省长亲自下开工令 PPP模式到底是啥？

第一篇：省长亲自下开工令 PPP模式到底是啥？

省长亲自下开工令 PPP模式到底是啥？

2016年9月7日，陕西省委副书记、省长胡和平出席西安城建PPP项目集中开工仪式并发布开工令。2016年9月7日，西安一批以政府与社会资本合作(PPP)模式为主导，包括城市快速路、地下综合管廊以及公共停车场的重大城建项目集中开工。陕西省省长胡和平出席开工仪式并发布开工令。陕西省委常委、西安市委书记魏民洲，西安市市长上官吉庆，省政府秘书长陈国强出席开工仪式。什么是ppp模式？PPP模式（Public-private partnership)即公私合营模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式之所以受到国内外广泛关注，是因为政府参与了经营的全过程。PPP模式将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适用于公益性较强的项目，如有害废弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。此次西安集中开工建设的项目，就以市政建设项目为主，包含城市道路、城市地下管廊和城市公共停车场等城市基础设施领域。我国首个PPP项目已落地20年PPP模式最早由英国政府于1982年提出，在我国，PPP项目也并不是一个新鲜的事情。1996年建成通车，总投资2.5亿元的福建泉州刺桐大桥项目就是我国PPP领域“第一个吃螃蟹的人”。刺桐大桥的建设投资采用了PPP模式中的BOT方式，也就是说，政府部门与私人企业签订特许权协议，授予私人企业来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定该项目涉及的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施始终拥有有监督权和调控权，一旦特许期满，签约方的私人企业必须将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。1996年建成通车的福建泉州刺桐大桥项目是我国首个PPP项目。刺桐大桥项目中政府和私人按照6比4的出资比例成立“泉州刺洞大桥投资开发有限公司”，拟定建设期为3年，经营期限为30年。为了顺应民意，促进城市发展，经泉州市政府和投资方友好协商，大桥于2016年1月1日提前停止收费，回收特许经营权。作为国内首个民间资本参与的PPP项目，刺桐大桥的建设运营，推动了我国PPP项目的法制化进程，加速完善相关投资领域的规范制度性环境，具有极为典型的意义。PPP项目逐渐成熟完善2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各地方政府从那时起，纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。由此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。由于缺乏严谨的顶层设计，没有出台具有针对性的投资政策法规，此时的PPP项目投资，暴露出了不少问题。但同样也是在这个阶段，我国PPP领域产生了初步的政策法规框架以及相关项目投融资规范雏形。这为以后我国PPP项目完善发展积攒了宝贵的经验。我国PPP项目投资超10万亿大关2013年11月，党的十八届三中全会决定，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。2014年，特许经营立法工作重新启动，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》已于2015年1月公开征求意见。此外，财政部在2014年12月批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批30个PPP合作示范项目名单和操作指南，国家发改委也同期下发了关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南。目前，我国已有10170个项目纳入财政部全国PPP综合信息平台项目库。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库公布的数据，截至目前，我国共有10170个PPP项目入库，入库项目金额达到12.01万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。这就意味着，我国已经初步形成了由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架。各省市也开始结合自身情况积极探索推进PPP项目工作。PPP项目在陕西2015年5月21日，由陕西省发展改革委、陕西省财政厅联合主办，陕西金控集团协办的陕西省政府和社会资本合作（PPP）示范项目推介会在西安举行。推介会集中发布陕西省首批60个PPP示范项目，估算总投资1536亿元，涉及交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等五个领域。108国道禹门口黄河公路大桥项目是陕西第一个落地建设的PPP项目。2015年11月30日，108国道禹门口黄河公路大桥项目在韩城市开工建设，该项目总投资8.5亿元，是西北地区跨径最大的双塔双索面斜拉桥，也是我省第一个落地建设的PPP项目。该项目全长4.45公里，其中黄河大桥长度1694.2米，设计速度为80公里/小时，桥面宽度30.25米，工程工期30个月，预计2018年建成。根据财政部公布的数据，陕西省目前共有17个领域总计212个PPP项目，涉及项目资金约2.3万亿元。“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。而PPP，即政府和社会资本合作改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥日益重要的作用。

