论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

第一篇：论我国公共政策执行中存在的问题及原因分析

我国公共政策执行过程中存在的问题及其成因分析

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。改革开放以来，政府制定的许多公共政策都比较符合现实情况，在得到较好执行的地方，政策的效果比较明显。然而，在我国现实的公共政策执行过程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”的现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形，导致政策目标不能有效实现乃至与完全落空的情形，不利于我国现代化建设的顺利进行。其主要表现如下：

一是政策敷衍执行。主要是指在公共政策执行过程中，执行主体故意只做表面文章，只搞宣传而不研究实际情况，不采取可操作性的执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。政策执行主体或者被动等待上级的新政策，或观察上级是否要严肃执行，或旁观其他部门是否认真执行。在阳奉阴违敷衍塞责之后，政策执行容易错失最佳时机，从而直接影响政策问题的解决和政策目标的实现，是严肃的公共政策最终成为一纸空文。例如现实生活中某些地方政府口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情；有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

二是政策选择性执行。一项公共政策往往是由相互依存、有着共同目标的若干本分组成的，一些地方政府、单位根据自己的利益需求对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行，不利的内容则有意弃之不用；更有甚者，当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

三是政策附加性执行。政策执行者在政策执行过程中附加了一些不恰当的内容，盲目扩大政策外延，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越政策原定要求。执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上

级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。例如，我国实施素质教育的目标是提高中国学生的综合素质，改变应试教育的不良现状。但是这些年的实际政策执行过程中，人们对素质教育的理解莫衷一是，有的地方将改善教育工作的物质条件说成是实施素质教育，有的说实施素质教育的核心教育是提高文化素质等，导致素质教育的内容和外延被无限扩大，实质上偏离了素质教育的中心内容，反而加重了学生和家长的负担。

四是机械照搬执行。执行者在执行公共政策时不考虑当地的实际情况，机械地照搬上级政府政策。例如个别政策执行者执行能力不强，缺乏因地制宜的变通能力，不主动创造政策执行所需要的环境、条件、时机，而是盲目照搬照抄中央政策。这样不但不能解决具体问题，浪费了政策资源，还会把责任推给政策本身，是公众对政策本身的质量问题产生质疑，有损公共政策的权威和严肃性。

五是政策矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。

综合分析政策执行过程中存在的问题，公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，我个人认为，其形成的原因是多方面的，总结来说归为以下几点。

一是公共政策自身的缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布置的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。再者是是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。

政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从。

二是公共政策执行主体因素。公共政策执行主体的政策认知水平、政策之心更利益及其价值取向是公共政策有效执行及其效果实现的重要保障。而目前我国公共政策执行者素质参差不齐，执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。公共政策执行主体作为“经济人”在执行过程中也会追求自身利益最大化，导致政策执行的行为偏差。在政策执行约束机制尚不成熟的情况下，一旦公共政策威胁到执行者自身的利益时，执行者无论是出于公心或是私心都有可能抵制这一政策。这样就会造成国内该政策执行中政治资源的流失，产生大量的寻租和权力腐败的现象。

三是公共政策执行机制方面的原因。公共政策权力配置机制不合理，纵向权力划分不明晰，横向职能配置不合理。机构之间职能不清、责任不明使得政策执行过程中因利益纠纷而互相推诿从而导致政策执行问题的出现；执行监督机制不完善，我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。正是由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。

就政策目标的最终实现而言，执行比政策本身更为重要。因而政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。因此，我们应积极探索完善我国公共政策执行问题的对策，促进公共政策的有效执行，确保公共政策目标的实现。

第二篇：公共政策执行中的偏差原因分析

谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。

政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现

一、公共政策执行中的偏差现象：１、政策敷衍。公共政策执行者在执行中只做表面应付,并未采取可操作性的具体措施,在组织、人员、资金等方面没有真正到位。只制订象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。２、政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。３、政策损缺。“断章取义”。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行,断章取义,各取所需,使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实,使政策内容残缺不全,从而政策的整体功能得不到发挥。４、政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。５、政策抵制。“上有政策，下有对策”。这实际上是钻政策的空子。公共政策执行者有意不执行或变相不执行上级或中央政策,这是执行者主观上、行动上反对政策的一种表现,损害公共政策的严肃性和权威性。

