和生产的有机结合，把有比较优势的农业整合成有竞争优势的产业。

2.体制创新：政府职能准确定位。首先，政府应转变战略，由政府主导型向市场主导型过渡。在过渡时期，农业结构调整仍需政府的行政推动和引导。实践证明，仅靠群众零星地、分散地调整往往形不成规模、特色，也难以有强大的市场竞争力。但政府职能必须准确定位，即政府应从管制变成服务，为农村和农民提供充分的市场信息和营销服务。其次，各级政府应从各地资源的禀赋条件出发，围绕农业结构的调整，帮助农民以市场为中心淘汰低劣产品，推广优质产品，拉动产业链条，实现多层次增值，并在农业结构调整和升级上，从财政、资金、流通、土地使用权转移等方面提供政策、资金、技术的强力支持和保护。第三，政府要增强纠正“市场失灵”的纠错能力，更好地界定和保护产权，规范市场秩序，促进和鼓励正当竞争，提供公共产品。总之，政府应是完备市场制度的供给者，这种制度包括使农业生产者能动态地适应市场需求的体制和机制，并有利于农业结构调整的优化和升级。

3.农业结构调整应以市场为导向。首先，市场对农业资源的配置起基础性作用，农业结构调整作为农业资源的重新组合不能只靠政府的推动，而应靠市场取向的利益驱动。农业结构调整以市场为导向必须瞄准国内和国际两上市场的需求，加大对优质、高效、有特色农产品开发力度。其次，农业结构调整以市场为导向必须发展和完善我国多层次市场体系。要建立一个有利于商品、资金、技术、人才合理流动的全国统一大市场，形成良好的市场秩序，营造公平竞争的市场环境。第三，加强农业信息体系建设是充分发挥市场对结构调整引导和带动作用的基本依托，也是防止盲目性的重要措施。农业信息体系建设要在提高信息的系统性、准确性、时效性上下功夫。另外，还要建立农产品市场的预警系统，有效地调节供求关系，防止进口产品的冲击，通过价格、成本、需求量、进口量、产量等预警要素，对农产品供求状况进行调控，政府有关部门对预警情况进行动态分析、监测市场行情变化，随时为农户和经营者提供信息。

4.强化农业中介组织的作用。农业产业化经营是一种制度选择和制度创新，是农业和农村经济结构的现代组织形式，是结构调整的重要推动力。通过农业产业化形成的“龙头”企业与农户生产经营的联结，可以促进专业化、区域化、规模化农产品基地的发展，形成各种有特色农产品的产业。通过“公司+农户”，“公司+合作社+农户”，“合作社+农户”等多种组织形式，使分散经营的农户提高组织化程度，与市场进行有效联接，通过交易的联合形成新的规模经济，使农户经营地位得以提高。目前政府一方面应从政策上大力培育大型农业企业，鼓励形成跨地区乃至全国性行业协会。政府要积极协调、配合有关部门，把对龙头企业的信贷、税收、进出口和减轻企业负担等方面的扶持政策落到实处。对各种所有制、各种类型的产业化经营龙头企业，只要有市场、有效益，能够带动农民增加收入，都要一视同仁给予扶持。要发挥农业部门技术力量强以及与农民联系紧密的优势，帮助龙头企业建立农产品加工原料基地，引导龙头企业与农户建立稳定的购销关系，逐步形成利益共享、风险共担的经营机制。另一方面，也要学会如何与这些大型公司和行业协会打交道，实现农业结构调整和农业产业化互动。农业结构调整就是要建经济实力强、科技力量强、能够网络千家万户闯市场，便于发展商品市场的龙头企业。

