公共政策缘何不能有效执行[推荐阅读]

第一篇：公共政策缘何不能有效执行

公共政策缘何不能有效执行

———以食品安全政策为例

制定政策为的是解决问题。这几年食品安全问题屡屡成为公众反映强烈的问题，为此政府制定了大量的应对政策。但时至今日，食品安全问题依然频发。为说明政策执行难，这里做一个简要的回顾。国内食品安全问题曾经引发国际争端。2007 年发生的中美食品安全争端，导致国内出台了加强食品安全监管的举措。当年 7 月 25 日就食品安全监管问题首次召开国务院常务会议，成立了国务院产品质量食品安全领导小组”。7 月 30 日发布了《 国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。8 月 23 日公布了《全国产品质量和食品安全专项整治行动方案》，在全国范围内开展产品质量和食品安全专项整治。之后，专项整治行动轰轰烈烈开展起来，2008年初，各地都通过了专项整治工作的验收。那么，其效果如何呢？2008年奥运会刚闭幕，就爆出三鹿牌婴幼儿奶粉添加三聚氰胺的重大安全事件。在专项检查中发现，有 22 家企业 69 批次产品检出了含量不同的三聚氰胺，包括伊利、蒙牛、雅士利等品牌。三聚氰胺奶粉暴光后，国家对奶粉业进行了整治，一年多后，含有三聚氰胺的奶粉竟重新出现在市场上。紧接着“皮革奶”、“地沟油”的披露让人恐惧。今年，央视在 3·15 消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，披露了河南济源双汇公司使用瘦肉精猪肉的事实。问题猪肉从河南出厂到抵达南京屠宰场过程中，一路凭借买来的“通行证”畅通无阻，这些用瘦肉精喂出来的“健美猪”在南京市场上大面积泛滥。我们知道，多年前就有了瘦肉精的报道，每年因食用瘦肉精中毒的新闻层出不穷，媒体隔三差五就有曝光，国家也一个又一个严禁使用瘦肉精的明文规定，可为什么就是制止不了呢！政策执行难是世界各国普遍遇到的现实问题，因此政策执行成为公共政策学科研究的重要问题。西方政策科学提出了一些分析框架，其中之一是认为：影响政策执行的诸因素有五个方面，即政策制定，组织机构，政策资源（人、财、物），执行手段，目标群体。

参考这个框架思路分析国内食品安全政策执行难问题，笔者认为主要有四方面原因造成政策执行难：

一、食品安全政策不完善

全国人大代表李永良前几年搜集的数据是，我国涉及食品安全方面有20 部法律，近40 部行政法规，近150 部部门规章，但 200 部法规和规章仍然管不好食品安全。

①从2009 年 6 月 1 日正式实施的《食品安全法》来看，在这部法律颁布之前，食品安全政策有一些明显的缺失：缺乏统一的食品国标；缺乏食品安全风险监测和评估制度；缺乏食品召回制度；对违法行为的处罚力度不够等。针对这些政策缺失，《食品安全法》提出了一些新的规定，包括建立统一的食品安全标准；建立食品安全风险监测和评估制度；加大对违法行为的处罚力度；建立食品召回制度等。这些新的规定，弥补了以前的政策缺陷。例如，建立统一的食品安全标准，是针对原来缺少统一的食品安全标准而提出的。我国的标准未与 国标接轨，原来的食品卫生法制定于1995 年，其中仅规定了 291 条食品农药残留指标，而国际食品法典则规定了 2439 条农药残留标准。另外，我国食品标准太多太乱，各标准间重复交叉、层次不清，为此，《食品安全法》明确了统一制定食品安全国家标准的原则，要求对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。但是，这项工作进展不大。目前国际通行的食品安全标准 CAC，联合国粮农组织 237 种食品的监测标准和 41 个卫生安全标准，对 158 种农药、54 种兽药、1005 种添加剂和 25种食品污染物进行了评估，一共有 8000 个左右与食品相关的标准。1980 年初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本达 90%。中国达到多少？官方与学者有不同的看法。有学者认为，目前中国只有40%采用了国际标准。再例如，《食品安全法》提出，建立食品安全风险监测和评估制度，是由于缺少风险监测与评估制度，乱加食品添加剂事件屡禁不止。目前国内有1800多种食品添加剂，大都没有经过风险评估，有 些东西如三聚氰胺根本不是食品添加剂，也被加入了食品中。针对这种问题，《食品安全法》 规定，每一种添加剂都应当在技术上经过风险评估证明是安全可靠的，方可列入允许使用的范围，否则，即使无害也是违法。但是这项规定执行得也很差。今年 4 月 21 日，国务院下发了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》,该通知表示将严打食品非法添加行为并对非法食品添加剂开展全面布控。根据该项通知，22 日国务院九部门发布了严厉打击食品非法添加行为严格规范食品添加剂生产经营使用的公告。其中一项是严禁生产、销售、使用不符合食品安全国家标准的食品添加剂，严禁违反国家标准超范围、超限量使用食品添加剂。违反上述规定的，一律依法予以处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关惩处。问题是，这些规定能管好食品安全吗？在今年的两会上，食品安全问题是一个热点问题。两会期间，全国人大代表、重庆公安局局长王立军提出议案———《关于制定〈中华人民共和国食品、药品安全犯罪法〉，以严刑峻法惩治食品、药品领域严重犯罪的议案》。有 439 名人大代表在王立军的议案上联名。这是 1983 年以来，有据可查的联名代表人数最多的单项议案。王立军说：“经济形势不好，5 年、10 年可以调整；社会秩序不好，也可以通过法律的、行政的、体制的办法把它调整过来。但因食品、药品不安全造成的健康危害，会伤害一代人，如果破坏了遗传基因，还会祸及子孙，用百年的时间都不足以弥补！”他说，现在，触目惊心的有毒食品充斥百姓的餐桌：瘦肉精、毒奶粉、地沟油、陈化粮、毒豇豆„„ “这严重弱化了党和政府的公信力，严重弱化了社会的制衡力，严重弱化了老百姓的安全感。在这种状况下，社会稳定都会面临很大挑战。”王立军认为，根据现状，借鉴国内外先进经验，我们仍然亟须一部刑事司法领域更为细致、完善的《食品、药品安全犯罪法》。“严刑法杀无赦、倾家荡产一场空”，这是其议案的中心内容。该议案的核心是对食品、药品安全领域的犯罪严密法网，加大刑事调整力度，改进罚金刑的处罚方式，大幅提高罚金刑幅度，对最具社会危害性、主观极为恶劣的犯罪分子适用死刑、无期徒刑等刑罚，并禁用减刑、假释。②言下之意，我们现行的法律仍不够完善，不够严厉，不足以震慑和抑制食品犯罪。