二、公共政策执行中的偏差分析

公共政策执行是一项复杂的社会实践,因而政策实施中的失控原因也较复杂。在假定政策规定正确的条件下,公共政策执行失控的主要原因在于:在利益关系上政策调控对象对利益分配的不满和抵制,在体制上主要是政策运行机制的不健全,在客观情势上主要是执行者素质缺。当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。

(一)公共政策执行的主观阻碍因素

1.公共政策执行者的因素

1.1公共政策执行者的认知缺陷

改革开放以来 ,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。

1.2.公共政策执行者的利益趋使

政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上

是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么公共政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。

1.3.公共政策执行者自身素质不高

有少数政策执行者由于没有系统接受过现代市场经济和科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,又被信息交流相对不发达、不对称,并与社会主义市场经济初始发育阶段种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些公共政策的执行者对政策执行产生不良影响。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。2.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。2.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。

(二)公共政策执行的客观阻碍因素公共政策执行的客观阻碍因素大致存在以下方面:

1.体制方面的弊端从公共政策执行体制上看,长期以来,我们形成了经验决策和人治传统风尚,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。在政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。2.公共政策执行环境的变化政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和困难。虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。3.公共政策资源的缺失。必要的经费是政策执行的物质基础,在我国执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。至于人力资源的问题,在我国优秀高素质的公务员很是缺乏。由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制,从而造成政策执行中的失误或困难。4.公共政策运行机制不健全。我国公共政策执行失控从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这二

大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐,从而出现政策执行敷衍或执行中断5.中国政策执行控制力削弱。我国公共政策执行失控主要是中央宏观公共政策在执行中的失控,失控的发源地在地方政府执行机关。在从计划经济向市场经济的转型中,中央的权威受到冲击,中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失控的一个重要原因。随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀,中央控制地方的能力越来越低,结果使中央说话不算数或不完全算数,中央政策难落实。由于放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,一度走向难以驾驭的程度,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。

剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义

随着生产力的发展和农业生产率的提高，我国农村劳动力剩余的状况越来越突出，而且呈现出逐年递增的趋势。及时有效地解决农村剩余劳动力转移就业，既是经济发展理论的一个核心问题，也是我国当前最现实、最辣手和最迫切的重大课题。加快我国农村劳动力向非农产业转移，是新时期按照科学发展观要求解决“三农”问题的关键举措，对于统筹城乡经济社会发展、增加农民收入具有十分重要的意义

虽然我区农村富余劳动力转移就业取得了显著成绩，但仍然存在不少问题，在不同程度上阻碍了农村富余劳动力转移就业工作的开展。一是农村富余劳动力数量庞大。2000年，我国农村剩余劳动力在1.5亿以上。二是部门之间对农村富余劳动力转移就业分工不清，造成上面职责不明、下面多头管理，就业服务、管理不到位，工作不协调。三是农村富余劳动力转移就业培训工作滞后，严重影响了农村富余劳动力转移的效果。四是相关就业政策不完善，损害农民工权益的行为时有发生。就内部环境而言，各地还缺少专门的机构和人员从事劳动力转移的协调、服务、培训等项工作；就外部环境而言，农民外出打工，在户籍管理、婚姻、子女入学等方面受到诸多限制。

不少地方已将组织农村富余劳动力转移就业和劳务输出作为实现本地农民增收的新的增长点。开展农村富余劳动力转移就业和组织劳务输出工作，对繁荣城乡经济，增加农民收入，加强民族团结，维护社会稳定具有重要的促进作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。为贯彻落实党的十六届三中全会精神，进一步做好农村富余劳动力转移就业工作，现结合自治区实际提出以下意见。进一步做好农村富余劳动力转移就业工作：

一加强领导，明确职责，建立和完善农村富余劳动力转移就业服务管理体系。为进一步加强对农村富余劳动力转移就业工作的领导，建议成立自治区农村富余劳动力转移就业工作领导小组及其办公室，自治区党委农村工作办公室、自治区发展计划委员会、劳动和社会保障厅、农业厅、科技厅等作为成员单位。通过制定自治区农村富余劳动力转移的中长期规划和计划，制定有关政策措施，定