5.农业结构调整要注意发挥比较优势。在农业结构调整中要不断根据产业发展状况，以及供求关系的变化，遵循国际农业产业转移规律和WTO规则，应把不具备优势的产品生产减少到最低安全标准，大力发展具有优势的产品，以扩大优势产品的国际市场。始终注意发挥比较优势，形成区域化、专业化生产，提高优势产品和产业的市场竞争力，如东部地区和大中城市郊区，要努力发展高科技、高档次、高品质、高产值、高效益、高效率农产品及其加工品的精致农业，积极参与国际市场竞争，扩大我国农产品在国际市场上的份额。中部地区要在发挥粮棉生产比较优势基础上，注意提高农产品品质和质量，特别是发展农产品加工业和产业化经营。西部地区则要加大“一退三还”的工作力度，保护和改善生态环境，同时发展特色农业、节水农业和生态农业，实现农业可持续发展。同时，为了充分发挥各地区的比较优势，必须正确认识和妥善处理主导产业和基地建设的关系，要把培育主导产业与区域经济开发有机结合起来，围绕主导产业，开发建设农副产品的原料生产基地，逐步形成特色鲜明的区域经济格局。农业结构调整不能雷同，不能搞低水平、重复式的“加减法”边际性调整，而应当调出特色、调出区位优势，优化农业区域布局。

6.调整农村劳动力就业结构。大量剩余劳动力困守在农村，这是进入新世纪相当一个时期内我国农业和农村经济发展面临的一个基本矛盾，从改革实践看，发展乡镇企业和小城镇，加快二、三产业发展，对吸纳剩余劳动力具有独特的作用，应把它作为解决农村亿万剩余劳动力的一个重要战略，也是农村产业结构、劳动力就业结构调整的重要内容。首先，在种植业内部要实现由对土地依赖度高的产品向对劳动力需求量大的产品的转变，在农业中大力发展对土地依赖度较弱的畜牧业和渔业，在农作物中大力发展劳动力相对集约的蔬菜、水果等园艺产品，在对外贸易总量增长和结构优化中创造更多的就业机会。其次，从结构调整的角度看，主要是推动从事种植业的劳动力向农业的服务业和非农产业分流，扩大农民就业增收的空间：(1)在农业内部挖掘就业潜力。随着现代农业的发展，农业所能提供的就业机会，越来越表现在产前、产后环节使用的劳动力上。我国农业产前、产后环节目前吸纳的劳动力还很少，大部分产中环节的劳动力势必向产前、产后环节转移。鉴于此，我国应建立以农民为主体的国家、集团、农民及其合作组织相结合的农业社会化服务体系，这既可以有力地推动农业社会化服务体系的发展，又可以为农民提供大量就业机会。(2)扩展农业外就业增收空间。主要是积极发展非农产业，加快小城镇建设，以及劳务输出等。目前已有相当数量的农业剩余劳动力流向大中城市和沿海经济发达地区就业，为流入地区的经济发展作出重要贡献。劳动力的这种流动是符合经济规律的，今后还会保持这种趋势，但空间会越来越小。大规模转移农业剩余劳动力，还是要靠发展乡镇企业，加强以农产品批发市场为龙头的市场体系建设，加快小城镇建设。要充分发挥农产品生产基地距离市场近、联系紧密的优势，大力发展农产品加工业，以及储藏、保鲜、运输业。乡镇企业应积极加强与农业、农村、农民的联系，充当农业产业化的龙头企业，带动广大农民推进专业化、产业化生产。加强布局规划，把乡镇企业与小城镇建设紧密结合起来，形成一个独具优势和特色的产业体系，提高吸纳农村劳动力的能力。彻底改变传统的城乡隔离政策和城市倾斜政策，建立城乡统一开放的大市场，通过土地制度和社会保障制度的创新，引导农村人口向城镇有序流动。

第四篇：农业产业结构调整现状的调查与思考

关于XX县农业产业结构调整

现状的调查与思考

农业产业化是以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业、产品为重点，优化组合各种生产要素，实行区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务、企业化管理，形成种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教一体化经营体系，使农业走上自我发展，自我积累、自我约束、自我调节的良性发展轨道的现代化经营方式和产业组织形式。它的实质上是指对传统农业进行技术改造，推动农业科技进步的过程。这种经营模式从整体上推进传统农业向现代农业的转变，是加速农业现代化的有效途径。紫云以山地为主雨量充沛，气候温和，年平均气温15.3℃，冬无严寒，夏无酷署。粮食作物以水稻、玉米、大豆、马铃薯为主，经济作物主要以烤烟、油菜为主，农林特产主要有油桐、油茶、大蒜、冰脆李、红薯、山苍籽、中药材、芭蕉芋等。做好农业产业化调整工作有重大战略意义，今年以来，XX县积极着力农业产业结构调整，采取各种有效措施，大力弘扬创新、创优和拼命争先的工作精神，突出抓好农业产业化工作，促进了全县农业的持续、健康发展。为了更好的推动我县农业化业化进程，我县组织力量进行了专题调研。

