困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展

第一篇：困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展

重庆市检察机关第二届理论年会

困境与出路：民事行政诉讼监督的可持续发展

刘昕① 陈今玉②

内容摘要：审判权与检察权是对立统一的矛盾体，民事行政诉讼监督的存废讨论不合我国“议行合一”下形成的“一府两院”格局语境，目前检法两家存在互相抵触对方，这种自我防御只是矛盾的对立性体现。形成审判权与检察权的协同性发展，化两者的对立为统一，提高民行诉讼监督的能力和技巧，以程序正义为监督理念引导审判权走向相对独立③。完善民行诉讼监督程序，整合检察机关自身资源，实现民行诉讼监督的可持续发展。

关键词：民事行政 诉讼监督 程序正义 可持续发展

十七大报告中提出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”而民行诉讼监督是依法治国的具体要求，通过诉讼监督实现审判权定纷止争、促进和谐的价值是民行诉讼监督的价值期待。然而，司法实践中的民行诉讼监督有必要进行反思和突围，寻找机制协调的支点。

一、民行诉讼监督的现状：问题与障碍④

在我国，检察机关基于宪法赋予的权利对人民法院作出的生效民事、行政裁判进行法律监督的历史已经或长或短地走过了几十年⑤。同时，我国的社会经济 ①② 刘昕，南岸区人民检察院检察长。

陈今玉，南岸区人民检察院民行科助理检察员。③ 顾培东学者认为：诉讼机制具有开放性的一面，故司法独立只是相对的独立。笔者认为作为司法权的具体形式的审判权同样也具有相对性的特征。见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，法律出版社2004年6月版，第187－192页。④ 民事行政诉讼监督又称之为民事行政检察监督或民事行政法律监督。本文认为民行诉讼监督是一种动态的监督，对法院的整个审判程序及程序所产生的实体结果进行监督。用民事行政检察监督并不能完整的概括检察监督的含义，呈现的是一种静态的监督方式。故本文用民事行政诉讼监督，简称民行诉讼监督。⑤ 中国的民事行政诉讼检察监督制度建立于20世纪40年代末50年代初。见杨立新：“民事行政诉讼检察监督与司法公证”，载《中国法学》2000年第4期第45页。制度已从计划经济向市场经济转变，社会正处于转型时期。尽管这个转型时期的长短目前很难作一个准确的界定，但转型时期所具备的社会特征已经表明我国正处于这个转型时期的“阵痛”阶段。如果联系我国的法律监督的历史发展脉络来看，有必要对我国的民事行政诉讼监督现状作一个梳理，以期发现个中的变化与存在的问题。

（一）现行民行诉讼监督的模式及其弊端

宪法第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。民事诉讼法第14条规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。行政诉讼法第10规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。上述三部法律的规定是检察机关有权对法院的审判进行监督的依据。我国的民行诉讼监督模式一般称为事后监督干预型。①同时，其固有的局限也是客观存在的。②笔者认为，我国现行的民行诉讼监督模式存在以下几个方面的弊端：

1、事后监督模式与监督价值的实现相冲突

立足于我国民行诉讼监督模式的特征，我国的民行诉讼监督主要是一种事后监督，对法院作出的生效裁判进行有限的司法审查。这种有限主要体现在检察院对法院的民行监督对象、检察院调查取证、检察院参与诉讼等方面的有限。由此决定了民行诉讼监督价值的方向，目前，我国民行诉讼监督价值主要包括：保证法院正确行使审判权，维护法院裁判的司法权威，监督国家法律的统一适用，适当参与诉讼维护公共利益等。但在司法实践中，现行的监督模式与监督价值发生了冲突。主要表现为：检察院的抗诉破坏了法院裁判的既判力，影响了生效裁判的稳定性，尤其是影响了我国法院裁判的域外效力，无限制的启动再审程序侵蚀了裁判的司法权威，不自觉的干扰了法院审判权行使的节奏，抗诉所带来的负面因素在一定程度上抵销了法律监督所产生的积极因素。

2、事后监督模式与程序正义的实现相冲突

程序正义的要求并没有涵摄在我国目前的民行诉讼监督模式之中，事后监督模式主要侧重于实体的监督，对程序正义的关注是近几年诉讼发展的结果。“程序 ① 汤维建教授认为我国的这种监督模式具有以下几个特征：第一、以国家干预为主，法制统一为辅，第二、以实体监督为主，程序监督为辅，第三、以事后监督为主，事先监督为辅，第四、以职权监督为主，人权保障为辅。见汤维建：“我国民事检察监督模式的定位及完善”，《国家检察官学院学报》，2007年第1期，第66－67页。② 汤教授认为：我国的民事检察监督模式存在以下局限性：

1、干预而非保障，2、监督而非参与，3、公权而非私权，4、实体而非程序，5、外在而非内在，6、公诉而非公益。见前揭书第67－68页。的正义总是被与通过程序而达到的结果正义联系起来考虑。”①而检察院对法院的民行诉讼监督是对法院的法官在经过了程序之后所凝固的实体结果进行重新解封。由于程序的不可逆性，检察院的监督有其天然的局限性，对法院生效裁判的监督在程序上就无法一一重现，法院因程序所存在的问题可以进行事后修补、完善，在法院的庭审笔录中很难找到庭审程序进行时所遗漏环节的证据。这种局限促使检察院的监督视角不是着眼于裁判的程序问题而是裁判的实体问题，从而在监督模式与程序正义之间产生冲突。众所周知，诉讼发展到今天，程序正义的理念事实上已经注入到公力救济机制的血脉之中了。民众对公力救济机制下经程序所产生的实体结果保持了一个基本的判断标准：程序比实体直观，程序正义比实．．．．．．．．．．．．．体正义容易被感知，从正当的程序中产生的实体结果更具有折服力和亲和力。．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．

3、事后监督模式引发检法两家互相抵牾

从民行监督检察权的运行来看，检察院的民行监督在司法实践中得到法院的认可度并不高，甚至检法两家就此产生互相抵制。最典型的事实就是目前都在热讨民事抗诉制度的存废问题，其中火药味最浓的莫过于检法两家之间对此的争论②。这种争论虽然不排除有部门利益因素存在，但检法两家之间因民行监督而产生的隔阂与抵牾已是事实。这个事实反映了我国的民行诉讼监督机制已存在深层次的问题，这些问题得不到解决，不利于民行诉讼监督机制的良性运转。首先，民事诉讼是解决私权纠纷的，检察院的民事抗诉实际上是对私权纠纷的一种强力介入。这种介入不仅打破了理论上“两造对立”格局，也打破了法院与当事人之间的等腰三角形格局，自然会迎来包括当事人在内的条件反射式的抵触。③其次，检察院认为民行抗诉只是法律监督的一种方式，检察院对大量的民行申诉案件所做的服判息讼工作也是一种监督，这种监督事实上是维护了法院的司法权威。法院不能只看到抗诉所带来的“不悦”，更应看到检察院因做息讼服判工作所产生的作 ①谷口安平著（日），王亚新、刘荣军译：《程序的正义与诉讼》（增补本），中国政法大学出版社，2002年11月，第2页。

② 最有代表性的观点见杨立新：“民事行政诉讼检察监督与司法公证”，《法学研究》2000年第4期第45－71页，杨的论文主张要加强法律监督，拓宽监督范围。同时刊登的最高院副院长黄松有：“检察监督与审判独立”，《法学研究》2000年第4期第72－82页。黄的论文认为检察监督是对审判独立的一种干预，不利于审判权的独立行使，有损司法权威，应该予以限制。持限制观点的还有景汉朝法官，见景汉朝等著：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997版。③ 汤维建教授认为：作为私权主体并不希望自已的私人领域出现国家公权力的干预，当检察监督权对民事诉讼进行介入与渗透时，会当然的遇到纠纷主体条件反射式的抵触。笔者对此观点非常认同，故借用此说法。用。而法院对检察院所做的服判息讼工作并不认同，认为服判息讼是当事人的觉悟，法院的裁判内容与裁判质量决定当事人是否服判息讼，而不是检察院的介入决定当事人是否服判息讼。

（二）现行民行诉讼监督机制运行的障碍

如前所述，现行民行诉讼监督本身所固有的局限决定了其在司法实践中运行中必然存在的障碍。具体而言，有以下几个方面：

1、外部障碍（1）法院

在司法实践中，民行检察监督权与审判权并没有像法律规定的那样和谐共生，相反，检法两家就民行诉讼监督常常互相排斥，挈肘频生。主要表现为：增设抗诉案件再审改判必须经过审判委员会讨论决定的额外审理程序；对民行抗诉案件的结案方式进行“技术处理”；如在再审庭审中要求当事人调解，调解成功后再要求申诉人以撤回申诉为由终结诉讼。对民行抗诉再审案件形成“三不改”原则①，人为降低法院再审改判率，迎合法院系统内部的考核机制；对检察院的抗诉进行冷处理，先维持原判，然后法院自行启动再审程序进行改判。以上法院存在的问题以“潜规则”的形式制约着检察院的民行诉讼监督。

检法两家对民行诉讼监督明显的分歧还表现在最高人民法院以司法解释的形式对检察院的抗诉权进行限制性规定。如下列情形检察院抗诉的，法院不受理：①人民检察院对执行程序中的裁定抗诉的；②人民检察院依照督促程序、公示催告程序和破产还债程序审理的案件进行抗诉的；③人民检察院对诉讼保全裁定的抗诉。上述司法解释的规定进一步缩小了民行诉讼监督的空间，并且由被监督机关对监督机关的监督范围进行界定有违程序正当。

（2）社会民众

民行诉讼监督的案源主要是申诉人的申诉，申诉人对检察院的期待值与信任度决定了检察院的诉讼监督力度。但在司法实践中，检察院民行部门的受理案件中申诉人主动申诉的比例不高。大部分案件来源于政府、人大、信访等部门的移送。申诉人主动申诉比例不高的主要原因是绝大多申诉人不知道检察院有受理民行案件申诉的职能，有一小部分是认为到检察院申诉成功率不高，不信任检察院 ① 三不改原则即能不改尽量不改，可改可不改一定不改，必须改的采取技术处理改。见王景琦 杨福珍：“2003－2006年全国法院再审维持原判的民行抗诉案件复查情况分析”，《民事行政检察指导与研究》，最高人民检察院民事行政检察厅编，中国检察出版社，总第7集，2008年1月版，第259页。的诉讼监督能力。新民事诉讼法生效后，检察院民行部门的申诉案源可能会出现干枯的局面。