当政策执行效果不好的时候，我们必须反思政策制定有何漏洞或不足，才能改进政策制定，提高政策实施成效。

二、食品监管机制有缺失

国内现行食品监管有三大缺失：一是运动式的监管。出现了重大食品安全事件之后，由上级行政机关发布行政条文，进行一阵风式的检查、处理；当这场风过后，在风头上隐藏起来的制假分子又重新行动起来，伪劣食品再度泛滥。二是人治式监管。即领导重视或过问，食品监管好一些，反之就差一些。有法不依，监管走过场。三是马后炮式的监管。媒体爆出来就查，爆不出就算。还有，习惯于事先许可、事后抽查、爆出事故才处罚。据报导，一些地方监管部门的办公经费和人员工资，要依靠上级返还的收费罚款来“解决”，这多少造成了一些部门和工作人员的“执法为利”。另一个原因是，问责没到位，从已曝光的食品安全 事件来看，法律法规对于如何判定监管部门是否履职到位，缺乏明确界定。每次食品安全问题发生后，监管部门“理直气壮”地把矛头指向肇事者，但监管部门及人员的失职却被忽视。所以应铁腕查处失职渎职、以权谋私、执法腐败行为。

三、食品监管职责与机构设置不合理

一是部门职责划分不清。现行食品监管机构职责是由 2004 年发布的 《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》规定的。该《决定》规定，国内食品监管遵照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。即农业部门负责初级农产品生产监管；质检部门负责食品生产加工、日常卫生监督、进出口农产品和食品监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调、查处重大事故（国家食品药品监督部门已并入卫生部）。这种食品监管职责的划分是否合理？有没有缺失？曾经一篇报道说，北京“八个部门管不好一头猪”。北京涉及猪肉管理的部门多达 8 个，每一项工作，都存在两个或两个以上部门“齐抓”的现象，但仍然管不好一头猪，其直接原因是，部门职责模糊，责任边界不清，出现问题时，无法追究责任。一头猪从生长到宰杀，最后流向人们的餐桌，要经历养殖、贩运、屠宰和销售等几大环节。目前，这几大环节都有监管部门负责监督把关。按道理说，一些加“瘦肉精”喂出来的猪，就算是在养殖环节没有被发现，那么到了贩运、屠宰和销售环节，也应该遭到查处。但为什么就查处不了呢？原因是，监管人员腐败及缺乏失职问责制据央视报道，喂过“瘦肉精”的猪，每头花上两块钱左右就能获得养殖地开具的检疫合格等三大证明，有了这个“通行证”，再花上一百元钱打点省界的检查站，便可以顺利抵达南京一些屠宰场。到了南京一些定点屠宰场，也无需检测“瘦肉精”，每头猪交 10 元钱就能得到一张 “动物产品检疫合格证明”。有了这张证明，用“瘦肉精”喂出来的所谓“健美猪”就能堂而皇之地进入南京市场销售。收了钱可以不检疫，检疫走过场。这种腐败与失职的行为没有查处，没有问责，法律再多也无用。二是食品监管机构设置不合理。国内监管架构呈倒金字塔，即一些上下对口的部门，越往上机构越多，越往下机构越少，其行政编制越往下也越少。例如，国家质检总局设有20 个机构。广东省质检局设有12 个机构。到了市里如深圳原质检局只有 7 个机构。目前政府管理重心下移，大量工作下放到基层，但倒金字塔的行政架构没有改变，使基层普遍缺少与工作量相配套的机构与人员编制。一定的机构与人员编制是政府进行市场监管的必要条件，缺少这样的条件，就使政府监管处于没有能力的状态。

