PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究（精选）

第一篇：PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究（精选）

PPP模式下轨道交通项目激励机制设计的研究

摘要：我国各大城市轨道交通项目迅速发展，引入公私合作伙伴关系的PPP模式能有效提高其建设和运营的效率，缓解财政压力，但如果不能构建政府和运营企业之间有效的激励机制，也将会影响项目正常的运行。本文从如何设计合理的激励机制的角度出发，研究了基于委托─代理理论的政府和运营企业之间的激励机制设计，并指出完善激励机制的相关措施，从而实现政府与运营企业“双赢”的目标。

Abstract： Which rapid development of urban rail transit projects in China，the introduction of public-private partnerships of the PPP model can effectively improve the efficiency of its construction and operation，relieve financial pressure，but if you can't build effective incentive mechanism between government and operating companies，it will also affect the normal project operation.This article from the perspective of how to design a reasonable incentive mechanism，studeies based on the principal agent theory between government and enterprise incentive mechanism design，and points out that perfecting the mechanism of incentive measures can realize win-win goal of the government and the enterprises.关键词：委托代理理论；激励机制；补贴机制；定价机制

Key words： principal agent theory；incentive mechanism；subsidy-mechanism；pricing mechanism

中图分类号：U239.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）16-0020-04

0 引言

近年来，随着我国经济的不断发展，加快了城市化步伐，与此同时对城市交通需求越来越大，使得很多城市都出现了交通拥堵的情况，已经成为了很多城市必须面对和解决的难题。而轨道交通具有运量大、速度快、时间准、污染少、占地少、交通事故少等特点，其广泛应用可有效解决上述问题。但现阶段我国城市轨道交通项目存在投资主体比较单一（主要由政府投资完成），资金总量少，且筹措难度大等问题，严重阻碍了我国城市轨道交通的大规模建设。面对我国轨道交通供需严重错位的现状，必须要有多渠道的融资方式，要更多引进社会资本参与其中，那么以公私合作为伙伴关系的PPP模式应运而生。从北京地铁四号线首次采用PPP模式，到如今全国各大省市掀起PPP模式高潮。

PPP项目在发展建设过程中由于合同设计不合理，缺乏完善的体制机制，致使政府与参与基础设施建设的企业之间存在诸多矛盾，社会资本无法最大限度地参与到PPP项目建设中。同时缺乏有效的协调机制和解决争端机制，价格监管手段不完善，政府作为委托人，其目的是希望项目的社会效益最大化，而代理人作为承办方，希望自身经济效益最大化，于是在利益的驱使下，形成了新的垄断，导致价格上涨，质量下降，继而损害社会和公众的利益。鉴于此，政府作为委托人如何设计合理有效的公私伙伴关系激励运行机制，来提高运营企业的投入和努力水平，是改革我国基础设施领域建设和运营的一个关键问题。

PPP模式与委托代理理论

1.1 PPP模式概念

PPP模式（Public─Private─Partnership）是公共部门与私人民营机构合作模式，即公私合作制。为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与社会力量以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比单独行动更高的效率。该模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，公私合作制中的公指政府机构及其代理，私指政府机构外的一切，包括营利性国有企业、社会资本外资、甚至公民个人。公私合作这种理念早在19世纪就被英国学者提出，直到1992年，英国政府推出 PFI（Private Finance Initiative，即鼓励私人投资行动），才正式宣告 PPP 模式的诞生。之后，它便在全世界的许多国家的不同领域中迅速推广应用，无论发达国家还是发展中国家，公私合作制在道路、市内轨道交通、供水、燃气、污水处理、垃圾收集、监狱、学校、医院等公共基础设施领域都得到了广泛的应用。