2、内部障碍

（1）检察院自身的硬件障碍

“民事行政检察工作在执法理念、办案模式以及法律适用方面与检察机关的侦查、批捕、起诉、刑罚执行监督等主导地位的工作内容有较大差别，在检察工作的总体布局中体现出一定的特殊性和自身专业性。”①尤其是民事法律关系的多样性、复杂性，行政法律关系被告主体的特殊性，决定了民事行政检察工作的艰巨性、长期性。而检察院在对民行部门的定位及人员的配置上与民行检察工作本身的需要并不相适合。“这几年，民行干部整体素质有了较大的提高，但就全国范围来看，民行干部队伍长期存在的民商法律专业不多、年龄结构老化、办案骨干流失严重等状况并未从根本上得到改变。民行检察队伍整体素质与民行抗诉工作要求不相适应，专业化程度不高，业务水平参差不齐。”②例如：在一些基层检察院，民行科被视为“养老科室”、“退休人员休养站”。可以想像，在这种观念影响下建立的民行部门是很难担当民行诉讼监督的重任。事实上，民行部门的人员配置更要考虑人员的专业结构、年龄、综合素质等因素。我们知道，目前法院的民事行政审判庭是进行了专业分类的，法官的配置也是综合考虑了专业知识等成分的。而检察院的民行部门作为唯一对法院几个专业的民事行政庭进行法律监督的部门，在人员的配置上应优化配置。因此，在法院的民事行政庭的法官配置已走向专业化、素质化的背景下，检察院民行部门人员的配置不能再停留在原来的思维模式上，应更注重专业化发展。

（2）检察院自身的软件障碍

检察院民行部门不仅在部门定位、人员配置上存在自身的障碍，在抗诉理念、考核体系等方面也存在障碍。在抗诉理念上，存在以下四个方面的误区：①可抗可不抗不抗。首先，可抗可不抗的提法不符合法律规定。民事诉讼法第187条规定，上级人民检察院对下级人民已经法院发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第179条规定情形之一的，应当提出抗诉。检察机关是法律专门监督机关，对 ① 见北京市人民检察院联合课题组：“检察机关民事行政检察工作的专业化发展”，《法学杂志》2008年第1期第119页。②见王景琦、杨福珍：“2003－2006年全国法院再审维持原判的民行抗诉案件复查情况分析”，《民事行政检察指导与研究》，最高人民检察院民事行政检察厅编，中国检察出版社，总第7集，2008年1月版，第258页。有错误的裁判提出抗诉是检察机关的法定职责，只存在该抗不该抗的情形，在这一点上是没有自由裁量的空间。而可抗可不抗不抗显然是检察机关给自已赋予了自由裁量权，是不作为行为。其次，可抗可不抗的标准没法量化。由于民行抗诉不是实行同级抗，在司法实践中，可抗可不抗不抗常常成为上级检察机关滥用抗诉决定权的借口与托辞，容易滋生司法腐败，可抗可不抗不抗也就成了个别人情案、关系案的“遮羞布”。②法律效果让位社会效果。在涉及到影响较大的、人数众多的案件，检察院的民行部门通常以顾全社会稳定、社会效果优于法律效果等理由对该类案件实行一票否决，而不再对该类判决进行实体与程序上的法律评价和审查。这种抗诉理念事实上是掩盖和回避矛盾，无益于矛盾的最终解决。也是检察机关对自已解决纠纷能力不自信的表现，同时，也进一步验证了民众对检察院诉讼监督能力的怀疑。③重民事忌行政。在检察院存在“重刑轻民”的惯性思维，在检察院的民科部门存在“重民轻行”的传统。从近几年全国民行抗诉案件情况来看，检察院对行政案件的抗诉力度远远小于民事案件。有的基层院甚至出现对行政案件抗诉的空白。造成这种局面最为关键的一个原因是检察机关对行政案件存在“畏难情绪”，认为行政案件的被告较特殊，牵涉到方方面面，对行政案件的抗诉保持一定的沉默为宜。

在考核体系上存在考核方向本末倒置、考核指标不合理、不科学等因素。考核体系是民行检察工作发展的内在动力，如果考核体系不科学，不合理，容易挫伤民行检察官的积极性，剌激下边弄虚作假。

二、民行诉讼监督的可持续性：反思与突围

（一）现行民行诉讼监督需要做反思

民行诉讼监督到底需不需要？审判权与检察权怎样才能和谐共生？这是民行诉讼监督可持续发展的关键所在。宪法第129条的规定为民行诉讼监督的可持续发展提供了根本的依据。在我国，审判权与检察权是在人大制度平台下两种平行运行的权力。民行诉讼监督必须可持续发展，才能保证审判权的正确行使。

2008年4月1日民事诉讼法修正案正式生效。此次民事诉讼法的修改主要着眼于解决“申诉难”与“执行难”两大固疾。从修改幅度来看，此次修改只是权宜之计，随着立法条件的成熟，民事诉讼法必然面临一次全面性的修改。此次修改的效果还有待于检测，但修改的方向与内容可以判断，审判权需要加强监督，法院与检察院必须共同为解决“申诉难”问题做出努力。纵观近几年来民行诉讼监督的 情况，当前我国民行诉讼监督的主要矛盾是：审判权的不断独立成熟与民行监督．．．．．．．．．．．．．．．权的相对弱小萎缩之间的博弈制约了当事人诉权的保障与消耗了法院裁判的司法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．权威所产生的司法矛盾。这个主要矛盾决定了当前民行诉讼监督要实现可持续发．．．．．．．．．．展必须对现行的监督模式进行反思。造成现行民行诉讼监督相对弱小萎缩的原因主要有以下几个方面：

1、立法上先天性不足

无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，检察院在立法上对民事行政生效裁判只能进行事后监督。监督的范围只能是法院生效的判决、裁定，并且判决和裁定的范围也进行了直接和间接的限制。检察院对法院的执行程序监督一直只能停留在理论上。监督的方式是抗诉，尽管最高人民检察院又增加了检察建议的监督方式，但总体来说，民行诉讼监督的方式很单一。从近几年的监督情况来看，民行诉讼监督存在萎缩的趋势。

2、民行检察办案机制滞后

由于立法上对检察院的民行监督规定得很单薄，检察院民行部门就受理申诉案件后的程序性规定在民事诉讼法与行政诉讼法上呈现空白。比如检察机关的抗诉期限。①因此，不像法院受理民事行政案件一样，立案、审理、宣判、执行等程序及期限在立法上有明确的规定。检察院对受理申诉案件后所要进行的程序是由最高人民检察院另外制定单行的办案规则予以明确。检察院的民行办案机制虽然对申诉案件的办理程序进行了期限上的规定，但由于立法上没有规定检察院办理民行案件时享有调阅案卷权、调查取证权等，在实践中，民行办案期限往往受制于法院对这些权能的限制，从而使检察院的民行抗诉期限成为一个橡皮尺，加重了申诉人的诉讼周期和精神成本。

检察院民行办案机制滞后的另一个方面就是由于基层检察院没有抗诉权，是上级检察院事实上的“办案组”。而大量申诉案件的基础性工作都是由基层检察院完成，但基于抗诉权的需要，上级检察院在提出抗诉前必须对基层检察院办理的申诉案件进行重复立案、审理。这样就造成司法资源的浪费和时间上的拖沓，导致 ①所谓抗诉期限，是指检察院在一定的期限内根据法定事由向人民法院提起抗诉，逾期丧失该项权力并承担相应法律责任的一项制度。见田平安：“完善民事抗诉制度是立法的紧迫课题”，《民事行政检察指导与研究》，最高人民检察院民事行政检察厅编，中国检察出版社，总第7集，2008年1月版，第147页。整个民行办案机制的滞后。

3、检察官心证缺失

法官心证，就是法官的内心确信。法官在进行司法裁判、形成裁判文书时，有一个心证形成和公开的过程。法官的心证公开成为近几年我国庭审程序改革的重点，但检察官的心证这一提法还未浮出水面。检察官在办理民事行政申诉案件时有没有心证？这是检察官心证存在的前提。从法律监督的视角来理解检察官心证存在的必要性，笔者认为：民行诉讼监督就是检察官对法官经过法定程序形成．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的凝固的实体结果进行程序与实体上的解冻，这个解冻过程实质上就是解冻法官．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的心证形成过程。检察官解冻法官心证形成过程就是检察官心证形成的过程，解．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．冻的结论将成为检察官决定是否抗诉的基础。而司法实践中，检察官对民行申诉．．．．．．．．．．．．．．．．．．．案件审查心证的形成基本上是支离破碎甚至是缺失的。

4、检法两家缺乏互信

客观地说，当前法院对民事实体法应用的侧重及偏斜，对程序操作运行的不屑以及对程序正义的漠视是事实。而检察院既不重程序也不重实体，对法院程序运行的陌生，对实体适用的生疏是导致抗诉不力的主要原因。其次，法院对检察院法律监督能力的质疑与不屑和检察院对法院监督方式的舍本逐末弱化了检察机关在社会中的地位，法律监督权威得不到认可。再次，法院对检察院民行部门的工作职能及办案机制不熟悉、不接受、不配合。上述这些因素影响了检法两家互信机制的建立，尤其是法院对检察院的抗诉理由和检察院对法院的再审结果之间的不互信，削弱了民行诉讼监督的司法权威机制。

（二）现行民行诉讼监督必须要突围

“中国设立法律监督机关是由国体、政体、国情及制度传统决定的，它较好地反映了中国宪政制度下对国家权力监督制约，以保证权力在法治轨道上运行的客观要求；法律赋予检察机关的诸项职能是科学、合理的，应朝着强化的方向予．．以改革完善。”①因此，本文所指的民行诉讼监督的突围主要是指：理顺检察权与审判权同质同构的制约关系，剔除不利于两者和谐共生的观念、制度，化两者之间存在的矛盾的对立面为统一面，扭转两者互相消耗的局面。