职责与机构设置不合理主要有三个原因： 一是政府职能转变滞后。目前，国内的政府机构及其职责还不是按照公共服务型政府的要求设置的，政府机构及其职责的设立还难以把民生福利放在首位，致使食品安全这种与民生福利联系最直接的问题还难以成为政府最为关注的问题。因而，食品监管机构的职责及其机构的设置就难以满足实际的需要。就现状看，政府把很大的精力用于经济建设与维稳。只有从建设型政府转变为公共服务型政府，才能使政府形成有效的食品安全监管机构与机制。

二是缺少科学的“三定”机制。由于政府职责的不确定性及政府职能转变的滞后性，致使许多政府部门在职责定位、机构数量及人员编制上，都呈现一种随意状态。要改变这种状态，需要我们建立起科学的“三定”机制，核心是要理顺每一个政府部门的职责，界定好部门与部门的职责界限。然后要对部门职责的工作量进行分析，依据工作量的多少来确定部门内设机构的数量及人员编制。

三是决策与执行不分。决策与执行不分有许多弊端：难以建立责任追究机制；容易造成部门利益；阻碍政府职能转变；妨碍推行“大部门”体制与提高行政效率。

四、行政监督缺失

行政监督缺失的症状之一是，缺少具有监督作用的评估考核制度。评估考核是按照一定的程序、依据一定的标准，对政策执行效果进行评价。评估是政策执行的监控机制，也是执行失误的监察机制，类似于人的体检制度。评估与考核还是反思检讨的工具。例如，食品安全问题总是解决不好，就要反思或检讨政策制定、执行等环节有什么缺失，评估最重要的不是要看工作做得有多好，而是要找问题与不足，它有助于改进政策制定与执行。

那么，如何提高公共政策执行效果？

第一，改进公共政策制定。公共政策制定的不科学、不合理或没有操作性，会给执行造成困难。在执行公共政策的时候，在政策执行效果不好的时候，必须通过反思来改进公共政策制定。

第二，第二，改进政策执行机制。执行机制的缺失，如“运动式监管”、“人治式监管”、“马后炮式监管的政策执行机制必然导致政策执行效果差。第三，决策与执行适度分开。决策与执行不分，就使二者的职责不分，工作量不分，难以建立行政责任追究制度，难以合理地设置行政机构，难以合理地配置行政编制，使基层缺少必要的执行机构与人员。另外，决策与执行不分，还难以建立专门化的执法机构。执法，也就是政策执行，它应该是专门执法而不是综合执法。目前国内实行的综合执法应该改变。

第四，强化行政监督。建立评估考核机制，就是建立反思与检讨的制度。通过评估来反思检讨政府工作的不足，才能监督政府不断改进工作。

第二篇：反垄断法缘何难以执行

《反垄断法》缘何难以执行

中国《反垄断法》的权力配置和行使方式，并不是法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了《反垄断法》执行效果不佳

天则经济研究所

被誉为“经济宪法”的《反垄断法》，于2008年8月1日实施，但颁行两年间却受到难以执行的争议。由于其受制于更强的公共政策乃至政治决策的影响，从“纸面上的法”到“行动中的法”之间的脱节更是有过之而无不及。例如媒体在《反垄断法》实施一年时的盘点，“没有一起成功的、依据该法维护消费者利益的案例”。有消费者以《反垄断法》为武器，向石油电力价格、电信资费、火车票价格、火车票退票手续费、机场建设费等事涉垄断的定价、规定发难，却屡遭败绩。

实际上，这是从《反垄断法》在法院系统内执行的视角做出的批评，而作为《反垄断法》的行政执法主体的工商局系统和商务部，其实在2009年共查处公用企业和其他依法具有独占地位的经营者限制竞争以及滥用行政权力排除、限制竞争案件648件；商务部则共受理了140多件并购审查案例。

毫无疑问，执行状况不如人意并且主要案件几乎都由行政执法主体完成，使得《反垄断法》被推上了社会评论的风头浪尖，那么这种状况究竟是如何造成的？这需要回到《反垄断法》立法模式与实践中的行政逻辑的分析之中。

谁来执法？

《反垄断法》的执行可以动用公共和私人两种资源，由此形成公共执行（public enforcement）和私人执行（private enforcement）两种执行方式。公共执行是指反垄断主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行《反垄断法》；私人执行则是指那些

自身利益受到反竞争行为影响的法人或自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行《反垄断法》。

私人执行与公共执行并列的模式在国际上广为采用，一般认为美国即是采用了反垄断执行的二元执行体制。如果从单纯的案件数量上来衡量的话，其私人执行比公共执行更为重要。欧盟竞争法的执行体制也正从集中的、管制者处于支配地位的体制（即一元执行体制）向分权的、私人执行体制（即二元执行体制）转变。

中国《反垄断法》制定期间主要学习的是欧盟模式，采用了欧盟的行政主导的执法模式，因此在设计时“重行政、轻司法”。其执行架构可以描述为两个系统分别执行，即行政执法与司法诉讼。