一、XX县农业产业结构调整初步成效

紫云县坚持从全县资源和区位优势出发，以区域特色产品为重点，加强对区域农业特色产业的规划和引导，形成6大各具地方特色、优势明显的产业区。一是以坝羊、板当等乡镇为中心的茶叶产业区。二是以火花、水塘、松山等乡镇为主的蔬菜产业区。三是松山、白石岩等乡镇为中心的红芯薯产业区。四是以猫营等乡镇为中心的中药材产业区。五是以水塘等乡镇为中心的林下鸡产业区。六 1

是以宗地等乡镇为中心的特色六花猪养殖产业区。截至目前，全县已完成蔬菜种植51000亩，薏仁米种植10300亩，山银花种植10000亩，连翘种植1800亩，桔梗种植5000亩，蓝莓种植2700亩，冰脆李种植6000亩，金刺梨种植2300亩，茶叶1210亩，红芯薯育苗300余亩。

二、XX县农业产业结构调整的主要做法及经验

（一）稳定粮油播种面积，巩固粮油产业基础地位。围绕粮食安全目标，加大政策扶持力度，切实加强对粮油生产的领导，稳定播种面积，不断提高单产水平，推动全县粮油生产稳定发展。广泛宣传各项惠农政策，抓好粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、粮食最低保护价收购、农机具购臵补贴等政策，充分调动农民种粮积极性。稳定和增加粮油播种面积, 大力实施高产创建和粮食增产工程，进一步提升粮油生产水平。2011年全年粮食作物播种面积36.75万亩，比2010年的36.86万亩减少0.11万亩；粮食总产8.12万吨，比上11.56万吨减少3.44万吨，减幅为29.74%。

（二）加强特色优势产业基地建设，调整优化农业产业结构。按照“调结构、重特色、求创新、增效益”的工作思路，根据县委、县政府确定的发展八大特色优势产业基地的目标，将特色产业种养殖基地建设作为推进农业产业化的基础工作抓紧抓好。一是大力发展以红芯薯、苡仁米为主的保健食品产业。在松山、白石岩等乡镇重点发展红芯薯种植，确保种植面积稳定在2万亩以上；在板当、坝羊等乡镇建立万亩苡仁米基地，完善加工生产线，逐步形成产业带。二是大力发展以核桃、橡籽为主的干果食品产业。以省里将核桃种植作为产业化扶贫项目为契机，在猴场、宗地、大营、四大寨等乡镇建立5万亩以上核桃种植基地；在科学开发利用现有万亩橡

籽资源的基础上，在达帮、火花、白石岩等乡镇新建橡籽基地，形成更大规模。三是大力发展以辣椒、西红柿、大蒜为主的蔬菜产业。坚持政府引导、市场运作、大户实施的模式，做大做强猴场、火花、宗地、板当、松山等乡镇的蔬菜产业。四是大力发展以冰脆李、蓝莓、金刺梨为主的鲜果产业。在水塘、松山等乡镇建立3000亩蓝莓种植基地，在火花、四大寨、水塘、松山等乡镇建立万亩冰脆李、万亩金刺梨种植基地，积极引进龙头企业进行深加工，提高产品附加值。五是大力发展以山苍子、花椒为主的香料产业。充分利用现已初具规模的山苍子产业基础，在猴场、大营等乡镇建成山苍子产业基地；在宗地、大营等乡镇扩大花椒种植规模，形成产业，拓宽市场。六是大力发展以山银花为主的中药材产业。充分发挥百灵制药厂在松山、猫营等乡镇建立两万亩山银花基地的辐射带动作用，逐步向周边发展种植，以公司+协会+农户的模式，打造中药材种植及加工产业基地。七是大力发展烤烟种植。进一步建立烤烟生产激励机制，完善奖罚措施，充分调动乡镇和农户种烟积极性，力争进入全国重点产烟县，增加农民收入。八是大力发展畜禽养殖产业。打好“全省草地畜牧业试点县”这张牌，改良草山草坡，在宗地、板当等乡镇大力实施种草养羊项目，在坝羊、猫营、松山等乡镇建立优质肉牛基地；深度开发宗地六花猪，支持贵州紫薇畜牧业有限公司发挥龙头企业带动作用，带动农民大力发展宗地六花猪养殖，建立宗地六花猪养殖小区和保护基地；以安望公路沿线乡镇为重点，大力发展林下种草养鸡。目前，通过争取项目、招商引资等办法，各产业均取得了良好的成效。2011年畜牧业增加值为46903万元，占农业增加值（77572万元）的60.46%，增幅比上年增长24.73%。全县畜牧渔业产值（现价）达6.9162亿元，同比增长