1.2 委托代理理论

委托代理理论起源于20世纪60年代末70年代初，为了研究股份制公司所有权与经营权相分离问题而提出的。如今，委托代理理论已成为信息经济学的一个重要分支体系，被广泛应用于企业管理、公共管理、基础设施建设等领域中，委托代理理论也成为了激励机制设计理论研究的出发点。委托代理关系实质是一种契约关系，在这种契约下，委托人授权代理人为委托人的利益从事某项活动，并相应授予代理人某项决策权，代理人通过代理行为获取一定的报酬。委托代理理论的中心任务就是探讨委托人与代理人在信息不对称和利益冲突的情况下，如何更好地处理双方委托代理关系。而往往由于信息不对称，在委托人与代理人之间产生逆向选择问题与道德风险问题，委托人无法对代理人行为作出准确判断。

1.2.1 逆向选择问题

逆向选择是事前信息不对称导致的行为，是指代理人在签约前利用事前信息的非对称性所进行的不利于委托人决策选择的行为。由于委托人不知道代理人真实的情况，无法对代理人进行全面的综合评估，在这种情况下，委托人在如何选择代理人时就可能产生逆向选择问题，使得原本占据优势的代理人可能不得不选择退出市场，最终产生了“优汰劣胜”的情况。在逆向选择的情况下，委托人设计激励机制的出发点是为了让代理人从说假话中获得的收益小于说真话时的收益，诱使代理人“说真话”。

1.2.2 道德风险问题

道德风险是事后信息不对称导致的行为，是指合同签订后，代理人利用事后信息非对称性、不确定性及合同契约不完备性而采取的不利于委托人的行为。合同签订后，代理人如果知道自身信息不能被委托人所观测到，采取机会主义行为而不受处罚，那么代理人为追求自身经济效益，很可能会投机取巧，根据自身掌握的信息优势，不以委托人的利益为先，以自身的利益为先，使得委托人的利益受到损害，而委托人为避免和解决该问题，必须付出很高的监督成本。所以道德风险模型要解决的就是合同签订后，代理人依然能够按照委托人的要求行事，确保委托人的利益不受损失。

委托代理理论中激励机制设计

委托代理理论核心是设计合理的激励机制，激励代理人向委托人的目标努力，实现代理人效益最大化的同时也要实现委托人效益最大化，使委托人与代理人在相互博弈的过程中实现“双赢”。政府作为委托人进行监督、拥有所有权，PPP项目公司是特许权持有者，受政府委托的代理人，这就构成了委托─代理关系。在公私合作关系的委托代理问题中，逆向选择问题其核心是确定合适的代理人选择机制，即确定代理人的评价标准，解决代理人隐藏信息不说真话的问题；而道德风险其核心问题是设计合适的激励机制使代理人选择政府投资人所希望的行动，更多的是解决如何使代理人合作的问题。那么如何设计出最优的激励机制及组织方案，来解决委托代理关系中的逆向选择和道德风险问题是关键，从而使得代理人能最大限度地为委托人的整体目标服务。本文以北京地铁四号线为例就激励机制的设计进行探讨。

2.1 项目概况

作为国内第一条实现特许经营的轨道交通线路，北京地铁四号线采用了独特的PPP融资模式，一举吸纳社会资金46亿元，为突破北京基础设施建设资金短缺瓶颈提供了重要借鉴。项目建设全长约28.2公里，总投资约153亿元，分为A、B两部分，A部分工程内容有征地拆迁、地铁车站、洞体、轨道、人防工程等土建部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由政府的投资方北京基础设施投资有限公司全资子公司（四号线公司）建设，建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP公司使用；B部分工程内容有车辆、信号和通信系统、自动售检票系统、供电系统、通风空调与采暖系统、自动扶梯和电梯、防灾报警系统、设备监控系统等机电设备的购置与安装，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由社会投资者组建的PPP特许公司负责，PPP特许公司由社会投资方香港地铁有限公司、北京首都创业集团有限公司和政府投资方北京基础设施投资有限公司组成。项目融资结构如图1所示。