行政执法包括双重架构：国务院反垄断委员会作为组织、协调、指导机构，协调反垄断行政执法工作；《反垄断法》授权国务院规定具体的反垄断执法机构。根据国务院规定，应由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部三部门按职责分工负责反垄断行政执法工作；国务院反垄断委员会负责有关协调工作。

按照国务院三定方案，国家工商行政管理总局负责：除价格卡特尔（即价格垄断协议）的大部分垄断协议的禁止和查处工作，除价格垄断行为之外的大部分滥用市场支配地位行为的禁止和查处工作，滥用行政权力排除限制竞争行为的有关执法工作；

国家发展与改革委员会负责：依法查处价格违法行为和价格垄断行为；商务部负责：依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导企业在国外的反垄断应诉工作，开展多、双边竞争政策交流与合作。

不过，国家发展和改革委员会与国家工商行政管理总局的分工尚不明晰。比如，价格卡特尔，即价格垄断协议，即是毫无争议的价格垄断行为。可是，不正当贱卖，即无正当理由

以低于成本价格销售产品，其行为本身涉及价格，是否属于价格垄断行为？在《反垄断法》颁布实施之前，它是被列入不正当竞争行为的。再如，串通投标，涉及抬高标价和压低标价及投标者和招标者相互勾结问题，是垄断协议的一种，但其是否属于价格垄断行为呢？根据《反不正当竞争法》的规定，应属于工商行政管理部门规制的范围。

而司法诉讼则主要分为两类：一类是具有利害关系的当事人提起的反垄断民事诉讼，另一类属于对上述机构的行政诉讼。可见，《反垄断法》的执行如同我国众多的市场监管法一样，采取了民事诉讼的法院诉讼与行政执法并行，而行政执法则采用了三家并立，反垄断委员会居中协调的模式。

但是，目前的《反垄断法》立法机关和学者关心的重点主要是公共执行问题，而对于私人执行问题仅涉及损害赔偿一个条款，操作性不强，力度不够，同时相关理论研究还没有展开。

如何执法

虽然，私人执行和公共执行的优劣在理论界尚没有完全的定论，但是至少从立法模式方面说明，由于我国《反垄断法》在设计时“重行政、轻司法”的立法模式造成了《反垄断法》司法诉讼较少，而主要依靠行政执行的境况。

而《反垄断法》执行状况为社会普遍不满意的原因，不能仅仅认为只源于这一立法模式——如果广泛由行政执行的《反垄断法》能够得到一个很好的社会效果，那么国外都更多采用私人执行并不能成为一个很好的理由。

行政执法之所以被社会媒体所忽视，就在于其与一般理解的审案具有的理性化程度不同。司法诉讼过程更多被认为是一个当事人双方通过诉诸法律、理性辩论，而法院在双方辩论的基础上，运用法律解释方法与法律思维将其判决理性化的过程。但是行政执法中，行政

机关既是原告也是审判人员，并且更多是积极主动地参与到整个案件之中，因此可能缺乏一个理性化的过程，即因为其自由裁量权而“破坏了公正”。对这种自由裁量的限制方法，可以分为两类：自身的理性，即无论是规则、原则还是程序控制；外部理性，即主要是通过司法审查，将法院的理性传递给行政机关。但是可以看到的是，目前在《反垄断法》行政执法中，无论是自身理性化还是外部理性化所做的努力都并不让人满意。

在反垄断执法的自身理性化过程中，决定汇源并购案的商务部无疑为此提供了一个样本。从汇源并购案中的商务部行为可以分析到，对某个公司的行为带有主观猜测性的裁决，使得《反垄断法》的实施带有更多的“政治”的和“行政”的色彩，而远离“法律”应有的理性。在自身理性化失败的情况下，司法审查或者说行政诉讼就是《反垄断法》执法的关键了。问题是由哪一级法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法审理。因为中国没有中央法院系统，根据行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高、中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在？

更重要的问题在于，这种行政诉讼是否能够完成《反垄断法》执行执法的理性化。在中国行政诉讼之中，法院经过审理可以做出的判决主要是程序性的，即主要是对行政授权过程本身的审查，而对于行政行为的实质内容，却怠于审理。

这一方面是由于法院在审理过程中，最终的选择往往是判决撤销或者部分撤销并判决被告重新做出具体行政行为，而只有在“显失公正”的情况下，才可以判决变更。其次，在体制下，行政力量远大于法院，法院出于自保心态也不愿意介入到具体行为的审理之中，尤其如在《反垄断法》执法的行政诉讼之中，以地方法院对中央部委的行政行为进行司法审查更为困难。

这样，行政诉讼中过去存在的趋向于形式化的问题，可能更加强烈地表现在反垄断行政诉讼之中。只进行程序审查，而回避实体审查，自然无法给予反垄断行政执法相应的理性化。《反垄断法》的执法在我国更类似于行政决定或者政治决定，自然影响到了反垄断的实施。政策还是法律？

