行进中的“大城管”模式——有关城管体制改革的调查

第一篇：行进中的“大城管”模式——有关城管体制改革的调查

行进中的“大城管”模式 ——有关城管体制改革的调查

本刊见习记者 袁业飞

由于众所周知的原因，在当下中国，城管系统的一举一动，都会引起公众和媒体的极大关注而成为社会热点。近年来，由住房和城乡建设部提倡，许多地方政府积极推行的“大城管”改革，正在如火如荼地进行中。“大城管”来了，它是在什么背景下被设计出来的？实行“大城管”模式以后，以往城管工作所出现的问题能在哪些方面、在多大程度上得到改善？带着这些问题，我们深入到各地采访，寻找答案。

“大城管”理念的提出及背景

“大城管”理念是由住房和城乡建设部立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组在去年八月提出的：成立城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，实现城管的管理权和执行权统一。课题组希望以正在开展的全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。课题组还提出，“城管应该管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”、1

“化解城市公共空间管理矛盾的关键点，在于给予弱势群体尽可能多的实际可分享空间”。

长期以来，中国城市管理一直是个老大难问题。因小摊小贩太多且无证经营，给城市卫生、交通、治安带来了大麻烦，损害了城市形象，于是各地方政府纷纷组建起了城管执法队伍。

城管部门没有统一的名称，在广州叫做“城市管理综合执法局”，在北京叫做“城市管理综合行政执法局”，在武汉则叫做“城市管理局、城市管理执法局”；并且各有各的挂靠部门。各地城管体制模式也五花八门：有的城市没有成立城管执法局，城管部门或挂靠在建设局（如河南省济源市），或挂靠在规划局（如广东省清远市）；有的城市成立了城管执法局，但挂靠在建设局（如山东省青岛市）……

区别于其他执法机构，城管执法机构的特色在于，在国务院它找不到对口的领导机构，地方政府的城管执法机构一直缺乏全国性的立法管理。这就产生了悖论：一个被地方政府寄予厚望的执法机构，居然没有法定地位和严格的执法规范。对口管理机构的不统一，城市管理法规的缺失，使城管部门“矛盾比较集中、成了烫手山芋”成为必然。

此外，非公务员的外聘来源，导致城管从业者来源混 乱，素质不一。为表现自己的工作业绩，这些非法执法者往 2

往与为了生计奔波的流动人员发生尖锐冲突，由此引发的暴力冲突层出不穷，令城管队伍整体上承受巨大的舆论压力。

而这些年来，城管形象每况愈下。特别是在２００８年，城管的负面新闻更是贯穿全年始终：年初，湖北天门魏文华因拍摄当地城管粗暴执法，被暴打致死；年中，重庆市渝中区３名城管队员将一名占道经营卖凉粉的摊贩殴打致死；年末，１８岁的唐山男孩曹强因为发小广告被北京城管追赶，最后跳入筒子河中淹死……在这样的背景下，直面城管的合法性和制度性问题，提出“大城管”的改革尝试，有其紧迫性与必要性。

“大城管”模式的推行 ——北京：“崇文模式”

其实，早在２００７年，北京市崇文区城管就开始推行 “大城管”、“综合执法机制”了。全区７个街道办事处，分别成立了综合行政执法组，每个执法组整合了城管、公 安、工商、民政、劳动和社会保障等２５个执法部门的力量，即该２５个部门均派专人到各个街道办事处上班，“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。

崇文区区长牛青山表示，推行“大城管 ”模式，主要 为整合执法力量。“法制健全，但执法薄弱。”他称，各个执法部门分散办公，削弱了执法力量。此外，更深层原因在于为了从源头上化解矛盾，“城市管理的一系列问题，表面上

看是城管执法管理不到位，深层次的原因是城市失业人员、低收入人员和流动人员等困难群体的就业生存问题”，因此，“大城管 ”模式联合城管和劳动保障、民政等各个部门，通过联合救助、就业帮助等救济救助措施，解决弱势群体的生存难题，从而根治城管“痼疾”。

为改善民生，崇文区率先推行信访代理制、领导干部 “三访”和信访风险评估制度，着力加大矛盾纠纷排查化解力度，让各级领导干部主动替群众跑腿，主动为群众排忧解难，建立了经常性走访机制，变上访为下访。同时，崇文区还大力设立便民服务临时市场，让无照商贩“合法经营”、规范经营，既解决了部分困难群体的就业问题又维护了正常的市容环境秩序。为帮助百姓就业，崇文区采取岗位支持、适地安臵、联合救助、就业帮助等全面的救济救助措施，在全市率先推出“创业者俱乐部”模式。

“崇文模式”呈现出两个特点：一个是执法方式的改 变：重心下移，属地管理，街道办事处牵头，统辖所有政府部门，这样就把城管从“既替各部门挨骂，又成众矢之的”的尴尬中解脱出来，使城市管理涉及到哪个部门，就有哪个部门的人出来接招。执法力量被整合之后，执法力度就加大了许多。另一个是执法思路的改变：本着“先生计，后漂亮”的思路，先解决弱势群体的生存问题，从源头上化解矛盾。

崇文区的改革效果是非常显著的。从开始试点到现在，崇文区在北京市容环境卫生、城管行政执法综合考评中，连续三年保持领先，连续三年保持信访量下降和越级群体访、非正常群体访“双零”指标。２００８年获“中国最佳管理城市奖”；２００９年被提名为“中国地方政府创新奖”。今年，北京宣布要在全市范围内推广“崇文模式”。

——南京：转变政府职能

２００８年１２月，南京市委、市政府决定，率先启动南京城市管理体制改革，成立由市长担任主任，市委宣传部、监察局、法制办、公安局、市政公用局、市容局等２３个涉 及城管部门和各区县政府主要负责人为成员单位的城市管 理委员会，并在后续几个月内，密集地采取了一系列改革措施。２００９年８月，随着“大城管”模式得到住建部的认可与力推，全国４０多个城市先后赴南京学习考察。南京城管一跃走到了全国前列。

南京“大城管”是以转变政府职能为核心，在推进依法行政的同时，积极理顺各部门的职责关系，并着眼于稳妥推进未来的政府机构改革。南京“大城管”体制之大，更多的不是它的权力之“大”，而是它在推进政府职能转化基础上的服务之“大”。

南京“大城管”这一体制创新，以转变政府职能为核心，以创新驱动为导向，以凝聚力量为手段，以提升城市管理效

能为目的，着力在运作模式、管理方式、管理手段、管理考核等４个方面寻求突破。

在运作模式上，按照“大城管”的格局要求，市本级城管办负总责，各区成立相应管理机构，建立起市、区、街（办事处）、居（社区）“两级政府、三级管理、四级网络”的工作体系，实现了重心下移、以区为主和上级监督。在管理方式上，既有市区联合，又有部门联手；既能垂直到底，又能横向到边。在管理手段上，积极探索了公安、司法对城市管理工作的依法保障机制，提升了城市管理的权威性和强制性。在管理考核上，做到了任务目标明确，工作责任落实，考核评比严格，整改措施到位；强化激励措施，推行了城市长效综合管理保证金制度。

——广州：大城管，细服务

去年１１月，广州市大部制改革正式揭幕，而其中的重 点内容就是在城市管理方面，建立“大城管”体制。广州为此新组建了市城市管理委员会，将市市容环境卫生局、市城市管理综合执法局、市市政园林局有关市政管理的职责，以及市建设委员会有关城市管理、市容环境卫生的职责整合在一起。

改制以后，一位长期在城管执法一线工作的城管负责 人说，城管委实现了“管理＋执法”的合二为一：“由于部 门之间的职能交叉，很多时候执法都需要跨部门协商和行

动，降低了执法效率。城管委成立后，将城市管理多个职能收编在一个部门里，省却了部门之间的行政壁垒，提高了执法效率。”

整合后的广州城管委提出了“大城管，细服务”的理念，建立起“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，以区域式城市管理为抓手，整合市政、环卫、综合执法等管理资源，强化城市管理基层和基础工作，努力做到城市管理全覆盖，每个街镇有专门的城市管理指挥协调机构，每个社区有专门的城管工作站，全市８０％的城市管理问题解决在基层。