第二篇：PPP模式下的大环卫一体化

PPP模式下的大环卫一体化

——关于再生资源回收利用整体解决方案探讨

摘要：近年，ppp模式在环卫领域受到前所未有的关注。相比于其他市政项目，环卫作为一项涉及社会各阶层、覆盖生活方方面面的产业，对资本和政策的依赖处于领先位置。对于政府部门来说，过度依赖传统的投融资方式，过多涉入规划、融资、建设、运营等方面，可能会导致债务规模过高、公共产品供给效率降低等情况。因此，依仗ppp模式带来的利好局面，浙江联运环境工程股份有限公司提出“大环卫一体化”方案，将垃圾分类、再生资源回收、环卫一体化等环卫相关要素整合，建立一体化的环卫整体解决方案。

关键词：垃圾分类；资源回收；环卫一体化；

根据节能减排的要求，为解决再生资源回收利用问题，促进经济社会可持续发展。整合有限的资源构造再生资源回收、分拣、转运、加工利用、集中处理为一体的产业化格局。近几年，我国的再生资源回收利用行业得到前所未有的发展。

据统计，“十五”期间我国回收利用再生资源总量为4亿多吨，年平均回收利用量在8000万吨，年平均增长率为12%以上，主要再生资源回收利用总值超过了6500亿元，年平均增长率超过了20%。2007年回收利用再生资源1.82亿吨，其中废钢铁8392万吨，废有色金属999.65万吨，废纸6021万吨，废塑料1488万吨，其他如废橡胶、废棉、废麻、废化纤、碎玻璃等1300万吨。

我国的再生资源回收行业从1997年才开始起步，仍处于起步阶段，还属于朝阳产业，虽然我国再生资源行业得到迅猛发展，但与我国再生资源产生量和需求量相比，与发达国家对再生资源的利用情况相比还有很大差距。我国再生资源发展还存在巨大的市场空间。本文通过垃圾分类、资源回收、环卫一体化三个方面对再生资源回收利用问题进行分析并结合浙江地区相关案例总结ppp模式下的环卫新格局。

一、垃圾分类

作为资源回收再生的首要环节，垃圾分类在大环卫一体化中起着关键性的作用。2003年10月，国家出台了《生活垃圾规则条例》。生活垃圾由此被分为可回收垃圾、不可回收垃圾，有害垃圾和其他垃圾四大类。2016年6月20日，国家发改委、住建部《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》出台，垃圾分类规范化进程又上一台阶。其实在浙江，垃圾分类工作一直走在前列。

自被确立为垃圾分类试点城市以来，杭州在垃圾分类的探索脚步一直没有停歇。2015年12月底，杭州未来科技城开始实行智能垃圾分类。作为科技和人才汇聚中心，未来科技城为大城西板块的智慧化城市建设开了个好头。聘请专业的调研及安装团队、引进科技化的设备、实施完善的服务体系。在智能垃圾分类项目的运营上，未来科技城以ppp的模式，和联运股份形成资本+技术的合作模式，推进了垃圾分类的规范化、有效化施行，为街道的资源回收再利用起到了关键性作用。

（图为未来科技城智能垃圾分类设备安装现场图）

二、再生资源回收

2016年5月，国家发展改革委、商务部等六部委联合发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》强调，要推广“互联网+回收”的新模式，即鼓励企业利用互联网、大数据和云计算等现代信息技术和手段，建立或整合再生资源信息服务平台，为上游回收企业与下游拆解和利用企业搭建信息发布、竞价采购和物流服务平台，提高回收企业组织化水平，降低交易成本，优化再生资源回收、拆解利用产业链。通过激励机制，鼓励居民与企事业单位主动交废，实现线上信息流和线下物流的统一。

联运股份“分好啦”微信公众平台是在“互联网+垃圾分类”的基础上研发的一款智能垃圾分类服务平台。通过关联户主手机号码和身份证信息，将垃圾分类和回收的情况进行实时跟踪，最终达到监督和管理双向目标，实现资源再利用的最大化。同时，“淘废客”APP上线后能够实现废旧物品预约到上门回收到资源化处理的全方位产业链。

“互联网+回收”的经营模式无疑是促进传统回收行业转型升级的重要手段之一，通过互联网线上服务平台和线下回收服务体系两线建设，将逐步改变传统回收“小、散、差”的状况，还可减少行业中间环节，使信息更加透明化，同时还有助于降低企业经营成本。从需求来看，采取“互联网+回收”的模式还可以有效地连接再生资源回收企业与广大居民，避免居民再度陷入“找不到回收站”以及“对回收价格不明确”的尴尬境地。

