关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

第一篇：关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与架空等各种行动，将正常观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行的有效与否事关政策的成败，同时也是实现社会公共资源权威性分配的主要途径。然而，在公共政策执行的过程中，由于各种因素的限制和影响，使得公共政策的执行常常达不到预期的效果，政策目标也因此难以按预期实现。

第二篇：“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

来源：学说连线 发表时间：2006-11-21 17:29:30

摘 要:政策的选择性执行是影响政府绩效的重要因素。本文从政策选择性执行的各种表象出发，认为：政策决策机制不科学，政策执行人员素质不高，不健康的政绩观，竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效是导致执行主体选择性执行的主要原因，并提出相应防治对策。

关键词:公共政策;选择性执行;防治对策

“政策选择性执行”问题是组织绩效管理中的一种顽症，它的蔓延往往使组织的绩效管理成为“纸上谈兵”。现阶段，我国经济高速增长，社会形式日趋复杂，这对我国政府的执政能力提出了更高的要求，因此，强调政府的绩效管理，探索 “公共政策选择性执行”问题具有现实意义。

一、公共政策选择性执行活动的表现形式

（一）公共政策选择性执行的含义

政策执行主体按照政策要求，完整、正确地执行公共政策，并且达到政策预期目标的过程，称之为不折不扣的公共政策执行。但在实际过程中，我们往往看到一些政策执行者并不是全面、完整地执行，而是有选择地执行，从而使政策在执行过程中走了样，我们将这种现象定义为公共政策选择性执行。它的实质是：在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身利益和价值观的需要以及对政策的片面理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。

（二）公共政策选择性执行的具体表现

政策执行主体对政策精神实质的误解或有意曲解，往往会导致政策偏离既定目标，使政策内容在实际执行过程中变形、走样，甚至落空，失去了原有的公正性和真实性。这种选择性执行活动在各部门和个人的利益因素的作用下表现出多种形式：

1.“上有政策，下有对策”

在政策的执行过程中，不可避免地会遇到政策的价值指向与执行主体的自身利益不相一致的情况，于是有的执行主体就会依据自身对政策的偏好制定出与政策表面上相符合，而实质上相悖的执行方案，使执行的效果偏离政策既定的目标。例如，政法机关不准从事经营性活动，但有的机关把经济效益差的实体脱了钩，而效益好的经济实体却是明脱暗不脱，照样利用原政法机关的权力、关系、渠道为经商谋取便利。这是典型的“上有政策，下有对策”现象，严重影响了党和国家政策的正确贯彻和有效落实，极大地损害了社会主义政策的权威以及国家和人民的利益。

2.“龙头蛇尾，半途而废”

政策执行是一个持之以恒、一以贯之的过程，但在现实执行中，政策执行却常常出现“龙头蛇尾，半途而废”现象。某些地区执行“扫黄打非”政策，基本上就是一阵风，中央强调严打的时候，上级检查的时候，本地官员需要用以作为政绩的时候，执行力度很大，其余时间有的政策执行者甚至还是这些行业的顾客。这几乎成了地方政府在公共政策执行中的潜规则，致使“黄浪”一浪高过一浪。

3.“断章取义，各取所需”

国家的公共政策是一个有机的整体，政策的整体性要求在执行过程中政策必须得到全面的贯彻落实。但是，有的政策执行主体只从自身的利益出发，挑选其中对自身有利的部分执行，对自身不利的部分就不执行。这种“断章取义，各取所需”的政策执行模式，肢解了党和国家的政策，使中央政策变得残缺不全，达不到预期的效果。

4.“阳奉阴违，弄虚作假”

国家公共政策的严肃性要求所有的执行单位，都必须按规定如实传达政策精髓，不折不扣地贯彻执行。但在具体的政策执行中，有些执行主体却对上级阳奉阴违，表面上是制定了执行措施，安排了执行计划，甚至还有督促检查，而暗地里却是另搞一套，弄虚作假。如为减轻农民负担，国务院专门颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，强调各级党委、政府必须严格贯彻执行，农民负担绝对不能超过农民人均收入的5%。可是，许多地方通过虚报农民收入的方式来为增加农民负担制造“依据”，结果，农民负担有增无减，严重影响了广大农民群众的生产积极性和生活水平的提高。

二、公共政策选择性执行发生的原因分析

学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点，融合了学者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾伦·B·韦达夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:①执行机构的外部环境没有太多的限制；②项目必须有充足的时间和资源；③不仅整个项目没有资源限制，而且执行的各个阶段有充分的资源保证；④需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上；⑤在原因和结果之间存在直接的联系，并且很少有间接的联系；⑥只有唯一的执行机构，这个执行机构并不依赖其他机构，即使依赖其他机构，这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化；⑦必须要对达成的目标有充分的理解；⑧必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解，并且弄清它们的先后顺序；⑨各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作；⑩权威机构人员能够获得完全的认同。[1]