期发布市场信息，开展劳动技能培训，总结推广典型经验，建立起权责明确、协调统一的农村富余劳动力转移就业服务和管理机制。

二大力加强县市、乡镇劳动力市场建设，尽快形成城乡统一的市场就业机制。各县市、乡镇都应建立负责农村富余劳动力转移与开发就业的工作机构，明确“一个规划，两个加强，三个统一”的工作任务。即：把促进城乡统筹就业和农村富余劳动力转移纳入到政府的经济社会发展规划；加强职业技能培训，加强乡镇劳动保障平台建设；统一城乡就业、失业登记制度，统一城乡劳动力市场和就业服务，统一城乡就业、劳动力管理和社会保障政策，切实解决农村劳动力进城后的就业问题。

三拓宽农村富余劳动力转移城镇就业渠道。一是要加快小城镇建设，大力发展农村二、三产业，立足区内，就近就地转移农村富余劳动力。实现农村富余劳动力在一产内部由种植业向养殖业、林果业转移；由一产向二、三产业转移；由农村向城镇转移。二是要充分发挥劳动保障部门优势，积极开展对外劳务输出，把对国外、区外劳务输出作为促进农村富余劳动力就业的重要途径，有计划、有组织地引导和帮助更多的农民到外地打工、创业。

四加强农村富余劳动力转移培训，提高农村富余劳动力转移城镇就业的能力。有计划地组织农民工进行不同层次、不同内容的职业技能培训，提高农民工劳动技能。普通工应重点培训语言能力、法律法规、劳动纪律、施工和安全生产常识等内容；技工由劳动和社会保障部门审定具有培训资格的培训机构进行系统培训。提高就业技能，增强就业能力。

五自治区有关部门要及时总结经验，采取典型引路，以点带面，突出重点等多种形式，促进劳动力逐步实现从农村向小城镇转移，从第一产业向第二、三产业转移。要充分利用广播、电视、报纸等舆论工具，积极宣传当前的就业形势和农村劳动力就业政策，破除陈旧观念，使广大农村富余劳动力积极加入到转移就业队伍中去

四、加快发展小城镇，进一步提高小城镇的建设水平。当前和今后一个时期，发展小城镇是加快农村富余劳动力转移，提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径。发展经济是小城镇建设的基础。要以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济。通过完善基础设施建设，鼓励乡镇企业向镇区集中。要结合资源开发和临海工业布局，重点建设一批沿海中心城镇，增加小城镇密度，发挥小城镇功能和联接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或区域性商品批发市场。

各地、各部门要高度重视存在的问题，充分认识到农村富余劳动力转移就业是当前及今后一个时期加快我区工业化和现代化进程的必然趋势，是有效增加农民收入的重要措施，对优化农业产业和农村经济结构、推进农村城镇化，维护城乡社会稳定，促进国民经济持续、快速、健康发展具有十分重要的意义。要按照自治区的统一部署，结合本地实际，采取有力措施，切实推动农村富余劳动力转移就业工作不断走向深入。

第三篇：地方政府在公共政策执行中存在的问题及对策

党的十六大提出，要“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”，“进一步转变政府职能，改进管理方式”。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议的《政府工作报告》中，也明确要求“各级政府和领导干部必须适应新形势新任务，不断提高行政能力和管理水平”。地方政府的行政和管理问题，归结起来就是地方政府执行公共政策的问题。