①见朱孝清：“中国检察制度的几个问题”，载《中国法学》2007年第2期，第108页。

三、民行诉讼监督可持续发展的实现：目的与路径

（一）民行诉讼监督可持续发展的目的

无论是法院主张限制或废除论还是检察院主张加强论，在这场事关审判权与检察权的关系辩论中，没有真正意义上的胜负之分。因为，在我国实行人民代表大会制度政体下“一府两院”的政治格局决定了审判权与检察权同属于司法权，并且两者皆受制于人大。在这个前提下讨论审判权要不要检察权的监督不合讨论语境。不管是法院认为检察院的民行诉讼监督如何有碍审判权的独立行使，削弱司法权威，影响既判力等，还是检察院认为绝对的权力导致绝对的腐败，检察监督权是基于宪法的赋予等，都只是在检察权与审判权这一对矛盾体的对立的一面中进行自我防御。纵观古今中外，无论国政体之差异，审判权与检察权之间的关系始终是哲学意义的矛盾的对立与统一进行转化的折射。因此，检法两家或理论界与实务界就民行诉讼监督讨论其存废时，不仅可能偏离讨论的方向，而且容易破坏交流的氛围，都无益于实践。因此，审判权要不要检察权监督这个命题的讨论从一开始就已陷入一个“无言的结局”。

民行诉讼监督如何实现可持续发展，进而衍生审判权与检察权如何实现和谐共生的问题。既然审判权与检察权是一个矛盾体，就有它们的共性与个性；而这个共性就是矛盾的统一性，个性就是矛盾的对立性。实现民行诉讼监督的可持续性，就是要让检察权与审判权的个性向共性靠拢，由它们对立的一面转化为统一的一面①。在宪法规定检察机关是审判机关的法律专门监督机关的前提下，如何让检察权与审判权协同性发展，②进而使审判权在检察权的监督下完成自身的涅磐，达到检察权与审判权的和谐共生是民行诉讼监督可持续发展的最终目的。

（二）民行诉讼监督可持续发展的实现路径

1、完善立法规定

① 关于检察权与审判权之间如何协调达到共生，龙宗智教授主张采取相对合理主义，认为检察机关的监督是一把双刃剑，它既可能有利于个案的公正处理，又可能损害审判的权威，扭曲诉讼的性质。在当前司法不公较严重时，承认检察监督的相对合理性，应当对其进行必要的限制与改造。见龙宗智：“相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题”，载四川大学学报2004年第2期第69页。还有人认为：抗诉监督与审判独立之间具有一致性，这种一致性主要表现在以下几个方面：

1、人民权利是两者共同的逻辑起点。也就是说审判权与检察权都是来源于人民权利。

2、司法公正是两者共同的价值追求。

3、司法程序将两者和谐结合。见潘传表：“论抗诉监督与审判独立之间的冲突与协调”，载黑龙江省政法管理干部学院学报2008年第1期第90页。笔者认为：上述学者的观点与本文主张检察权与审判权之间具有矛盾的统一性理论相一致。②汤维建教授认为：目前我国的诉讼监督模式有一个特点就是对立型监督，如何实行协同型监督有利于两者的协调、合拍。见汤维建：“我国民事检察监督模式的定位及完善”，《国家检察官学院学报》，2007，第1期，第74页。虽然民事诉讼法于2007年进行了修改并于2008年4月1日开始生效，但此次修改只是着眼于解决当前司法实践中申诉与执行两大难题，更多问题的解决要期待下一次全面性修改。因此，民行诉讼监督的可持续发展实现的首要路径是通过立法上的规定。笔者认为，现行民事诉讼法、行政诉讼法对诉讼监督规定得较粗糙，法律给检察院留足自由裁量空间的同时，也给法院留下了抵触法律监督的说辞。因此，建议下一次民事诉讼法、行政诉讼法修改时，对检察院机关的监督对象具体化，同时，总结以往的经验，从促进审判权依法独立行使着眼，对检察机关的法律监督范围进行重新定位。减少介入私权自治机会，增加担当公益维权角色。比如：增加检察机关有权提起公益诉讼规定，修改民事行政受案范围，增加检察机关提起公益诉讼、家事诉讼的主体适格规定等。

2、民行业务专业化

承担民行诉讼监督的是检察院的民行部门，由于“重刑轻民思想”影响，民行部门人员的配置与民行业务极不协调，更无从谈及民行部门人员业务的专业化配置。因此，民行部门的诉讼监督能力与诉讼监督职能出现严重脱节，尤其是基层检察院的民行部门，在人员的配置上存在很大的随意性和欠前瞻性思考。相比法院民事行政庭的分工具体、专业定向而言，检察院的民行业务能力就显得相形见绌。要实现民行诉讼监督的可持续发展，必须先固本强基，强化业务“内功”，才能提高监督能力和监督技巧。民行检察官不仅要精通民事行政各类法律法规，而且要对法官的审判方式、审判思维、审判程序了然于胸，做到知已知彼。由于民行诉讼监督是事后监督，检察官审查民行申诉案件的主要依据是法院的判决和庭审笔录及申诉人的申诉理由。如何重现案件事实及寻找裁判误差将考验检察官的专业知识、监督能力、人生阅历等综合素质。民行诉讼监督要实现可持续发展，个．．．．．．．．．．．．．．．案的有力监督不是目的，实体上的监督不是根本。纠正实体错误只能治标，纠正．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．程序错误才是治本。只有以程序正义标准对审判权进行监督才能引导其走向真正．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的审判独立，才能构筑真正意义上的“司法是社会正义的最后一道防线”。我想彼时，．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．审判权再也不会认为检察权是多此一举了。

3、整合民行检察资源

检察院系统内部的垂直性领导以及基层检察院抗诉权的缺位在一定程度上造成检察系统自身资源的内耗。换言之，直接审查案件的人没有抗诉权，有抗诉 权的人不直接审查案件。这就出现检察官对民行申诉案件的直接审查所形成的心证在实际办案中出现不断的上传、翻译，心证发出的信息必然在这种案件汇报机制中慢慢地减弱，最后必然影响案件审查结论。所以，要强化检察院自身的监督能力首先要整合检察院自身的检察资源。要建立自上而下的业务分类指导制度，要形成专业化办案机制和疑难案件讨论平台，对分管民行的检察长及部门负责人实行定时专业培训，及时更新执法理念和总结先进经验。对新进人员实行法院实习过渡培训，熟悉法院审判规律和判案思维。完善民行检察办案程序，科学合理制定办理期限，缩短民行抗诉办案周期，启动抗诉程序实行检察长负责制。保持民行办案人员的相对稳定，形成以专业型人才为主的人才库，保证民行诉讼监督的连贯性。不断完善抗诉技巧和监督方式，提高化解纠纷的能力，协同审判权形成定纷止争、促进和谐的合力。

参考文献：

1、（日）谷口安平著，王亚新、刘荣军译，《程序的正义与诉讼》中国政法大学出版社，2002年11月版。

2、姚红主编，《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社，2007年11月版。

3、最高人民检察院民事行政检察厅编，《民事行政检察指导与研究》总第7集，中国检察出版社，2008年1月版。

4、中国法学会民事诉讼法专业委员会、最高人民检察院民事行政检察厅编，《民事检察制度热点问题探索》，中国检察出版社，2004年5月版。

第二篇：会计职业道德困境与出路

会计职业道德困境与出路

一、虚假审计问题突出

随着市场化的不断深入,竞争程度日益激烈,审计工作的要求越来越高,但是,公司账目问题也越来越多,这就形成了尖锐的矛盾。当一些会计师事务所面对一些客户不合理要求时,无法抵挡巨大的利益诱惑,放弃了自己应该坚持独立客观公正的原则要求。这种与被审计单位合谋进行账目造假,提供虚假审计报告的行为日益突出,严重误导了使用审计信息的人员。

二、切实提升会计职业道德的对策建议(一)深入开展会计职业道德教育

深入开展会计职业道德教育,是切实提升会计职业道德的基础。一是要把《会计职业道德》作为专业必修课。专业教师在授课时,应着重对学生进行会计职业道德观念的熏染,以使学生在工作以后,在会计工作岗位上能自觉依照会计职业道德行事,养成良好的工作习惯和品行。二是要加大对会计工作人员的再教育力度。对会计工作人员进行再教育时,要着重于对最新财经动态、会计法规的传达,以便于会计工作人员及时纠正工作中存在的误区。同时,会计工作人员也应该自觉的根据工作的实际情况,主动学习相关的会计法规和财经知识,养成良好的自我学习习惯。三是要加强法制教育。对会计工作人员加大相关的法律宣传,促进其法制意识不断增强,不仅有利于他们清晰明白违法行为的界限,还有利于他们运用法律武器保护自己的合法权益,增强与违法犯罪作斗争的勇气。四是要发挥先进典型与集体感染作用。各级领导不仅要在会计工作中以身示范,还要在日常会计工作中挖掘典型,树立典范。通过对先进典型的宣传和弘扬来影响广大会计工作人员。在宣扬先进典型的同时,要鼓励会计工作人员互相学习、互相激励,两者互相结合,相互促进,更有利于会计工作人员职业道德素质的提升。五是要促进教学方法多样化。教师在课程教学中,应运用灵活多变的教学方法。教师应该结合会计工作的实际情况,灵活的开展课程活动,例如先进典型报告、正反事迹对比展示等,这样不仅可以吸引受众的兴趣还可以使其熟练掌握会计职业道德的理论知识。通过对先进模范典型的宣传和学习,进一步增强会计工作人员对会计工作的认同感,提升会计工作人员的道德素养,在社会上形成支持会计工作,为会计职业道德的建设营造社会氛围。(二)健全会计监管体制机制

健全会计监管体制机制,是切实提升会计职业道德的保证。要不断强化财政、税务、工商等机关对会计工作的监管力度,定期或不定期开展会计工作清查行动,对于违反会计相关规定的人员应加大惩处力度,切实提高其违规违法成本。建立企业内部会计监管机构,使其直属董事会,增强会计监督的针对性、独立性、实效性。构建统一的信息集成系统,在依法检查的过程中,对于查处的违纪行为,不仅可以依法采取相应的处罚手段,还可以将这种信息共享,使其他相应部门配合监督,对会计违规企业做出相应处罚,比如吊销营业执照、禁止贷款等,形成会计监管合力,提高监管实效。(三)推进会计制度改革创新