三、环卫一体化近年来，“大环卫一体化”逐渐改变了单纯着眼于城乡环卫工作的格局，政府及相关单位大力推行“扫、收、转、运、处”无缝连接的环卫一体化管理模式。该模式下的前端环卫作业不只限于道路清扫保洁，还包括河道、绿化、市政及交通设施保洁、应急抢险、冬季除雪和防凝冻等多项工作内容。目前，浙江省湖州经济技术开发区已通过政府采购服务的方式，在凤凰新区实现“大环卫一体化”。

相比传统环卫管理系统耗费大量人力、物力，却依然达不到对信息的有效采集和对作业的监督管理，ppp模式下的环卫管理更注重效率提升。该区引进联运股份“智慧环卫”管理系统，在凤凰西区块保洁面积约为1237687㎡的区域采用“智慧环卫”车辆管理系统进行试点，将人力资源管理与业务管理相结合，通过平台实现对车辆、人员活动的监控和统计。通过人员作业规划，在电子地图上规划作业人负责的责任区域，对重点路段或重要区域规定作业次数。通过让环卫作业车辆工作的每一步都有迹可循。传统作业人员管理不善问题也得到了有效的解决。

与此同时，在面对河道等困难路段，联运股份项目中心能够依靠智慧环卫管理平台，根据监控中心数据反馈，配备专业的巡查队伍，从两方面确保第一时间对事件做出应急反映，精准定位，准确协调人员，尽快处理问题。

通过PPP模式，联运股份和杭州市城管委、街道办事处等相关政府机构从垃圾分类、资源回收、环卫一体化三方面入手，逐步在杭州构建了大环卫一体化格局。大环卫一体化的构建，通过科学有序地环卫作业开展，彻底提高环卫事业发展上下游产业不协调的现状，建立相关企业产业联盟，是和谐城市建设的一项重要工程，对社会发展起到了关键性的作用。

第三篇：金融模式下PPP特色小镇项目是什么

金融模式下特色小镇项目是什么

当下特色小镇很火，想象中的这块蛋糕很大很大，不仅三部委提出到2020年要建培育1000个左右特色小镇，而且地方政府随之响应，纷纷提出各自的宏伟目标，如：到2020年，四川省和云南省提出各自要建设200个小镇，而广州、江苏、河南、贵州、河北等提出要建设100个特色小镇。根据前瞻产业研究院的统计，到2020年或3-5年内，全国各省规划目标总数2468个，按照每个小镇平均投资50-60亿元的额度，总体规划目标的投资规模将达到12万亿-15万亿元[1]，不可谓目标规模不宏大。面对如此巨大的蛋糕，一时间，地产商、投资商、金融机构、建筑商、咨询机构，趋之若鹜，各显其能，各种讲座、论坛、研讨会此起披伏，微信、博客、论著文章铺天盖地，各地特色小镇申报及建设也是紧锣密鼓，土地和财税等扶持政策竞相出台。

真是“小镇”战鼓动地来，全国上下一片忙。特色小镇如此火爆，但各方不会为热闹而热闹，大家其实皆为利而来，正所谓“天下熙熙皆为利来，天下往往皆为利往”。上至国家和当地政府，无非是希望通过特色小镇建设浪潮，带动城镇化建设转型，促进产业升级和经济发展。而社会资本方、承包商、咨询机构等参与方，也无非是希望从这场饕餮盛宴中攫取一杯羹。

诉求，把握特色小镇基本要素及项目构成，找到社会资本方的运营模式，测算分析其投入产出是否合理，资金筹集、使用与回收的链条是否衔接，政府方是否物有所值，财政承受能力是否恰当，PPP模式特色小镇项目才能有效推进，“产业特色”这个特色小镇的灵魂才有安身立命之所。

一、特色小镇的基本要素

对PPP模式特色小镇项目进行财务观察测评，首先需要知道特色小镇的涵义是什么，其基本要素有哪些，以免财务测评 “拜错庙门上错香”，白做无用功。根据国家特色小镇政策以及热火朝天的讨论，毋庸置疑，特色小镇应由几个基本要素构成：一是要有特色产业，二是适宜居住，三是面积不大，三五平方公里，四是距离城市不远，一般三五十公里，五是未必一定是建制镇。这几个基本要素共同构成了特色小镇的内涵，从而有别于将特色小镇地产化和园区化，也避免了将特色小镇建成产业新城或城市综合体。