地方政府是地方国家行政机关，是国家行政管理的重要层次，处于“宏观之末、微观之首”，既是公共政策执行者，也是公共政策执行的对象，在公共政策的执行中起到承上启下的作用。当前，随着我国改革开放的逐步深入，民主政治建设的稳步推进，地方政府公共政策执行也进入了健康发展的轨道，有力地推动了社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。但是，用党的十六大关于“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”、“提高行政效率”和建设法治政府的要求来衡量，地方政府在公共政策执行中还存在着一些不容忽视的问题。概括起来，主要反映在八个方面：一是行政管理体制不尽合理，地方政府职能还未根本转变。政府机构虽然进行了多次改革，但仍然存在着机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执行混为一体等现象，政府职能还没有完全转到搞好经济调节、加强市场监管、进行社会管理、开展公共服务上来，政府管了许多应该由企业、社会组织和中介机构去管的事情，而该管的一些事情却没有管好，人浮于事、效率低下的状况仍有发生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府领导及工作人员的思想观念与依法行政的要求不适应，民主作风与依法行政的要求不适应，规章制度与依法行政的要求不适应，工作方法与依法行政的要求不适应，导致不依法办事、执法违法、以权代法、以言代法等现象发生。三是科学民主决策机制不完善。有的地方政府不能准确领会国家宏观政策和判断把握市场经济形势，作决策订措施时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜分类指导，深入实际调查研究做得不够，不能充分发扬民主，决策机制不健全，政策缺乏连续性，存在着“朝令夕改”的现象。四是社会政策与经济政策之间呈现出严重的不平衡。有的地方政府及领导没有树立科学的发展观和正确的政绩观，不注重可持续发展，不能正确处理局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。不少地方政府重视经济目标优于社会目标。把自己当做经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，片面追求经济增长，把GDP作为政绩的考评指标，把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，直接筹划和投资竞争性项目，特别是热衷于大搞政绩工程，经济发展几乎成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，由于政府职能在经济建设上偏强，而在公共服务上偏弱，致使大量社会问题、重重社会矛盾难以得到及时的缓解，造成社会的不稳定因素。五是城市与农村在政策执行上存在着严重差别。自从中国改革的重心由农村转向了城市，城市与农村、市民与农民之间的差距就逐渐被拉大。各地的城市在迅速地变大、变高、变美，市民的生活水平也在日新月异地发生着变化；而广大的农村，却反而出现了“增产不增收”的现象。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等方面所享受的公共政策待遇远远优于农村居民。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄、不分收入的多少，都必须交纳税收。据统计，现阶段全国农民人均税额高达146元，而城镇居民人均税赋只有37元；在城镇居民实际收入已达农民实际收入 6倍的情况下，农民缴纳的税赋反而是城镇居民的4倍。此外，农民还要承担名目繁多的各项社会负担。这些政策上的差别已经成为一种不平等的社会问题，成为一种对农村居民构成明显歧视的公共政策。六是公共政策的“应然”与“实然”之间的差距过大。“应然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的公共政策则是指公共政策的实施效果。现阶段，地方政府的许多公共政策往往得不到落实，有关公共政策方面的法律法规执行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的公共政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在不协调的情形。由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对现阶段出现的新情况和新问题。七是“上有政策，下有对策”的现象依然存在。主要表现是：替换性执行，“你有政策，我有对策”；选择性执行，“曲解政策，为我所用”；象征性执行，“软拖硬抗，拒不执行”；附加性执行，“搞土政策，自立一套”。上述种种，严重削弱了中央政策的权威性和严肃性，导致地方主义、本位主义抬头，损害了国家和全体人民的利益。八是地方政府自身建设存在诸多问题。党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不全，领导干部从政行为没有完全规范，权力分解、权力制约做得不够，少数领导干部“官本位”思想突出，为民服务意识淡薄，工作作风飘浮，工作方法简单粗暴，行政效率和工作效率不高。当前地方政府执行公共政策中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，影响了市场经济体制的建立和经济社会的协调快速健康发展。解决地方政府执行公共政策中的存在问题，应从以下六个方面入手：

（一）进一步改革行政管理体制，推进政府职能转变。要按照党的十六大关于深化行政管理体制改革的部署，按照执政为民的要求和建设法制政府的目标，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。地方各级政府应该退出竞争性市场，由计划经济条件下的无限责任政府、统治型政府转向市场经济条件下有限责任政府和公共服务型政府。要全面履行职能，继续搞好经济调节，加强市场监管，注重履行社会管理和公共服务职能，建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危害的能力。加快政企分开，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，按照政事分开的原则，进一步改革事业单位管理体制。

（二）贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，完善监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府及其工作部门的领导干部要牢固树立依法行政的观念，带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于执行公共政策的始终，贯穿于行政管理的各个环节。要采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，教育公民自觉遵守宪法和法律，积极引导公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益。

