“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

第一篇：“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

来源：学说连线 发表时间：2006-11-21 17:29:30

摘 要:政策的选择性执行是影响政府绩效的重要因素。本文从政策选择性执行的各种表象出发，认为：政策决策机制不科学，政策执行人员素质不高，不健康的政绩观，竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效是导致执行主体选择性执行的主要原因，并提出相应防治对策。

关键词:公共政策;选择性执行;防治对策

“政策选择性执行”问题是组织绩效管理中的一种顽症，它的蔓延往往使组织的绩效管理成为“纸上谈兵”。现阶段，我国经济高速增长，社会形式日趋复杂，这对我国政府的执政能力提出了更高的要求，因此，强调政府的绩效管理，探索 “公共政策选择性执行”问题具有现实意义。

一、公共政策选择性执行活动的表现形式

（一）公共政策选择性执行的含义

政策执行主体按照政策要求，完整、正确地执行公共政策，并且达到政策预期目标的过程，称之为不折不扣的公共政策执行。但在实际过程中，我们往往看到一些政策执行者并不是全面、完整地执行，而是有选择地执行，从而使政策在执行过程中走了样，我们将这种现象定义为公共政策选择性执行。它的实质是：在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身利益和价值观的需要以及对政策的片面理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。

（二）公共政策选择性执行的具体表现

政策执行主体对政策精神实质的误解或有意曲解，往往会导致政策偏离既定目标，使政策内容在实际执行过程中变形、走样，甚至落空，失去了原有的公正性和真实性。这种选择性执行活动在各部门和个人的利益因素的作用下表现出多种形式：

1.“上有政策，下有对策”

在政策的执行过程中，不可避免地会遇到政策的价值指向与执行主体的自身利益不相一致的情况，于是有的执行主体就会依据自身对政策的偏好制定出与政策表面上相符合，而实质上相悖的执行方案，使执行的效果偏离政策既定的目标。例如，政法机关不准从事经营性活动，但有的机关把经济效益差的实体脱了钩，而效益好的经济实体却是明脱暗不脱，照样利用原政法机关的权力、关系、渠道为经商谋取便利。这是典型的“上有政策，下有对策”现象，严重影响了党和国家政策的正确贯彻和有效落实，极大地损害了社会主义政策的权威以及国家和人民的利益。

2.“龙头蛇尾，半途而废”

政策执行是一个持之以恒、一以贯之的过程，但在现实执行中，政策执行却常常出现“龙头蛇尾，半途而废”现象。某些地区执行“扫黄打非”政策，基本上就是一阵风，中央强调严打的时候，上级检查的时候，本地官员需要用以作为政绩的时候，执行力度很大，其余时间有的政策执行者甚至还是这些行业的顾客。这几乎成了地方政府在公共政策执行中的潜规则，致使“黄浪”一浪高过一浪。

3.“断章取义，各取所需”

国家的公共政策是一个有机的整体，政策的整体性要求在执行过程中政策必须得到全面的贯彻落实。但是，有的政策执行主体只从自身的利益出发，挑选其中对自身有利的部分执行，对自身不利的部分就不执行。这种“断章取义，各取所需”的政策执行模式，肢解了党和国家的政策，使中央政策变得残缺不全，达不到预期的效果。

4.“阳奉阴违，弄虚作假”

国家公共政策的严肃性要求所有的执行单位，都必须按规定如实传达政策精髓，不折不扣地贯彻执行。但在具体的政策执行中，有些执行主体却对上级阳奉阴违，表面上是制定了执行措施，安排了执行计划，甚至还有督促检查，而暗地里却是另搞一套，弄虚作假。如为减轻农民负担，国务院专门颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，强调各级党委、政府必须严格贯彻执行，农民负担绝对不能超过农民人均收入的5%。可是，许多地方通过虚报农民收入的方式来为增加农民负担制造“依据”，结果，农民负担有增无减，严重影响了广大农民群众的生产积极性和生活水平的提高。