20.07%。畜牧业产值占农业总产值的比重比上年提高了1.2个百分点。共完成各类中药材种植2.96万亩，其中专用型中药材1.5万亩，食药兼用1.46万亩；完成蔬菜种植8.12万亩，总产达7.56 万吨；新辟茶园1万亩；新增果园0.51万亩，水果总产值达2532.9万元；新建红芯薯良种扩繁基地0.15万亩，带动种植红芯薯0.8万亩，年产量2000万斤以上；种植烤烟1.71万亩，完成任务数的114.8%，共收购烟叶3.56万担，是任务数的101%。

（三）培育壮大农业龙头企业和农民专业合作经济组织，推进农业产业化快速发展。牢固树立“扶持农业龙头企业就是扶持农民”的理念，出台了财政、税收、土地等方面的优惠政策，通过以奖代补、贷款贴息等方式对龙头企业在基地建设、新技术引进改造等方面给予支持，龙头企业和专业合作组织数量不断增长，自身实力和带动能力不断增强。2011年全县农业龙头企业5个，共完成规模以上农产品加工企业总产值1980万元。完成10个农民专业合作社示范社建设，成员总数达1.6万人，带动非成员农户2万户。

（四）实施农业标准化生产，确保农产品质量安全。把推进农业标准化作为农产品质量安全管理的基础和重点。加强标准化基础设施建设，抓好农产品质量安全检验检测体系建设，2011年我县成功申报国家级农产品质量安全检验检测体系建设项目，该项目正在实施中。目前全县无公害种养基地3个（水塘林下鸡养殖基地、紫云花猪养殖基地和新民专业合作社菜薹生产基地），有效促进全县农业标准化进程。

三、存在的问题分析与思考

结合县情农业产业发展实际，经过调查分析，发现紫云县农业产业结构调整中存在以下几个问题：一是起步晚，很多发展思路不

够成熟，基础设施建设不够完善。由于我县属于国家级贫困县，农业产业化起步较晚，发展思路还不够成熟，加上地理资源上的劣势，给发展带来了较大困难。同时，对农业和农村的基础设施等投入长期不足，农业弱质的问题没有得到根本解决，农业抵御自然风险的能力偏低，与现代农业生产的要求不相适应，也制约了发展。二是产业化规模小，规模效益未能体现。虽然产业规模得到了一定发展，但仍处于小规模、低效益阶段，主导产业仍然不明显，优势产业未做强。农产品加工环节仍然十分薄弱，各主导产业缺乏高关联度、强带动力的龙头企业，分散经营与市场的对接仍然存在脱节，规模效益均未能体现。三是农业劳力向非农产业转移，土地出现粗放经营、甚至出现抛荒现象。我县常年青壮年在外务工人数比重过大，造成留守在土地上的是一些文化水平相对较低的年老体弱者，导致一些先进的技术和优良品种无法得到普及和推广。

四、需要上级帮助解决的问题

一是加强对紫云农业的技术指导，提高农业科技在农业中的作用；二是投入更多的支持项目，拉动农业快速发展；三是投入更多的资金，解决制约农业发展的基础设施薄弱问题。

五、下步工作的对策与建议

一是强化农业基础设施建设。以农村户用沼气和大型沼气工程建设为重点，搞好农田水利建设等基础设施建设，夯实农业产业化的基础。二是加大农产品市场开拓。以特色主导产业为依托，在农产品精深加工和包装销售上下功夫，着力打造代表紫云形象、市场知名度高、竞争力强的名牌产品。积极推进蔬菜、水果等商品绿色、有机认证，推动紫云优势农产品走向超市、走向大城市、走向国际市场。三是强化农业科技支撑。加快科技成果转化，培育现代化新