同时，清理全市城市管理维护项目，因地制宜推进管养维护社会化，路面保洁、立面清洁、人行道绿化带卫生、城市景观、牌杆摊亭的保养，能够合并的项目尽量合并，能够一家公司负责的一家负责。加强市政、环卫维护资质管理，逐步提高市政和环境卫生维护管养社会化程度，培育健康的城市维护市场，并努力争取用３—５年将城市维护成本降低２０％。

——武汉：市长当“大管家”整治八大顽疾

作为华中地区最大都会的武汉，城市形象一直不够理 想，外地来汉者往往以“脏乱差”三字来概括对武汉的观感。武汉市市长阮成发在暗访三镇后，总结出城市管理存在的八大顽症：暴露垃圾随处可见；渣土抛洒污染严重；违法占道

遍地开花；窨井盖子破损缺失；湖泊水域频被吞噬；窗口地段秩序混乱；违法建筑屡禁不止；拆迁工地管理无序。

“经济高速发展的同时，城市管理没能相应跟上”，“多头管理太乱，到了不得不治理的地步。”武汉市政府人士称。于是，在考察、借鉴了国内其他城市的成功经验的基础上，武汉市于今年四月组建了城市管理委员会，启动了“大城管”模式。“大城管”模式由市长任“大管家”，各委、区政府、各职能部门一把手任成员，有利于统筹、整合各部门职权，保证城管委的执行力和管理权。这样，就破解了旧有管理体制中相关职能部门权责不清的问题，杜绝部门之间互相推诿、扯皮不办事，管理缺位。城管委组成了专职综合巡查督办队伍，及时巡查发现全市存在的城市综合管理问题，并予以处臵，同时对相关的１１０联动接警、市长专线接听、媒体曝光、群众信访等城市管理事项，每天收集汇总后分类进行办理。

以往，职能相近、业务范围重叠的部门较多，市民遇到问题常常弄不清该向哪个部门投诉。“大城管”机制建立以后，市民凡遇到与环境卫生、建筑渣土、违法建设、违法占道管理、湖泊水域污染等相关的问题，都能直接向“大城管”平台反应，该平台再根据职责分工，交给相应部门解决。

“大城管”前景展望

“大城管”改革推行以来，许多市民切实感受到了城市环境的改善，城管素质与办事效率的提高，但是还是有人在问，“大城管”，到底能走多远？

专家与媒体人的反应并非一味给“大城管”叫好。有人认为，能否让城管获得更多民意支持，关键不在于由谁来管理城管，而在于城管角色和职责的转变，只有在城管权力来源以及实施权力范围上进一步规范，才能与旧有城管模式有质的区别，使城管制度名正言顺。有人提醒有关部门，改革不能“头疼医头，脚疼医脚”，要一切从实际出发，总揽全局，对症下药，最根本的是不能悖逆民本方向，这次集权性改革应建立有效的公民监督和多方制衡机制，以平衡权力，防止权力的高度集中和滥用，给弱势群体更多的话语权。有人甚至直接质疑“大城管”改革是权力思维在作怪，并不看好其前景。

我们应该看到，相对过去很多治标不治本的改革，这次的“大城管”改革，直面了城管的合法性和制度性问题，有明显的进步意义。作为最高一级政府部门，住建部能认真地提出维护公民权利和保障弱势群体的这一体现公平正义价值取向的观点，值得充分肯定。而且，从效果上看，各地城管工作质量都有明显提升。

但是，对城管体制改革，我们当然还该抱有更高的期望。

某些地方的“大城管”改革，如“崇文模式”，确实做到了尽力给予弱势群体尽可能多的扶助。但是，“崇文模式”整合执法力量的效果，恐怕要远高于救助就业生存。因为谁都明白，救助弱者的挑战，决不是说说那么简单，很多弱者面临的困难，决不是某个区级部门一个特派员所能解决的。比如，流动商贩大多为外地人，在本地没有户口，与户口挂钩的福利，很多就无法解决。再比如，帮助困难者解决的工作岗位，如果受助者不满意、不接受又该怎么办？弱者们面对的困难各不相同，困难群体的需求层次也各不相同，自始至终对他们贯彻“生计为先”的执法理念暗藏一厢情愿的危险。如果出现“执法力量强了很多，救助却成了陪衬”这种现象，那么，难保执法权力的膨胀在某些情况下不会导致弱势群体生存空间被进一步压缩。实际上，如果没有明确的法律依据，“大城管”中的市长负责制也无法改变当前城管体制中的一些根本性缺陷。

要彻底改革城管体制，就必须真正让全国的城管都回 归到法治的轨道上；必须从《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等国家立法 层面，彻底解决中国城市管理执法机构的合法性问题。

只有在国家立法层面解决了这个问题，才能真正做到依法设立城管，依法规范城管，依法制约和监督城管。因为这样不仅解决了它的机构性质问题，还能够有效解决它的权力

来源和权力规范问题，才能使“大城管”由“人治”过渡到“法治”，许多在“人治”框架内必然遇到的困难，才有可能迎刃而解。

第二篇：扬州城管模式

随着城市现代化进程的加快，如何有效管理城市已经成为全世界城市管理者具有挑战性的课题。由于我国与外国城市的历史条件、区位条件、人口因素、经济水平、社会文化及着政治制度等方面存在着差异，受这些因素影响，我国的城市管理者和专家学者在不断寻找适合自己特色的城市管理方式和管理手段，并通过长期实践探索中形成了一些很有价值的成功经验和城市管理模式，对于扬州市具有重要的借鉴意义。

一、构建数字化城管新模式的必要性

任何一个城市的发展，都要经历从无到有、从小到大、从落后到先进、从工业化到现代化的过程。而城市管理在伴随着城市发展和不断进步的过程中，传统城市管理模式已越来越不适应城市现代化和发展的需要，创建一个全新的城市管理模式已经成为时代发展的必然。

(一)城市发展的客观要求。城市建设的发展过程中，随着城市发展阶段的不同，对城市管理都会提出不同的要求。特别是到了城市现代化发展阶段，由于立交桥、地下通道、停车咪表、信息亭等过去城市没有的城市部件大量出现，造成了维修、更换任务量的成倍增加。又由于城市建设任务加重和人口快速增长，施工扰民、私搭乱建、违章悬挂广告牌匾、店外占道经营、路边市场垃圾堆放等，都成为城市管理的重要内容。另外，由于地下管网事故增加而引起路面塌陷、人为因素造成电话亭或自动售货机破损、汽车拥有量快速发展造成占路停放等过去很少出现的现象逐渐多了起来。这充分说明，城市现代化发展程度越高，城市管理的任务越重，对城市管理水平的要求也就越高。因此，创新城市管理模式，是城市发展对于管理的迫切要求，是提高城市管理水平的重要途径，是城市建设和发展规律的客观需要。

(二)市民群众的迫切需求。随着城市现代化建设进程的加快和群众生活水平的提高，市民群众对城市管理的要求正在从满足温饱向方便、快捷和促进生活质量提高的方向转变。因此，现代社会的管理内容与过去相比大不相同，要求也越来越高。一是群众生活富裕了，搬进新房的多了，对相对安静的居住环境、住房采光、噪声扰民等方面的要求越来越高；二是开私家汽车的多了，对解决城市交通拥挤问题的要求越来越高；三是马路宽了，城市部件越来越多，行人的安全和道路的维护、保养和更新任务越来越重；四是城市文明程度提高了，市民对流浪乞讨、“牛皮癣”、游商、占道经营、乱停乱放等现象越来越反感，要求治理的呼声越来越高。因此，不断满足市民群众的各类迫切需求，解决城市管理中的各种复杂问题，是城市管理者迅速提高城市管理水平的原动力，而提高城市管理水平最有效的途径就是要创新城市管理模式。

(三)建设秀美、和谐新扬州的必然要求。市第五次党代会提出今后五年全面建设秀美、和谐的新扬州。秀美的新扬州，就是打造绿杨城郭，加快构建和完善“沿路、滨水、环城”的城市绿色空间，让扬州人民和子孙后代都能呼吸新鲜空气，喝上干净的水，吃上放心的食物，在碧水蓝天的环境中生活，进一步彰显“人文、生态、宜居”特色。和谐的新扬州，就是以人为本，人与人、人与社会、人与自然和谐发展，统筹协调各方利益，有效管理社会事务，人民群众积极性、创造性充分发挥，全市上下心齐气顺劲足，社会政通人和。扬州市作为国家卫生城市、国家环保模范城市、国家园林城市、中国人居环境奖和联合国人居奖城市，在改善人民生活环境质量、城区文明程度、提升市民文明素质、城市安全运行和投资环境和塑造城市形象方面，都迫切需要用现代化的城市管理来支撑。因此，推进城市管理全覆盖、精细化、经常化，让人民的居住环境更美好，让群众生活得更方便、更舒适、更满意，是凸显政府在城市管理中的社会管理和公共服务职能，密切联系群众的重要体现，是维护人们群众的切身利益和确保社会和谐稳定的迫切要求，是落实中央提出的科学发展观和构建社会主义和谐社会两大执政方略的具体体现。