也有一些讨论文章将旅游、生态环境同时并为特色小镇的特征。笔者认为，旅游可以单独作为特色小镇的特色产业，也可以与另一特色产业并存与特色小镇，但未必是特色小镇的必备条件，如美国格林威治基金小镇，只是以基金这个金融特色标签闻名于世，而不是旅游小镇[2]。

而生态环境也可以并入宜居这个基本要素之中，宜居不仅是指有适宜居住的住宅、基础设施等，也包括良好的空气、水土和自然景观等等。

二、PPP模式特色小镇项目与一般PPP项目的主要区别 主要体现在两点：一是需要进行产业特色定位，二是特色小镇项目是由多个子项目构成的“集成项目”。（1）产业特色定位

特色小镇项目，因为要有产业特色的构成要素，所以必须要设计定位产业特色，而一般的PPP项目因为本身只是一个具体的项目，无需进行产业设计，如公路、港口、管廊、污水处理等项目。

产业特色定位，是一项既简单又艰难的事情。简单的是，产业特色可能就是脑瓜中的灵光乍现，弄一个概念即可。艰难的是，如何将概念变成现实，则不容易。就基金小镇而言，一时间国内克隆美国格林尼治对冲基金小镇的概念，基金小镇数量已经达到18个之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治对冲基金小镇的，完全或主要依靠基金这个产业支撑小镇发展，还有待时间检验。

而像茅台镇、乌镇和北京古北水镇等一些本来就是历史文化名镇，具有深厚的历史文化底蕴和名气，只是需要在此基础上通过“历史文化名街”再利用、再提炼、再提升，而并非完全是新建和原创，相对于要从无到有完全新建成一个特色小镇，尤其是在产业特色和品牌塑造方面来说，相对要容易一些。即便如此，茅台镇也是从2009年开始，贵州省提出把茅台镇打造成“中国国酒之心”，2012年，再次提出把茅台镇建设成为“贵州第一、全国一流、世界知名”的文化旅游名镇，历经数年建设、品牌宣传和时光打磨，才建成宜居、宜业、宜游的一座精、特、美的国内国际享誉盛名的特色小城镇[4]。

乌镇则是由国内著名大型景区建设管理的实践专家陈向宏先生从1999年开始打造，历经观光旅游、到度假旅游再到文化创意等发展阶段，才将乌镇从观光型古镇打造成了国际性的著名的休闲旅游目的地小镇。

因此，克隆复制概念容易，真正将其转化为现实，并非易事，这需要需要综合考虑国际国内经济社会发展趋势、地域经济发展情况、行业特点等众多因素，具有超强的设计规划与判断能力，并具有很强的投资实力和围绕产业特色的招商能力。（2）项目集成

特色小镇项目是个“集成”项目，由水、电、路、学校、医院、公园、产业服务等集成设施和公共服务项目众多子项目构成。而一般PPP项目通常也都是一个单一项目（除产业新城、城市综合体和园区项目），如公路项目、管廊项目、体育馆项目等。

三、多劳多得与项目回报机制

1、多劳多得

特色小镇创建，无论是在历史文化名镇等现有小镇基础上进行提炼加工创建，或者完全从无到有新建一个小镇，在产业特色定位、选址、发展规划、招商引资、基础设施建设、厂房建设与出租出售、住宅开发、物业服务等具体开发内容上，各方根据参与项目和投资多少获得相应回报，“多劳多得”。比如，产业特色定位和发展规划，需要极高智商、经验和创造力，如果工作和成本由社会资本方承担，则应该获得相应回报，如果由政府方承担，则社会资本方就不能获得相应的回报，政府只能以纯粹公益性投入获得社会效益回报了。

2、项目构成及其回报机制

根据国家发展改革委和国家开发银行《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划[2017]102号），特色小(城)镇要补齐发展短板。一是支持基础设施、公共服务设施和生态环境建设，包括但不限于土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设;污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设以及生态修复工程。

科技馆、学校、文化馆、医院、体育馆等科教文卫设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施、公共服务设施以及环境设施建设。二是支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台;旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设;其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。