然而我国现实的执行状况又有多少符合上述条件呢？作者认为未具备上述前提而导致执行效率低下的原因总结起来有一下四点：

（一）政策决策机制不科学导致政策本身存在缺陷

政策决策机制不科学主要体现在以下两个方面：

1.“政出多门、机构繁多、职责不明、多头决策”

几乎所有的部门都不愿意自动放弃政策的决策权，因为那不仅是身份和地位的象征，而且更是利益的诱惑。多头决策导致政策没有明确的价值取向，也没有可量化的评价指标体系，因此政策打架和自相矛盾的现象也屡见不鲜，使得执行机关和执行人员一筹莫展，更为钻政策空子的人打开方便之门。

2.“人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改”

从民间总结的官场潜规则来看，很少有政府官员通过完整选举，完整地为官一届的，大多数都是先调任，等到官员正式主事时再选举，所以领导换届频繁，而政策却是随着领导的换届进行更换，使得政策缺乏基本的稳定性和连续性，而且经常出现新旧政策的不兼容，难以建立较高的可信度和权威性。

（二）政策执行人员素质不高，导致执行主体的执行能力不足

在政策执行过程中，政策执行主体的能力主要表现为对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面的权利和义务，对所要执行政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻，且执行政策的相关资源充足，政策执行主体选择正确行为的方式的可能性就大。相反，政策执行主体的政策知识匾乏，对政策目标和政策内容缺乏认识，对政策提供的行为模式一无所知或知之不多，同时，执行主体采用正确行为的自身力量和物质力量又弱，他们就越可能采用错误的政策执行行为。这些现象在农村基层执行活动中尤其突出，“干扰”甚至“误导”农民生产经营活动的事件经常发生，虽然这种“干扰”和“误导”是出于好意，但造成的后果是不会因为动机而改变，毕竟农村基层干部的素质还有待提高。

（三）不健康的政绩观导致政策执行主体对执行风险预期的扭曲

主体的行为选择除了受自身利益、价值观和行为能力的影响外，还要受到来自外界的不确定性的影响。在政策的执行活动中，不确定性主要来自政策执行行为所带来的风险。因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然要进行成本——收益预期。如果执行一项政策的行为成本大于预期的行为收益，执行者就会产生相对剥夺的心理感受。这种心理感受将直接影响到对该项政策执行行为的选择。在政策执行过程中，影响主体成本——收益预期的因素主要表现为主体在行为成本[2]上的考虑。如果主体根据自己的知识和经验，预期到一定的行为方式的成本可能大于所得到的收益，主体就不会选择该种行为方式。当下一些地方政府奉行着不健康的政绩观，一味好大喜功，一味追求“数字政绩、形象工程”，其后果就是加大民众负担，劳命伤财。

（四）竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效

经济基础决定上层建筑，我国已经从完全的计划经济国家转变为一个完全的市场经济国家。多元经济造就出众多的经济利益主体，市场经济催生了经济民主，经济民主的发展又为政治民主的发展打下基础。越来越多的经济利益主体为保护自身的合法权益，寻求公平竞争的机会，要求享有公共管理的权力，参与公共政策的制定与执行，希望在公共政策执行中体现他们自身的利益和价值。显然公共政策执行由政府一家独揽的体制就不能适应当下经济社会的发展。

政策运行机制的运转主要是在组织和领导体制的基础上，通过权力的合理划分和有效配置来实现政策的制定、执行、监督和控制的。目前，我国的政策运行机制中权力配置比较混乱，集中表现在：党政不分常使政策之间相互打架，导致政策的执行力下降，以及机构重叠带来执行相互交叉。

由于权力配置混乱也导致了监督机制失效，集中体现在：某些基层执行主体和监督主体混为一体；或者，部分执行主体和监督主体是利益的高相关体。

三、防治公共政策选择性执行的对策分析

（一）优化决策组织结构，使公共政策更具科学性和权威性

公共政策制定的过程是一个严谨而系统的过程，它应该满足：公共需求——决策主体提出设想——专家组提出方案——各利益相关者反馈信息——专家组重新修订——决策的过程。值得注意的是，在这个决策过程中，专家组的修订方案必须要具有法定效力，决策过程才具有科学性。正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，只有这样才能有效避免决策主体（尤其是某些领域的非专业人士）拍脑袋决策，才能避免决策主体参入更多自身利益的意识到决策中去，才能真正做到公共政策为公共服务，这样制定出来的政策才能更具有权威性。

（二）提高公共政策执行人员素质，完善公务员制度

一个合格的执行人员至少应具备这么一些素质:①较高的政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。在当前社会转型时期，一方面，在激励原有的执行人员加强自我学习的同时，还应该加大在职公务员的培训工作，尤其要改变传统的以“贯彻政策方针”为主的培训模式，转变为按以上5种素质的综合培训；另一方面，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中竞争机制，彻底废除“公务员终身制”制度[3]，多引进符合岗位要求的高学历、高综合素质的精英来充实公务员队伍。