那么《反垄断法》究竟应当如何执行呢？这关系到《反垄断法》究竟应该是一种规制政策还是一部经济法律的定位。

就中国的《反垄断法》执法而言，从执法分工来看，限制性竞争行为似乎是工商行政管理部门的“权限”，或者说其更加熟悉和擅长的领域，甚至发改委对价格行为的判断也可以归属于反垄断行为调查，而商务部在《反垄断法》的知识储备、习惯和思维上更多地受制于对产业和市场的分析，这可能和其早年从事反倾销调查的经验有关。这种三元分工则导致了这些机关在知识储备、执法习惯和经验上的不同。

从救济途径而言，如果是作为一个法律执行模式，那么控告人和审理人并不应当是同一个。而事实上，证据调查、事实认定、裁量判断，在目前的执法模式中，都由一个行政机关负责。尽管《反垄断法》规定针对反垄断行政决定可以进行复议，可以提起行政诉讼。单行政诉讼也并不涉及到具体的实体裁量。这和英美法系国家乃至欧盟由独立法院完全审查的方式不同。

此外，有些问题在中国模式下的《反垄断法》中，表现得更为突出，加剧了《反垄断法》执行的行政色彩。《反垄断法》之所以是法，而不是简单地行政规制，首先应当符合法律论证和推理的信息公开原则；其次，作为法律应当“防患于未然”“惩前而毖后”，裁决应当提供给其他企业或者公司以指导；再次，法律的最基本原则应当是“相同情形相同调整”。换言之，经济法中所强调的专业性，才是一个法律实施机关应有的职业品格。因此，可以看出中国《反垄断法》的权力配置和行使方式中所表现出来的特征，并不是一个法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了目前《反垄断法》被认为执行效果不佳。

目前关键在于如何还原《反垄断法》的法律性质，增强执法机关的理性化程度，增强其专业性，完成由传统行政主体向独立的第三方机构的转变。

第三篇：从“某县计划生育政策”看公共政策的有效执行

从“某县计划生育政策”看公共政策的有效执行

 【摘要】：

执行政策的措施不合理，明显反映出政策问题构建的错误。在政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果，导致了公共政策执行的偏差。

 【关键词】：公共政策；执行力度；计划生育；

 【案例】：

某县新任领导为挣脱长期以来背负着的“计划生育落后”的帽子,积极推行其 “计划生育高额罚款”的新政策。具体的新政措施如下：针对不同超生数量的情况而定的不同等级的罚款处理。另还附加了对工作人员进行“罚款提成”的相关规定，用来解决基层工作的艰巨性而带来的经费不足、及工作人员的消极情绪等问题。

而在两年后的调查中发现，这个本是为有效控制县中的人口数量的政策，却没有达到县政府的预期目标。超生问题不但没被解决，结果却是愈演愈烈。具体又包括：一方面，县中的村民宁愿缴高额罚金（甚至举债超生）来买超生的权利，并认为这是种理所当然的事了；而另一面，县政府的计划生育政策执行人员将这种罚款当作创收的途径，对超生现象乐此不疲。

 【背景透视】：

众所周知，计划生育政策是我国的一项基本国策。积极贯彻由国务院领导的人口与计划生育政策是我国各级地方政府的重要职责。《中华人民共和国人口与计划生育法》中规定，“各地方政府计划生育工作人员在其所管辖区域内要依法行政、严格执法并合法的受法律保护”。因此，案例中县政府为落实上级任务而制定具体的政策实施办法是其不可推卸的责任与义务。也就是说，县政府在制订执行政策措施这一方面是由法律基础作为保证的。那么作为政策服务对象，该县村民为何如此钟情于超生？也是有其情感原因的。由于此县长期以来的落后封闭，导致人们的思想无法与外界交流而造成其顽固的传统观念以根深蒂固，意识僵化。

而当村民们的这种“多子多富、重男轻女、传宗接代等”群众思想与县政府所承担的行政责任发生冲突时，自然造成了双方利益的矛盾，甚至陷入不可解决的难堪状况。事实上，在计划生育政策的实施过程，更是双方的一种利益博弈的较量。只有双方都满足就可以达到平衡状态。若双方都不妥协退让时，就导致问题的无法解决，造成公共政策难以有效地被执

行这一现象。

 【分析成因】 ：

一、政策目标与政策执行手段冲突

公共政策理论认为，公共政策的执行过程是政策主体为达到一定的政策目标，通过各种手段作用于政策对象，使政策内容转化为现实的实践过程。可见，政策目标与政策实施手段是影响政策执行的原因之一。

目标，即行动方向，具有导向性与规范性作用。同样，在政策科学当中政策的执行更是不能缺少政策目标的引导。可以说政策目标就是政策之行的出发点和归宿点。若目标偏差或不明，都将公共政策的执行导致失败。

在目标的基础上我们还要通过某些渠道来执行政策，它是指执行机关人员为实现一定政策目标而采取的贯彻落实一系列措施和方法的总和，即公共政策执行手段。执行手段有很多种，包括行政手段、法律手段、经济、思想政治教育手段及技术手段。多种手段的恰当运用是非常重要的，它直接关系到政策执行力的大小和效果。