二、探索扬州市数字化城管创新模式

在推进数字化城管新模式试点工作中，我们认真贯彻建设部有关文件精神，学习借鉴北京东城区等先进经验，结合扬州市实际，按照以人为本、全面协调、可持续科学发展和构建和谐社会的要求，立足城市管理体制、机制和方式的创新，理顺市、区两级政府与专业管理部门的城市管理职责，切实发挥市、区两级政府的社会管理与公共服务职能，借助数字城市网络和技术，建立城市部件、事件数据库，构建城市管理协同工作平台，整合现有城市管理信息资源，形成市、区政府监督协调、部门和街办(乡镇)规范动作、市民广泛参与，各司其职、各尽其能、相互配合的城市管理联动新机制，积极探索具有扬州特色的数字化城管模式。

(一)创新建设模式。2005年7月，扬州市被建设部列为全国首批10个数字化城市管理试点城市（区）。建设扬州市数字化城市管理系统如何符合扬州城市管理的实际，如何依托数字城市基础信息(GIS共享)平台、电子政务网络和人口、房产、企业法人等数据资源，对市区两级政府城市管理职能进行优化重组，对现有的城市管理资源进行整合，建立管理、监督和执行职能分离的城市管理体制和工作流程，走出一条具有扬州特色的中小城市数字化管理的新路子，是扬州市建好数字化城市管理系统的重要课题。

2005年7月，扬州市在广泛调研的基础上，充分借鉴北京市东城区等试点城市的成功经验，并结合扬州实际情况，与中国测绘科学研究院GIS研究所联合编制了总体建设规划方案。确定了统一标准、整合资源、条块结合、分步实施、全民参与的建设原则。2005年11月18日，总体方案通过了以崔俊芝院士为组长的专家组评审论证。2005年12月8日，扬州市政府第33次常务会议审议通过了《扬州市数字化城市管理系统总体方案》，确定扬州市数字化城市管理的“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的建设模式。重点强化市级监督中心和指挥中心的建设，明确为专门机构，定编制、配人员，形成相互独立的“两个轴心”；监督中心仅建在市级，将监督权、评价考核权、奖惩权上收，实行高位监督；市、区两级分别设立指挥中心，将市管和区管有关单位统一整合到同一系统中，强化市、区两级

城管指挥职能；明确市、区、街办(乡镇)三级管理责任，负责部件和事件的协调和处置；在市、区、街办(乡镇)、社区四级建立信息网络，负责问题的收集和处理结果的反馈。这样，既保证监督有力、指挥顺畅，又达到管理到位、执行快捷的要求。

(二)创新运行规则。我们按照实施数字化城管的要求，结合本地情况，对城市部件、事件进行了调查、分类与编码，明确城市部件分公用设施、道路交通、园林绿化、房屋土地等六大类127小类，城市事件分市容环境、宣传公告、施工管理、突发事件、街面秩序、房屋建筑等八大类80小类，目前数据采集区域已达141平方公里。在此基础上，按照职能划分责任，确定了部件“先属主，后属地”、事件“先属地，后属主”的运行规则，各司其责，分别管理和处置。对于发现的问题，凡属于市处置的由市指挥中心直接指挥协调处理；属区处置的问题由市指挥中心下达到区分指挥中心，转至责任单位处理；突发事件则由市指挥中心报到应急指挥系统处理。通过近一阶段的实施，我们认为这一规则责任清楚、主次分明，有利于处置效率的提高。

(三)创新构建方式。扬州是国家信息化试点城市，信息化基础较好。我们依托已有的地理信息、人口信息、企业法人等数据库，实现数字化城管系统与电子政务平台各系统的无缝对接，建立起链接市直148个部门单位、16个街办、107个社区的网络平台，实现实时在线沟通。这样，数字化城管系统就成了“数字扬州”的一个组成部分，而“数字扬州”又成为数字化城管系统的统一基础平台。依据上述组织架构要求，我们将指挥中心设在市、区两级，而监督中心仅设在市一级，区一级不再建分中心。此举既提高了运行效率，又节约建设成本约1700万元，而且以后每年还可节约运营费用近700万元。目前，市级实际投入专项建设资金4000多万元，区级投入600多万元。

(四)创新联动机制。上下左右联动是数字化城管系统重要特点，又是其快捷、高效运转的重要条件。在系统建设时，我们对短信、电话、网站、彩信等沟通方式给予了技术支撑，特别是将城管热线“12319”与公安“110”、政府“12345”公开电话等涉及的城管信息整合到数字化城管监督中心平台上来，与城管监督员采集的信息一同管理、一同立案、一同处置、一同督查、一同考评，扩大了广大群众对数字化城管的参与度，促进了系统发现的问题与市民投诉问题的有效解决。为加快问题的协调处理，我们还建立了联席会议制度，定期分别召开区和市各有关部门联席会议、监督中心与指挥中心的联席会议。通过剖析典型案例，不断调整完善部门联动处置的职责和流程规范，疑难问题得以快速有效解决；应用综合数据对部事件发生变化情况进行系统分析，研究不同时段、不同区域规律性变化情况和共性问题，为政府实现精细管理提供科学依据。

(五)创新应用技术。在平台建设中，我们积极运用最新信息技术，保证数字化城管系统的先进性：采用新的移动技术，全面支持移动办公与部门协同；采用卫星遥感技术，实现同一位置不同时段的地图对比，直观体现城市管理的信息变化情况；采用GPS卫星定位与基站定位相结合，实现城管监督员的精确定位；采用3．5G无线宽带数字传输技术，实现可

移动的视频监控；部分区级平台采用650纳米光纤传输技术，构建全光纤网络，实现数据的高速传输；增加了督察功能，为市、区领导配备手持终端，便于能随时随地掌握数字化城管有关数据和管理动态。

(六)创新应急处置。为提高解决问题的能力，我们注重处置力量的创新。推进城管重心下移，充实力，强基层处置力量。将市管道路和部分管理力量下放到各区；明确各街办(乡镇)除有一名领导分管外，建立健全城管科，配备2名专职人员，同时成立一支10---30人的应急处置队伍。按照“行政执法、条块结合、以条为主”的要求，加强职能部门的处置力量。市城建、规划、国土、环保、园林等部门也都分别建立了一支10--30人的应急处置队伍。专门成立了城管治安分局，强化了数字化城管系统运行中的治安保障。组织社会力量参与管理。对风光带绿化养护、部分路段侏洁等一些专业维护，我们采取市场化运作，实行政府花钱购买服务；推行街巷、社区及其内部单位的“市容环卫”责任区制度，组织沿街商家向社会公开承诺“门前四包”管理责任，自觉接受各方监督；定期开展“环境美化日”活动，发动和组织志愿者、“老年护绿队”、“城管小卫士”参加城市管理，扩大城管的社会参与面。

三、着力提升数字化城管系统应用成效

自今年6月，扬州市数字化城管新模式正式开通以来，整个系统运行正常，效果明显。到10月底，累计处理城市管理问题案卷40058件，结案39110件，其中部件问题8254件，占20.6%；事件问题31804件，占79．4%，结案率达97．63%。

(一)管理效能显著提高。扬州市数字化城管系统由无线数据采集、呼叫中心受理、协同工作、大屏幕指挥、部件在线更新、地理编码、综合评价、构建与维护、数据交换、基础数据资源管理、视频监测与处理、卫星影像比照等12个子系统组成，并明确了城市部件和事件管理、处置的部门和单位，将城管信息的采集、上报、处理、结案到综合评价等工作机制进行系统再造，各区、市各相关职能部门的职责更加清晰、制约更加紧密、考核更加科学，管理意识进一步提高，管理效能进一步改善，初步改变了“难事无人管、好事多头管”的状况。过去，支干道路灯、地灯损坏不易被及时发现，有群众投诉也不能及时修复。数字化城管系统运行后，这类问题在规定时间内也都能被及时发现并得到解决。