（三）进一步完善财政管理制度，逐步引入市场机制

有时一项政策没有被贯彻实施步并不在于政策不合理，而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价，获取更多的资源，如象优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况，而分税制改革后，中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称，地方政府的财税收入较改革前有所下降，而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。我国公共政策体制的一个突出现象是，中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被转移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的财政关系是如此，地方政府和基层的财政关系也是如此，政策的制定方总是寄希望于政策执

行方能够自筹资金，而执行方又总是寄希望用“执行”来和政策制定方博弈取得资金，这样严重影响执行效果。所以必须对称执行主体的财权和事权，这种“对称”不只是简单地赋予权利，同时也包括严格赋予责任和惩戒。

为了保障“对称执行主体的财权和事权”能够顺利推行，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展是关键。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担。即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等方式由非政府公共组织或其他组织执行，即公共政策制定与执行的异体化。公共政策执行异体化的出现意味着原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会，在公共政策执行中引入了竞争机制。这样，不仅可以激发各种执行人员的责任心，降低政策执行成本，提高政策执行效率；而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以外的公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。

（四）量化监督考评体系，健全问责制度

监督一般分为内部监督和外部监督，在现阶段，执行部门的内部监督机制表象较为健全，但体制有待改善，执行部门内部执行者和监督者的利益关联不可能彻底分割，所以必须要建立健全监督考评指标体系，并且对其量化、数字化，例如，可以引入平衡计分卡的方法，使内部监督变得更“简单”，更“机械”一点，这样就可以在更大程度上消减利益相关性对监督效果的影响。外部监督主要是来自公众的监督，它可以依托发展非政府公共组织来完成。在公共管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，非政府公共组织可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构负有更强的责任心，提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。例如，通过非政府公共组织向公民解释政府的公共政策，回答公民提出的问题，以获得广大公民对政府公共政策的支持；通过非政府公共组织收集公民的意见、要求，根据反馈信息及时调整政策，使公共政策制定与执行更符合服务对象的要求；通过非政府公共组织保持政府与公民社会联系渠道的畅通，对公民的要求做出及时的和负责任的反应，提高政府的回应力。

现有的责任追究机制也存在一些有待进一步完善的地方，例如，对政府行使权力、履行职能过程中，责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且，在我国现行的行政法律体系中，对政府做出的抽象行政行为——即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究，只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，这就使执行主体进行选择性执行的风险和成本大大降低。所以，在健全问责制度的过程中，必须摒弃“重政治和行政责任，轻经济和法律责任”的思想，注重跟进法制建设，完善各种法律配套设施。

参考文献:

[1] 张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005（3）.[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报（社会科学版），2004（6）.[3] 霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002（3）.[4] 施从美.政策执行失灵与执政能力提升[J].理论探讨，2005（6）.[5] 庄国波.公共政策执行难的原因及对策分析[J].理论探讨，2005（6）.

第三篇：公共政策执行难的原因及对策浅析

浅析我国目前公共政策执行难的原因及对策

摘要：公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题。笔者翻阅有关资料，就产生这一问题的原因及对策。

关键字：公共政策、执行难、原因、对策

“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”公共政策作为政府的一项行为准则，无疑具有强制实行的特征，因此，它的出台和实施从另外一个角度来说，无疑是具有不可辩驳的性质。然而，在现代市场经济的条件下，现实的情况却又告诉我们，公共政策在实际的实行过程中很多却往往收不到其应有的效果，有的甚至出现与之相悖的抵制现象，于是，公共政策执行难的问题便摆在眼前。问题的出现都有其原因，公共政策的执行难问题也同样存在一定的原因。相同地，每个问题的存在，也必然有其解决的办法。下面笔者就这个问题作如下分析和讨论。

一、公共政策执行难的原因

公共政策执行难在另一种程度上又可称为政策失效。政策失效是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不能完全按照决策的设计执行下去，决策执行结果不同程度地偏离了政策目标。就政策失效的概念来讲，公共政策执行难的直接后果就是决策不能按照目标的方向进行。不能按照预期地目标执行，政策就会处于闲置状态，处于闲置地政策，仍然放到社会管理当中，就很容易沦为个人或者小部分集体者的利益攫取的门径。像这种沦落了的公共政策，不但不会起到应有的积极效应，而且还很有可能引发社会危机。

西方新自由评论的公共选择学派指出了“公共政策由于政府自身利益存在而引起的公共政策失效，加剧了市场的失灵，带来了更大的资源浪费，甚至引发了社会灾难，这就是非市场缺陷及政府失败的一个基本表现。”综合各方面的因素，可以知道，公共政策的失效往往具有以下几方面地原因：