可见，特色小镇项目由一个个具体的子项目构成，对应的回报机制也有所不同。纯粹公益性基础性项目，因为没有直接使用者付费，所以只能由政府买单，经营性项目如旅游业的酒店、景区和厂房出租、住宅出售等项目，则为使用者付费机制。

注：企业服务是指为入住小镇的企业提供资金贷款中介、工商注册、法律、财务、人事代理等服务。

四、交易结构设计和财务测评

特色小镇包括众多子项目，且不同的子项目因为收入来源和回报机制不同，因此，交易结构设计和财务测评比一般单一项目相对复杂。如果众多子项目分别由不同的社会资本方参与投资运营，则需要按照不同的社会资本方各自参与项目的多少进行交易结构设计和财务测评，且还需考虑不同子项目之间是否可以盈亏互补，如以经营性项目收益来弥补滋养公路、水网等纯粹公益性基础设施项目，从而降低政府付费，甚至无需政府投入或补贴，加快政府对项目落地审批的决心和速度。

特色小镇项目的测评，在社会资本方负责设计小镇产业特色定位、编制发展规划和招商引资的情况下，还需要对招商引资的带来的入住企业数量、投资额和增加的税收等指标进行测算评价，这也是不同于一般PPP项目（产业园区、产业新城除外）的地方。

五、资金支持和财税优惠政策对项目收益率的影响

1、专门用于特色小镇的可用政策 目前国家和有关地方政府专门针对特色小镇项目的资金支持和财税优惠政策主要有：农发行和国开行的政策性金融支持、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还。

国家有关部委和部分省市特色小镇支持政策表[5]

2、对项目收益率及项目落地的影响

如果地方性政府将政策性金融支持带来的资金成本降低，土地配套奖励、奖补资金以及财政返还带来的利润和现金流入，作为项目内部收益率限定水平的组成部分，则这些政策支持，实际上并没有真正给社会资本方带来好处，而是在金融机构、地方政府和中央政府之间的利益转移。比如：在没有上述政策支持的情况下，假设项目收益率合理水平被政府限定在8%，根据此收益率测算政府补贴数额（在完全政府付费或可行性缺口补贴的情况下，且政府只负担补贴数额，最终项目公司和社会资本方成本费用超支，由其自负，否则变成了政府承诺的固定性收益），在政府付费额度一定的情况下，所谓的政策性金融支持带来的资金成本降低、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还，应该是在8%内部收益率水平之外的一种额外收益与奖励，政府不能以此认为项目公司或社会资本方内部收益率超8%为不合理水平，而强行将超出部分拿走，否则，政策支持对社会资本没有实质性意义，好处全部被政府拿走了，从而也不利于增强社会资本参与特色小镇建设的吸引力，不利于项目尽快落地实施。当然，如果政府支持政策最终带来的社会资本方收益率水平过高，则对此也要做出限制，比如，在获得政府有关支持政策后，PPP模式特色小镇项目内部收益率不能超过10%，如超过，则政府和社会资本方可就超过部分进行分配约定，从而避免PPP模式特色小镇项目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一个合理水平。

因此，社会资本和政府方在招投标和项目合同签订时，需要就此予以明确政策奖励等与合理的内部收益率水平的关系，设定一个最高上限，超出上限部分进行分配。

笔者接触到的特色小镇项目，存在没有测算使用者付费收入、增值税进销税额没有计算、所得税在项目全投资收益率和资本金收益率测算中的处理错误、运营成本缺少数据、明股实债的筹资方式、建设期资金使用计划缺失，运营期资金还款计划与项目公司资金收支关联度不够等。这些情况对项目现金流、政府付费、财务内部收益率和税负等指标的产生较大失真和错误，不利于项目谈判、合作与推进。

不论这种测算工作是由政府方主导还是有社会资本方操刀，双方应本着真诚合作互惠互利的精神，客观合理的测算反映相关指标，以便在此基数上，尽快达成共识，推进项目落地实施。

第四篇：论PPP模式下监理单位如何应对

浅谈PPP模式下监理单位

如何应对

近年来，PPP建设模式在国内迅速推广，河北省在交通基础设施建设领域被广泛应用。太行山邯郸段项目作为河北省PPP项目之一，通过一年来的接触，虽说PPP项目有一定的优势，但也存在不少问题，先谈谈在本项目PPP模式下的监理感受：