二、公共政策选择性执行发生的原因分析

学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点，融合了学者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾伦·B·韦达夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:①执行机构的外部环境没有太多的限制；②项目必须有充足的时间和资源；③不仅整个项目没有资源限制，而且执行的各个阶段有充分的资源保证；④需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上；⑤在原因和结果之间存在直接的联系，并且很少有间接的联系；⑥只有唯一的执行机构，这个执行机构并不依赖其他机构，即使依赖其他机构，这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化；⑦必须要对达成的目标有充分的理解；⑧必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解，并且弄清它们的先后顺序；⑨各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作；⑩权威机构人员能够获得完全的认同。[1]

然而我国现实的执行状况又有多少符合上述条件呢？作者认为未具备上述前提而导致执行效率低下的原因总结起来有一下四点：

（一）政策决策机制不科学导致政策本身存在缺陷

政策决策机制不科学主要体现在以下两个方面：

1.“政出多门、机构繁多、职责不明、多头决策”

几乎所有的部门都不愿意自动放弃政策的决策权，因为那不仅是身份和地位的象征，而且更是利益的诱惑。多头决策导致政策没有明确的价值取向，也没有可量化的评价指标体系，因此政策打架和自相矛盾的现象也屡见不鲜，使得执行机关和执行人员一筹莫展，更为钻政策空子的人打开方便之门。

2.“人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改”

从民间总结的官场潜规则来看，很少有政府官员通过完整选举，完整地为官一届的，大多数都是先调任，等到官员正式主事时再选举，所以领导换届频繁，而政策却是随着领导的换届进行更换，使得政策缺乏基本的稳定性和连续性，而且经常出现新旧政策的不兼容，难以建立较高的可信度和权威性。

（二）政策执行人员素质不高，导致执行主体的执行能力不足

在政策执行过程中，政策执行主体的能力主要表现为对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面的权利和义务，对所要执行政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻，且执行政策的相关资源充足，政策执行主体选择正确行为的方式的可能性就大。相反，政策执行主体的政策知识匾乏，对政策目标和政策内容缺乏认识，对政策提供的行为模式一无所知或知之不多，同时，执行主体采用正确行为的自身力量和物质力量又弱，他们就越可能采用错误的政策执行行为。这些现象在农村基层执行活动中尤其突出，“干扰”甚至“误导”农民生产经营活动的事件经常发生，虽然这种“干扰”和“误导”是出于好意，但造成的后果是不会因为动机而改变，毕竟农村基层干部的素质还有待提高。

（三）不健康的政绩观导致政策执行主体对执行风险预期的扭曲

主体的行为选择除了受自身利益、价值观和行为能力的影响外，还要受到来自外界的不确定性的影响。在政策的执行活动中，不确定性主要来自政策执行行为所带来的风险。因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然要进行成本——收益预期。如果执行一项政策的行为成本大于预期的行为收益，执行者就会产生相对剥夺的心理感受。这种心理感受将直接影响到对该项政策执行行为的选择。在政策执行过程中，影响主体成本——收益预期的因素主要表现为主体在行为成本[2]上的考虑。如果主体根据自己的知识和经验，预期到一定的行为方式的成本可能大于所得到的收益，主体就不会选择该种行为方式。当下一些地方政府奉行着不健康的政绩观，一味好大喜功，一味追求“数字政绩、形象工程”，其后果就是加大民众负担，劳命伤财。

（四）竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效

经济基础决定上层建筑，我国已经从完全的计划经济国家转变为一个完全的市场经济国家。多元经济造就出众多的经济利益主体，市场经济催生了经济民主，经济民主的发展又为政治民主的发展打下基础。越来越多的经济利益主体为保护自身的合法权益，寻求公平竞争的机会，要求享有公共管理的权力，参与公共政策的制定与执行，希望在公共政策执行中体现他们自身的利益和价值。显然公共政策执行由政府一家独揽的体制就不能适应当下经济社会的发展。

政策运行机制的运转主要是在组织和领导体制的基础上，通过权力的合理划分和有效配置来实现政策的制定、执行、监督和控制的。目前，我国的政策运行机制中权力配置比较混乱，集中表现在：党政不分常使政策之间相互打架，导致政策的执行力下降，以及机构重叠带来执行相互交叉。