1、决策者本身的问题。21

公共政策本身应该以公共利益为依据，但是现实中公共利益的标准难以确定。这就给决策方带来了很大麻烦。而由于决策者本身的价值观念和取向的限制，决定了其制定出来的政策的局限性。因此，一项政策往往只代表了一个群体的利益，而并不代表所有公众的利益。这也就造成了一个我们所谓的普遍现象：“上有政策，下有对策。”这种现象的出现并不违背公共选择的理论，而是一个正常的现象。公共选择理论认为并不存在真正的公共利益，也不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益群体之间的“缔约”过程。故此，要想使得一项政策的有效执行，首先决策者之间必须具有统一的观点。这里的决策者并不只是指最高层的领导集体，它还包括其下属机构——地方政府。中央与地方之间的关系其实是一种“缔约”的关系。这种关系在改革开放之前是不存在的。在改革开放之后，这种中央向地方“让利”的情况才开始出现。其实这种“让利”行为是一种民主的表现，但是很多时候却被一些地方政府的逐利行为所玷污。这是因为，地方政府在政策执行中采取“下有对策”的抵制政策往往会获得大于执行政策的期望收益。这种无异于冒险的行为常常被一些贪图享受、利欲熏心的人视为发家致富的不二法门。

2007年的无锡“蓝藻事件”暴露的太湖治污低效问题便是我国公共政策执行难现象的一个缩影。它告诉我们，由于地方政府逐利行为所导致的中央与地方政府间利益博弈是形成政策执行难问题的主要根源。

2、政策本身的缺陷

一项政策的出台并不一定具备完美的条件，它在制定过程中往往不可避免地会受到某些主观或客观的因素的影响，而导致政策出台之后本身就存在一定的缺陷，从而导致其在执行过程中收效甚小，甚至失效的结果。

政策缺陷的原因往往包括这么几点因素：(一)政策目标不准确。目标含糊不清，目标太高，目标绝对化，片面化。有的政策经常会在不该出现禁令的地方频繁地使用“禁止”字样，搞得一项政策就像宣布死亡命令书一样无条件地让人执行和接受。(二)政策内容不具体。政策方案、目标、措施和行动步骤不明确。这往往就给某些不法分子有可乘之机，从而毁坏政策的公益性，使之朝着功利方向倾斜。(三)政策不严密。缺乏科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序，正确反应事物客观规律。(四)政策不配套。忽视了政策的系统性和

3整体性。(五)政策不稳定。朝令夕改影响到对政策的信任程度和执行的坚定性，从而损害政府威信。

归纳上述几点因素，可知政策本身的缺陷也是一个不可忽视问题。这就需要决策者在决策的过程中考虑到诸多方面的因素和影响，尽可能地公平公正地撰写政策内容。

3、政策执行上的偏差

政策的执行是一项政策能否有效施行的一个非常重要的环节。执行者在执行政策的过程中如果捎带有功利心或者个人情绪，往往就会给民众带来政策认识的误差，有时甚至会造成不堪设想的后果。今年出现的诸多城市出租车司机罢运事件，在某种角度来说，其实就是因为政策执行偏差产生的后果。引用陈庆云教授的一句话：“政策对象是直接大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。”出租车司机罢运事件就属于这种利益互动关系的重心偏移。

其次，产生政策执行偏差还有其客观原因，比如政策质量、执行环和政策资源等问题，都是导致政策偏差的原因。

除此之外，导致公共政策执行难的原因还有很多，像类似政策效果的不确定性、公共权力的腐败问题，都在一定程度上影响着公共政策的有效执行和实施。

二、公共政策执行难的对策分析

面对诸多的政策执行难问题，坐以待毙显然不是解决的办法，究竟要如何妥善解决这种棘手的关系问题，笔者认为，尝试多方位思考、开放式经营和铁腕式处分或许是一种有效解决问题的办法。多方位思考，即是从不同角度出发，充分考虑到决策者、执行者和政策对象之间的利益，尽可能做到三者利益的整合，从而实现三者的和谐发展。开放式经营，就是多方争取意见，接受群众指责和社会反响，做到及时修正的办法。铁腕式处分，毫无疑义，就是对一些破坏政策的个人或群体，实施一定的处罚和惩治措施，确保政策拥有法律的效应。

中国五千年的历史造就了一个人治的环境，而“政策的灵活性决定了它比刚性的法律更能投合中国传统的人治文化。” 无锡“蓝藻事件”是一件很令多方不满的事情。太湖治污

54是一个跨区域、跨省市的项目，下游治理，上游排污的现象不容忽视。这是导致各方固执己见，拒不合作的主要原因。这不是政策本身的问题，却是执行者与执行者之间的利益纠纷问题，而作为决策者的中央，明显地处于中间合适者的位置，并且又要保证其所作出的决策能够让下属机构很好地执行，确实是一个棘手的难题。周国雄在其《公共政策执行阻滞的博弈分析》中提到了这么几点办法：

（一）中央和地方利益有待进一步整合；

（二）执行监控和责任追究制度有待进一步健全；

（三）政府间信息沟通机制有待进一步完善；

（四）地方政府政绩导向有待进一步转变；

（五）地方政府“执行文化”有待进一步确立。

在中国社会科学院院报发表的《2007年—2008年公共政策简析》中我们可以看到，政府对于公共政策选择在2007年出现的重大变化的分析，不可不认为是明智的思考。从中我们亦可以窥见，我国公共政策执行难的主要根源应该不是在决策层，而应是在于执行者和政策对象中出现了问题。这个我们在太湖治污问题中也大略可以知道。