（三）树立科学的发展观和正确的政绩观，给社会发展政策一个应有的位置。增长不等于发展。经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是以人为本，提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类的发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。政府的经济职责应该要放在为发展经济创造良好的市场环境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更多地把注意力和公共资源投向提供公共产品和公共服务，转向为社会发展政策提供财政保障方面来，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）统筹城乡协调发展，逐步实现城市与农村政策的同一性。公共政策的对象是全体社会成员。宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，对于全体社会成员，都有同等的权利，享受同等的基本的公共政策。现阶段必须努力改变城乡二元结构，统筹城乡协调发展，实现农业和工业、农村与城市、农民与市民在政策上的对接，逐步实现城乡政策的同一性、公平性。

（五）治理“上有政策、下有对策”现象，维护公共政策的权威。首先要从制度上解决中央与地方的事权划分问题，实行“宏观决策中央独统、微观决策地方自主”，改变中央偏重或地方偏重的弊端，明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度，明确哪些问题可以变通哪些问题不可以变通，建立部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制。第二，加强政策研究，对现存的法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间出现相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正，凡是与中央、国务院的政策规定不一致的地方、部门规定一律废止。第三，摆正局部和全局的关系，坚持改革、发展、稳定的工作大局，局部利益必须服从全局利益，个人利益和小团体利益必须服从国家和全体人民的利益。第四，加强监督，从严治政。要建立和健全相对独立的监督体系，使政策执行机构置于监督体系的严密管理之下，对违法渎职、执行失误、疏于政务、贪污腐化等行政案件要严肃查处。

（六）加强政风建设和公务员队伍建设，提高执行公共政策的能力。要以“三个代表”重要思想为指导，大力弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观，切实加强政风建设。在公共政策的制定中，要加强调查研究，让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。要尽量克服历史和现实条件的限制，让制定的政策有针对性、可操作性，以增加公共政策执行的效力，缩小“应然”与“实然”之间的差距，维护公共政策的严肃性。在公共政策执行中，必须坚持一切从实际出发，按客观规律办事，既要积极进取，又要量力而行，不盲目攀比；必须坚持办实事，求实效，珍惜民力财力，不搞劳民伤财的“形象工程”；必须坚持察实情、讲实话，不瞒报压报，不虚报浮夸；必须坚持统筹兼顾，立足当前，着眼长远，不急功近利，注重可持续发展。要进一步改进领导作风和工作作风，精简会议、文件，严格控制非实质性的公务活动，集中精力深入基层、深入群众，切实帮助基层和群众解决具体问题。要按照“政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良”的要求，加强公务员队伍建设。公务员要做到解放思想，实事求是，与时俱进，牢固树立执政为民的思想，全心全意为人民服务，遵守宪法和法律，忠于职守，勤奋工作，遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，乐于奉献。要加强廉政建设和反腐败斗争，坚决查处违法案件，坚决惩处腐败分子，坚决纠正损害人民群众利益的不正之风。要继续推行政务公开，自觉接受人民群众的监督，促进公共政策的有效贯彻执行，促进经济发展和社会文明进步。

第四篇：存在的问题及原因分析

存在的问题及原因

1、思想不够解放，比较保守。主要是思想问题，认识有误，老是认为自己年龄偏大，体力精力不足，还闹腾什么，不如按部就班的上班下班好，别出大的问题就行了，所以认识不够到位，就造成了在行动上，对待工作循规蹈矩，按部就班，缺乏对工作的主动性和创造性，没有完全做到与时俱进，开拓创新。

2、执法就是服务的意识还有待于进一步增强。随着《行政许可法》的贯彻实施，广大人民群众的法制观念的不断提高，执法工作必须转变以前的那种生硬的检查状况，要寻找新的思维方式，树立新的执法理念，什么是新的执法理念，那就是执法就是服务，找准执法就是服务的结合点，努力打造以人为本，执法就是服务的新理念，建设一支高素质的执法队伍，全面推进执法工作。江泽民同志曾提出过“严格执法、热情服务”，以前我们对“服务”这两个字的思想体会的不深不透，没有自觉的深刻领会其深刻的涵意，并且缺乏群众观念，没有把群众是否满意作为检验我们工作成效的最高标准，有些工作开展的不是那么很到位，也不是那么令人满意，小成即满，今后要把工作做深做细，因为群众对我们的要求越来越高，所以执法就是服务将是永远无止境的，不进一步提高服务意识就有可能损害到广大人民群众的切身利益。