在本案例中，通过采用“罚款机制”这一经济利诱手段，迫使许多工作人员把村民的超生看作自己的创收途径。虽然加强了他们的经济意识，但无形中他们已经被金钱化、物质化了，这不得不使大多数工作人员只能向金钱利益低头。此案例中政策目的本是为了减少超生数量，而通过不适当的“罚款提成”的执行手段，使结果相反方向发展，越办越糟糕。

二、“挂羊头卖狗肉”式的政策执行偏差

执行政策的措施不合理，明显反映出政策问题构建的错误。在政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果，导致了公共政策执行的偏差。

在此县政府作为政策的执行者由于考虑到私己的特殊动机，使得政策执行出现了偏差。县政府的这种做法纯属挂羊头卖狗肉的替代式政策执行，即执行者在执行政策过程中，用自己的一套政策代替既定政策，对于符合自己利益的就充分利用。

三、作为政策执行主体的素质欠缺，道德欠考察

作为政策的执行主体是具有能动性和主动性并存的。人们在一个社会中，就赋予了人们多重的社会角色。然而，当私立与公立发生冲突时，作为行政主体就应该毫不犹豫的追求国家利益，这是公务员最起码应该具备的公务特性。

相反，在案例中的县政府工作人员没有为民众派有的使命感，仅仅凭着手中人民授予他的权力私用。在利益因素、心理因素的考验下，他失败了。

四、作为政策执行对象的人们的传统观念太重，太愚昧，其思想观念严重被束缚。

这是长期的生活环境造成的，贫穷、封闭让他们不开化，导致他们顽强的从不退化的传统思想和利益取向。因此，对他们做说服工作就要有针对性地进行政策宣传，提高他们接受政策的自觉性和能动性。加强公共政策目标群体的利益取向分析，善于抓住问题的本质。

五、封闭的环境不利于人们接受新鲜食粮

任何案例都是处于一定的客观系统当中，有其自身特有的社会背景。置身于环境当中自然受环境的影响并改变着环境。

在此县，由于没有一个沟通交流机制让大家被驱使着思考一些事情。大家的思想还很封闭，未得到完全发展。只有置身于社会互动的环境下，才能让人开拓，接受新事物，不断地丰富自己且更易于接受开放先进的思想理念。

六、政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的, 这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高, 从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练, 很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高, 变化的随意性很大, 人治色彩浓厚。目前, 政策执行中“按章程办事的运作”, “受规则约束的运作”, “形式主义的非人格化的统治”, “不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”, “这种官僚主义常常以„党的领导‟、„党的指示‟、„党的利益‟、„党的纪律‟的面貌出现, 这是真正的管、卡、压”[ 4 ]。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑, 人格权威大于机构权威和法律权威。显然, 不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为: “政策是对全社会的价值做权威性的分配”[ 5 ]。政策的核心就是要解决社会利益的分配问题, 所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。公共政策对利益的分配, 是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节: 利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构, 促进整个社会快速健康发展, 因此, 它适用于全社会, 代表和维护的是一种整体利益, 符合全体人民群众的利益要求。但是, 在现实生活中, 由于受各种因素的影响, 有些政策未能充分体现, 甚至损害广大政策目标群体的利益, 以致目标群体难以认同和接受这些政策, 进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。同时, 政治决策者和市场决策者一样, 也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中, 犹如在市场环境中一样, 个人也会最大限度地追求个人利益, 用经济学的术语来说, 人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明, 人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的,并且是长期存在的。在政策的执行过程中, 作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。

在一个制度比较健全和完善的社会中, 在法定的权限和正当的利益范围内, 官僚们在制定政策时, 由于受自利动机的驱使, 往往会尽可能地在公共政策中体现、维持、实现、扩大自身的利益, 但是这种自身的利益会控制在一定的限度范围之内, 不至于与公共利益发生严重冲突。相反, 如果在一个制度不完善, 尤其是缺乏有效的监控机制下, 官僚的自利性往往难以受到有效的约束而发生膨胀, 他们就会通过所掌控的公共权力, 通过公共政策这一“社会价值的权威性分配”手段进行“政策寻租”, 把公共政策变成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

 【解决办法】：

一、建立公共政策监督机制

美国著名行政学家奥斯特罗姆指出：在每一个群体中，都有不顾道德规范、已有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在的收益是如此之高，以至于恪守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范，在政策执行过程中，就有了行之有效的安全监督机制，对政策执行情况及时跟踪、评估，强化控制。并加强了廉政建设。

二、引入竞争

公共选择理论学派之“政府中的个人也是经纪人，都天生追求自己利益的最大化，但政府机制并不能以盈利为目的，他们常常以公仆的角色自居却不能公开追求自身的经

济利益，因此他们的自利动机受到限制，从而迫使一些公职人员的寻租行为和心理倾向的产生。因此要结合竞争和奖励机制，比如公开选拔、考试等。

 【参考文献】 ：

[1] 李成智编著：《公共政策》，团结出版社，2000年8月。

[2] 曾纪茂等主编：《公共政策导论》，四川人民出版社，2001年4月。

[3] 朱崇实等著：《公共政策》，中国人民大学出版社，1999年7月。

[4] 胡宁生著：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社，2000年9月。

[5] 《中国计划生育学杂志》创刊15年学术论文引文分析,2007年7月。

第四篇：执行不能打折读后感

读《执行不能打折》有感

最近读了郑星季的著作《执行不能打折》，颇有感触，对执行力和执行力的必要性都有了更加深入的认识和理解，并结合自己的工作进行了紧密的联系，争取尽快将我对执行力的理解贯彻到实际工作中。现将我对本书的理解和感悟进行简单总结：