(二)问题发现能力显著提升。扬州市数字化城管系统新建了56个视频监控点，又整合有关部门的监控资源，形成了118路视频监控网络，做到了中心城区主干道全覆盖。同时，聘请了250多名数字化城管监督员，深入城市的大街小巷，查找问题、协同管理；广大市民群众通过“12319”城管热线和中国扬州门户网站中的“寄语市长”等途径积极参与，大量城市管理问题得到了及时发现。正式运行5个多月来，平均每天发现城管问题271件，“12319”数字化城管热线开通以来，已接听社会公众电话1418个，立案1041个，城市管理问题的发现率从过去的10%左右上升到了现在的90%以上；一些严重影响市容的流动摊点、占道经营、暴露垃圾、乱贴乱画等城市管理老大难问题得到了及时发现、及时处置，实现了城市管理问题由被动受理向主动发现转变。

(三)城管处置能力显著增强。数字化城管系统运行以来，我们充分整合和发挥了每个万米网格单元的四股管理力量，即城管执法力量、数字城管应急处置力量、“门前四包”自治管理力量、社区信息员力量，他们积极实施举报、制止、查处等职能，形成了管理的合力。现在，处置城市管理问题已由过去每月1000多件，提高到7000多件，处置时间从过去的一周缩短到了现在的12小时。在管理中，我们还大力推进执法力量进街道、进社区，提高现场处置能力和效果，初步改变了“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。过去社区内违章建筑时有发生，群众举报不断，影响邻里关系、社区和谐。执法力量下基层、进社区后，发生在居民身边的违章建设等问题得到了及时发现和处置，群众这方面的来信来电已明显减少。

四、完善数字化城管新模式的对策建议

扬州市数字化城管新模式的实施才刚刚开始，如何科学应对和及时、有效地处置各类突发公共事件，是当今政府必须认真研究的一个重大课题。在加强应急管理能力建设工作中，建议着重加强以下四个方面的能力建设。还有许多亟待完善、改进的地方。在今后的工作中，我们将坚持不断创新，坚持依靠群众，进一步提高扬州市数字化城管新模式的应用水平。

(一)扩大管理覆盖区域。扬州市数字化城管系统运行以来覆盖面积不断扩展，已从24平方公里直至目前的53平方公里。我们将进一步扩大数字化城管覆盖范围，争取在今年年底前扩大至65平方公里，明年上半年力争将整个建成区全部纳入，今后还将向周边乡镇延伸，实现城市管理“全覆盖、经常化、高水平”。

(二)建立公众参与机制。进一步发挥市长信箱、政府公开电话、“寄语市长”互动窗口、电子网络的作用，以及采取短信(彩信)有奖参与和“城管一日”、“城管进学校”等新形式，充分调动广大群众参与的积极性。同时，逐步减少监督人员，公开城管有关制度、办法和标准等方面信息，增强城管工作的透明度，拓宽群众参与城管的领域。不断提升、完善市民维护城市环境、保持优良秩序的行为规范，进一步提高广大市民素质与文明程度。

(三)建立科学考核机制。扬州市要抓紧制定《数字化城管考核考评办法》等，建立起一套科学、高效的考核机制；将数字化城管工作纳入各区、各职能部门的管理目标，与作风考评、绩效考核及奖惩挂钩，进一步强化各级城管职能和责任意识。城市管理的两个“轴心”要做到职责明确、功能清晰，充分发挥城市管理监督和指挥作用。

(四)发挥社会监督作用。现代城市管理要从社会系统工程的角度出发，充分发挥政府机构、各类组织和社会成员管理主体的作用，逐步建立起以政府为主导，有企业、非营利组织、新闻媒体和社会公众等多元主体参与的城市管理模式。鼓励全社会积极参与意识，逐渐形成了基层单位和群众参与、职能部门齐抓共管的“大城管”格局，这是强化社会监督、提高城市管理水平和效率的重要手段。

(五)创新城市管理技术和手段。高效率的城市管理依赖着大量、及时、准确的信息流通。通过信息化改变信息流程，带动管理流程再造，实现管理结构的扁平化，减少管理的层级障碍，提高管理效率，是实现城市管理现代化的有效途径。只有建立了完备的管理信息平台，才能不断提高城市管理的透明度、公正性和有效性，促进城市管理现代化。

扬州数字化城管新模式运行以来所引起的强烈反响远远超出了我们的预想，群众欢迎，专家赞扬，领导肯定，媒体关注。10月14日，江苏省委书记李源潮在详细了解了扬州开展数字化城市管理情况后，对这一城市管理模式给予了充分肯定，他指出，扬州的数字化城市管理模式很科学、很现代、很先进，不仅仅是手段的创新，更重要的是形成了发现问题、处置问题、监督评价、考核奖惩一整套体系，有了这套体系，城市的管理就走上了科学化、规范化的轨道，值得推广。11月16日，建设部充分肯定了扬州数字化城管对城市管理问题的高发现率和高处置率，将向全国推广数字化城管“扬州模式”。提出“大中城市要以扬州模式为参考，在市级分设‘监管中心’和‘指挥中心’管理机构，区级设立指挥中心，实行‘统一接纳、分别派遣、区级受理’的模式”。江苏省副省长仇和表示江苏将推广扬州数字化城管模式，提高城市管理效率，提升城市管理水平。回顾扬州市创建新模式的过程我们感到，保证新模式创建成功的因素和条件是多方面的，关键要有科学严谨的建设方案，要有一个优秀敬业的团队，要有一流的专家咨询队伍，更要有领导的高度重视和强烈支持，这是城市管理新模式成功的有力支撑。扬州市通过实施数字化城市管理，促使城市管理由被动管理型向主动服务型转变，由粗放定性型向集约定量型转变，由单一封闭管理向多元开放互动管理转变，从而实现对城市的“科学、严格、精细、长效管理”，取得了明显的社会效益和经济效益。

第三篇：城管执法体制改革的几个问题

城管执法体制改革的几个问题

当前，城市管理综合行政执法体制改革工作已在全国如火如荼地铺开，但由于我国现行城市建设管理体制就大的框架而言，依然延续着计划经济下的运行模式，城市管理在行政体制上的独立主体地位尚未得到理顺，致使城市管理工作难以适应城市快速发展的需要。党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革”，“加强行政执法部门建设”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，再次表明了党中央、国务院对推进综合行政执法体制改革的目标和决心。为此，应当从阻碍发展的体制机制下手，对我国城市管理的行政管理体制、组织机构设置、管理运行机制、管理技术手段等进行大胆改革创新。

一、从行政体制上确定城市管理的独立主体地位，把城管执法从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局

城市管理伴随着城市的产生而形成，并直接影响着城市的生存和发展。城市发展由规划建设为主到建管并重，再到管理经营为主，是城市发展的客观规律，也是经济社会不断进步的过程。日愈加快的城市化进程，迫切要求城管执法工作形成独立体系。

（一）从国家层面把城市管理与城市建设有机分离是城市发展客观规律的迫切要求。城市组织系统包括城市规划、城市建设、城市管理、城市经营四大板块，其中规划与建设、管理与经营分别是两个有机结合体。我国改革开放以来，城市化进程飞跃式发展，呈现出城市规模迅猛扩大、城市数量大量增加、城市人口结构多元化、城市载体功能复杂化、城市居民需求多样化、城市运行机制法制化等多元特征，对城管执法的需求也日趋增加。尽管城管执法的重要意义也已为大家众所周知，但城市管理与城市建设尚未站在同等的政治地位上。在国家政体结构上依然还是城市建设的附属品。可以说，多年来我国城市管理体制改革之所以缺乏统一性、超脱性和前瞻性，根源是国家在行政管理关系上一直将城市管理列为“城建管理监察”范畴，没有作为独立主体给予考虑，致使城市管理成为大城建体系的隶属品。