3、坚持学习还不够自觉。在日常工作中，急于忙于繁杂的具体工作，总是有意无意的放松了自己的学习，忽视了政治理论的学习，忽视了专业理论的学习，学习的自觉性主动性不强，老是认为学不学习问题不大，在思想认识上就不到位，加之忙于事务性的应酬，很不自愿的挤出时间学习，即使有时间也坐不住，深不进去，所以在理论学习上还不够用心，理论素质比较浅薄，与盐政执法工作有关的的业务就学一点，与本职业务联系不大的就很少去学或者很少涉及到，在学习上实行的是使用主义，对专业工作关系不大的就不想去学，造成自己的知识结构单一，把握形势理解国家大事或者社会问题，理解的就不深不透，更谈不上了解大局问题了，并且自己不喜欢动脑子，懒得很，不善于研究

思考问题，直来直去、头脑简单、说话信口开河，想说就说，不考虑后果，这些现象充分说明了，文化程度偏低又不好好的学习，既不努力也不争取，造成了文化素养低、专业素质不高的问题，既达不到工作的低要求也跟不上快速发展的新形势。

4、工作作风不够扎实。机关工作的时间长了，慢慢的深入基层的时间就少了，即使有时间也不乐意下去，再加上年龄已偏大，坐下了就不想动，深入基层调查研究情况的次数就少了，浮在上面深入不下去，遇到问题指手划脚的情况就多了，理论联系实际的情况就少了，造成了工作不够扎实，有时理论联系实际就更不够了。

5、争先创优的意识不强。当前我国现代化建设日新月异，经济建设突飞猛进，面对新形势立足本职，思来想去，不管怎么衡量，或打量一下看自己，都未具备与时俱进开拓创新，更新观念，争先创优的要求，工作没有新亮点，还不善于创新，未能够很好的理解，灵活的掌握党的各项方针、政策，积极的创造性的开展工作。

6、精神状态还不能够很好的适应新形势的要求。近几年来，对自己所担负的本职工作，相比而言，工作的热情劲有所减弱，由于年龄偏大，精神状态也不算很好，在思想上时有发生安于现状的想法。具体表现在对工作不够积极主动，更谈不上工作有所创新，所以最终表现出不求有功只求无过，在日常的工作中，能过则过，实在不能过再说。缺乏较强的事业心和责任感。

第五篇：商业银行信贷管理中存在问题原因分析及对策

商业银行信贷管理中存在问题原因分析及对策

2008-8-29

近期我们对某地方商业银行信贷管理情况进行了审计调查，调查发现该行信贷资产质量呈快速下滑趋势，信贷风险的内部制衡机制十分薄弱，信贷业务的风险评估、审查、审批操作流程有失规范，严重威胁着该行信贷资产安全和平稳健康发展。

一、调查发现信贷资金管理中存在的主要问题

（一）贷款集中度高，单户贷款和集团授信超比严重，股东贷款和关联企业贷款问题突出。据调查，该行单户余额5000万元以上贷款客户贷款占全行贷款余额的62％；关联企业集团贷款占全行贷款余额的42％，其中20％的单户贷款超比，26％的关联企业集团授信余额超比。前20名股东及其关联企业在该行贷款余额占全部贷款余额的13％。

（二）贷款流动性差，借新还旧、还旧借新、滚动签发银行承兑汇票的问题严重。据了解，该行借新还旧等转化重组类贷款余额占全行贷款余额的42％，加之近年新投放尚未到期的贷款中，根据借款人现状分析，仍有大量贷款到期难以归还，转化重组贷款的比重将会进一步提高。这些都从一定程度上掩盖和推迟了信贷资产潜在的风险的显性化。