由于权力配置混乱也导致了监督机制失效，集中体现在：某些基层执行主体和监督主体混为一体；或者，部分执行主体和监督主体是利益的高相关体。

三、防治公共政策选择性执行的对策分析

（一）优化决策组织结构，使公共政策更具科学性和权威性

公共政策制定的过程是一个严谨而系统的过程，它应该满足：公共需求——决策主体提出设想——专家组提出方案——各利益相关者反馈信息——专家组重新修订——决策的过程。值得注意的是，在这个决策过程中，专家组的修订方案必须要具有法定效力，决策过程才具有科学性。正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，只有这样才能有效避免决策主体（尤其是某些领域的非专业人士）拍脑袋决策，才能避免决策主体参入更多自身利益的意识到决策中去，才能真正做到公共政策为公共服务，这样制定出来的政策才能更具有权威性。

（二）提高公共政策执行人员素质，完善公务员制度

一个合格的执行人员至少应具备这么一些素质:①较高的政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。在当前社会转型时期，一方面，在激励原有的执行人员加强自我学习的同时，还应该加大在职公务员的培训工作，尤其要改变传统的以“贯彻政策方针”为主的培训模式，转变为按以上5种素质的综合培训；另一方面，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中竞争机制，彻底废除“公务员终身制”制度[3]，多引进符合岗位要求的高学历、高综合素质的精英来充实公务员队伍。

（三）进一步完善财政管理制度，逐步引入市场机制

有时一项政策没有被贯彻实施步并不在于政策不合理，而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价，获取更多的资源，如象优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况，而分税制改革后，中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称，地方政府的财税收入较改革前有所下降，而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。我国公共政策体制的一个突出现象是，中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被转移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的财政关系是如此，地方政府和基层的财政关系也是如此，政策的制定方总是寄希望于政策执

行方能够自筹资金，而执行方又总是寄希望用“执行”来和政策制定方博弈取得资金，这样严重影响执行效果。所以必须对称执行主体的财权和事权，这种“对称”不只是简单地赋予权利，同时也包括严格赋予责任和惩戒。

为了保障“对称执行主体的财权和事权”能够顺利推行，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展是关键。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担。即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等方式由非政府公共组织或其他组织执行，即公共政策制定与执行的异体化。公共政策执行异体化的出现意味着原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会，在公共政策执行中引入了竞争机制。这样，不仅可以激发各种执行人员的责任心，降低政策执行成本，提高政策执行效率；而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以外的公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。

（四）量化监督考评体系，健全问责制度

监督一般分为内部监督和外部监督，在现阶段，执行部门的内部监督机制表象较为健全，但体制有待改善，执行部门内部执行者和监督者的利益关联不可能彻底分割，所以必须要建立健全监督考评指标体系，并且对其量化、数字化，例如，可以引入平衡计分卡的方法，使内部监督变得更“简单”，更“机械”一点，这样就可以在更大程度上消减利益相关性对监督效果的影响。外部监督主要是来自公众的监督，它可以依托发展非政府公共组织来完成。在公共管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，非政府公共组织可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构负有更强的责任心，提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。例如，通过非政府公共组织向公民解释政府的公共政策，回答公民提出的问题，以获得广大公民对政府公共政策的支持；通过非政府公共组织收集公民的意见、要求，根据反馈信息及时调整政策，使公共政策制定与执行更符合服务对象的要求；通过非政府公共组织保持政府与公民社会联系渠道的畅通，对公民的要求做出及时的和负责任的反应，提高政府的回应力。

现有的责任追究机制也存在一些有待进一步完善的地方，例如，对政府行使权力、履行职能过程中，责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且，在我国现行的行政法律体系中，对政府做出的抽象行政行为——即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究，只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，这就使执行主体进行选择性执行的风险和成本大大降低。所以，在健全问责制度的过程中，必须摒弃“重政治和行政责任，轻经济和法律责任”的思想，注重跟进法制建设，完善各种法律配套设施。

参考文献:

[1] 张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005（3）.[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报（社会科学版），2004（6）.[3] 霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002（3）.[4] 施从美.政策执行失灵与执政能力提升[J].理论探讨，2005（6）.[5] 庄国波.公共政策执行难的原因及对策分析[J].理论探讨，2005（6）.