型农民，加强农村实用人才培训，强化经营管理能力；以科技开发、示范、辐射和推广为主要内容，以促进区域农业结构调整和产业升级为目标，创建各类现代农业园区，探索现代农业发展新路子，使其成为现代农业展示窗口。

第五篇：我国信息资源共享面临的主要问题及建议

我国信息资源共享面临的主要问题及建议 世纪90 年代以来,随着计算机技术和网络技术的发展,整个社会信息化程度不断提高。经过多年的建设，我国网络环境已初步形成,为信息共享的实现提供了极大的便利条件。随着社会经济的快速发展，信息成为全社会的宝贵资源和财富，信息共享的需求也日益增多。如何对信息资源进行分类，促进跨部门、跨行业的信息资源共享，满足政府、企业、社会组织和公众的各种需求，使整个社会充分分享信息资源，是当前我国信息化工作中的一个重要任务。而目前我国的信息资源还没有得到有效的开发利用，制约了信息社会化服务的发展，这已成为信息化建设中一个迫切需要解决的问题。因此，围绕信息资源共享这一主题，开展对信息资源管理、信息资源整合、信息资源开发、信息资源安全、信息资源配置等方面的研究是非常必要的。

一、我国信息资源共享现状分析

信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，在经济社会资源结构中具有独特的地位，对推进改革开放和经济发展的影响日益突出，已成为经济全球化背景下国际竞争的一个新重点。

我国政府充分认识到在改革发展中信息资源的重要作用，先后制定了一系列政策，推进社会信息化进程。1993年，成立国家经济信息化联席会议，负责领导国家公用经济信息通信网建设。1997年，制定《国家信息化“九五”规划和2010年远景目标》，将互联网列入国家信息基础设施建设，提出通过大力发展互联网产业，推进国民经济信息化进程。2002年颁布《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化专项规划》，确定中国信息化发展的重点，包括推行电子政务、振兴软件产业、加强信息资源开发利用、加快发展电子商务等。2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会提出，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条新型工业化路子。2005年11月，制定《国家信息化发展战略(2006-2020年)》，提出围绕调整经济结构和转变经济增长方式，推进国民经济信息化；围绕提高治国理政能力，推行电子政务；围绕构建和谐社会，推进社会信息化等。2006年,国家信息化领导小组颁布《国家电子政务总体框架》,提出“十一五”期间电子政务的发展目标,即期望政府门户网站可以成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理,电子政务的公众认知度和满意度进一步提高。2006年3月，全国人民代表大会审议通过《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，构建下一代互联网，加快商业化应用。2007年4月，中国共产党中央政治局会议提出大力发展网络文化产业，发展网络文化信息装备制造业。2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会确立“发展现代产业体系，大力推进信息化与工业化融合，促进工业由大变强”的发展战略。

我国政府信息化建设大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、全面建设的“政府上网”阶段和现在“信息资源应用”三大发展阶段。20世纪90年代中期，中国政府全面启动“政府上网工程”。截至2009年底，中国已建立政府门户网站4.5万多个，75个中央和国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80%以上的县级政府都建立了电子政务网站，提供便于人们工作和生活的各类在线服务。中国电子政务建设有效提高了各级政府工作效率和政务公开水平。2008年颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定，“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。把政府信息公开作为行政机关的一项法定义务，明确了社会公众获取政府信息的权利，条例的颁布对信息资源共享起到有力的推动作用。在现有网络平台基础上各部门建设横向与纵向业务应用系统，在一定程度上加强了部门间的信息共享，决策的质量和工作效率有了很大提高。政府门户网站的建立，也为社会公众获取政务信息提供了便利。各行业、部门、重点企事业单位相继建立了自己的网站和各种数据库。特别是宏观经济、科技、教育、政务、金融、财税、工业、外经贸、工商、公用信息等方面信息资源的开发和利用发展较快，开发建立了一批基础性、公益性数据库，取得了一定的经济效益和社会效益。互联网信息资源不断增加，在线数据库等不断开发与利用，目前信息资源开发正逐步向综合化、专业化的方向发展，正在为整个国民经济的信息化发展奠定基础。