（二）从行政体制上确定独立的主体地位是城市管理体制改革所要解决的首要问题。随着我国城市化进程加快，城市管理对于城市建设的保障作用越来越重要，但国家至今竟然没有一个独立主体的专门管理机构，只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室。由于没人“当家做主”，致使国务院从1997年开始在城市管理领域推行相对集中行政处罚试点工作，到2002年实行综合行政执法试点工作，只好依赖法制和编办两个部门来推进，综合行政执法部门也成为“国家不设委局、省里不设行政主管局”的“稀有”部门，改革形式也五花八门，缺乏统一管理性。面对日新月异的城市，如何进一步理顺城市管理体制和创新运行机制，已成为摆在各级政府科学执政面前的一个重大课题。我们认为，应当充分领会“十七大”精神，与时俱行进行改革创新，将城管执法工作从大城建体系中分列出来，设立国家城市管理执法局，各省、自治区、直辖市相应设立城管综合行政执法局。只有先框定好城市管理的组织机构设置体系，才能破解城管执法立法难问题，从而通过立法的形式来解决好城管执法范围缺乏稳定性、职能定位缺乏明确性、执法手段缺乏法定赋予性、长期“借法执法”，以及执法规范、执法自律、执法保护、抗法处罚没有明确依据等系列的现实难题。

（三）从组织机构上划分城市管理独立主体地位有三种可供选择的组建模式。据科研机构的研究成果表明，我国对城市化管理的研究和实践至今虽然仅有20来年时间，但我国城市化水平已进入快速发展阶段，2010年将达到40%，2020年将达到55%左右，城市管理在城市发展进程中的作用不言而喻。目前，我国城市化进程已促使城市管理从原来市容环境的专业性管理转型并融入经济社会发展大局的综合性管理，各地城管执法部门在实践中也强烈呼唤全国城管执法工作“一盘棋”。对于如何设置国家城市管理执法局，有三种组建模式可供选择：①一步到位模式。把国家城市管理执法局直接设立国务院内部，作为国务院的直属单位，为独立主体资格的国家二级部委局。②挂靠独立模式。把国家城市管理执法局挂靠设立在建设部内部，类似国家工商总局内设的国家商标局，定为副部级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。③从属管理模式。把国家城市管理执法局直接设立在建设部内部，作为建设部的内设机构，定为司级单位，工作相对独立，可以自己名义对外行文。

（四）从实践需要上确定国家城市管理执法局的管理职能和机构

设置形式。①主要职能：贯彻执行国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法工作的宏观协调、指导，负责收集、汇总全国城管执法工作情况，起草相关的规范性文件，组织开展全国性专项执法整治行动，承办党中央和国务院交办的工作。②机构设置：办公厅（室）、综合管理司（处）、法制宣教司（处）、地方协调司（处）。其中，综合管理司（处）主要负责全国城管执法工作的调研、统计、汇总、上报工作，负责组织实施全国性专项执法整治工作，负责制订全国城管执法工作的指导性计划；法制宣教司（处）主要负责宣传贯彻国家有关行政执法方面的方针、政策、法律、法规、规章，组织实施全国城市管理领域的相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作，负责全国城管执法规章及规范性文件的调研、起草工作；地方协调司（处）主要负责协调解决各地在推进城市管理相对集中行政处罚试点工作和综合行政执法试点工作过程中遇到的问题，并组织对全国各地城管执法工作情况进行监督检查。

二、从破除体制性障碍入手，优先解决好几大制约因素，构建富有活力的城管执法新机制

构建更具活力的体制机制，是深化改革、扩大开放、破解发展体制机制滞后问题的关键。根据城市管理发展的客观规律，结合城管执法工作的实践经验，城市行政管理体制改革首先要从以 履行公安机关职能，协同城管执法人员工作，处理阻挠执法或暴力抗法事件，并依法对城管执法领域里的违法犯罪行为进行立案侦下几方面大胆改革创新。

（一）有机统一全国城管执法的机构设置。综观现状，我国城管执法机构的组织形式及名称叫法不尽相同，穿着制服及佩戴标识五花八门，在行政组织上基本上设置为政府直属机构，城管执法工作处于全国缺乏统一性的状态。我们认为，在成立国家城市管理执法局和省级城管综合行政执法局的基础上，要将全国各市县城管执法机构的名称、制服、标识统一起来，将城管执法单位从政府直属机构定位为政府组成部门，机构建制为全员行政编制，只有这样才能形成全国城管执法工作“一盘棋”。

（二）设立城管执法专业警察队伍。实施“综合行政执法+公安保障”联动机制，是全国各地推进城市管理综合行政执法工作顺利开展的成功经验。实践证明，在执法环境欠佳的情况下，如果城管执法工作缺少公安提前介入，容易导致阻挠执法和暴力抗法事件多发，事件也无法在起始阶段就得到有效控制。等待暴力抗法事件发生后公安部门才介入，既达不到公安为城管执法保驾护航的目的，又造成公安部门在事后耗费大量人力物力，从而增加不必要的行政管理成本。城市管理问题已成为当前、也必将是今后全国各地在发展过程中所面临的热点难点问题，应当解放思想，大胆创新城管执法安全保障机制，采取类似林业、港务、铁路公安的机构建制，在城管执法局内设置城市管理专业公安编制，设立城市管理公安分局（大队），实行双重领导体制，人、财、物由城管执法部门管理，业务上接受公安部门指导。

（三）加紧制定城管执法综合性法律法规。目前，推行城市管理综合行政执法，在法律上已有坚定的法律依据和明确要求。根据《行政处罚法》的授权以及国务院的具体规定，目前城管执法集中行使的行政处罚权，主要涉及几十部法律、法规、规章和数百款罚则。由于城管执法涉及领域多、执法范围不明晰、立法难度大等原因，我国城管执法立法远远落后于执法实践，至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规，致使城管执法目前还是一个执法范围比较“边缘”、执法手段也比较“传统”的部门，已经严重影响了城管执法工作的深入开展。如果问“到底城管执法具体管什么”这个看拟简单的问题，目前在国家层面还没有一个机构能够完整回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权及综合行政执法的试点工作由国务院法制办总体协调。为此，不能因为难度大就放弃对城管执法的立法，城管立法可先从几个方面入手：一是界定城管执法的职能范围。根据城市发展趋势，科学确定城管执法可以涉足的管理领域，并对城管和其他部门有交叉的管理执法领域划定执法权限。二是界定城管执法的执法手段。确定城管执法是行政执法的一个组成部分，通过立法形式应赋予与城管执法职能相对应的法定执法手段和执法权限。三是界定城管执法的法律依据。对城管执法长期以来所“借法执法”的范围进行归纳类总，制定综合性法律条文。四是界定城管执法的主体地位。通过立法明确各级城管综合执法机关作为本级政府组成部门，并建立城市管理综合行政执法工作 协调配合机制。五是界定城管执法的实施原则。明确城市管理综合行政

执法机关的管理职能范围后，鉴于综合行政执法范围较广的实际情况，可以分阶段、分步骤、分区域地推进，直至全部划归和全区域覆盖。

（四）把城市管理作为独立章节纳入各级政府规划范畴。由于国家组织机构设置上没有将城市管理从大城建体系中分列出来，致使城市管理工作依然还是大城建工作的隶属品，因此各级政府在制定国民经济和社会发展五年规划及中长期规划纲要时，都没能从城市管理对经济建设、城市发展、社会文明所起推动作用的角度，对城市管理工作进行系统性统筹规划。根据城市管理的定位和作用，应当将城市管理从“城市建设与管理”专题中分列出来，与其他项目一样用独立章节制定五年规划和中长期规划。同时，要从政府工作层面切实改变“重建设、轻管理”的状况，规定政府公共财政每年要按照一定的比例投入城市管理事业，优先解决好城管执法工作多年来存在的人员编制不足、工作经费紧缺、办公条件较差、执法装备简陋、科技力量落后等问题。

三、从思维定式上革除陈旧的权力本位意识，树立和谐效能型工作理念，提高城市管理执法水平

在当今社会发展新形势下，如果说军队的使命是保家卫国守疆土，公安的使命是保障社会安定，那么城管执法应当以维护城市和谐作为主要职责。我国在推进城市化进程中，由于城市载体功能结构和城乡二元经济发展不均衡，城市发展进程中所遇到疑难杂症和社会热点难点问题也较为突出，下岗、失业、失地等低收入群体在很大程度上仍然存在。新形势下的城管执法工作，应当遵循“法治化、规范化、科学化、人性化”的原则，解放思想，更新理念，做到“坚持以人为本、强化和谐管理、政府诚信法制、注重民生问题、降低管理成本、讲求执法效能”并举，着力构建和谐民生型、效益创收型、诚信法治型、文明执法型、科学管理型的城市管理长效体制，走出一条符合科学发展观、充满活力、富有效率、更加开放的城市管理新路子。