第二篇：关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

关于公共政策执行失效的原因及对策的研究

公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与架空等各种行动，将正常观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行的有效与否事关政策的成败，同时也是实现社会公共资源权威性分配的主要途径。然而，在公共政策执行的过程中，由于各种因素的限制和影响，使得公共政策的执行常常达不到预期的效果，政策目标也因此难以按预期实现。

第三篇：地方政府在公共政策执行中存在的问题及对策

党的十六大提出，要“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”，“进一步转变政府职能，改进管理方式”。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议的《政府工作报告》中，也明确要求“各级政府和领导干部必须适应新形势新任务，不断提高行政能力和管理水平”。地方政府的行政和管理问题，归结起来就是地方政府执行公共政策的问题。

地方政府是地方国家行政机关，是国家行政管理的重要层次，处于“宏观之末、微观之首”，既是公共政策执行者，也是公共政策执行的对象，在公共政策的执行中起到承上启下的作用。当前，随着我国改革开放的逐步深入，民主政治建设的稳步推进，地方政府公共政策执行也进入了健康发展的轨道，有力地推动了社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。但是，用党的十六大关于“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”、“提高行政效率”和建设法治政府的要求来衡量，地方政府在公共政策执行中还存在着一些不容忽视的问题。概括起来，主要反映在八个方面：一是行政管理体制不尽合理，地方政府职能还未根本转变。政府机构虽然进行了多次改革，但仍然存在着机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执行混为一体等现象，政府职能还没有完全转到搞好经济调节、加强市场监管、进行社会管理、开展公共服务上来，政府管了许多应该由企业、社会组织和中介机构去管的事情，而该管的一些事情却没有管好，人浮于事、效率低下的状况仍有发生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府领导及工作人员的思想观念与依法行政的要求不适应，民主作风与依法行政的要求不适应，规章制度与依法行政的要求不适应，工作方法与依法行政的要求不适应，导致不依法办事、执法违法、以权代法、以言代法等现象发生。三是科学民主决策机制不完善。有的地方政府不能准确领会国家宏观政策和判断把握市场经济形势，作决策订措施时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜分类指导，深入实际调查研究做得不够，不能充分发扬民主，决策机制不健全，政策缺乏连续性，存在着“朝令夕改”的现象。四是社会政策与经济政策之间呈现出严重的不平衡。有的地方政府及领导没有树立科学的发展观和正确的政绩观，不注重可持续发展，不能正确处理局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。不少地方政府重视经济目标优于社会目标。把自己当做经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，片面追求经济增长，把GDP作为政绩的考评指标，把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，直接筹划和投资竞争性项目，特别是热衷于大搞政绩工程，经济发展几乎成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，由于政府职能在经济建设上偏强，而在公共服务上偏弱，致使大量社会问题、重重社会矛盾难以得到及时的缓解，造成社会的不稳定因素。五是城市与农村在政策执行上存在着严重差别。自从中国改革的重心由农村转向了城市，城市与农村、市民与农民之间的差距就逐渐被拉大。各地的城市在迅速地变大、变高、变美，市民的生活水平也在日新月异地发生着变化；而广大的农村，却反而出现了“增产不增收”的现象。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等方面所享受的公共政策待遇远远优于农村居民。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄、不分收入的多少，都必须交纳税收。据统计，现阶段全国农民人均税额高达146元，而城镇居民人均税赋只有37元；在城镇居民实际收入已达农民实际收入 6倍的情况下，农民缴纳的税赋反而是城镇居民的4倍。此外，农民还要承担名目繁多的各项社会负担。这些政策上的差别已经成为一种不平等的社会问题，成为一种对农村居民构成明显歧视的公共政策。六是公共政策的“应然”与“实然”之间的差距过大。“应然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的公共政策则是指公共政策的实施效果。现阶段，地方政府的许多公共政策往往得不到落实，有关公共政策方面的法律法规执行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的公共政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在不协调的情形。由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对现阶段出现的新情况和新问题。七是“上有政策，下有对策”的现象依然存在。主要表现是：替换性执行，“你有政策，我有对策”；选择性执行，“曲解政策，为我所用”；象征性执行，“软拖硬抗，拒不执行”；附加性执行，“搞土政策，自立一套”。上述种种，严重削弱了中央政策的权威性和严肃性，导致地方主义、本位主义抬头，损害了国家和全体人民的利益。八是地方政府自身建设存在诸多问题。党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不全，领导干部从政行为没有完全规范，权力分解、权力制约做得不够，少数领导干部“官本位”思想突出，为民服务意识淡薄，工作作风飘浮，工作方法简单粗暴，行政效率和工作效率不高。当前地方政府执行公共政策中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，影响了市场经济体制的建立和经济社会的协调快速健康发展。解决地方政府执行公共政策中的存在问题，应从以下六个方面入手：