随着以互联网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开,我国电子政务信息共享进入快速推进阶段。近年来,各级政府纷纷建立了各自的电子信息系统和政府网站。据统计，政府几乎拥有全社会信息资源总量的绝大部分，是社会最大的信息拥有者、处理者和信息技术用户。然而由于缺乏统一的管理和规划,大部分项目都是由各个部门分别主导建设的,这些部门在建设电子政务时只是根据本部门需要,对与其它部门实现信息共享与协作考虑不足,再加上政府体制中广泛存在的条块管理模式,造成了目前普遍存在的信息孤岛和重复建设现象。各个政府部门对信息资源的分割和垄断，使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况相差极大,这不仅造成了极大的浪费,也降低了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力,成为阻碍信息资源开发应用的瓶颈。

随着政府职能的转变和信息化建设的不断深入,解决电子政务信息资源共享问题，加快政府信息资源利用与开发，提供以民众为中心的一站式服务，实现各部门、各行业的之间的协同与合作，建立信息资源共享的市场机制成为现阶段信息化建设中的迫切要求。

二、信息资源共享面临的主要问题

我国信息化建设已经历了20余年，国家投入了大量的财政资金,但是由于信息建设缺乏统一规划与制度保障，信息资源不能有效整合,不能充分共享。主要表现在：

1、部门利益造成信息封锁

由于对信息资源的归属、采集、开发等的相关管理规则还不明确，造成了不少政府部门将政府信息资源的产权部门化，人为设置信息互联互通的壁垒，从而导致了资源归属上的“部门私有”。这种格局阻碍着政府信息资源的整合应用。政府部门出于维护部门权位，以及部门主管出于部门利益考虑，不愿进行信息交换与应用，拖延信息资源共享。一些政府部门把自己掌握的信息资源作为筹码，进行信息寻租，以维护其既得利益。信息流转在某种程度上意味着某些权力的流失。这种“部门私有”的资源归属格局，导致了在跨部门的大型电子政务信息资源建设项目中，信息互联互通缺乏硬性规定，许多政府部门在建设过程中强化部门利益。各个政府部门对信息资源的分割和垄断使巨大的政府信息资源共享需求与实际共享情况的鲜明反差,极大地制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力，造成了极大的浪费，已经成为阻碍信息化发展的瓶颈。

例如，水利系统各单位结合自己的业务需求，为满足局部的应用目标，利用各方面的资金，开发建设了一些专用信息系统，这些系统在水利工作中发挥了积极的作用，一定程度上促进了水利信息化的发展。但在实施过程中出于不同的目的和利益，对一些功能相似的系统，从采集、通信、网络、信息、业务应用等均各自独立设计，造成不必要的重复建设。大多数数据库与具体业务处理紧密绑定，硬件、基础软件与具体单位、部门绑定。这些系统大多分散建设在各个地区或不同业务部门，形成以地域、专业、部门、系统等为边界的孤岛，形成了资源割据的局面。受各方面条件的限制，水利信息系统中的许多子系统不具备持续运行条件，难以向外界用户提供服务。由于系统规范性差，共享困难，影响了系统效益的持续发挥。这些问题导致水利信息化资源得不到充分、合理、有效地利用，一定程度上制约了水利信息化健康、协调、可持续发展。

2、信息资源使用效率不高

我国资源信息共享中存在着提供共享的信息资源量不足、信息更新不及时、交互性差，突发事件应变能力较弱等问题。

各级政府部门掌握大量的政府信息数据库,这些库分别属于不同部门。由于缺乏对公众使用信息资源的服务意识和对信息资源的协调管理，普遍存在信息资源量不足、信息内容更新不及时、网络平台交互性差，突发事件应变能力较弱等问题，不少数据库缺乏开发维护，处于闲置状态。政府信息资源交流不畅，信息资源利用率低造成社会资源极大浪费。