推进会计制度改革创新,是切实提升会计职业道德的关键。要加快完善会计委派制度,逐步探索会计独立于企业制度,加大第三方会计事务所对企业委派会计制度,改变会计隶属企业的旧模式,切实增强会计工作者的独立性,促使其有效监督企业经济行为,并提供客观真实的会计信息。加快探索会计公司化,制定更加完善的会计法律法规,规范企业与会计公司之间的合同,为第三方会计公司正常运转提供法律保障,实施企业依据自身需要选择会计公司模式。针对职业道德缺失的会计工作者,要加大对其所属会计公司的惩处力度,严重者可以对其营业执照进行吊销,形成多方合力来约束会计工作者的行为。要更加侧重于会计制度的完善和修正,要把会计工作者的权力关进笼子里,最大限度消除不确定因素的影响,在制度的科学性、公平性、适应性方面下足功夫。要不断丰富和补充会计制度内容,着力强化会计日常管理,从源头上把虚假会计信息扼杀在萌芽时期。要进一步细化会计规章制度,严格规范会计业务流程,探索建立会计工作24小时监督机制,真正消除会计以权谋私的可能性。(四)提升会计从业人员思想道德素质

提升会计从业人员思想道德素质,是切实提升会计职业道德的重点。要强化企业领导对会计从业人员思想道德素质培训的重视,把提升会计从业人员思想道德素质当作头等大事来抓,积极举办相关培训班,提高培训频次,促进培训的针对性和实效性不断增强。发挥好政工部门的引导作用,组织政工人员深入会计工作一线,了解会计工作者工作中遇到的难题,帮助其解决相关问题。增强对会计工作者的人文关怀,妥善解决好其生活和思想中遇到的困难,拓展会计工作者的升职空间,促进其对企业的归属感不断增强。把会计从业人员思想道德素养培训与企业文化融合在一起,通过企业文化的渗透作用加深会计人员对思想道德素养的认识,从而使之内化为自觉行动。会计职业道德建设关乎会计从业者就业前途,关乎企业对外形象,关乎会计业改革创新。大力强化会计职业道德建设,对于提高会计工作者就业竞争力、树立良好企业形象、实现会计业可持续发展,具有十分重大的现实意义。我们只有把提升会计工作者职业道德当作头等大事来抓,狠抓会计法律法规的落实,强化职业道德教育、监管体制机制创新、制度改革、从业人员思想道德素质提升等方面的工作,才能净化会计从业环境,真真正正提升会计从业人员的整体素质。

第三篇：大学生就业：困境与出路

大学生就业：困境与出路

最近，据中国媒体援引人力和社会保障部的最新统计数据，二零一零年全国高校毕业生为630万人，比去年的611万多19万人，加上往届未能就业的，需要就业的毕业生数量很大，高校毕业生就业形势十分严峻。严峻在哪里？随着九十年代末大学扩招和教育产业化政策推行以来，大学生人数的增幅远远超过经济增长所需要的人才增长，大学生就业不难才是怪事，“毕业即失业”成为中国大学生的普遍现象。尽管如此，中国教育部决定继续扩大全日制专业学位硕士研究生招生规模，努力培养更多高层次、应用型人才。表面上看，研究生扩招能提高大学生学历层次，可以缓解就业难。但是，如果不清理高等教育积弊，扩招研究生来应对就业难将是饮鸩止渴，使就业矛盾更加突出。八仙过海，各显神通由于大学毕业生多，市场需求少，要获得一个好的工作位置，就只有依靠社会关系，尤其是在报考和录用公务员方面。通俗地说就是，“龙生龙，凤生凤，老鼠生儿打地洞”。父母在社会上是有权有势有钱的，子女肯定能获得一个好的工作位置。虽然中央政府三令五申，不准妻儿等直系亲属到本单位工作，但是中央政府不能禁止朋友安排我的子女，我安排朋友的子女这样的友情交换。

现代版“上山下乡”

面对严峻的就业形势，胡主席和温总理曾多次勉励大学生要心系国家，努力学习，甘于奉献，号召大学生到城乡基层、中西部和中小企业去。而一些学者认为，要求大学生到城乡边远地区工作做起来是相当困难的。

"不光是大学生可能不愿意去，即使去了，“大学生村官”也不是那么好当的。最重要的是农村的基层政权现在都是人满为患，其中也有不少大专学历的人，并不需要多少新大学生。即便有大学生被安排到那里去，当地的官员也会觉得僧多粥少而加以抵制。

户籍松动

大学生就业难推动了中国户籍政策进一步松动，国务院办公厅在去年二月发布了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，提出取消对专科以上毕业生落户中小城市的限制，这也意味着希望在北京、天津、上海和重庆等地落户的外地籍高校毕业生仍要面临户籍问题。

有学者认为，取消户籍限制虽然有助于毕业生在省城和地级市就业，也对毕业生在民营私企单位就业有帮助，但帮助不大。

自主创业之难

去年新上任的教育部长袁贵仁曾强调加强创业教育，优化政策环境。毕业生自主创业可以接受有补贴的创业培训，享受税收优惠政策，还可以申请小额担保贷款。

但是当前大学生自主创业的现状是参与者少、旁观者多；从事的多是规模小的个体经营的行业，成功率低。而且，自主创业只适合少数人，具有创业素质和条件的人毕竟很少。依靠创业只能缓解就业难，要根本解决就业难问题基本上是天方夜谭。

现在大学生就业难的问题，是由许多原因造成的，既有社会原因，也有历史原因。不过值得关注的是，这些没有就业的大学生已经成为一个庞大的社会群体。如果就业问题不能得到很好解决，可能会引起社会不和谐、不稳定。

名列

（资料出处：http://《联合：随着金融危机仍然不断影响我国实体经济,在经济高速发展和高校扩招的今天,大学生就业问题成为我们关注的热点问题,本文试图分析大学生就业难的原因,并从社会、学校、大学生

自身的角度出发提出解除困境的方法。早报网》）

近日，中国青年报记者就教育领域的一些热点问题，对全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会委员、教育部原副部长吴启迪女士进行了独家专访。

大学生为什么就业难

关键词：结构性过剩、扩招、就业率

中国青年报：最近我们看到新加坡《联合早报》专门把您说过的一段话引用出来，作为一条新闻。该报刊登的您的原话是：“现在很多大学生找不到工作，原因怪扩招，我觉得没有太多道理。现在大学生太多，这叫结构性过剩——大家都想在大城市当公务员，有多少岗位呢？有很多地方需要他们去，他们不去。当然，不去也不能怪大学生，你为什么不增加紧缺人才岗位的吸引力呢？文革前，越到西部，工资越高，比如，新疆可以拿80块钱，我们在北京只能拿46块多，现在反过来了，那谁愿意到西部去啊？”该报指出，您的观点是：就业率低不能全指责学校和教育部门，政府整体应该分析和反思。您是在什么背景和情形下谈及这个问题的？您认为大学生“就业难”难在何处？

吴启迪：我也是在接受媒体采访时谈到这个问题的。说大学生找不到工作就是因为扩招，问我怎么看。我的意思是，确实不要随便地把“扩招”和“就业难”这两件事情联系在一起，当然从数字上看可能是这样，因为现在大学生多了，毕业以后找工作的人也就多了，肯定会影响就业。这好像很直观，但其实这两者的关系很复杂，要作为一个系统来看。

为什么中国需要更多的大学生？假如中国现在毛入学率在23%的话，这并不算高，韩国是百分之七八十的毛入学率。当然也不是说越高越好，但至少23%是不高的。我一直说，文革造成了一个窟窿，那个窟窿要补，总有一天要把它补起来。因为10年不招生这种事情实在是不好解释。我们作为一个要想发展的国家，如果要提高国民素质，要想搞创新型国家，大学生的数量要多，这是没有问题的。

在这个时候就说大学生已经太多了，他们找不到工作了，我觉得不符合逻辑。大学生找不到工作，其实是一个结构上的问题。有些地方岗位没多少，但是大家都想去，有的地方很需要人才，但大家又不愿意去。这个问题能怪年轻人吗？我觉得不能怪他们。他们想的很多问题都很现实，不光是工资高低的问题，还考虑到将来，比如将来家庭怎么样啦，孩子上学怎么样啦。我觉得大家考虑这类问题很自然，不能总说他们不够有理想、抱负不够高什么的。这个时候，你就要考虑怎么把人吸引到需要人的地方去，这个责任是政府的。你理解我的意思吧，就是把它作为一个整体的、系统性的问题，从全局的角度来考虑，用什么样的政策。而且也要防止跷跷板，不要按了这个，翘了那个。我们国家的城乡二元结构不解决，这个问题将永远存在。但是二元结构的解决，又跟人才很有关系，解决得好，就良性循环，解决得不好，就恶性循环。

我觉得我们国家的政府应该说是很有力量的，只要真把它当做一件事情去做。我们国家有很多研究机构，可以把它作为一个题目，好好去研究。我不认为这个事情想不清楚。

中国青年报：您所说的文革前的这种情况，到西部去工资会更高一些，这是因为当时实行计划经济，工资是由国家统一调配的。现在已经没办法执行了。

吴启迪：我们公务员的工资本来就是国家定的。为什么没办法？有好多国家，尤其是发达国家，它们也有这种情况。像日本、澳大利亚，都有这样的例子。这些政府做得成，我们政府会做不成？我们有一个很强大的政府。

中国青年报：但在边远地区提供的就业岗位并不一定是政府职位。吴启迪：当然有部分不是，但很多是。我觉得政府先做了，就会有影响力。中国青年报：它会有一种政策影响力。

吴启迪：当然啦。上次我举了法官和检察官的例子。他们和律师不一样，律师的收入很高，自己去做案子就可以了。法官、检察官是公务员，在艰苦的地方，非常稀缺。

中国青年报：据我们所知，在我国一些边远地区的基层法院、检察院，能通过司法考试的人寥寥无几。

吴启迪：现在有政策让我们法学院学生三年级就考司法考试，以为他们考完了就可以去西部地区当法官、检察官。我说这没有抓对啊。那些学生考过了之后，为什么一定要去西部呀？他一样可以不去。

中国青年报：他在大城市做律师，赚的更多。

吴启迪：没错呀，怎么会制定这样的政策呢？政策应该制定在用人的那一头。但是用人的那一头，教育部门只有建议权。

中国青年报：解决大学生就业的问题，谁负有最直接的责任？

吴启迪：现在一说起责任，动不动就说“问责”，你们媒体很喜欢用。说实话，很多东西连权限都没明确，怎么个问责法？所以我更倾向于找解决问题的办法，而不是先说责任在哪里，“问责”反而弄得大家都很紧张，认为责任不是我的，就往外面推。