（一）进一步改革行政管理体制，推进政府职能转变。要按照党的十六大关于深化行政管理体制改革的部署，按照执政为民的要求和建设法制政府的目标，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。地方各级政府应该退出竞争性市场，由计划经济条件下的无限责任政府、统治型政府转向市场经济条件下有限责任政府和公共服务型政府。要全面履行职能，继续搞好经济调节，加强市场监管，注重履行社会管理和公共服务职能，建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危害的能力。加快政企分开，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，按照政事分开的原则，进一步改革事业单位管理体制。

（二）贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，完善监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府及其工作部门的领导干部要牢固树立依法行政的观念，带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于执行公共政策的始终，贯穿于行政管理的各个环节。要采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，教育公民自觉遵守宪法和法律，积极引导公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益。

（三）树立科学的发展观和正确的政绩观，给社会发展政策一个应有的位置。增长不等于发展。经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是以人为本，提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类的发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。政府的经济职责应该要放在为发展经济创造良好的市场环境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更多地把注意力和公共资源投向提供公共产品和公共服务，转向为社会发展政策提供财政保障方面来，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）统筹城乡协调发展，逐步实现城市与农村政策的同一性。公共政策的对象是全体社会成员。宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，对于全体社会成员，都有同等的权利，享受同等的基本的公共政策。现阶段必须努力改变城乡二元结构，统筹城乡协调发展，实现农业和工业、农村与城市、农民与市民在政策上的对接，逐步实现城乡政策的同一性、公平性。

（五）治理“上有政策、下有对策”现象，维护公共政策的权威。首先要从制度上解决中央与地方的事权划分问题，实行“宏观决策中央独统、微观决策地方自主”，改变中央偏重或地方偏重的弊端，明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度，明确哪些问题可以变通哪些问题不可以变通，建立部门之间、地方之间政策执行活动的整合机制。第二，加强政策研究，对现存的法律、法规和政策进行一次全面清理，凡是政策规定之间出现相互矛盾、扯皮现象的都必须及时纠正，凡是与中央、国务院的政策规定不一致的地方、部门规定一律废止。第三，摆正局部和全局的关系，坚持改革、发展、稳定的工作大局，局部利益必须服从全局利益，个人利益和小团体利益必须服从国家和全体人民的利益。第四，加强监督，从严治政。要建立和健全相对独立的监督体系，使政策执行机构置于监督体系的严密管理之下，对违法渎职、执行失误、疏于政务、贪污腐化等行政案件要严肃查处。

（六）加强政风建设和公务员队伍建设，提高执行公共政策的能力。要以“三个代表”重要思想为指导，大力弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观，切实加强政风建设。在公共政策的制定中，要加强调查研究，让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。要尽量克服历史和现实条件的限制，让制定的政策有针对性、可操作性，以增加公共政策执行的效力，缩小“应然”与“实然”之间的差距，维护公共政策的严肃性。在公共政策执行中，必须坚持一切从实际出发，按客观规律办事，既要积极进取，又要量力而行，不盲目攀比；必须坚持办实事，求实效，珍惜民力财力，不搞劳民伤财的“形象工程”；必须坚持察实情、讲实话，不瞒报压报，不虚报浮夸；必须坚持统筹兼顾，立足当前，着眼长远，不急功近利，注重可持续发展。要进一步改进领导作风和工作作风，精简会议、文件，严格控制非实质性的公务活动，集中精力深入基层、深入群众，切实帮助基层和群众解决具体问题。要按照“政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良”的要求，加强公务员队伍建设。公务员要做到解放思想，实事求是，与时俱进，牢固树立执政为民的思想，全心全意为人民服务，遵守宪法和法律，忠于职守，勤奋工作，遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，乐于奉献。要加强廉政建设和反腐败斗争，坚决查处违法案件，坚决惩处腐败分子，坚决纠正损害人民群众利益的不正之风。要继续推行政务公开，自觉接受人民群众的监督，促进公共政策的有效贯彻执行，促进经济发展和社会文明进步。