一、PPP模式的特点

一是利于项目推进。征地拆迁是公路建设中的一项关键性的基础工作，基于PPP模式的伙伴关系，由政府投资方负责协调，更有利于征地拆迁工作的开展和项目的整体推进。

二是实现利益共享。随着土地价格的上涨，征地拆迁费用已经占到公路总投资的20%至30%。由于公路项目投资期长，收益率低，由政府承担土地拆迁成本，可以减少民营投资机构的投资，使民营投资机构的利益得到保障。

三是风险共担。征地拆迁进展具有不可预见性，由政府负责前期工作，使项目具备施工建设条件，体现了政府与民营投资机构风险共担。另外，民营机构根据情况灵活组建特许公司，由其负责公路项目建设，更能发挥其专业优势，提高效率。

二、监理企业现状分析：

国内工程监理制度一直以来被定位于施工现场的安全质量管理；工程监理职能是 “三控”、“两管”、“一协调”、“安全生产监控”，而被社会所认同接受的且企业应用熟练的也就是质量控制、安全管理。

1、监理单位对工程进度控制一直以来仅停留在施工月计划审核与协调上；对项目整体的进度，尤其是对项目设计阶段进度控制无从谈起；对工程物资采购进度的把握、控制与协调上，显得苍白无力、力不从心。

2、监理企业能做的费用控制，目前阶段更多的是停留在合同单价进行简单的计算或审核，对事先的控制、估算，前期无法介入；过程中缺乏有效手段；仅能控制现场的计量签证阶段，费用控制能力低。

3、合同管理，目前阶段监理企业大多只能停留在合同签约后程序上的管理；基本流于形式。

4、信息管理，仅是按照监理程序，对施工阶段现场安全、质量、进度控制方面的部分项目信息流进行管理；缺乏实力去构建信息管理的平台和技术。

5、协调：仅是停留在协调施工单位现场施工的界面，这与监理规范、社会期望相差甚远，缺乏PPP项目模式所要求的信息管理平台。

三、PPP项目模式下监理企业不利因素分析：

1、监理企业由于一直被政府和社会定位于施工质量、安全的监督与管理层面，仅仅是处于项目管理的一个环节；没有做好进入PPP项目管理服务的内部储备。实质性的普遍没有达到项目管理的层面；个别企业仅仅是把企业名称由监理公司改为了项目管理公司。

2、建设市场条块分割，保护主义倾向严重。监理企业跨地区、跨行业承接监理业务困难重重。

3、现场监理机构被束缚在施工现场，工作内容基本是施工现场质量、安全管理，缺乏法律、合同造价、财务方面高素质人才。

4、监理企业在PPP项目中没有费用的决定权，不能取得PPP项目公司组成各方的认可和接受。

5、监理企业缺管理技术全面的核心专业人员，企业内部各专业技能没形成系统衔接；无法适应在PPP模式下的对项目管理的要求；拼凑起来的管理有可能给监理企业带来灾难。

四、太行山邯郸段项目PPP模式实施过程中存在的监理难题

1、施工总承包企业作为一方投资人参与施工建设，在建设过程中其定位不准确，往往存在一种自认为我是投资人，我就是业主的心态去参与项目建设，认为监理单位就是我招标来的，你就要听我的，我说啥就是啥，给施工监理工作带来重重阻力，甚至出现管理监理的一面。劳务队伍在施工过程中也存在雇主是业主，监理听业主的指挥，不可避免的随着总承包企业的管理心态而进行转变，认为我受雇于业主单位参与施工建设，那我就可以不听你监理的指示的心态，不服从监理，对存在问题我行我素，造成施工监理人员在现场管理过程中出现监理难、难管理的现象。

2、参与决策层面降低，施工总承包企业往往可以直接针对一项事项的决策，可以不通过监理而直接找项目公司予以解决。

3、对劳务队伍管理缺乏措施和力度，以包代管现象严重，对劳务队伍进场资质和施工能力把关不严，劳务队伍资质与施工能力不匹配，窝工、返工、浪费严重，不听从管理，对质量、安全漠视，追求利益至上，没有诚信及底线。