PPP特许公司于2005年2月7日以公私合作伙伴关系与北京市政府签署了《特许经营协议》，合作投资、建设及运营北京轨道交通四号线。协议规定，在建设期内政府监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督PPP特许公司进行机电设备部分的建设。四号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布四号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价，按有关运营和安全标准对特许公司进行监管，在发生涉及公共安全等紧急事件时，市政府有权介入其中，以保护公共利益。四号线建成后，PPP特许公司通过与四号线公司签订《资产租赁协议》，出纳租金取得A部分资产的使用权，从而获得整个轨道交通四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票价收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期为30年，特许经营期满后特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。

2.2 基于逆向选择激励机制设计

2.2.1 提高项目准入机制

政府应成立独立的PPP项目主管机构，专门负责PPP项目的信息公示、合作洽谈、招投标以及特许权的授予等工作，同时政府应建立严格的资质审查标准。资质标准是企业准入的重要条件，而目前我国关于PPP项目的资质标准并不统一，这就需要政府相关部门根据轨道交通PPP项目的特点及其对运营企业的要求，在现有的资质标准基础上进一步完善，建立新型标准，使之更加适用于轨道交通PPP项目的发展需要。

地铁四号线选择社会投资者时，北京市发改委为主管部门，整体组织和协调项目招商工作，并作为市政府代表负责项目的全面审批，在市发改委指导下，北京基础设施投资有限公司编制招商文件，以竞争性谈判方式，举办了4次大型项目招商推介会，在全球范围内公开招募PPP社会投资方。由于轨道交通项目本身就具有自然垄断的特性，若参与轨道交通建设的私营企业过多，一方面会造成资源的重复和浪费，另一方面会导致城市道路重复开挖严重，造成路面交通堵塞，并存在安全隐患。故在对PPP项目公司的选择上政府应实施严格管制，规定由几家资质实力雄厚的企业特许建设和经营，所以最后选择了香港地铁公司、中信集团、西门子、新加坡地铁等10余家公司参与投标，在综合考虑多方因素情况下，将“西门子-中铁建联合体”、“香港地铁-首创集团联合体”作为重点考虑对象。通过与两家联合体的竞争性谈判，“香港地铁-首创集团联合体”凭借良好的资信、雄厚的资金实力、丰富的运营经验、先进的管理理念成功中标。

2.2.2 加强PPP人力培养

PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。在我国PPP模式尚处于发展阶段，对于相关的人才缺乏，因此我们要加强对PPP模式的学习和研究，以及培养复合型、开拓型人才，从而增强运营企业投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。同时积极宣传PPP模式的运作思路及基本思想，开展学术交流活动，学习和借鉴国外的城市轨道交通PPP项目和国内其他基础设施建设的PPP模式经验教训，积极探索PPP项目在城市轨道建设中应用的可行性。

2.3 基于道德风险激励机制设计

2.3.1 政府补贴机制

PPP基础设施项目是准公共产品，带有公益性特点，盈利能力较差，不可能靠项目自身的收益收回全部投资并获取期望利润，政府必须给予项目一定的补贴，以保护投资者的利益。对于城市轨道交通中因公益性而导致的政策性亏损，政府将会对其进行补贴。北京地铁四号线采取了财政补贴方式，即政府对项目公司直接提供财政补贴，按交通客流量进行补贴，以运营期内客流量的年平均增长率a%为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予运营企业相应的补贴，当然如果实际客流量达到了预测客流量的1+a%以上，那么超出部分将由政府部门和运营企业按照一定的比例共享。同时市政府还给予变相补贴，如提供已建成的项目运营权，提供PPP项目附近设施、土地的开发权，允许投资者进行广告、商业及房地产开发，由政府提供竞争保护政策、税收减让优惠和提供贷款优惠政策。