例如，近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发公共事件频发。从处理这一系列公共突发事件的应对过程来看，公共安全应急管理还存在许多不足。其中信息资源的共享成为重要问题之一。建国60多来年，国家在人力、物力、财力和技术装备等方面，为应对各类公共突发事件打下了丰厚的基础。公共应急资源在政府各部门、各行业内形成了一定的储备，社会组织和个人手中也有为各自生产生活所需的物资积累，但由于缺乏对资源存量的掌握和利用渠道，现有资源没能被有效整合和高效利用。公共应急所需的基础信息缺乏，共享能力差。如城市遭遇破坏性地震，城市的自救能力如何，城市血库能否满足用血需求，城市地下管线破坏需要如何应急，多长时间可以恢复城市基本功能等信息，多数都不能及时向公众提供。

3、缺乏统一的信息资源管理协调机构

由于我国政府组织架构采取的是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，纵向组织结构由中央、省（直辖市）、市（地区）、县、乡等层级构成，横向组织结构由各政府职能部门构成。这种组织结构使得在纵向上，政府部门之间存在着制约关系，如海关、工商、税务、公安等纵向业务系统，在全国范围内形成了一个个相对独立的系统，并在系统内部实施垂直管理；而在横向上，政府职能部门之间一般没有制约关系，各职能部门各自行使专属管理职能。由此，在电子政务信息资源的配置上容易导致“纵强横弱”。我国在信息市场监管方面也还存在很多问题, 一方面,信息资源的数字化和网络化发展形成的新兴信息市场没有专门的部门进行统一管理,另一方面，传统的信息市场又多头管理, 造成信息出自多门, 口径不一。

例如，在全国大城市房价统计问题上，行业管理部门注重的是成交量，而统计部门的数据主要是房地产企业上报的，不同的部门选用的方法不同，所计算出来的结果也大不相同。统计数据是政府制定宏观调控政策的依据，数据失真将影响政府部门决策的科学性。

4、信息资源开发的市场机制还未形成

我国信息资源产权结构单一, 信息资源市场开放不足，缺乏竞争机制，制约了信息社会化服务的发展。在我国信息资源市场中拥有信息资源的政府部门或其下属企事业单位, 或拥有一定行政权的机构垄断着信息资源。由于缺少社会竞争，提高质量、改善服务没有推动力量，造成信息资源开发利用市场化、产业化程度低，信息资源产业规模较小, 缺乏国际竞争力。

例如，多种原因造成今年我国一些农副产品暴涨。其中之一是由于农产品市场信息机制不完善，不能提供及时准确的产量、销售等信息。农民只能盲目跟风，而给炒作者机会，给国家、农民及消费者带来损失。

5、保障信息资源共享的法律法规滞后

随着我国信息资源应用的不断深入，有关信息公开、信息安全等方面法律法规缺失的矛盾变得越来越突出。迫切需要建立相应的法律法规，明确各类信息的采集、存储、加工、传递、检索、分析等应用过程中的法律地位。信息资源可分为政府性信息资源、公益性信息资源和商业性信息资源，对信息资源实施分类、分级，才能保障信息应用的安全可靠，推动信息公开和跨部门的信息共享。

三、实现信息资源共享的对策建议

针对现阶段我国信息资源共享应用中存在的主要问题，提出以下建议：

1、国家统一规划信息资源开发与管理

信息资源开发与管理的必然发展趋势是“资源整合”。依托现有基础，构建国家公共信息网络平台，整体规划,制定统一的建设标准和技术规范，形成互联互通的通信平台和信息交换平台，防止重复建设，从而构建全面的、完整的、系统的、全方位的、多层次的政府信息资源服务体系，促进资源开发，缓解闲置与短缺矛盾，提高政府信息使用价值。政府信息资源的开发和利用涉及各个领域、行业和部门。由于政府行政体系复杂，部门交叉重叠，信息源分散程度高，靠一个单位或几个单位是无能为力的，且容易造成重复建设、资源浪费。所以要在统一规划的基础上，加强宏观调控，重点推进、分步实施、分工合作。