问题的产生和出现，无疑给人们带来诸多的烦恼和麻烦，但问题本身并不有错，而全在于人。人是导致问题的根本因素，所以，要解决政策执行难的问题，关键还是要处理好人与人之间的利益关系问题。陈庆云 公共政策分析[J] 中国经济出版社 1996年版（9）李学 公共政策中的政府利益分析[J] 公共行政 2002.3（65）周国雄 公共政策执行阻滞的博弈分析 《同济大学学报(社会科学)》2007年第4期陈庆云 公共政策分析[M] 中国经济出版社 1996年（241）郊磊、明世法 将社会性别意识纳入公共政策之中[J]公共政策 2002.5(76)

第四篇：公共政策执行中的偏差原因分析

谓政策执行，就是指“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行为，将政策观念形态转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。”从定义中不难看出，政策执行是将政策方案付诸实施，从而实现公共政策目标最直接、最重要、最经常的行动，从根本上决定了公共政策问题能否解决、方案能否实现以及解决和实现的程度和范围。因此，政策执行在政策过程中处于十分关键的地位。

政策执行是个极其复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，由于多种因素的制约和影响，使得政策执行出现偏差，概括起来主要有以下几方面的表现

一、公共政策执行中的偏差现象：１、政策敷衍。公共政策执行者在执行中只做表面应付,并未采取可操作性的具体措施,在组织、人员、资金等方面没有真正到位。只制订象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。２、政策附加。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。３、政策损缺。“断章取义”。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行,断章取义,各取所需,使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实,使政策内容残缺不全,从而政策的整体功能得不到发挥。４、政策歪曲。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。５、政策抵制。“上有政策，下有对策”。这实际上是钻政策的空子。公共政策执行者有意不执行或变相不执行上级或中央政策,这是执行者主观上、行动上反对政策的一种表现,损害公共政策的严肃性和权威性。

二、公共政策执行中的偏差分析

公共政策执行是一项复杂的社会实践,因而政策实施中的失控原因也较复杂。在假定政策规定正确的条件下,公共政策执行失控的主要原因在于:在利益关系上政策调控对象对利益分配的不满和抵制,在体制上主要是政策运行机制的不健全,在客观情势上主要是执行者素质缺。当前公共政策执行活动中之所以出现上述误区,是有着深刻的体制和认识等多方面的主客观因素的。

(一)公共政策执行的主观阻碍因素

1.公共政策执行者的因素

1.1公共政策执行者的认知缺陷

改革开放以来 ,一些公共政策执行者逐步接受了地方(单位)本位主义的政绩得失观念,即以是否符合地方利益、部门利益和小团体利益。为了达到这个目标,各地曾出现各顾各、相互拆台的情况,极少数地方和部门不择手段歪曲中央政策,使全局利益受到极大损害,这就是屡受中央批评的地方保护主义和部门保护主义。

1.2.公共政策执行者的利益趋使

政策执行者的自身利益、需求和行为也影响着其对公共政策的有效执行。各项公共政策的最终执行者都是人,而人是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上

是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益,那么公共政策执行者无论出于公心或者私心,都有可能抵制这一政策,因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。

1.3.公共政策执行者自身素质不高

有少数政策执行者由于没有系统接受过现代市场经济和科学化、民主化决策方式的洗礼,没有接受现代政策科学知识的训练,靠自发、本能的意识,很难形成科学、有效地执行政策所必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质,以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点,又被信息交流相对不发达、不对称,并与社会主义市场经济初始发育阶段种种盲目从众心理相结合。这就难免使一些公共政策的执行者对政策执行产生不良影响。

2.公共政策本身的因素

2.1公共政策合法化程度。从一定意义上讲，公共政策的合法性主要是指制定和执行公共政策的程序必须符合一切适用的法规范。任何公共政策内容都不能违反宪法和法律的规定，破坏政策执行的环境。公共政策的制定和执行必须置于法律和公众的监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，保证政策本身的合法性。事实上，只有合法的公共政策才具有约束力。2.2公共政策科学化程度。政策的科学性即公共权威系统做出的决策，内容必须是合理的，符合客观事物的发展规律，体现决策对环境的要求。政策方案的科学性能保证政策的一致性、客观性和全面性。政策方案的科学性越强，执行的可行性和政策所获得的支持也就越高。可以说，公共政策有效执行的前提和基础在于政策内在的科学性。2.3公共政策目标的弹性程度。政策执行目标的弹性来源于政策本身的灵活性，实际上,即使政策量化目标规定的再科学合理，也总会有超过者和不及者，因而政策目标在一定范围内和某些条件下具有可调性和变通性。

(二)公共政策执行的客观阻碍因素公共政策执行的客观阻碍因素大致存在以下方面:

1.体制方面的弊端从公共政策执行体制上看,长期以来,我们形成了经验决策和人治传统风尚,远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评价、监督各要素之间,没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况,这难免导致政策制订工作的随意性。在政策评价和监督工作中,由于缺乏明确的检验标准,缺乏专门的评价反馈渠道和强有力的监督机制,导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠正。2.公共政策执行环境的变化政策环境具有复杂性、多样性、差异性和变异性的特点,这些特点给政策执行增加复杂性和困难。虽然在制定政策时,对政策环境的复杂趋势会做些预测,但是这种预测的时间上的深度、空间上的广度以及效果上的正确度却是有限的。3.公共政策资源的缺失。必要的经费是政策执行的物质基础,在我国执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的重要因素。至于人力资源的问题,在我国优秀高素质的公务员很是缺乏。由于我国政府机构的设置不合理,运转不规范、不协调等问题,加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧,政策执行者的信息渠道不畅通,信息来源匮乏的现象。这就使得政策执行者无法制定出切实可行的行动计划,也无法对政策执行过程实施必要的控制,从而造成政策执行中的失误或困难。4.公共政策运行机制不健全。我国公共政策执行失控从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这二

大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿或互不买帐,从而出现政策执行敷衍或执行中断5.中国政策执行控制力削弱。我国公共政策执行失控主要是中央宏观公共政策在执行中的失控,失控的发源地在地方政府执行机关。在从计划经济向市场经济的转型中,中央的权威受到冲击,中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失控的一个重要原因。随着地方自主权的扩大和地方财力的过度膨胀,中央控制地方的能力越来越低,结果使中央说话不算数或不完全算数,中央政策难落实。由于放权缺乏法律规范和制度约束,随着地方权力的扩张,地方主义迅速滋长,一度走向难以驾驭的程度,严重阻碍了中央宏观政策在地方的执行。

剖析政策执行过程，分析因果联系，探讨解决对策，是有效执行政策的关键，对保证我国公共政策目标的顺利实现具有重要意义

随着生产力的发展和农业生产率的提高，我国农村劳动力剩余的状况越来越突出，而且呈现出逐年递增的趋势。及时有效地解决农村剩余劳动力转移就业，既是经济发展理论的一个核心问题，也是我国当前最现实、最辣手和最迫切的重大课题。加快我国农村劳动力向非农产业转移，是新时期按照科学发展观要求解决“三农”问题的关键举措，对于统筹城乡经济社会发展、增加农民收入具有十分重要的意义

虽然我区农村富余劳动力转移就业取得了显著成绩，但仍然存在不少问题，在不同程度上阻碍了农村富余劳动力转移就业工作的开展。一是农村富余劳动力数量庞大。2000年，我国农村剩余劳动力在1.5亿以上。二是部门之间对农村富余劳动力转移就业分工不清，造成上面职责不明、下面多头管理，就业服务、管理不到位，工作不协调。三是农村富余劳动力转移就业培训工作滞后，严重影响了农村富余劳动力转移的效果。四是相关就业政策不完善，损害农民工权益的行为时有发生。就内部环境而言，各地还缺少专门的机构和人员从事劳动力转移的协调、服务、培训等项工作；就外部环境而言，农民外出打工，在户籍管理、婚姻、子女入学等方面受到诸多限制。

不少地方已将组织农村富余劳动力转移就业和劳务输出作为实现本地农民增收的新的增长点。开展农村富余劳动力转移就业和组织劳务输出工作，对繁荣城乡经济，增加农民收入，加强民族团结，维护社会稳定具有重要的促进作用。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。为贯彻落实党的十六届三中全会精神，进一步做好农村富余劳动力转移就业工作，现结合自治区实际提出以下意见。进一步做好农村富余劳动力转移就业工作：

一加强领导，明确职责，建立和完善农村富余劳动力转移就业服务管理体系。为进一步加强对农村富余劳动力转移就业工作的领导，建议成立自治区农村富余劳动力转移就业工作领导小组及其办公室，自治区党委农村工作办公室、自治区发展计划委员会、劳动和社会保障厅、农业厅、科技厅等作为成员单位。通过制定自治区农村富余劳动力转移的中长期规划和计划，制定有关政策措施，定

期发布市场信息，开展劳动技能培训，总结推广典型经验，建立起权责明确、协调统一的农村富余劳动力转移就业服务和管理机制。

二大力加强县市、乡镇劳动力市场建设，尽快形成城乡统一的市场就业机制。各县市、乡镇都应建立负责农村富余劳动力转移与开发就业的工作机构，明确“一个规划，两个加强，三个统一”的工作任务。即：把促进城乡统筹就业和农村富余劳动力转移纳入到政府的经济社会发展规划；加强职业技能培训，加强乡镇劳动保障平台建设；统一城乡就业、失业登记制度，统一城乡劳动力市场和就业服务，统一城乡就业、劳动力管理和社会保障政策，切实解决农村劳动力进城后的就业问题。