2.3.2 博弈定价机制

政府与运营企业之间存在着委托代理关系，两者之间的利益目标不一致，而且两者之间掌握的信息也是不对称的，运营企业较政府而言，掌握着更多、更准确的关于企业运营的信息。政府对运营企业进行规制，产品和服务的价格由政府限价。而轨道交通PPP项目定价直接关系到PPP项目特许公司、常规交通公司以及公众的切身利益。如果定价过高，客流量减少将导致PPP项目收益的降低，损害公众的利益；如果定价过低，将影响到常规交通项目的客流量，使得其收益降低，导致常规交通公司为争取客流量进一步降低价格，两者形成恶性价格竞争，最终导致双方利益损失，因此其定价过程实质是一个博弈过程。

轨道交通PPP项目价格的确定是PPP项目特许公司、常规交通公司和消费者三方进行的完全信息动态博弈过程的结果。其中最关键还取决于消费者参与程度，对于消费者而言，在选择出行的交通方式时，除了考虑价格外，还会从不同层次对项目产品服务的不同属性进行比较，包括乘车时间、准点度、便捷度、舒适度、服务质量、安全度、票价。

在此假设选择轨道交通PPP项目出行耗费时间是T1、票价是P1、客流量是Q1、便捷度是C1、服务质量是q1、安全度是S1、准点度是E1；选择常规交通项目出行花费的时间是T2、票价是P2、客流量是Q2、便捷度是C2、服务质量是q2、安全度是S2、准点度是E2；线路上的总客流量是Q，即Q=Q1+Q2。假设出行者时间价值系数为ε1，舒适度价值系数为ε2，便捷度价值系数为ε3，服务质量价值系数为ε4，安全度价值系数为ε5，准点度价值系数为ε6；耗费时间、票价、舒适度、便捷度、服务质量、安全度及准点度的权重系数分别为w1、w2、w3、w4、w5、w6、w7。

通过上述分析可知，轨道交通PPP项目用博弈定价模型计算出来的价格为： w3ε2Q+w1ε1（T2-T1）+w4ε3（C2-C1）+w5ε4（q2-q1）+ w6ε5（S2-S1）+w7ε6（E2-E1）P1=3w2

在市场博弈价格P1基础上，我们进一步考虑政府的定价目标、公众的承受能力、政府财政补贴能力后最终确定价格。

①公众承受能力的影响。随着我国社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，公众对轨道交通PPP项目服务的需求也日益增长。公众的承受能力对其定价有一定影响，服务的定价不能超过公众的承受能力。公众的承受能力可以通过对该地区社会平均收入状况、消费支出情况、消费结构等统计指标进行分析和处理，得到公众在交通费用等项目支出的承受能力和需求趋势，从而给地铁PPP项目的定价提供参考依据。

②政府定价目标的影响。政府定价目标是影响地铁PPP项目定价的重要因素。政府提出兼顾经济效益和社会效益的同时，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价，发挥客运价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价、低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率，优化交通运营结构。

③政府财政补贴能力的影响。轨道交通项目属于准公共产品，具有较强的外部性，PPP项目公司很难通过票价收入回收全部的投资并获得合理投资收益率，通常只有依靠政府补贴才能弥补项目公司的损失，促进PPP项目的健康发展，如已建成项目的运营权或经济补偿等形式给予项目补贴，特许合同中政府补贴的约定直接影响着定价水平。而项目补贴强度只能依据政府补贴能力而定，补贴能力有与地方政府的财政收入水平密切相关。

由以上分析可知，地铁PPP项目最终的合理价格P是在市场博弈价格P1的基础上，考虑政府定价目标、政府对项目补贴能力以及公众的消费承受能力等综合修正系数K得到。即P=KP1=K1K2K3P1