4、施工单位自检体系不能正常运转：总包部及各标段技术人员技术水平参差不齐，多数为刚毕业学生，缺乏施工经验，不熟悉规范标准，不能掌握设计图纸，对施工工艺施工工序了解不深，不知道达到什么样才能符合要求，缺乏对现场的管控力度，质检人员过少，自检体系形同虚设，全员质量意识淡薄，不能及时发现问题，质检工程师只是作为劳务队伍与监理之间的一个传话筒，不能保证质保体系正常运转。

5、信息上传下达不畅：总包部及各标段大会小会开的不少，筹建处、总监办及上级部门下的各种文件不少，但从决策层到一线人员层层折扣，最后变成一堆废纸。现场技术人员对总监办、筹建处及上级领导指出的问题不反馈或者少报、报喜不报忧甚至隐瞒不报，造成主管领导不知情，现场问题常说常犯，一片混乱。

6、执行力差：总包部及各标段各级负责人对会议决策左耳朵进右耳朵出，措施很多，落实很少，第一天还都记得，第二天只记得一半了，第三天就全忘了，没有落实，看不到效果。

7、监理单位对施工总承包单位处罚手段单一，筹建处没有财务权，罚款对他们来说只是个数字，因为钱由他们掌握。

8、试验室原材管控不力：本项目用于工程原材由总包部统一采购，总包部所供应的原材，从思想根本上不是从确保工程质量上出发，为了利益最大化，什么便宜进什么，只考虑价格，不考虑是否符合设计、规范及相关文件要求，用于工程的原材质量难以控制，虽然试验室是质量把控的重要环节，但受总包部物资部制约，各种程序不能有效履行，对施工原材不能有效监管，如甲控原材应由业主及相关部门对厂家进行考核，出具考核报告，经试验取样检测合格并符合相关要求后，总包部物资部才能从考核合格厂家采购原材，但实际相反，都是由物资部采购原材到现场后通知实验室取样，然后一边施工一遍履行程序，造成原材质量无法保证。虽经筹建处及总监办下大力气整治，但还存在部分不按程序执行，偷偷采购非标原材，防不胜防。

五、PPP模式下监理应对措施：

对工程监理企业要结合自身实际，借力PPP模式，夯实基础，真正意义上达到项目管理公司所应具备的能力水平：

1、转变思想观念，顺应形势发展需要，实行组织战略的调整，要从体制、机制上着手，使企业管理制度和经营制度与市场经济体制相适应。让市场及环境信息与决策中心的反馈更加迅速敏捷，增加沟通效应。

2、提升专业化水平，积极适应PPP模式下的投资主体变化。工程监理企业要在常规的工程监理业务中要逐渐适应这种业主变雇主的变化，加强与融资、施工以及长期战略合作关系维护等环节的紧密联系和互动；提高自身标准和要求，以优质的服务水平赢得不同投资者的认可。

3、转变观念，拓宽经营思路，建立适应PPP模式下的企业经营管理体系；树立坚决走出去，广交朋友的营销思想。

4、加强各类专业人才储备，提升自身素质，消除自身短板，搭建PPP一体化平台。监理企业属于轻资产公司，自身的融资能力有限，这是监理企业存在的不利因素，故要发挥在人才、技术、渠道等方面的优势，在储备一定财务和法律能力的基础上，搭建PPP平台，使项目真正地实现智力、服务的输出和社会资本的有效运用。

5、建立行之有效的质量管理体系，形成自身的品牌服务。在企业内部大力提倡和培养员工良好的职业道德，爱岗敬业、开拓进取的工作精神，形成良好氛围的企业文化。

6、强化监理单位作为独立的第三方，直接受托与政府，脱开PPP项目公司，不受既是投资人又是施工方PPP项目公司制约，能够公平公正的开展工作。

7、总包单位对所辖标段招标管理，明确应该配备的人员数量和设备数量，加强自纠自查，人员、设备、材料不到位的禁止开工，不定期的检查履约情况。

8、原材料管理：建立总包试验室、分包试验室、总包机材部、分包机材部及总监办试验室专职联络人制度，确保试验室的数据能及时传送到机材部，确保两部门信息及时沟通，以确保原材料质量。

9、试验室管理：管理重心前移，提前谋划。介入施工单位试验室的日常管理，确保各工序、部位的施工盯到位，建立监理试验室和施工单位试验室人员职责对照表，谁出问题处理谁的追究制度。

10、对于主要原材料，建议项目实施“甲供”，以保证原材质量。

第五篇：PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

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