（一）树立科学的城管执法工作理念，彻底革除简单粗暴的传统作风。党的十七大报告中强调，“科学发展观„„核心是以人为本”，“必须坚持以人为本”，“积极构建社会主义和谐社会”，指出“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。”城市管理问题，实质上是市民群众多样需求与城市管理标准要求之间产生矛盾冲突的问题。综观当前国内城市管理领域所发生的暴力抗法事件及城管执法人员打人事件，许多情形都是由于执法队伍粗暴执法而造成的。传统老城管那种简单粗暴、冲冲杀杀、野蛮执法的工作方式，不能一味推说是因为老百姓不听话而不得不采取强硬态度，而是城管执法队伍的权力本位意识在做怪，以及工作理念偏差和队伍素质低下所产生的问题。如果不从根源上找出老城管队伍时常被人民群众责骂和社会形象败坏的原因，并通过加强队伍建设、转变工作理念、创新管理机制等手段予以解决，则这支队伍必将被社会淘汰。应当深刻地认识到，城管执法队伍面对的主要是两类极端的群体（备注：一类是本地下岗失业人员和外来打工就业人员的弱势群体；另一类是有财有势有社会背景、为己利而损大众利益的强权群体），但处理的都是人民内部矛盾，这也是城管执法队伍与公安警察队伍的根本区别和存在的社会价值所在。这就意味着新形势下的城市管理执法工作必须始终坚持“以人为本”作为宗旨，把执法为民落实到每一项工作的各个环节之中，面对日愈复杂化的城市管理问题，应当善于运用科学发展观，深入剖析问题产生的根源，在彻底革除简单粗暴管理方式、杜绝野蛮执法行为的同时，根据城市发展实情，围绕城市发展大局，采取得当的方法和措施解决问题，才能较好地避免管理者与被管理者之间的矛盾冲突和敌对情绪，做到“为民、爱民、利民、便民”，真正代表广大人民群众的根本利益，为城市和谐发展提供强大的动力。

（二）大力构建和谐民生型新机制，使城市管理工作更加贴近民意民生。城市管理执法工作在城市大开发、大建设进程中，要围绕着“民生工程”做文章，不能动辄由市长组织开会，一个会议就当场敲定对一个违法行为的处罚结果；或遇到涉及群体性就业、安置等利益问题不作深入调查，动辄派出几百号人进行整治。否则，就会出现政府职能部门违法乱作为情形，社会存留问题也会越积越多，群众对政府也会产生意见而导致群体性上访事件，造成政府门前是非多。对于城市发展进程中所遇到的疑难杂症和关系群众集体利益的社会热点难点问题，应当按照依据法律和尊重历史的原则妥善处理，使政府行政行为法制化，政

府处事方法更加诚信化，政府亲和力大大增强，体现出政府的诚信建设。如针对当前全国城管执法工作中普遍面临的流动摊贩占道经营“顽疾”问题，应当做好堵疏结合的文章，对交通流量大、重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，将一般次干道或沿街场地开阔的路段规划、设置成为临时经营堵疏结合示范街区，既有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，使混乱无序的流动占道经营行为走向合法规范化，又充分增拓了群众就业门路，为政府分担解决民生就业问题。同时，城管执法投诉举报热线电话求要实行24小时值班制度，启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时处理噪声扰民、未成年人上网等群众热点投诉案件，使城市管理工作的群众参与率和信任值不断提升。

（三）构建诚信法制型新机制，通过城市管理工作促进投资发展环境建设。在新一届中央政治局常委同中外记者见面会上，胡锦涛总书记强调要“科学执政、民主执政、依法执政”。城市管理工作应当以调整优化为手段，推行政务公开和优质服务承诺，完善行政审批事项办理规程，规范城市公共资源管理和行政审批工作，让管理相对人站在同等的竞争平台上，杜绝过去行政审批工作上存在的“给了好处就乱批，不给好处就乱堵”的管理弊病，实现“诚信审批”。同时，把改善投资发展环境、推进重点项目建设作为一项中心工作，针对性违章建筑困绕投资发展环境的问题，在依法行政和提高执行文化上狠下功夫，要顶住说情风、通风报信风、吃拿卡要风，敢于碰硬，集中力量，严格执法，重拳出击，强化对违章建筑初建阶段的巡查执法，对违章建筑掀起大规模拆除浪潮，为城市开发建设扫除障碍，节约城市开发建设投资成本。通过执行决策到位的城市管理工作，促进投资发展环境建设，增强企业投资信心。

（四）构建效益创收型新机制，推动城市管理工作由粗放开支型向效率创收型转变。城市管理及执法效能的最大化，不是事后处罚，而是事前预防。传统城市管理工作由于缺乏长效型系统管理机制，只有纯粹投入而无经济收益，在执法方式上也是简单粗暴、冲冲杀杀，从单纯的突击整治到突击整治，导致政府虽然长年投入大量的人财物力，但违法行为依旧反弹多，反复整治而图劳无益。同时，对于城市领域里无偿占用城市公共资源、侵占社会公众利益的违法行为，也得不到应有的处罚，造成政府对违法行为的处罚性收益也白白流失。要走出城市管理从整治到整治的怪圈，突破管理市容环境卫生的条框意识，强化日常监管执法机制建设，防范和减少违法行为发生，从而减少政府对整治行动的投入而使执法自身成本下降，并通过制止违法行为发生而避免更多的社会资源浪费，使城市管理执法成本降低，实现城市管理执法效能最大化。同时，针对传统城市管理模式一味纯粹化投入和大量城市公共资源被少数人无偿占用的问题，认真探索城市管理与城市经营的内在联系，运用产业化法则来对待城市管理系统中的潜在资源，全面规范城市公共资源尤其是临时占用城市道路设施、户外广告设施设置的规划、审批工作，不断完善高立柱广告、路灯杆广告经营权公开招标拍卖制度，通过市场机制规范城市公共资源有偿使用行为，使城市管理产生经济效益，经济效益又反哺于城市管理，推动城市管理由粗放开支型管理向和谐效率创收型管理转变。

（五）构建文明执法型新机制，以城市管理工作推进和谐三亚建设。城管执法队伍每天在一线执法，与市民群众广泛接触，监管执法行为和队伍形象，代表着政府管理城市的能力和水平，也彰显政府与群众之间的和谐关系，要求这支队伍必须内强素质、外塑形象。在队伍作风方面，要用“三以”取代“三惯”（即以德感人、以法治市、以勤训队，取代了过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风）；在处事心态方面，做到“三心一志”（即查处违法行为要顶住威胁利诱，做到心硬如铁；对待主动纠正违法违章行为的管理相对人，做到心宽如海；一线执法不被理解而挨打骂时，做到心静如水；严格执法而遭遇打击报复和污告陷害时，做到志坚逾钢）；在工作纪律方面，杜绝“三软歪风”（即加强廉洁自律，整治腐败，杜绝出现收受好处费后，在一线监管执法时心软、在审批行政许可事项时手软、在处罚案件上会讨论时嘴软的违法乱纪风气）。在此基础上，树立法治理念，增强法治意识，强化证据意识、时限意识和程序意识，严格依法办事，规范执法行为，把严格整治、文明执法、热情服务贯穿到执法工作的全过程，维护社会公平正义，使城市管理工作得到群众广泛认可和支持，阻挠执法、暴力抗法、群体性上访事件等发生率大大减少，政群关系达到有机和谐。

（六）构建科学执法型新机制，规范城市管理工作的思维定式。彻底革除陈旧的行政管理思维定式，把“权力来源于官”向“权力来源于民”转变，把执法机关“权力本位”向群众“权利本位”转变，把“无情执法”向“有情服务”转变，把“事后处罚”向“事前预警”转变。建立健全定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，推行网格化管理体系和属地联动管理方式，使城市管理工作由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变。同时，查处城市管理违法违规行为时，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，使城市管理工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，不断提高城管执法水平。

第四篇：大城管合同

武汉市城市市容环境第三方检查

合 同 书

立约双方：

甲方：武汉市城市管理局（代武汉市城市综合管理委员会办公室）（购买方）乙方：武汉中南社会调查研究所（服务方）

经双方友好协商，根据《中华人民共和国合同法》，为保证所购买服务的质量，明确双方的权利义务，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就有关事宜缔结以下条款：