（三）关联担保、互保问题普遍存在，部分担保物质量不高，弱 化了第二还款来源的有效性。在该行贷款的关联企业贷款中，近50％的系列贷款存在着严重的关联担保问题，部分已经发生严重风险。而在该行非关联企业贷款中，互保现象也普遍存在。在抵质押贷款中，部分抵质押物还存在着质量不高问题，如部分上市公司和非上市公司用股权质押、部分民办院校用教育收费权质押，部分房地产公司用经营权质押，造成处置变现困难；甚至还有部分抵押房地产评估价值偏高，或者是部分土地和在建工程分割抵押，也造成处置困难。部分担保物质质量不高，直接弱化了第二还款来源的有效性。

（四）资产客户群体中，低风险、优质客户占比低。该行资产客户中，主流资产客户群体主要是一些中小民营企业，资产规模小、主业不突出、抗风险能力差，严重制约了该行信贷资产质量的提高。而涉及重点产业、重点行业的公司客户占比少，贷款余额在客户结构中占比也过低，缺少一批交通、能源、电力、通讯和以政府为背景的基础设施建设等重要领域的主流客户群体。

（五）信贷资产质量长期未得到真实反映。由于受到监管、公众形象和信贷统计分析工作薄弱等方面因素的影响，反映该行信贷资产质量的相关数据存在着较大人为调整因素，信贷资产质量信息长期失真，如贷款的五级分类存在人为因素影响，转化贷款占比较高等。

二、产生问题的原因分析

（一）信贷政策导向存在偏差，部分信管人员风险意识薄弱。造 成该行近几年信贷资产质量不高的主要原因，一是在目前市场信用环境较差、国家宏观调控政策波动较大和该行对信贷风险识别、控制能力较弱的情况下，对自身信贷资源包括信贷资金、人力资源的承受能力缺乏一个长远、科学、合理的规划和定位，盲目地追求大而全。二是对目标客户的营销向导缺乏必要的引导，近年来该行对资产客户的营销主要是以各基层行各自为战，造成该行有限的信贷资源使用过于分散，管理难度加大，没有形成一个适合该行发展的具有该行特色的信贷业务框架。三是部分信贷工作人员风险意识不足，在贷款营销和审查审批过程中，有些基层行没有把贷款的安全性、流动性作为首要条件，存在以牺牲风险为代价追求即期收益或短期收益的趋向；有些基层行存在着通过“以贷引存”，即以贷款产生派生存款而盲目追求存款扩张的现象。而重当前投放、重即期收益而忽视今后贷款是否能够安全收回的短期行为更是比比皆是。

（二）信贷管理机构设置不完善，内部制衡机制存在严重缺陷。近年来，该行信贷管理的框架存在不完善、不健全甚至缺失的问题。一是评级、授信和贷款审查流程全部通过贷款审批部门和贷款审查委员会单线完成，缺少必要的内部制衡机制，也不符合监管当局的基本要求。二是未按照监管当局的风险控制要求设立风险控制委员会和关联交易委员会。对于大额贷款、关联交易、股东贷款和特别授信业务等易产生重大风险的授信业务，尚未制定相应的管理办法和业务操作流程，完全依赖贷款审批部门和贷款审查委员会决策，由于信息不对称和缺少必要的内部机制，导致违规和风险贷款不断发生。三是信贷 管理机构设置不完善，人员配置不合理，近年来该行信贷业务存在重审批、轻管理，重货前营销、轻贷后监管的趋向。而大部分信贷管理人员即为贷款审批人员，信贷综合管理人员严重不足，大量信贷综合管理工作难以有效开展。四是在该行现行的信贷业务操作流程中，缺少必要的项目评估环节和贷后管理环节，由于没有设立项目评估机构，大量项目贷款均按流动资金贷款投放，风险难以准确判断，造成项目贷款风险控制难度加大。

（三）信贷管理制度和信贷业务操作流程不够健全和优化。一是部分必要的业务规章制度和业务操作流程尚未建立，如关联交易管理办法、股东贷款管理办法、贷款担保管理办法、担保公司评级授信办法、房地产评估机构和会计报表审计机构管理办法、不良客户管理办法、已核销贷款管理办法、信贷综合业务系统管理办法、项目贷款操作流程、信贷中间业务收费办法等一系列必要的业务规章和操作流程不够健全。二是现行的部分业务规章制度和业务操作流程还不够完善，部分规定已经不能适应业务发展和风险控制的需要，亟待完善、修订。三是该行目前实行的客户评级授信指标体系是沿用计划经济时主要对国有企业的评级授信标准，随着市场的不断变化和监管当局对风险识别要求的不断提高，其科学性、先进性和完备性有待优化提高。