我觉得你们中国青年报提出这个问题来，本身就很有意义，共青团这些年为大学生就业做了很多事情。我一直说，光找教育部门是解决不了问题的。其实，教育部被骂骂也没什么，但骂解决不了问题，没解决问题才是最麻烦的。

中国青年报：考虑到就业难的事实，您觉得扩招的政策是继续还是变化？

吴启迪：扩招这件事，从2005年开始，政府已经人为地把它压低了。其实人口自然的增长率也在减少。因为现在这个年龄段的孩子在减少。适龄学生最多的一年是2008年，到2009年已经朝下走了，2010年就更少了。

中国青年报：您曾说大学生就业率不该完全推到校长头上？

吴启迪：学校不是一点责任没有。就业的事情当然跟教学质量有关，和专业设置有关。像这种问题，学校应该关注，应该敏感，应该跟踪。但高校目前出现了一些情况，为了提高一次就业率的数字，毕业论文、毕业设计都不好好做。这种状况从长远看很糟糕，会使我们大学生的质量真正降低。许多大学最后一年就荒废了，或至少荒废半年。

你若问一个外国大学的校长，他不知道他学生的就业率，他真的不知道，因为国外没这个概念，而一次就业率则更没

有道理了。国外是后来才调查，有些人过了一年以后再就业可以吧？而我们现在就片面地追求一次就业率。这其中难免会有虚假成分。教育方面很多事情不要搞得太刚性，太刚性了，一件好的事情也会搞歪了。教育部原副部长：大学生就业难与城

乡二元结构有关(2)2009年12月21日 09:15中青在线－中国青年报【大 中 小】 【打印】

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我国教育亟待国际认证

关键词：教育认证、工程教育专业认证专家委员会

吴启迪：另外我还想提一点，就是就业难跟教育质量问题是有关系的。因为有些人，比如说外国人，经常说我们的工科学生很多，但是质量比较差。这种话他们讲得很多。我觉得他们这种讲法，是吃牢我们一点，就是我们没有参与到国际认证当中去，如工程教育认证、医科教育认证、法学教育认证等。

中国青年报：加入国际性的教育认证组织，是由政府出面谈的吗？ 吴启迪：这必须由非政府组织来做。中国青年报：我国有这样的机构吗？

吴启迪：目前还没有。我们只好通过各种渠道，比如在教育部成立一个工程教育专业认证专家委员会来干这件事。这件事我呼吁了5年。

中国青年报：如果我们获得了认证，那意味着什么呢？

吴启迪：意味着人家将会承认你的教学质量。我们有些好的学校水平是足够了，像清华、交大这些工科院校，应该没有问题。但是，国外就是以此为借口，说我们不行。这实际上影响了我们的学生在国际人才市场的就业，因为现在进入外国公司，就是进入了国际人才市场。

其实我问过很多美国著名的大公司，即那些用了我们国家毕业生的大公司，当然他们找的都是好学校。我问他们老板，你觉得我们的学生怎么样？比你们国家毕业的学生差吗？他们说，一点儿都不差。我也问中国学生，你在公司里觉得自卑吗？觉得比外国学生差吗？他们说，绝对没有啊。

中国青年报：他们是不是已经接受过西方的教育了？

吴启迪：没有，就是国内学校毕业后去工作的。当然我们有一些新的大学，水平还有待提高，如果我们搞了国际认证的话，大家就知道朝什么目标去努力，就能把这件事越做越好。

专业为什么忽冷忽热

关键词：结构性失业、人才预测

中国青年报：中国社会科学院《2009中国大学生就业报告》显示，2008届本科生毕业半年后就业率最高的专业大类是工学和管理学，最差的是法学和哲学，您怎么看待这种专业冷热带来的结构性失业？您认为，学校专业的设置应该以什么为导向？

吴启迪：很多人老喜欢说的一个词叫专业对口，学什么干什么，所以才会出现一会儿这个专业很热，一会儿那个专业很冷，就业也成问题了。我倾向于大学生本科阶段主要还是能力培养。只要用人单位有眼力，就能选择一些好的毕业生，不见得是学这个专业的人。所以教育部在学校专业定位上已经拓宽了，本科阶段应该比较宽。比如物理，有物理专业就行了，不一定要分原子物理、固体物理等。但现在恰恰有一些行业部门跑过来说，我们太缺核物理的人才，说赶快办这个专业。这种指导思想不对。因为假如核物理这边真的需要人了，学物理的学生在最后一年可以加点这方面的内容，去适应那边的工作。这是以事先有意向为前提的。如果事先没有意向，学生毕业后在单位里培训一段时间就可以了，因为他基础知识都有了。我觉得应该用这种方法来考虑本科教育，不然就变成职业教育了。所以你看美国的名牌大学，哪有那么多窄得不得了的专业？而我们在教改的过程当中，改来改去，越改越窄。

另一方面，关于哪个行业需要多少人才的预测，也需要做。这个教育部门一家做不了，决定一个专业招多少生，目前是发改委和教育部共同决定的。人才的预测需要一个很有水平的研究机构，它能够预测几年后各行业的发展趋势。有些专业叫长线专业，有些叫短线专业。当然，也有民意测验。比如，美国每年都评选“美国学生最喜欢的专业”，每年调查一次，然后从统计数据里分析趋势。在国外，这个方面是非政府组织做得多一点，我们现在是劳动人事部门来做。这种人才预测对学校有指导作用。

“啃老族”、“蚁族”与钟表匠

关键词：城乡二元结构、高薪、职业技术教育

中国青年报：大学生就业难导致“啃老族”的出现，您如何看待这个现象？ 吴启迪：这个跟时代有关，也就是价值观。这是一个物质相对优越的时代，老一代舍不得孩子在外面吃苦，找不到好的工作，就在家呆着吧。而前面那一代，出生在第二次世界大战后，要奋斗，要改变贫困的状况，大家都很艰苦。到了这一代，已经不需要吃苦了。我觉得这种状况是青年工作应该考虑的事。怎么使年轻人感受到“啃老”的优点和缺点。比较下来，他可能觉得“啃老”并不是一件很好的事情。不单是我们国家，别的国家也有类似的情况。

中国青年报：现在还有一类人，叫做“蚁族”，就是大学毕业生低收入聚居群体。他们在大城市的郊外租很便宜的房子，也不一定找得到工作，就上上网，吃得也很简单。您怎么看待这个现象？

吴启迪：这跟我们国家城乡二元结构的关系还是蛮大的。包括我们的地区差异也比较大。这些学生从农村或者小城市来到北京、上海以后，就希望留下，改变他们原来的生活状态。这还是个社会形态的问题，要重视。

改变这个现象，就得让其他一些地方的一些职位有吸引力。比如说西部地区的一个中小学校长，你给他高薪，而且不仅是待遇高，你还考虑到他成家、生儿育女等全方位的问题，甚至给他10年以后回到大城市的机会。吸引力要达到这个程度，使最好的学生都愿意过去。他到了那儿就是一个校长，如果一个校长是很优秀的人，他不能容忍底下的人很差。这样的话，团队就带起来了。包括卫生院的院长、法院的院长、检察院的检察长等。最优秀的人就给他最好的待遇，这种做法在有些国家就有。

中国青年报：您非常重视职业技术教育，教育部的数据显示，就全国平均而言，中职就业率连续4年超95%，大大超过本科生就业率。但是高就业率并没有大幅度提高职业技术教育的声望，您觉得原因何在？这个问题怎么解决？

吴启迪：这个我们一起来分析分析。中职就业率有百分之八九十，跟大学生就业率差别这么大的原因，我认为，主要还是人的期望不一样。也就是说，他们要求不是那么高的，给1000块钱觉得足够了，很好了，所以比较容易就业。但是到了大学毕业就不一样了，最好有三四千，但是这样的工作不好找，最后无奈了，1000块钱也行了。所以我觉得不要把这两种就业率数据放在一起比较，这两件事情是不一样的。

另外，我们国家职业技术教育毕业生的社会地位和经济地位还比较差，也就造成了它不是特别吸引人。这跟发达国家不一样，发达国家这些人和大学毕业的人差别是很小的。

中国青年报：是不是我们观念上也有一些问题？

吴启迪：当然有问题。大家都希望小孩能上本科，甚至研究生，这是非常明确的。我们的干部子女，有几个去读职业学校？可见职业教育并不吸引人。所以对此要下大的功夫。还有一个，跟时代有关，发达国家职业学校毕业出来后待遇非常高。有些发达国家已经到了这种程度，就是他没觉得开个出租汽车有什么不好，大学毕业生去开也没什么不好。瑞士的钟表匠，他的收入可能比大学教授还高。那你说家长为什么还要送不大爱读书的孩子去受苦，读这么多年的书？所以，这个跟社会形态有关系。

教育部原副部长：大学生就业难与城乡二元结构有关(3)2009年12月21日 09:15中青在线－中国青年报【大 中 小】 【打印】

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“诺贝尔奖到时候会主动找过来” 关键词：教授治学、创新型人才、诺贝尔奖

中国青年报：您担任过同济大学校长，现在大学功能日益复杂，您如何看待教授治校与教授治学的问题？

吴启迪：现在提得比较多的是“教授治学”，我看，能够做到教授治学也不错。因为学校主要是学嘛。学校有两个主体，一个是学生，一个是老师，他们应该参与决策。

中国青年报：现在有些知名的教授愿意去做一些行政的事，因为听说项目和科研经费都在系主任手上。

吴启迪：当然这些人也是业务骨干，所以他们的发言权大一点是可能的。当然，你讲的这个问题是我们的一个弊病。在科研经费方面，有行政职务的比没有行政职务的要多。这种局面其实是资源不足造成的。假如资源充足，可能就会给教授更多的自由度。世界上一些著名大学的情况就不一样，系主任大家都不想当，都推来推去，因为资源比较充裕，而且平均。所以我觉得这是一个阶段性的表现。

中国青年报：现在大家都在讨论中国为什么没有创新型人才，北京大学原副校长王义遒说，我们现在也许并不需要太多钱学森这样特别杰出的人才。改革开放后经济发展靠的是劳动密集型经济，主要是农民，包括农民工等大量的廉价劳动力，把经济推上去的，所以现在不需要创新型人才。也有人批评说不应当用过去精英时代的价值观来培养大众化时代的人才，您对此怎么看？