第四篇：我国公共政策执行过程中存在的问题及其解决对策.doc

我国公共政策执行过程中存在的问题及

其解决对策

摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。关键词: 公共政策执行偏误政策失真

一、引言

公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二、我国公共政策执行偏误的主要表现

在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：

(1)“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

(2)“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)“上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如,近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“搞特殊”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行,“你说你的, 我干我的”。

(5)“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误, 存在主观或客观等多方面原因:

(1)政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。

(2)政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率直线下降的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

政策的核心是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有些政策未能充分体现，甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我国社会转型期,某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看, 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,更是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。

(3)政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在:

1)政策执行的信息沟通机制不健全

信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说或一知半解,政策执行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大，政策评估缺少依据,政策效果难以认定。比如, 2003年“非典”事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通, 最终才演变成一场重大公共危机。

2)公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。

3)公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：

(1)完善行政之间、党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、“并”、“减”, 机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。

(2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平。政策的执行主体是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知,才能有效地加以执行, 如果执行者不能完全地理解公共政策,就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解,才能坚定地、创造性地完成政策的执行。

(3)保障监控工作相对独立性，完善政策执行监督制度。根据当前我国政策执行控制的实际,为保障监控工作的相对独立性,有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定,建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。

(4)加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性；同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,公众不仅可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

参考文献:

1.陈振明.政策科学—公告政策分析标准导论.中国人民大学出版社，2004

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4.沈晓霞, 廖锦亮.论公共政策执行梗阻的成因与对策, 2008(4)

5.陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社，2006

第五篇：党章执行过程中存在的问题和对策研究

党章执行过程中存在的问题和对策研究

党的十八大在总结吸收近年来党的建设的成功经验，并与总纲部分的修改相衔接，对党章部分作了适当修改，学习贯彻党章是党员加强党性修养的必须选择，要求广大党员和领导干部只有把党章学习好、遵守好、贯彻好、维护好才能有效引导党员加强党性修养，严格遵守党员标准，特别是纪检监察干部，面对新形式，新任务，如何要全面履行党章赋予的职责，加大防治腐败力度，与时俱进，奋发有为，促进反腐倡廉的健康发展，然而部分领导干部和个别党员在学习遵守贯彻维护《党章》中出现了一定的偏差，存在着一定的问题，需要采取措施予以解决。

一、执行党章存在的问题

（一）学习不够深入，内容理解肤浅

一些党员干部学习意识淡薄，自觉学习意识差，对《党章》的学习，只在入党的时候拿来看看念念，入党宣誓后便束之高阁，对内容知之甚少、理解得机械、教条，不能深刻领会其内涵和实质，导致党员干部理论素质不高，政治上发生摇摆性，认识上出现片面性，工作上产生盲目性，思路上陷入局限性。

（二）注重享受权利，忽视履行义务

党员干部不能把《党章》中规定的权利和义务统一起来，而是把二者对立起来。只注重党员应享有的权利，忽视应履行义务，主要表现在享有党员规定的权利，行使表决权、选举权、被选举权时，以个人利益为重，不认真履行自己的义务，给党的事业带来了不应有的损害，有的甚至步入腐败的泥潭，跌入犯罪的深渊。

（三）纪律意识淡薄，不能学以致用

学习《党章》目的是要深刻认识其科学内涵和本质，切实用武装自己的头脑、指导工作、研究问题，努力把《党章》中理论思想转化为正确的工作思路、政策措施，落实到实际行动中，解决问题上。然而一些党员、干部纪律观念淡薄、有令不行、有禁不止；有 的人认为，组织纪律、财经纪律是“高压线”、是“硬”的，碰不得，而政治纪律是“软”的，触犯了关系不大，导致一些人对党的方针政策合意的就执行，不合意的就不执行，我行我素；有的缺乏政治敏锐性和政治鉴别力，对违背党的基本理论、基本路线的错误言行不报告、不抵制、不引导，甚至听信政治谣言。在贯彻学习过程中，也不能学以致用，不能与实践结合，不能与发展同步的问题依然存在。甚至有个别干部不能经受住权力、金钱和美色的考验，丧失了党性原则最终走上犯罪道路。