（四）在信贷业务操作中有章不循，执行制度不严。一是受信业务尽职情况不够理想。在授信业务的受理、客户调查、分析评价、授信决策与实施、授信后管理和问题授信管理的各个环节，部分工作人 员还没有按照授信工作职责履行最基本的尽职要求。二是存在执行制度存在不严问题，有效的制度形同虚设。如单户贷款超比、集团授信超比、关联担保、贷款转化、归口管理、以流动资金发放项目贷款、中长期贷款按短期贷款发放、签发无真实贸易背景的银行承兑汇票、滚动签发银行承兑汇票、发放无真实贸易背景和无真实用途的存单质押贷款、抵押物评估不按规定进行、贷款五级分类标准掌握过松、基本的贷款“三查”制度执行不到位、信贷资产质量责任追究流于形式等问题都不同程度地存在，弱化了制度严肃性和权威性。

（五）贷款企业盲目扩张导致资产质量低下，致使该行信贷资产质量下滑。近年来，随着国家宏观调控力度的加强，部分过度扩张、经营管理水平不高的的企业和企业集团由于资金链断裂和财务状况恶化，导致到期债务不能清偿，这也是导致该行信贷资产质量下滑的客观原因之一。

三、加强信贷资金管理的建议

（一）建立健全各项信贷管理制度，完善和优化信贷业务操作流程。一是尽快制定出台目前缺失的信贷业务管理制度，制定关联交易管理办法、股东贷款管理办法和相应的业务操作流程并付诸实施。不断优化评级授信体系，使之与业务发展和风险控制要求相适应。二是调整和增加必要的信贷业务操作流程，下放低风险业务的审批权限，增加项目贷款评估和贷后管理业务流程，以强化对信贷风险的识别和控制。

（二）改进信贷管理模式，加大信贷管理工作的深度，提高管理实效。要根据信贷管理和风险控制的需要，按照归口管理、相对独立的原则建立大信贷管理组织框架，可在信贷管理部下设评级授信、项目评估、贷款审批、贷后管理四个相对独立又相互制衡的二级信贷业务操作机构，并通过与风险控制委员会和关联交易委员会的有机衔接，实现既统一管理又相互制衡的信贷管理组织体系。

（三）调整贷款政策，开发建立低风险优质客户群体。通过逐步调整贷款定价政策，降低优质，低风险客户的准入门槛，提高对基层行信贷业务的营销引导力度等手段，营销一批涉及石油、电子、交通、煤炭，矿产和城市基础设施建设等重点产业和重点行业的重点客户，逐步使资产客户结构得以优化，形成以低风险优质客户为主流的资产客户群体。

（四）加大对存量贷款中不良贷款的处置力度，通过逐步压缩，增强担保、贷款重组，依法清收和贷款核销等措施降低信贷资产风险和不良贷款占比，减少信贷资产损失，特别是对关联企业系列贷款出现的风险要统筹兼顾，力争平稳着陆。

（五）积极拓展处置不良贷款的新途径。要积极与当地政府、银监局、资产经营管理公司等机构联系，借鉴其他银行处置不良资产的有效经验，不断寻找通过资产置换、打包出售、软贷款、还本免息等方式批量处置不良贷款的新途径。

（六）增强执行制度的严肃性。加强对基层行和工作人员对信贷规章制度执行情况的监督检查力度，加大对违章操作行为的处罚力度，落实信贷责任追究制度。对各基层行不良贷款控制计划执行情况和信贷资产质量的考核力度，增加不良贷款清收转化工作在目标责任综合考评中考核权重，建立不良贷款清收转化激励机制，同时对清收转化工作不力，信贷资产质量继续恶化的部门进行处罚。

作者：王恭让 李国科 来源：《现代审计与经济》 2008年2期

责任编辑：萨日娜