吴启迪：创新型人才我们是需要的，但是也确实不可能用培养天才的方式来对待整个高等教育，因为现在高等教育已经走到大众化阶段。我们的质量观会有变化，跟精英型的高等教育相比，是不一样的。就是说，不可能把每个大学生培养成尖子，因为现在上大学毕竟成了一件大众化的事情。

当然我们还是需要有一批拔尖人才的，但这些人才确实不应该也不可能数量很大。怎样培养这种人才，现在讨论得很多，我觉得光靠学校可能是不行的，尤其光靠大学是不行的。我现在很担心我们的基础教育。基础教育阶段，小孩那么小，就给他们加了那么重的负担，一天到晚为了考试而读书。我想，高中三年里面，最后一年肯定是不学新知识了。这是干嘛呀？一天到晚在对付那些题目。现在很多大学新生已经被“磨练”得对科学没有兴趣了，他来念这个专业，基本上是家长或老师的意思。我们面对这样的学生，有的时候真得重新开始，来提起他们的兴趣。所以，今天的高等教育在效率上是降低了很多。

关于诺贝尔奖，我觉得别老提，诺贝尔奖不是所有领域都有的，所以拿这个衡量有点不公平。在国际上的很多排行榜里，我们中国的大学不是老排得比较后吗？这在很大程度上是因为没有诺贝尔奖。但是，我觉得要是加上这么一条，我们中国的大学就不会排得那么后了，那就是：假如提到大学在整个国家经济社会发展中起的作用，我觉得，我们不会太差。我们大学搞出来的研究成果，包括我们的人才，建设了三峡工程、青藏铁路，这些都是世界一流水平的。包括人才在城市建设中的作用。在这些方面，没有国家比我们更活跃。再比方说石油勘探，人家就得靠我们的技术。甚至包括地质领域。在这些领域里，我们已经是世界一流了，我们一点都不要有自卑感。

我现在感觉到中国人是丧失了自信心，一天到晚说我们不如人家，一天到晚说我们没得诺贝尔奖。我说，只要我们国家强盛到一定程度，诺贝尔奖自然就来了。甚至包括文学奖、经济学奖、和平奖等，都可能主动找上门。

“大学校长腐败是一种悲哀”

关键词：理想主义、工程腐败、学术腐败

中国青年报：您在谈到女大学生“傍大款”时，说大学要有点理想主义，说并不认为中外的教育差距非常大，倒是社会差距比较大。从您任大学校长和教育部副部长的经历来看，怎么解决大学理想主义欠缺的问题？

吴启迪：我觉得这个问题要说得大一点的话，是整个中国的社会问题。整个社会在诚信、信仰、道德素养方面，是有缺失的。但我感觉，这也是一个阶段性的问题。

比如一些老板开始的时候拼命赚钱，一旦好到某种程度，他就想回馈社会。很多事情就是这样慢慢变化的。生活水平高到一定程度以后，理想主义就会产生。年轻人就会感到，成天吃吃喝喝没什么意思，还得做点什么事。所以，我觉得有些事情会与时俱进，我们也不可以太着急。

但是从局部来讲，从教育部门来讲，也应该搞点活动来鼓励同学们的这种理想主义。我跟美国一些大学的校长接触，我觉得他们很理想主义。上次斯坦福大学的校长在北大演讲，一上来就说，他们学校的目标是把学生培养成非常优秀的公民。我一直觉得，不要认为“公民”是个很简单的词，它说明一个人要承担社会责任。我认为这些我们的学校还是可以做的。

其实任何人回想起来，大学这段经历都是非常美好的，是激动人心的，想起来都会很怀念，那为什么不让这段时光变得更美好呢？所以，我觉得大学里面应该创造一种校园文化，来构建理想主义的东西。有人说，你这个说法不太现实，社会太现实。我说那不要紧，你就在自己周围营造一点，也是好的。有些人说，把大学生搞得理想主义，到了社会上不能适应。我想不会的，他照样能适应。但是至少他有个崇高的起点，他要做个崇高的人。我觉得这很重要。

中国青年报：最近，武汉大学常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐因涉嫌在基建工程中巨额受贿被捕，大学不再是净土。您怎么看大学里的腐败现象？您认为是什么原因造成的？如何杜绝？

吴启迪：大学里出现这种事情，是一种悲哀，是很丢人的。有好多腐败现象出现在基本建设方面，因为经费数量很大，社会关系很复杂，有各种各样的陷阱、圈套，道德上、素养上稍微欠缺的人，就容易陷进去。对此当然要严打，有多少抓多少，我们不能让这些人毁了大学的名声。

中国青年报：除了经济腐败，学术腐败也在大学盛行，本报就曾报道过多起发生在知名大学的剽窃、抄袭等学术腐败事件。您认为滋生学术腐败的原因是什么？如何消除这一丑恶现象？

吴启迪：这个我们一直在说，现在整个学术界太浮躁，太急功近利。在大学里出现这样的事情，是违反教育规律的，给学生造成很坏的影响。我们一定要严肃对待这些事。

中国青年报：教育部有具体的解决办法吗？

吴启迪：已经有了，最近搞了几个文件。包括科学院、工程院，也发生了这样的事，他们也会出台文件。我觉得这还是个道德教育的问题。而且我说不要老提诺贝尔奖的事，越提

越浮躁。其实，我觉得有些东西你不提，反而自然而然出来了。关键是怎么培育创新的健康的土壤。

第四篇：农村义务教育的困境与出路

农村义务教育的困境与出路

百年大计，教育为本。农村教育特别是义务教育的水平决定着当地农村教育的水平，生产力的水平。改革开放以来，在党中央的高度重视下，农村义务教育得到了长足的发展，也取得了显著的成绩，为当地的经济发展作出了突出的贡献，但目前农村义务教育还面临着诸多的发展瓶颈、困境，制约着农村义务教育的进一步提高和发展。其重要表现在以下几个方面：

一、经费投入不足

农村义务教育实际是政府起主导作用，承担着主要责任的教育，经费投入主题应该在政府。眼下的情况是除了中央和省投入必要的教育经费保运转以外，地方政府特别是县、镇两级政府基本没有投入，导致农村义务教育学校在校舍修建，日常维护，设施设备的添置更新等方面与城里的学校差距越拉越大，导致教育均衡化发展无法实现，实际上成为一句口号，一句空话。

二、师资严重不足

教育说起来，没有人说他不重要，从国家层面到普通民众认识都是到位的，尴尬局面是农村学校连最基本的师资数量都不能保证。目前我们还存在大量的代课教师，而这些代课人员由于待遇太低（每月不足500元），也多是干一段时间就走了，各所学校再想法设方招一些在家有一定文化素质，又由于某种原因暂时离不开家的人来充数代课。县里每年也新招聘200多人，但新招的还抵不上退休的留下的空

缺。因此，农村教师更加紧缺，如此这般恶性循环，在这种情况之下，农村的义务教育该怎么做，教育水平怎么能得到保证，更不要说提高了，这是当前困扰农村义务教育发展的最大问题。

三、农村学生辍学率居高不下

由于当地经济发展比较落后，外出务工的农民较多，他们虽然没什么文化，也没有什么技术水平，干一些粗重的活，但每月也能有3000—5000元的收入，这对于本地的青少年有很大的吸引力。再加上近年来高校毕业生难以找到合适的工作，给人造成的印象是上学除了花钱并不能改变家庭的境遇和个人的命运，一部分学生不再相信知识能够改变命运。因此，好多学生书读不到初中毕业，还没有完成九年义务教育甚至是六年义务教育，一旦个头长得差不多了便离开学校，选择辍学打工挣钱。学校虽然做了大量的工作，但由于政府的缺位、失职，不闻不问，因此控辍的力度显然不够，效果也不明显，这些辍学生成为新文盲，有的甚至成为社会安全稳定的隐患。

当然，学生辍学还有一个原因就是因为不科学的学校布局调整，造成上学路途遥远，上学路上安全隐患较大，学校又不具备食宿条件，或者是虽然具备了食宿条件，但由于没有管理人员编制，造成管理不到位，衍生出许多新的问题，导致学生辍学，这种辍学的现象引起政府的高度关注。

四、学校布局不合理

农村义务教育学校布局调整时大势所趋，但县城内的学校布局要公民办统筹考虑，不能盲目设置撤并。现在我们的政策是一村一校，但现在的行政村是原来的两个或多个小行政村合并起来的，在布局调整时保留了那一所原来的村小，它的位置都不是新行政村的地理中心，被撤并的原其他村小所覆盖区域的学生路程就比较远，上学十分不便，群众意见较大。另外，新批复兴办的民办教育机构也有个合理布局的问题，不能具备了办学条件就批准发牌举办，要看需要不需要，有的公办学校对门路那边又批复兴办一所民办学校，这显然不妥。

五、公民办学校管理存在不应有的差别

按理说义务教育学校不论是公办民办在管理层面不应该有区别，不是管理层在管理指导思想上有区别，是客观现实造成的这种差别，继而造成公民办学校在竞争上的不公平。比如说在规范办学行为上，公办学校如果违反了，对学校的校长有明确的处罚措施和办法，但对民办学校处理确少实质性的处罚办法，对人无法处理，他（她）不是公职身份，给个什么处分在不在乎，经济处理好像于法无据，唯一的办法是吊销办学许可证，这种一棍子打死的办法，在实际操作中往往又难以落实。因此，就出现一些公民办在办学行为不公平现象，像违规补课、大班额、违规招生、虚假宣传、违规订复习资料、非中考学科科目不开课的等，造成有些民办学校畸形发展，虽然中考成绩不错，但学生普遍缺乏灵性，进入高中后后续发展不足，高分低能现象普遍存在，严重背离了素质教育的本质要求。

六、农村学校“失血严重”越来越弱

当前自上而下都在提倡推进教育均衡化发展，但实际的情况是农村学校和城市学校的差别越来越大，究其原因是城里学校享有得天独

厚的优质条件。首先是硬件设施上是农村学校远远不能比的，其次是师资水平农村学校与城里学校更是存在天壤之别。即便是如此，许多在农村学校稍有成色的老师也是想方设法调往城里，或集镇所在地学校，更进一步拉大了师资上的差距，再加上农村学校特别是村小不但教师整体数量上不足，甚至某些基础学科比如小学英语教师更是奇缺，直到现在也没有几个村小能开设英语课。因此，稍有教育常识的家长纷纷把学生转往城里的学校，不但造成城里学校大班额现象的产生，也加重了学生家长的教育成本，增加了家长负担。反观农村学校都是人去楼空，造成了教育资源的极大浪费，因此才会出现像城市某校，几位老师教一位学生的尴尬局面。