一、定义

市容环境检查：指乙方按甲方的要求，定期对指定的街道（乡、镇）、主次干道、交通窗口、湖泊的环境问题进行暗访检查。从而获得指定的街道（乡、镇）、主次干道、交通窗口、湖泊存在的环境问题的信息资料。

单 元 格：甲方指定的街道辖区道路及两侧的可视范围。主次干道：甲方指定的市、区属主次干道及两侧的可视范围。交通窗口：甲方指定的火车站、客运汽车站及周边范围。湖 泊：甲方指定的湖泊及周边范围。

二、检查地点 武汉市

三、检查范围 武汉市7个中心城区、6个新城区、4个管委会、市城投公司、机场路公司共425条主次干道(人行天桥、地下通道)、164个街道及所辖居民社区、40个湖泊等。汉口火车站、武昌火车站、武汉火车站分别作为1个街道进行考核，纳入一类街道评分排名；金家墩客运站、新荣客运站、宏基客运站、傅家坡客运站分别作为1条主次干道进行考核，纳入B类主次干道评分排名。

四、检查周期 中心城区：街道4次/每月，主次干道4次/每月，交通窗口4次/月，1

湖泊1次/月。

新 城 区：城关街道、主次干道4次/月，其它街（乡、镇）2次/月，湖泊1次/月。

管 委 会：主次干道4次/月，街（乡、镇）2次/月，湖泊1次/月。

居民社区：每月抽检1/3，每季度检查一轮。

五、乙方工作职责

5.1 乙方应当建立稳固的城市市容环境检查工作项目组，且一线的检查人员在60人以上，并确保项目组人员相对稳定。

5.2 乙方按甲方要求的检查周期将检查的数据发送给甲方，乙方应确保检查数据的真实性、完整性及准确性。

5.3 乙方应当严格按照附件一《武汉市城市综合管理考评标准》进行暗访检查，此项检查标准作为本合同附件，乙方必须按照执行。若未按照执行，甲方可依据此项考评标准和本合同有关规定追究乙方的违约责任，并进行相应的费用扣除。5.4 乙方须依据甲方提供的检查本底，严格按本底中的起始点进行检查工作，保证检查数据的客观公证无误。

5.5 乙方应按甲方要求的检查周期，负责路段问题、数据问题的复核，对错误的数据进行修正。

5.6 乙方应保证本合同中所涉及的数据和信息仅提供给甲方，数据的所有权归甲方所有，未经甲方允许，乙方（包括其管理人员和员工）不得将以下任何信息以任何方式提供给除甲方之外的任何单位和个人。

a． 任何提供给甲方的数据信息，包括原始数据、原始记录表及其他资料的原始文件；

b． 每个周期的检查结果；

c． 任何甲方提供给乙方的资料，包括甲方的检查考核标准、检查方法、检查本底、检查考核的相关文件及计算方法等。

六、检查信息的数据处理、收集和结果的报送

6.1 检查信息的处理。乙方应按甲方的要求将考评项目进行分区、分街处理，文字记录与图片或视频记录要相互对应。

6.2 检查信息数据的复核。检查信息数据录入完成后，乙方有义务对数据进行检查和复查。

6.3检查信息数据的收集。乙方须根据甲方提供的考评项目内容进行数据的收集，包括文字记录、图片或视频记录，内容包括以下十五项（可根据全市的工作部署进行增加或删减调整）：

A.暴露垃圾整治

B.占道小餐饮整治

C.其他类占道整治

D.施工渣土管理 E.施工工地环境

F.湖泊水务环境

G.园林绿化管理 H.市政设施管理 I.立面环境管理

J.社区物业管理

K.主次干道环境

L.街道(乡)辖区环境 M.城关街道环境

N.公路环境管理

O.社会监督 6.4 检查结果的报送。

a．检查数据。使用城管通检查的数据，乙方须在24小时内进行审核并上传至数字化平台。使用照相机和摄像机检查的数据，乙方须在48小时内将检查记录、图片、视频资料报送至甲方。

b．月度报告。乙方每月10日前根据检查数据，按甲方要求的格式撰写月度报告。（如因甲方数据延误，乙方有权顺延报告提交时间）6.5 检查结果的报送。

乙方须按检查周期要求向甲方提供以下内容的检查结果。

a．按本合同规定的检查考评项目分区、分街环境问题数量、图片或视频资料。

提交时间：日报：每日下午15：00时（平台提交前一日检查结果）

b．按本合同规定的检查考评项目综合评分报告。

提交时间：每月6日（甲方应在每月2日前确认上月检查结果，如甲方确认时间延误，乙方有权顺延报告提交时间）

七、乙方考核及违约责任

7.1 乙方严格按甲方规定的次数检查。每月中心城区街道检查4次，主次干道检查4次，交通窗口检查4次，湖泊检查1次；新城区政府所在地街道检查4次，其它街（乡/镇）检查2次，主次干道检查4次；管委会主次干道检查4次，街（乡/镇）检查2次，湖泊检查1次；居民社区每月抽检1/3，每季度检查一轮。乙方在检查

中对所有检查考核对象（街道是每条受检道路）不能减少检查次数，每条受检道路当月检查少一次扣款1000元。如若需调整检查次数，需报甲方同意方可。7.2 检查时间。检查时间要采取不定期、不固定的形式检查，即对同一受检对象，每次检查的时间要不尽相同，日常检查分上午(8:30—11:30)、中午（11：30—15：00）、下午（15：00—18：00）不同时间段进行检查；渣土夜间检查时间为21：00—3：00。避免受检单位掌握规律而应付检查。甲方若发现乙方检查人员连续3次在同一时间段检查同一受检对象一次扣款500元，依次类推。对于主次干道、背街小巷、社区的检查，一条路、一个社区要一次性检查完，不能分次检查，发现一次扣款500元

7.3 检查点位错误。乙方检查人员要严格按甲方提供的本底资料的区域划分进行检查，对道路或街道检查错误的，即甲方指出后，还连续错误的3次将此条路的内容记入彼条道路的，甲方将对乙方进行扣款，发现一次扣款500元，影响恶劣的，每次罚款3000元。

7.4 检查情况不符。乙方须严格按甲方提供的检查标准实施检查，甲方将不定期对乙方的检查进行抽查，并与乙方的检查情况进行对照，对检查记载情况与实际检查情况严重不符的，发现一次（即一条受检道路一天的检查视为一次）扣款1000元。7.5 乙方月报、分区报告数据与当月检查资料记录不符并影响恶劣者，发现一处扣人民币1000元；甲方发现检查中有误要求修正而未修正的，发现一处扣款100元。7.6 乙方月报、分区报告数据、文字及印刷错误（含页码、月份、序号、文字、数据等），错1处扣500元；造成重大影响的（如名次、名次升降等）1处扣5000元。7.7 严格保密。乙方对检查情况严格保密，严禁将检查情况和检查结果泄露给相关区、街及单位，甲方发现1 次，罚乙方款项3万元，造成严重后果，将按协议条款的处罚内容进行处罚，即甲方追回已付款，中止合同，按总款项的30%进行罚款。7.8 不得与区、街及相关单位接触。乙方检查人员在检查过程中不得与各区、街人员接触，一经发现，乙方立即辞退检查人员，若被动接触，则不得透露有关检查的信息，如若经甲方发现的，将对乙方扣款1万元。如乙方在检查过程中，受到被检查方的阻碍，乙方要通知甲方，由甲方来解决，乙方不得自行解决或报复检查，若经甲方发现的，将对乙方扣款3000元。

7.9 不得打人情分、情绪分。乙方检查人员不得打人情分，情绪分，有问题不能不记录，没有问题也不能找问题。要客观地、实事求是地检查，对无事生非、有问题不记录，或将环境问题有意用相机放大或缩小的，发现一次罚款3000元。对于道路上没有问题，不要找问题，照起止点就可以了。对于没有问题，故意找问题的（自己丢废弃物、等别人废弃物）发现一次扣款1000元。

八、甲方的权利、义务及违约责任 8.1 甲方向乙方提供资料。

a．检查考评标准：《武汉市城市综合管理考评标准》。

b．检查单元格及本底：街道（乡、镇）单元格名称及起始点、主次干道名称及起始点、天桥通道名称及地点、交通窗口名称及地点、湖泊的名称及地点、重要公路名称及起始点。

c．评分方法：街道考评计算公式、主次干道考评计算公式、乡镇环境考评计算公式、交通窗口考评计算公式、中心城区综合考评计算公式、管委会综合考评计算公式、新城区综合考评计算公式、全市综合考评计算公式。d．乙方若对甲方的检查本底提出疑问，甲方有义务协助乙方核查。