从定义上讲，执行力是贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。它是把企业战略、规划转化成为效益、成果的关键。可见执行力对一个企业的重要性。这

就要求企业的员工和工作团队加强执行力，从而完成工作任务，达到既定目标。那么，就要求我们要从根本上认识到执行力为什么如此重要。对我个人而言执行力就是一种严肃的工作态度，按时按质按量完成自己的工作任务，争取为企业创造更多的效益。

书中序言提到一个例子，如果我们做每一件事都付出90%的努力，那么90%×90%×90%×90%×90%＝59%，五件事累积起来就只有59%的成功率，如果这每一件事都是一整个事件中的某个环节，那么这一整件事成功的可能性就不大了。当我们做每件事都尽90%的努力，自觉已经足够，可是却没有想到对整个事件最后结果的影响会有多大。所以，付出100%努力是我们做每项工作时必要遵守的原则，这样才能保证整个任务的成功完成，从而可见加强执行力的重要性。本书正文共分十章，总结起来，第一章提出了执行力的关键在于执行要到位；

第二章总结了执行不到位的八种心态。这八种心态几乎每个员工在工作中都会或多或少的出现，我认为只有养成一个良好的习惯，每次都去克服不良心态，才能做到执行到位；第三张和第四章对执行到位的重要性进行了论述。其中第四章讲到日本人的执行力让我感触颇深，从日本人的精神和工作态度中深刻认识到了执行到位的重要性；第五章到第九章讲述了执行到位需要具备的各项因素。这让我真正学习到要想做到到位的执行必须要有责任心、注重细节、遵守制度和程序、提前做好合理的计划、服从上司，做到这几点，也就拥有了一个到位的执行力；

第十章总结了在工作中应该如何具体贯彻到位的执行。执行力的养成固然是需要应用到实践，要学会做错误的终结者，而不是传递者。

马云说：“三流的点子加上一流的执行水平，要比一流的点子加上三流的执行水平更重要。”所以，工作中我要努力执行、到位的执行、不折不扣的执行。

第五篇：如何有效执行策略

如何有效執行策略

Source--[ 資訊傳真周刊 ]

你剛為你的公司擬定完成一份技術策略。為了完成這份策略，你花費了月餘的時間來進行各項深入研究與審慎思考。然而今天的一則頭條新聞卻徹底否定了你的全盤努力，因為這則新聞揭示了一個新情勢的出現，而在這個新環境之中，你所擬定的策略全無用武之地。如果能夠只花一分鐘便發展出一套策略，而這套策略可在數年之後才會過時，這樣不是很好嗎？我們又要如何才能在像子彈發射速度一樣快的環境變遷之下擬定計劃呢？

在發展一套策略的過程中會有許多事情在同時變化著，諸如供應商、技術或是經營環境等，但是計劃還是要做。正如同古老諺語所說，如果你不知道你將前往何處，那麼就讓路來指引你。組織需要策略來引導，於是關鍵之處便在於讓這些策略更經得起任何周遭事物變遷的考驗。這裡有一些建議可供參考。

●每天力行策略的檢閱

過去的努力每隔二、三年才會產生所希望看到的結果，而時間就這樣的一去不復返，因此，策略的發展與檢閱必須包含在你每天的管理流程裡。大多數的公司精通於在策略執行過程中進行不間斷的持續檢閱，但是現在他們還必須將那些環境、關鍵假設與競爭威脅內化到持續檢閱的項目中。當這些影響因素在你原始計劃的意料之中產生改變，這些變化所造成的影響狀況便應該可以被掌握，這麼做的用意即使不能讓你達到目的地，或許也可以用來調整那條指引你到達目標的路線。這個不間斷的檢閱將可以讓你的策略更持久生存，並且讓你更能將當前的現實狀況融入策略之中。

●將策略規劃與策略執行這兩個端點連接起來

有多少次你在公司的書架上看到裝訂得非常漂亮的策略指導手冊，卻沒有任何實踐的證據？我將這些書稱之為吸塵器。任何成功的策略必須包含溝通與執行的計

劃，在我曾工作過的一個大公司裡，對於組織的主要優勢是在於策略規劃還是策略執行的相關討論從未停止過，尤其是當策略執行遭遇某些失敗挫折之時，這個討論往往又會再度被提起。這個組織總是在一項新策略發展出來之後，過了很久還在很勤奮的執行舊計劃，事實上，那家公司在策略規劃與策略執行方面均很擅長，所欠缺的只是在兩者之間做好有效的溝通連結。記得千萬不要忘記這些重要的連結關係。