2、建立国家信息资源管理协调、监管机构

建立健全协调一致、职责明确、运转有效的监管体系。要成立具有独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性的信息资源市场监管机构及监管机构协调组织, 明晰其对市场准入、价格、技术标准、运营、质量、服务等方面的职能, 解决目前政府管制中监管职能不清的弊病。信息资源与国家各个行业密切相关，每个行业既是信息的制造者，又是信息的利用者，公用性的数据库应集中建设,各部门共享;各部门在公用类数据库系统的基础上,通过整合各自的信息资源,分别建设本部门的专业业务性政务数据库系统,各自按需要有条件共享。基础数据采集由业务主管部门一家采集,提供各部门共享,保证数据源头单一性及数据的准确性。信息的有效流动会促进各个行业的科技进步。这就需要国家层次的、全国性的、跨行业和强有力的政府信息资源管理协调机构，做出有效管理与协调规划，保证这一产业链条的良性转动。

加强行业协会和中介组织建设, 为信息资源市场监管提供支撑。因为政府监管无法照顾到各个行业信息领域自身特点, 所以需要发挥行业协会与中介组织的作用。

3、建立健全各项法规

通过立法促使政府信息公开，采用法律手段抑制各部门对公开政务信息的抵触，避免各级部门利用公共信息资源的谋利行为。在对政府信息资源细化分类的基础上, 界定政府信息资源的产权，以法律为基础形成一套完整的制度, 明确具体政府信息资源的产权分别属于哪些人、那些组织, 并如何在政府、第三部门和企业之间进行分配和转让。为此，应尽快开展《电子政务信息公开管理办法》和《电子政务信息资源共享管理办法》的立法调研与起草工作。

4、鼓励社会开发可共享信息资源

充分发挥市场机制的作用，通过放宽市场准入限制, 打破信息垄断、实施激励政策等手段, 引导和激励市场机制介入, 实现信息资源供给的市场化改革, 推动我国信息资源产业的发展。

我国目前已出台明确支持信息资源市场化、支持私营部门介入的一些政策。如：《关于加强信息资源开发利用的若干意见》、《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》等。中央《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中指出：“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政府信息资源，应鼓励社会力量进行增值开发利用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则，制订政策措施和管理办法，授权申请者使用相关政务信息资源，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作”。政府将可开发利用的信息资源通过不同的渠道和方式进行整合，用社会力量将信息资源再加工利用后对公众提供信息增值服务。

政府必须转变职能，建立以市场为主导的政府信息资源运行机制，按照市场规律开放政府信息资源，按照市场需求开发信息产品。这不仅能丰富社会的信息内容资源，还能支持商用信息内容服务业的发展。政府权力部门化、部门权利利益化、部门利益个人化和获利途径审批化将导致大量信息成为各个政府部门寻租的基本资源。因此，打破信息资源垄断，还应在信息服务中引入市场竞争机制，鼓励第三方信息中介和信息服务机构参与政府信息资源的开发，应该限制政府及政府直属的企事业单位进入竞争性商业信息服务领域,利用已掌握的信息和管理特权参与赢利性经营活动。明确规定政府部门不得进行有偿的信息资源开发经营。

严格执行《政府信息公开条例》中关于“政府机关不但要公开办事程序与结果, 还要公开手中掌握的大量信息”的要求, 使政府信息资源公平、公正、公开地向各个信息资源企业提供, 确保每个企业能够在相同的起点进行竞争。运用招投标形式,与企事业单位签订信息资源产品的生产与供应合同,让多家企业共同竞标,通过优胜劣汰实现对信息商品与信息服务的质量控制,形成多元竞争的格局。通过制度保障营造一个公平竞争的环境，实现信息资源有效地开发利用。

5、树立服务型政府观念，加强部门间协作

共享信息资源要求改变传统以政府为中心的服务模式，树立以公众需求为中心的新型服务政府。政府职能机构要在网络化的管理平台上进行高效率的协同工作，以跨职能、跨部门的形式组织政府业务流程,例如,并联审批事项、城市突发应急等业务不是某个政府部门能够独立解决的,需要多个职能机构协同工作。为了迅速、有效地开展跨部门的协同业务,对所需基础信息和业务信息要实现信息资源的共享。因此，为适应社会经济发展的需求，必须加强政府各部门之间的协作，实现跨地域、跨部门、跨层次的信息集成和无缝隙信息共享。（作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所产业体制研究室高级工程师）