8.2 甲方有权对检查考评标准、检查单元格及本底、评分方法进行修改或调整，修改或调整后以书面的方式及时提供给乙方。

8.3 甲方未能按双方约定如期向乙方支付检查经费，甲方应承担项目总费用5%的违约金。

8.4 如果项目实施过程中，甲方由于其他客观原因不能继续委托乙方实施第三方检查，甲方不得不停止该合同时，甲方应承担项目总费用5%的违约金。

九、检查费用

双方商定，本检查项目(上半年)的总费用为247万元，分三期付清。

9.1 第一期：甲乙双方在签定合同之后20个工作日内，甲方按总款项的50%向乙方支付预付款：壹佰贰拾叁万伍仟元整（￥1，235，000）；

9.2 第二期：乙方在提交第三个月月报后，甲方在20个工作日内支付乙方第二笔款项，即总款项的30%，柒拾肆万壹仟元整（￥741，000）；

9.3 第三期：乙方在提交第六个月报告后，甲方在20个工作日内付清所有余款，即总款项的20%，肆拾玖万肆仟元整（￥494，000）。

9.4下半年合同：结清上半年余款时，甲、乙双方若无疑义，即同时支付乙方下半年第一期50%的预付款：壹佰贰拾叁万伍仟元整（￥1，235，000）。

十、合同和签订、生效和终止

10.1 合同的生效日期和有效期限:本合同的有效期为2013年1月1日至本年6月30日。

10.2 合同的终止：合同期满甲乙双方任何一方不再续约，合同自动解除。

10.3 争议的解决：当因本合同中未记载事项发生争议时，甲乙双方须本着诚实守信的原则，通过友好协商解决，如协商不成，任何一方可向武汉仲裁委员会申请仲裁。

十一、附件

11.1下列附件,经甲乙双方分别盖章后，为本合同的有机组成部分，与本合同具有同等的法律效力：

附件1：《武汉市城市综合管理考评标准》。附件2：《各区街检查单元格本底》。附件3：《考评方法计算公式》

附件4：《市城管委办公室关于对第三方检查考评的考核条例》

十二、其他事项

12.1 履行完上半年合同后，甲、乙双方若无疑义，按上半年合同条款续签下半年合同。12.2 其它未尽事宜，双方协商一致，可签订补充协议。补充协议与本合同具有同等法律效力。

12.3 本合同一式四份，经双方签字盖章后各持两份加以保存。

甲方：武汉市城市管理局

乙方：武汉中南社会调查研究所（单位盖章）：

（单位盖章）：

（代表签字）：（代表签字）： 2012年

月

日

2012年

月

日

第五篇：城管体制改革之律师张玉成

大成律师张玉成：城管体制改革应纳入法治轨道

(发表自搜狐财经)

改革城管制度的根本，在于将其纳入法治化的轨道，摒弃运动式选择性执法的治理模式，舍此别无他途

北京市城管执法局一副局长日前表示：“目前北京市城管执法局由市政市容委代管，可能近期将调整，体制上会有很大变化，可能要由公安代管，但不纳入公安队伍。”这样的表态，让社会各界再一次聚焦城管体制改革问题。

城管，是城市综合管理执法，集工商、税务、公安等行政部门的职权于一身，为维护城市的市容市貌、经济秩序和社会秩序而设立的准行政部门（其法律属性没有准确的界定）。其设立和运行的初衷及现实基础是，一个城市需要市容市貌及各种秩序，而行政资源稀缺，政府于是设立城管进行综合执法。但由于城管自身存在严重的制度缺陷——其法律地位及执法依据不明，职责权限不清，执法程序缺失，执法监督缺位等，城管制度已经成为城市管理制度的败笔。全国范围内的城管暴力执法、野蛮执法案例层出不穷。2006年的崔英杰案还记忆犹新，城管李志强在中关村一带抢走了商贩崔英杰的生产工具——一辆刚买的三轮车，崔英杰夺走了李志强的生命。在政府与民间各种势力的博弈中，崔英杰有幸被判为死缓。如今城管已经成为一个高风险性职业，城管与商贩都成了制度的牺牲品。更为严重的是，城管往往是选择性的运动式执法，这使得城市里的边缘群体如小商小贩们的日子更加艰难。说到底，城管施行的是一种放水养鱼的做法，养一天，捕一天，既不赶尽杀绝，又不会放过他们，这里有城管部门最为现实的利益计算。而小商贩们呢，一边应付白道，一边面对黑道，为的也只是自己最基本的生存权。生活在这样一个烂江湖，他们时刻徘徊在崩溃的边缘。

以运动方式解决问题，对中国人来说是最熟悉不过的事。人们常常从各种媒体上看到像“扫黄打黑专项斗争”、“消防安全专项治理”、“集中整治”、“零点行动”等等新闻报道。这是中国一贯盛行的治理模式，通过政治动员，自上而下地调动行政资源及其他社会资源，对某些突发性事件或重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理。通常情况下，这种暴风骤雨式的执法行为的流程是：事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案→实施治理→检查反馈→总结评估。

运动式行政执法作为临时政策，逐渐架空甚至替代长久生效的法律，使得法律变为可松可紧、可宽可严、可硬可软的橡皮泥，这不但助长了执法者的选择性和随意性，也容易使群众对行政执法机关的行政能力及信用产生怀疑，甚至激起群众的暴力抗议行为；而由于事先缺乏全面性、科学性研究，盲目调动人力、物力、财力，运动式行政执法必然造成行政资源的极大浪费，执行成本高昂；运动式行政执法期间，一切工作都围绕着特定执法任务展开，而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边，这可能会产生其他违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价；运动式治理是中国政治生态及管理模式（非法治模式）的真实写照，而不得不指出的是，中国近代以来的历史，包括各种各样的运动，都是运动式治理的典范，可见这种治理模式的深刻历史背景和巨大惯性。

从本质上讲，城管制度是典型的控制型运动式的治理模式，设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律，这是城管制度的症结所在。但遗憾的是，有关部门似乎对此缺乏必要的反思，没有考虑到或不愿意去思考城管制度本身存在的制度性缺陷，反而认为主要在于对城管制度的保障措施不到位，因此一味地要强化这一制度。

在这种错误思维的支配下，有的城市为加强城管的“综合执法能力”，专门为城管执法人员配备了各种警械等以对付“暴力抗法”；还有的城市花费巨资在街道上安装摄像头并设置统一的监控中心以彻底清查“无证摊贩”；甚至有人大代表建议，“城管部门应当被赋予像公安一样的刑事执法权，以应对暴力抗法者”。

事实上，以上做法和建议都没有认清问题背后的深层次原因，也没有认识到法律之所以有效，其根本不在强制，而在于民众对法律的信仰，以及基于这种信仰而产生的对法律自觉的服从。这类做法和建议，不但不能解决问题，反而只能使现行的城管制度更加非理性和暴力化，从而加剧底层群众的反感甚至敌视情绪。改革城管制度的根本，在于将其纳入法治化的轨道，摒弃运动式选择性执法的治理模式，舍此别无他途。

城管制度及运作模式有违行政法治原则，实践中面临严重的合法性危机。将城管归市政市容委名下，不符合国务院的规定，而将城管交由公安代管，也没有任何法律依据。解决城管制度自身的合法性问题，必须由国务院以制定行政法规的形式来进行全国范围内城管统一的立法，使城管制度走出执法依据不明、职责权限不清、执法程序缺失、执法监督缺位的困境。

一些国家和地区在类似事项管理方面的成功经验可值得以参考。例如，在我国香港地区，警察机构内部设专职城市管理的“小贩科”，由民事警察直接负责城管执法，世界上许多发达国家也大都采取的是这种模式。在我国，警察执法无论从实体上，还是从程序上都有相应的较为成熟的法律、法规的约束，而且相对的救济途径也比较完备，将现行城管制度纳入警察系列是可以考虑的一个途径。

城管制度改革早已引起法律学界、实务界及社会各界人士的关注和讨论。这次城管体制的调整能否纳入法治化轨道？城管制度离法治化还有多远？我们拭目以待。