七、学生安全存在重大隐患

学生安全工作时学校最重要的工作，安全不保何谈学校发展。学校的领导和教师在安全重要性的认识上是到位的，也建立了许多相应的安全管理制度和突发事件应急处理预案。但目前学校安全工作仍面临许多的问题，突出表现在为：第一学校安全保障力量薄弱，许多学校的安保人员都是学校老师轮流值班，有的聘用年老体弱的社会人员看护，真正发生学生的侵害事件他们基本上起不到什么作用；第二人员素质缺少专业的培训，导致一旦出现安全事件，应急处理能力较差；第三是民办学校的校车是个重大的安全隐患，普遍存在校车资质不够、超员超载等现象。交管部门由于人员较少监管不过来，即便是查到违规校车也是查了扣，扣了放，如此循环，却不能解决根本问题。

八、素质教育得不到落实

实施素质教育这可以说是国家意志，它的重大意义和历史使命大家都明白。但眼下农村义务教育离实施素质教育却感到越来越远，应试教育大行其道，且有愈演愈烈之势。造成这种局面的原因除了农村学校缺少必要的师资，或是教师素质本来不高这个原因外，关键是当前的评价机制是教育主管部门自身的导向有很大的问题，学校的好坏就看平时的统考成绩或是中考成绩，成绩好就是好，好学校一俊遮百丑，却很少考虑学校的办学特色和学校发展的起点。

农村义务教育面临如此多的困境，解决起来不是一时半会的事情，好在当和政府对教育越来越重视，有些问题包自身或政府应该尽快解决。

一、师资的配备

当前，学校的办学软硬件都比较缺，但最缺的还是办教育的人，就是学校的师资，不解决这个最根本的问题一切都是空谈。政府花了很多钱为学校建校舍，配各种现代化的设施，但学校连基本的教书的人都没有，配这些东西有什么用呢？不是不需要，而是有比这些东西更需要花钱解决的师资问题，想当年战争年代，抗大连基本的办学硬件都没有，但有高素质的教师不照样培养出党和国家各方面的可贵人才。因此，我们认为“人”的需要是第一位的，其他的随着经济的发展，财力的增长再逐步改善、完善，眼下当务之急是加大师资的配备的力度，尽快补养缺额教师，保证教学最基本的师资需求。

二、对农村义务教育学校教师实行倾斜政策

农村生活环境、工作环境、收入待遇、进修培训机会等远不如城

里，因此，农村学校面临一新招教师不愿意来，二是来了也留不住。现在实行教育均衡化，我们认为教育均衡化首先应是师资均衡化，要想解决上述存在的问题，应给农村教师的待遇实行倾斜，让他们获得比同层次老师更大的收益或实惠，才能解决这些问题。比如，让农村教师相应高出一级工资或绩效工资活动的部分多向农村教师倾斜，给农村教师盖周转房解决食宿问题，根据路程增发交通补贴，在职评、岗位设置时增加更大的比例等。这些措施是当地政府或教育主管部门自己做的，这对稳定农村教师队伍将起到很好的作用。

三、加大对农村义务教育的投入

农村义务教育政府投入是主渠道，我的理解政府投入不能只是国家和省两级政府，也应该包括市、县、乡镇政府，但目前的情况是县、镇两级政府的投入不到位，特别是镇乡级政府多数是零投入。因此，还应该明确规定县、乡镇政府在义务教育投入上的份额，并督促加以落实，有了这些经费，学校校舍的日常维护、教辅用房建设，食宿学校建设及学校的安全保障等这些问题才能得到解决。

四、建立农村学校安全保障体系

学校安全问题不仅是教育学校自身的问题，更是社会的问题。学校安全光靠教育一家是不能从根本上解决问题的，也要建立农村学校安全保障体系，由政府牵头联合教育、公安、文化、工商、卫生、交通等机关部门联席办公。好多地方已经这样做了，但是关键是只有形式没有实际去做，联席各家只是停留在纸上挂在墙上，真正去做去落实也只有只有教育一家。所以要想把这项工作做实、做细、做得有成

效，必须抓执行力的问题，各家必须切实承担起相应的职责，并把文落到实处，不能有做学校安全工作是给教育学校有情分的帮忙，应该认识到这是你应承担的职责，乃份内之事，出了问题不履职尽责是要接受组织处理的。

综上所述，农村义务教育承担着为当地培养人才的重任，它具有基础性、先导性。没有教育的发展就没有经济的更好发展，政府领导应当站在全局战略的高度重视教育，落实农村教育优先发展的战略，增强维护好发展好农村义务教育的大好局面，使之为农村经济的发展提供更好的人才支持，更好地服务于当地社会的发展。

第五篇：管理人员薪酬的困境与出路

高管薪酬的困境与出路

最近几年以来，中国的高管薪酬尤其是国企高管薪酬成为政府监管的重点与社会舆论的焦点之一。一方面，各级政府、各行业监管机构不断颁发各类“限薪令”，将高管薪酬作为政府层面的调控监管事项。连续几年的“两会”均将“调整分配收入，缩小阶层收入的差距”作为重要议题，尤其2012年“两会”时，温总理在政府工作报告中更是明确指出要“严格规范国有企业、金融机构高管人员薪酬管理”。另一方面，社会舆论一边倒地质疑国企高管薪酬的不合理性，不断曝出的各类媒体报道与新闻事件，伴随着部分不恰当的解读，更引发了社会公众的群情激愤，将国企高管薪酬推向社会的对立面。而对身处这一矛盾漩涡中心的国有企业来讲则是左右为难：既要满足外部监管要求、注意舆论监督影响，又要面临内部人才管理的压力，对核心的高管人员也要满足其保障与激励的需求。

造成国企高管薪酬困境的因素有多方面：国企高管来源的非市场性、国企高管薪酬信息披露制度的不完善、国企高管薪酬决策程序的完备度欠缺、国企高管薪酬与企业业绩的关联有效性不足、国企高管的职务消费与灰色收入等。这一困境的解决需要一个渐进的过程，更需要内外部的共同努力，包括政策制度层面的支持与国企自身管理能力的提升。

本文将通过剖析国企高管薪酬实践中遇到的三个典型困难，为其防止出现更多的风险与失误提供借鉴。

国企高管薪酬话语权——

适度行政监管与完善公司治理机制的平衡

如果将高管薪酬的不合理问题追本溯源到其最终的决策程序，依然是争议不断。公众认为国企高管存在自定薪酬、牟取私利的嫌疑，希望有更加公开透明的机制来决定，更极端的观点是希望“大众评价、社会公议”；而众多的国企则抱怨薪酬管控严格，集团管控或政府行政监管不能科学衡量企业负责人的价值贡献，希望争取更多的内部话语权，或者将薪酬决策权完全赋予董事会。

上述不同的观点源于立场不同引发的信息不对称。到底应该是谁来对高管薪酬的决策权负责？从国内外的实践来看，行政监管与公司治理手段的双管齐下、适度平衡不失为一种有效的选择。

一方面，政府的适度监管与正确引导在当前阶段依然不可或缺。近些年，来自人保部、中组部、监察部、国资委、财政部、证监会、银监会、保监会等各大部委的一系列国企高管薪酬管控政策，为国有企业在高管人才的薪酬与绩效管理方面提供了有效的指导作用。这一做法与国外的领先实践

也是相一致的。比如近期法国新政府对国企高管薪酬的新政要求：对于政府拥有控股股份的企业高管薪酬，控制在本公司员工最低工资水平的20倍。这与我国一直以来提倡的高管薪酬与职工平均工资相联系的理念有异曲同工之处。

但这里需要注意政策在原则性与灵活性之间的取舍问题。比如高管薪酬与员工薪酬的差异倍数，由于不同的行业对人才的依赖度有巨大差异，单一封顶的倍数会影响到公平性。某地方国有企业就遇到这样的难题：作为当地最大的制造业企业，公司拥有员工2万余人，资产规模近百亿。由于传统制造业的毛利率降低等原因，企业面临向先进制造业的转型，这其中需要企业负责人承担巨大的风险与责任。但由于薪酬管控的原因，员工的平均工资水平在几万元(这一水平在当地具有竞争力)，企业负责人年薪与其挂钩封顶后不足30万元。这样的薪酬水平是难以与企业负责人所担负的职责风险相匹配的，而同期外部民企或者外企对其开出的价格已达上百万。企业负责人透露，考虑到与企业多年共同发展有感情，所以凭一个老党员的觉悟与奉献精神，自己决定留下来。再比如，有部分地方国资监管机构采取对工业企业和金融企业相同的监管措施，一刀切进行年薪总额封顶，导致部分金融企业在人才保留与激励方面面临巨大的困难，不少核心高管人才转投向全国股份制金融机构在本地的分支

机构。可见，当前阶段监管是必须的，也是防止社会失衡、避免引发进一步矛盾的必要措施，但是需要适度的灵活性。

另一方面，对国企所追寻的话语权，也不是一蹴而就的，有赖于公司治理机制的不断完善。在我国，《公司法》将高管薪酬决策权赋予董事会；《上市公司治理准则》赋予薪酬与考核委员会对高管薪酬的建议权，并要求薪酬分配方案应获得董事会的批准，向股东大会说明，并予以披露。因而，形式上，高管薪酬的话语权被赋予了公司治理机制。只是在实践中，由于国企公司治理的完善度有待提高、董事会建设的有效性不足等原因，董事会、薪酬考核委员会并未能充分发挥作用。全体股东尚未能拥有高管薪酬方面的话语权，“公众评议”在当前更是难以操作。

在此可以采取借鉴国外的做法，通过“非约束性股东投票(Non-binding shareholder vote)”、“股东代理机构”(如美国的股东服务机构Institutional Shareholder Services、英国的保险协会Association of British Insurers等)等多种方式提高股东在高管薪酬方面的话语权、参与度。虽然目前“非约束性股东投票”还不具备严格的否决权利，但如果股东反对声音过响的话，企业内部也有压力再度审视高管薪酬议案。