（四）责任意识淡薄，影响《党章》权威性

目前，一些党员对党章的实质、内容、规定和效力，缺乏深理解，更没有自觉同违反党章的行为作斗争的责任意识；一些党员干部把党章看做是抽象的“条条”，不能自觉规范自己的言行，制度意识、制度观念淡薄，缺乏遵章守纪的自觉性；在制度面前做不到人人平等，这严重缓释了制度应有的严肃性。更有把制度当儿戏，对普通群众严，对领导干部松，今天需要则严，明天不需要则松，采取适用主义的态度对待制度。有的基层党组织软弱涣散，不能持之以恒地开展正常的支部生活，没有凝聚力和战斗力，严重影响了党的形象，也损害了《党章》在党员和群众中的权威性。

二、解决党章执行过程中存在问题的对策

（一）坚定理想信念，提高理论素养

认真学习、切实贯彻党章，就是要加强对广大党员、干部的理想信念教育，进一步坚定党员干部的理想信念，不断提高党员干部的理论素养，正确履行职责关键在加强学习，纪检监察干部要认真学习贯彻党章，全面理解和把握其丰富内涵和精神实质。尤其是要结合纪检监察工作实际，认真实践，切实加强自身修养，做到学以致用、知行合一。要在真学、真懂、真信、真用上下工夫。要通过学习，进一步坚定共产主义理想信念，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，不断提高运用辨证唯物主义和历史唯物主义认识、分析、解决问题的能力，在任何情况下，都要保持政治上的清醒和 坚定，明辨是非，经受住各种考验。

（二）加强自身建设，提高道德修养

“千里之堤，溃于蚁穴”。一些党员干部出问题大都是从道德品质上出问题开始的。只有加强自身建设，提高道德修养，才能防患于未然，增强工作的主动性和预见性。学习贯彻党章，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观和正确的权力观、利益观、地位观、模范遵守社会公 德、职业道德、家庭美德，抵制各种腐朽和落后思想文化的侵蚀，保持共产党人的高风亮节，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，使全体党员在遵守《党章》时，能把享有权利和履行义务有机地结合起来，统一起来，使全体党员都能正确使权力，对党的事业高度负责；忠实履行应尽的义务，保证党的事业健康发展。

（三）)坚持党性原则,严明党的纪律

纪律是执行路线的保证。如果没有铁的纪律，党就会成为一盘散沙，因此党员都必须自觉接受党的纪律的约束，特别是纪检监察工作的特殊岗位、特殊性质，决定了这支队伍必须具备特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的精神，要充分认识到当前反腐败斗争的艰巨性和复杂性，树立强烈的责任感和使命感，不怕困难，百折不挠，始终保持昂扬向上的斗志，把反腐败斗争推向深入。要发扬公正无私、刚直不阿、不徇私情、敢于碰硬的精神，坚决同各种腐败现象做斗争。不论在任何时候、任何情况下都要坚持党性原则，旗帜鲜明地按照党章办事，坚决维护党纪政纪的严肃性。

（四）增强大局意识，维护《党章》权威

牢固树立大局观念，不断维护和增强党的权威，广大党员干部要经常性的重温党章，培养党章意识，认真严格地执行党章，确保党章的权威性。要加大执纪力度，对违反党章规定的，进行严肃批评教育；对屡教不改的，要作出组织处理；对造成严重后果的，要绳之以党纪国法。通过着力解决一些实际问题，真正维护好党章的权威性，使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。我们才能 在错综复杂的国际国内形势下，成功化解各种风险，解决各种问题，推进我们的事业。

（五）抓好纪检队伍建设，要坚持与时俱进

纪检监察干部要切实做到“正人先正己”，带头遵守党章，自觉遵守党纪国法，主动接受监督，不能有特权思想，不能以“监管者”自居，无论办案办事都要依法进行，时刻体现先锋模范作用和示范引导作用。要严于律己，始终保持艰苦奋斗、谦虚谨慎、不骄不躁的作风，工作高标准，生活低要求，淡泊名利，抗住诱惑，管住小节，清白做人。要在工作实践中不断增长本领，提高素质，把纪检监察队伍建设成为一支永远忠于党、忠于人民，能打硬仗、胜仗的“铁军”，以一流的素质、一流的作风，创造出一流的业绩。