三拓宽农村富余劳动力转移城镇就业渠道。一是要加快小城镇建设，大力发展农村二、三产业，立足区内，就近就地转移农村富余劳动力。实现农村富余劳动力在一产内部由种植业向养殖业、林果业转移；由一产向二、三产业转移；由农村向城镇转移。二是要充分发挥劳动保障部门优势，积极开展对外劳务输出，把对国外、区外劳务输出作为促进农村富余劳动力就业的重要途径，有计划、有组织地引导和帮助更多的农民到外地打工、创业。

四加强农村富余劳动力转移培训，提高农村富余劳动力转移城镇就业的能力。有计划地组织农民工进行不同层次、不同内容的职业技能培训，提高农民工劳动技能。普通工应重点培训语言能力、法律法规、劳动纪律、施工和安全生产常识等内容；技工由劳动和社会保障部门审定具有培训资格的培训机构进行系统培训。提高就业技能，增强就业能力。

五自治区有关部门要及时总结经验，采取典型引路，以点带面，突出重点等多种形式，促进劳动力逐步实现从农村向小城镇转移，从第一产业向第二、三产业转移。要充分利用广播、电视、报纸等舆论工具，积极宣传当前的就业形势和农村劳动力就业政策，破除陈旧观念，使广大农村富余劳动力积极加入到转移就业队伍中去

四、加快发展小城镇，进一步提高小城镇的建设水平。当前和今后一个时期，发展小城镇是加快农村富余劳动力转移，提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径。发展经济是小城镇建设的基础。要以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济。通过完善基础设施建设，鼓励乡镇企业向镇区集中。要结合资源开发和临海工业布局，重点建设一批沿海中心城镇，增加小城镇密度，发挥小城镇功能和联接大中城市的区位优势，兴办各种服务行业，因地制宜地发展各类综合性或区域性商品批发市场。

各地、各部门要高度重视存在的问题，充分认识到农村富余劳动力转移就业是当前及今后一个时期加快我区工业化和现代化进程的必然趋势，是有效增加农民收入的重要措施，对优化农业产业和农村经济结构、推进农村城镇化，维护城乡社会稳定，促进国民经济持续、快速、健康发展具有十分重要的意义。要按照自治区的统一部署，结合本地实际，采取有力措施，切实推动农村富余劳动力转移就业工作不断走向深入。

第五篇：高校支出预算执行进度缓慢原因及对策研究

高校支出预算执行进度缓慢原因及对策研究

摘要：高校支出预算执行情况关系到财政资金的使用效益，针对高校预算资金执行缓慢和结余结转资金量大的现象，剖析了影响执行进度的原因，并提出相关措施。关键词：高校；支出；预算执行

近年来，随着国家财政收支规模的不断扩大和对科教事业经费投入的增加，预算执行进度问题引起了越来越多地关注。预算执行关系到党和国家方针政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥和财政资金使用效益的提高。近几年来，教育部门的结余和结转资金量在中央预算单位中名列前茅。为此教育部通过提前细化项目预算、提前拨付经费、执行情况通报、建立奖惩制度和约谈制度等措施来改善预算执行进度，2011年更是根据对关键时点国库资金支付进度建立了绩效拨款制度，上述一系列措施对加快高校预算执行进度，提高资金使用效益起到了积极的推动作用，然而高校预算执行进度牵涉到高校诸多方面的管理和制度问题，要从根本上改善预算资金执行进度必须针对滞缓的根本原因采取综合有效的措施。1 影响支出预算执行进度的主要原因

高校预算执行进度缓慢有来自外部原因，诸如主管部门年中追加预算资金下达时间较晚，专项资金的预算与项目当年的合理执行额度不符等原因，但主要的原因来自高校内部，而且高校也可以采取一定措施来减少外部因素对执行进度的影响。1.1 内部预算下达迟缓，预算年初到位率低

高校上报预算要经过“二上二下”的过程，如教育部所属高校当年预算批复已是3、4月份，大多数高校校内预算编制和下达的时间晚于上报预算，一般年底才开始征集下一预算建议，待预算草案编制完成和几经相关决策机构审议通过，下达时间一般都在4月份左右，这时当年预算的执行期已经过去了三分之一，有的高校甚至在上报预算批复后再下达校内预算，预算下达的时间明显迟缓，对于人员经费和日常维持运转费用尚可预支，但对于非经常性的项目经费，无法正常开展。而且预算下达后，很多需要二次分配的“打捆”项目还需要一定的时间来细化，这样把项目资金真正落实到单位和可执行项目已历时半年，甚至更长时间，严重阻碍了预算执行进度。

1.2 预算编制科学化、精细化程度低

高校预算编制基本上都建立在的总体目标及其分解的各部门目标基础上，但在实际操作过程中，预算的编制过程往往缺乏与相关执行部门的必要沟通，预算编制难以做到自下而上，预算不能满足用款单位的实际需要，造成了总体预算平衡、局部预算失衡的隐患，从而导致预算和执行相脱节，预算充裕的部门或业务占用了预算指标而预算紧张的部门或业务又无钱可用，预算执行的均衡性和总体进度都会受到影响。对于项目资金而言，由于储备项目不足或没有根据学校的发展规划制定详细的实施方案，在申报专项资金时仓促填报，使得预算不符合项目实际用款需求，或者项目前期论证不充分，预算指标下达后项目承担单位无法组织实施，只能频繁调整预