在我国，行政监管、集团管控是作为体现国有股东或国有资产出资人代表在高管薪酬话语权的一种更为直观的手段，但是其运行过程中与公司治理机制会出现一定的矛盾，有时会影响到公司治理机制的作用发挥，这也是需要逐步改进的。比如某国有控股上市公司，管理层希望按照公司治理机制由董事会进行市场化定薪。但由于其控股集团是国资直辖的国有资产投资控股平台，又必须遵循集团与国资监管机构的薪酬封顶原则。因而，实际运作中就形成了中国特色的监管与公司治理的结合：先由集团与国资委履行监管审批权，再由董事会通过公司治理形式进行审议。这一过程带给企业的苦恼与困扰是极大的，企业在市场化定薪与集团薪酬管控之间做大量的工作，薪酬与考核委员会的委员们也不仅仅是向董事会负责了，演变为一次次与集团人力资源部进行沟通，增加了沟通成本，降低了管理效率。这一颇具代表性现象的改变，有赖于国有企业董事会建设的不断完善，通过国企董事会试点的推进、国资委外部董事与专职董事队伍的建立与加强、相应的董事评价机制的健全等一系列工作，才可能逐步实现高管薪酬话语权回归公司治理机制。

国企高管薪酬双轨制——

平衡市场化薪酬与体制内薪酬的矛盾

双轨制一直是中国的热门话题，伴随着社会大环境存在的，则是国有企业的双轨制薪酬体系矛盾，即“体制内高管”与“外聘社会化高管”之间的双轨差异。

尤其在近些年，国有企业转型、产业升级过程中带来的双轨制薪酬矛盾更加凸显。比如由于央企即将“金融设限”的传言，引发众多央企在金融产业加快拓展步伐。在“产融结合”的旗号下，众多传统行业如各大钢铁、石油、发电集团均开始成立金融控股平台，间接参股于证券、银行等金融机构，或是直接成立各类信托公司、投资公司。在金融产业平台设立过程中，往往是由国有企业集团派驻人员搭建领导班子，这些人也就是大家传统所定义的“体制内高管”。但由于传统国企对金融行业不熟悉，往往需要从外部市场招聘人才。但这时遇到的最大矛盾就是体制内、外人员的薪酬差异问题：要吸引金融行业的市场化人才，按照当前金融行业对高管薪酬的付薪理念，往往是动辄几百万的薪酬水平；而“体制内高管”则需要遵循集团的统一薪酬政策，可能在几十万不足百万的水平。

“薪酬双轨制”源于“人才来源的双轨制”，但更大的问题在于未来“人才流向的双轨制”(见右图)。“体制内高管”往往是体制内循环，虽然也有可能会存在形式上的劳动合约，但实际情况是，派驻到二级、三级机构可能更多是一

种短期行为，将来业绩做好了，可以调回集团有更高的任命；如果做得不好，可以被调到其他的机构去继续任职，并不会丢了饭碗。而市场化招聘的高管，则要真刀实枪去拼杀，做得不好只能结束合约走人。因而，不同的来源与去向导致了对不同高管的价值判断，体现了对薪酬的不同诉求。

实践中，双轨并行、完全并轨(从高原则或从低原则)的做法都是存在的。对于混合型的高管团队，完全并轨的风险在于：如果是薪酬从低，则激励不足，很难招聘到市场化人才；如果薪酬从高，则有激励过度嫌疑，因为这些体制内高管往往是集团的行政选派，有时候并未与个人能力、绩效有完全的关联度。而完全双轨的风险在于：影响到同一个高管团队的内部协作性，因薪酬差异过大带来的内部公平性不足，会在很大程度上影响合作效率。因此，当前关于双轨或并轨的选择均需要慎重，只有调和好这一矛盾，才有可能消除潜在的风险。实践中，国有企业可以通过不断完善配套机制，探索有条件的并轨。

典型做法之一：解决人员去向的双轨问题。某央企新收购一家信托公司，后者高管团队来源有三种：CEO和CFO由该央企派驻；另一部分是被收购公司的原高管人员；其余是市场化招聘的高管。CEO与经不同类型高管沟通，并最终经集团审批实施的高管薪酬方案是：市场化招聘的高管人才以

严格的绩效条件为约束，以“低固定+高浮动”的方式完全参照市场实践；CEO放弃体制内身份，选择以信托公司为主体、与市场化招聘高管签订相类似的绩效合约，参照市场化定薪；CFO依然保持集团派驻的身份，集团考核、集团领薪；原被收购公司的高管人员经过能力测评之后，对满足能力要求者留任新高管团队并纳入市场化管理。在这个案例中，并轨与双轨的个案均存在，当然其中也有局限性。这一案例的成功之处在于，CEO因其年龄原因，放弃在体制内晋升的可能性，选择在最后的任期内进行市场化的拼搏，但对于众多正值盛年的体制内高管，是否有勇气作出这样的选择，仍有待考量。

典型做法之二：表面并轨，通过二次考核与再分配，进行集团内的平衡。仍以上述公司为例，对于该CFO的考核与薪酬管理，也可选择表面并轨。即：该CFO在新的公司实体与其余高管纳入同样的薪酬管理体系，但领取的市场化薪酬需要上缴集团，并由集团以外派人员的考核管理方式进行二次考核，按照不同的考核结果与实际领取的薪酬水平挂钩，高于集团薪酬体系过多的差额可能进行再分配，以保障集团内部同一层级高管人员的内部公平性问题。

国企高管薪酬的双轨制问题，是国企改革与国企高管薪酬改革的阶段产物。在当前阶段，由于国企薪酬体系与市场

化的薪酬体系尚存在一定的差异性，因而无论是选择双轨还是并轨，均需要从双轨的来源与矛盾出发，设计配套的机制。适合自己的才是有效的，相信伴随着国企改革的进一步深化，这一逐步并轨的做法最终有可能走向完全并轨。

非货币化薪酬——

现金薪酬的有益补充还是风险漏洞？

非货币化薪酬是社会诟病甚重的国企高管薪酬又一大问题。社会争议的焦点尤其集中于国企高管的“灰色收入”、“福利过高”、“职务消费”等。国有企业高管也抱怨连天：年薪管控严格、现金收入竞争力不足，自然就只能通过这些方式来弥补。那么，这些非货币化薪酬到底是现金薪酬的有益补充，还是成为可能的风险漏洞？

2011年的央企审计风暴揭露了高管薪酬的典型违规表现：领导职务消费不清、假发票、违规发薪酬、福利费和工会经费的不当使用、商业保险的违规购买等，表面“奉献与廉洁”，背后却是对国有利益的侵占，这些潜伏多年的症状曝光后激起监管机构的重视与社会民众的愤怒。众多国企随后展开自查，但又遭遇两难：对于非货币化薪酬，如果不分青红皂白悉数取缔，直接受影响的是高管人员整体薪酬的降低，进一步引发国企高管现金薪酬竞争力不足、高管人才的

保障与安全感的削弱；如果要保留非货币化薪酬，则须分清哪些是合规哪些是违法，如何界定发放标准，如何进行企业账目处理。

结合当前各项针对国有企业高管薪酬的政策法规，非货币化薪酬适宜采用“系统梳理、区别对待、规避风险，使其成为现金薪酬的有益补充”的办法解决，并需要遵循两个原则进行规范。一是，对于收入不入账、虚列支出、以收抵支等方式藏匿在会计账簿中的各类“小金库”、“灰色收入”，要坚决予以取缔；二是，对于名目繁多的以福利、津贴形式存在的非货币化薪酬，能货币化则货币化，不能货币化的予以规范化、标准化。

针对多家国有企业调研后，我们发现了不下数十种名目繁多的非货币化薪酬形式(见下表)。其中主要是名目繁多的各类津补贴：实践中来源可能是直接的人工成本，也可能是工会会费；有的是直接发放，有的是通过发票作费用化处理。

从实践操作来看，对非货币化薪酬的梳理，有三个方面的关键事项需要注意。

首先，对于福利津贴类项目，要合理区分应税和免税项目、不同的会计处理方式。对于各类福利津贴项目，财政部、国税总局均有着明确的规定界定其纳税义务及会计科目记

账方式。比如免税的津贴包括独生子女补贴、执行公务员工资制度未纳入基本工资总额的补贴、津贴差额和家属成员的副食品补贴、托儿补助费、符合条件的差旅费津贴与误餐补贴、按照国务院规定发给的政府特殊津贴、院士津贴、资深院士津贴等。而对于更多的岗位津贴则需依据货币化原则合并纳入工资薪酬所得进行个人所得税的缴纳。此外，对于该项成本是纳入应付工资还是应付福利费，也需要做不同的区分，防止账务处理的纰漏。比如财政部《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》规定：“对实行年薪制等薪酬制度改革的企业负责人，企业应当将符合国家规定的各项福利性货币补贴纳入薪酬体系统筹管理，发放或支付的福利性货币补贴从其个人应发薪酬中列支”。

其次，要注意各类补充保险的合规性，防止出现违规操作。实践中，国企操作较多的补充保险包括补充养老保险、财产保险、人身保险等各类商业保险。对此，财政部、国税总局均做出明确规定，国企高管在购买补充保险时，尤其需要注意其流程的合规性、资金来源的合理性、与方方面面监管政策的一致性，防止违背党委纪委监管规定。近几年如新华人寿47名高管购买了高额养老金就违反了金融类国有企业领导人廉洁自律的规定，原广东健力宝集团3位高管利用职工福利基金为个人购买巨额商业保险而构成贪污罪。两起案例共同的特点是均未经董事会或股东会审议，而是由高管

办公会或领导班子会议自行决定，且因其数额之高引发的社会负面反响巨大。

再次，职务消费及其他难以货币化的项目要规范化，严格与高管个人职责相匹配。近十年来，职务消费规范化历程步履维艰：一方面是政策不断收紧；另一方面是上有政策、下有对策的花样翻新——以考察名义变相旅游、天价装修、超标公务用车等行为不断挑起社会敏感神经。

我们的建议是：一要按照政策规定取消违规项目；二要对于合规职务消费按照岗位职级予以规范化、制度化、标准化，各个层级的职务消费标准需要严格与其岗位所履行的职责、承担的风险挂钩。对于与职务消费类似的难以货币化的各类补充福利，如由公司承担费用的个人学历教育、各类高管俱乐部等，需要建立相应的约束机制，明确高管人员在离任退休、跳槽离职等不同情况下，公司对该项补充福利的成本费用追溯机制、取消收回机制。