●將策略發展過程修飾的更為順暢

再沒有任何其他狀況也是如此的了，發展一個策略的過程和策略本身的內容同等重要。讓我們只將焦點專注於策略發展過程的一個構面—也就是同仁的參與來討論。你是否曾經聽過一個說法？「一個計劃就像是一張宴會的照片，如果我並沒有出現在這張照片裡，我將會很快的失去對這張照片的觀賞興趣。」當你在決定策略規劃參與者的同時，你千萬要將這句話謹記在心。誰是當你在執行策略時所需要的得力助手？記得想辦法將他們納入策略規劃的小組名單裡。當我們正在全錄(Xerox)規劃IT策略之時，我要求每一位資深主管必須花上一天的時間來和我們的外包廠商以及外包廠商的一個重要顧客相處，這可以讓他們對公司計劃推行的策略建立一定程度的知識與認同，並確保在策略執行階段發生問題之時，可以獲得他們的支援與支持。

記得要和每個參與發展經營策略的規劃者保持良好的合夥關係，他們和你一樣面對許多相同的挑戰。誰是當你需要支援時有力的左右手？請為他們個別定義好每一個角色，並不是每個人都需要無時不刻地等待你的召集，你只需要想辦法讓他們能夠確實被個別知會到與他們角色定位相關的各種事宜，如此就足以創造同舟共濟的關係。

你的領導方式將是一個非常重要的影響因素，即使是一個相當健全的策略執行規劃程序也會在缺乏趨策力、承諾和一個具魅力的領導者之下宣告失敗。記得，你是這艘船的船長，你的掌舵地位必須被肯定而且顯而易見。

●如果一切順利，那就試著設想一些突發的狀況

只要一談到策略內容，就會出現一些棘手的問題。如果你的策略看起來像去年的計劃，那麼還沒開始實施就已經被宣告失敗。可以肯定的是，明天的挑戰一定比今天來的更劇烈，那麼何不在策略上便設法去擬定各種天馬行空的目標對策呢？試著用「如果……」、「我希望……」、「只要……」、「為什麼不……」、「……那又如何？」的方式來提出一些假設性的問題，然後去測試驗證它們。根據這些情境發展出一些內建啟動策略執行開關的對策方案，讓你可以保持最佳彈性來針對各種狀況做出適當的因應。

別忘記要明確的把這些基本的假設狀況表達清楚，諸如一項技術所帶來的預期生活型態、在競爭對手威脅之下公司所具備的優勢或劣勢、公司的核心競爭力、企業所處的經濟情勢以及公司股價的趨勢走向等等。最好能和股東們一起測試這些假設狀況，以了解這些情境對策略的影響程度。

此外，對於時間點選擇的策略考量必須要特別具有相當的敏感度，請將相關的假設情境放在你日常檢視的事件列表前端。在2001年秋季(911事件後)為其旅行用的指甲修剪組推出盛大促銷活動的公司是頗值得令人同情的。

我們都知道技術策略應該根基於企業的經營策略。你們公司的策略可能並沒有洋洋灑灑的多到必須將這些文件裝訂成冊，但幾乎可以確定的是一定至少有一份策略文件。你極有可能必須透過和許多人的交談，才能讓他們真正了解到公司策略的重點，然而這種方式將對你很有助益，因為光是從文字描述或是PowerPoint簡報是很難去了解一項策略的真正精髓的。

●不間斷的溝通

常與你的員工、部門領導者以及資深主管進行溝通，記得不要只是單單做做開場白與結尾致詞，而是要盡你所能的用各種方式來參與全程。製造相關主題、象徵以及識別標誌，並讓它們聽起來可以輕而易舉的內化或被採用。請總是不厭其煩的告訴大家你做這些事情的原因，並且針對台下的聽眾來修改適合他們的訊息呈

現方式。

●千萬別到達這種境地…

現在，有一些絕對必須要避免發生的事情。請不要︰

§對過去的成功驕傲自滿

過去的成功可能是一個陷阱，因為它讓你認為未來的成功是理所當然的。§被自我的主觀意識困住

有時候創作者的驕傲會扭曲了自我的良好判斷力，於是我們老是在堅持一個我們過去所發展的過時策略。當你發現你現在正具有這種自我防禦心，請立即停止堅持。

§太注重報表所呈現的數字

如果你只是達到了數字設定的標準，請不要就以為一切都沒有問題，一旦這些數字的重要性超過了策略本身的規劃內容，那麼這個策略便需要再重新規劃一次。§只看事情的表象便下決策

千萬不要想當然爾的認為什麼事只要透過滔滔雄辯，便可以推翻事情的本質意義。

§對迅速的環境變遷感到麻木

確定你不會對分析結果產生麻痺的症狀。

§盲目地跟隨領導者

如果只是因為大家都進行這個策略，便同樣追隨相同策略的執行，這樣將會忽略掉企業文化較為獨特的那一面。

§雇用一個外來者來主導進行策略的規劃與推展

千萬千萬不要找一個顧問來進行你們的策略發展計劃。原因我在前面已經說的夠清楚了。

在最後我要提醒大家的是，你可能擁有一個相當偉大的遠景、策略和執行的方式，但是假若你無法擁有員工的向心力，那麼所有的一切將不具有任何價值。請將你對待員工的策略視為構成技術策略不可或缺的一環。祝你好運！