算，拖延了项目执行时间。对于通过学校自主安排的项目，缺乏对项目实施的详细计划，下达的预算指标与项目年内可完成进度不符，当年预算不能全部执行的情况时有发生，其中分配给科研、教学人员的项目，在项目筛选和评审中缺乏对资金执行能力的考虑，这些都会影响到执行进度。1.3 预算执行缺乏有效的监管

高校内部预算过多的关注于预算分配，至于预算下达后完成情况和效果则虑较少。首先预算执行缺乏明确的责任主体。预算执行情况在财务上表现为资金的支付进度，而实质则是各项事业的推进程度。预算执行责任是财务部门的观念还普遍存在，导致财务部门无力推进执行进度，而各业务部门和项目责任人没有被赋予严格预算执行的责任，预算意识不强。其次，预算执行没有相关的组织管理机构，财务部门与其他业务部门同级，对项目执行中存在的问题无法单方面做出整改和处理。再次，预算执行监管措施不力，对预算执行中的跟踪，信息反馈、推进措施、执行情况评价及奖惩措施等方面没有切实可行的举措。2 加快支出预算执行进度的措施 2.1 提前下达预算，提高预算到位率

与上报主管部门预算相类似，高校内部预算一般也要经过“二上二下”的过程，部分高校内部预算第二次上报和下达的时间不集中（项目预算细化一个下达一个），从而使这一过程不够清晰。在实际工作中，高校完全可以将这一过程提前并明晰化。与上报预算同

步，高校可以提前开展预算建议的征集工作并做好下一预算分配方案。在主管部门“一下”预算控制数下达后，下一预算总盘子及专项基本确定，据此可以在调整预算分配方案的基础上下达校内预算控制数，同时要求上报细化项目预算，在本结束前将下一预算全部下达至各部门和可执行项目，使预算在开始即确定并到位。这种预算管理制度要求学校及各部门提前规划下一的工作重点和工作计划。2.2 提高预算编制的准确性和科学性

对于经常性业务费，高校可以在各部门充分参与和交流反馈的基础上，打破基数加增长的预算编制模式，并结合以前预算执行中的完成率和支出合理性测算预算数，使资金量尽可能与承担工作量相符。在项目预算的编制中，对于上报上级主管部门的专项应进行充分的论证，最好能根据学校中长期发展规划建立滚动项目储备库，将所属单位每年上报的项目进行归类入库，经过一系列的指标考核和评价，每年按照重轻急缓进行合理的排序，并对实施方案和预算变更的项目进行更新，形成项目的动态管理和报送，这样才能把有限的专项财政资金用在最需要的地方，避免出现有项目无资金，有资金无项目的情况，从根本上提高项目的可执行性。此外，对学校自主安排的项目也要尽可能提高预算的精准度，按计划分预算，减少预算指标的占用；对教学科研项目，在筛选时除了业绩和成果方面的标准外，应充分考虑项目承担者当前受资助状况，减少重复资助而影响执行进度的情况发生。

2.3 加强预算执行的监督和管理

首先，应明确预算执行的责任主体。单位法定代表人为预算执行管理第一责任人，分管领导为主要责任人，业务部门和财务部门领导为直接责任人。业务部门不仅要对学校直接分配下达至本部门的项目负执行责任，还要对由该部门负责二次分配的项目承担执行责任，该职责除了对项目任务的完成情况进行检查和验收，还应包括资金执行进度的管理。其次应建立预算执行管理的组织机构。学校成立预算执行特别领导小组，由校长担任组长，分管财务副校长，财务处及牵涉项目执行的业务单位负责人为其成员负责审核各责任部门预算执行推进方案，协调解决预算执行中的困难和问题，并就预算执行不力的项目做出处理。最后在明确了责任主体和监管组织机构后，有必要采取切实可行的措施推进预算执行进度，如加强预算执行情况的跟踪和分析工作，并向预算执行单位和责任人反馈或通报；建立约谈制度，对预算执行情况达不到规定时点要求的项目要求相关责任人说明原因并限期改正；加快部分项目承担单位组织实施的节奏，项目的招标、政府采购、验收等环节要限期完成；建立奖惩机制，对预算执行率未达标的单位或项目适当调减预算，并将预算执行工作与责任人业绩考核挂钩。此外，在强调加快预算执行进度的同时，严肃财经纪律，严守规章制度，防止财政资金使用管理中的各种违法违规行为，保障资金安全。参考文献

［1］单轶鸥.高校部门预算执行中存在的问题及对策［j］.商场

现代化，2009，6（上旬刊）.［2］唐龙生.关于财政预算执行进度的几点思考［j］.中国财政，2010，（22）.［3］刘俐.基于加快预算执行进度的分析与思考［j］.农业科研经济管理，2010，（4）.