式中：K1为公众的消费承受能力修正系数；K2为政府财政补贴能力修正系数；K3为政府定价目标修正系数。

2.3.3 监管约束体制

只有建立全方位多层次的政府监管体系，才能使其真正的发挥作用，具体应做到建立多样性的监管机制，充分发挥多方监管主体的作用，使内部监管和外部监管有机结合起来，对项目真正地起到监督作用。内部监管主要在项目公司内部建立权力制衡、财务制衡等机制，它是相对项目参与方而言的，主要针对的是企业内部行为的监管；外部监管主要是指价格听证制度、社会中介组织的参与等，它主要是运用舆论的力量对项目进行监督。其中听证制度的建立前提是建立听证人员甄别制度，即首先选取一批高素质高能力的听证人员，他们既要能够代表社会大众，又要能够胜任听证人员的工作，之后坚持公平、公开、公正的原则，通过网络媒体将听证的内容和程序公开，并公示出结果。社会中介组织可以由技术、经济、法律专家组成，作为社会公众对PPP项目产品和服务质量投诉和建议的实体平台，保障消费者的利益。

2.3.4 界定自身权利与义务

政府与运营企业权利义务的划分对整个项目的成败有着至关重要的作用，运营企业要结合自身优势与劣势，与政府充分协商，并最后制定特许经营协议。对于权利的部分，运营企业要尽量争取，因为这是保证自身利益，规避风险的一个重要手段，同时也是对政府部门的一种约束。对于义务，运营企业也要十分重视，认真对待，只有履行合同中规定的义务，运营企业才能对项目进行建设与经营，从而实现最后的利润。北京地铁四号线中，对于京港地铁PPP项目公司的权利与义务，在北京市交通委与项目公司之间签署的《特许经营协议》中就作出明确规定：京港地铁公司作为项目B部分投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营，为方便A、B两部分施工衔接，协议要求京港地铁将B部分的建设管理任务委托给A部分的建设管理单位。运营阶段过程中，京港地铁在特许经营期内利用四号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入，协议要求，京港地铁公司须保持充分客运服务能力和高效客运服务质量，同时建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施，保证项目安全运营。在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相关收益。

结论

建立政府部门与运营企业之间的现代委托代理关系，完善激励机制，可以充分调动运营企业的积极性，使他们踊跃参与到基础设施领域的市场中，减轻政府部门的负担，可最大限度地满足社会效益和运营企业利益最大化的需求。目前在逐渐地开放基础设施领域准入政策时，建立合理有效公私伙伴关系的激励机制至关重要。本文通过设计最优的激励机制来解决委托代理关系中的逆向选择和道德风险问题，从而使代理人能最大限度地为委托人整体目标服务。

参考文献：

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第二篇：轨道交通ppp项目特许经营协议

地铁PPP项目《特许经营协议》重要条款参考范本

陈 述

陈述部分将简要说明本项目的背景。

第1章 特许权 第1条术语定义 1.1 定义 1.2 其他特定术语 第2条特许权

2.1 项目名称、内容和整体协议结构

本项目名称是北京地铁×号线PPP项目，全部建设内容分为，建设任务由特许经营公司负责融资、设计和建设。并负责×号线项目设施的运营和维护（包括在项目设施中从事非客运业务），并依法和依据特许协议规定获取票款和其他收益，特许期结束后，特许经营公司将项目设施无偿移交给市政府或其指定机构。

2.2 特许权的授予

依照特许协议的规定，北京市政府授予特许经营公司在特许期内独家的权利以：

（1）投资、设计和建设×号线项目的建设任务；

（2）运营、管理和维护×号线项目设施；

（3）根据适用法律和特许协议规定，提供地铁客运服务，并向乘客收取及保留票款；

（4）根据适用法律和特许协议规定，利用项目设施直接或允许他人（通过提供、出租、允许转租全部或部分该等空间及/或相关设施或其他方式）从事包括但不限于零售、商铺（包括但不限于出租和允许转租）、广告、报纸杂志、通信服务、提款机服务及其他中国法律现时允许和将来可能允许利用项目设施从事的任何其他活动并获得收益。

2.3 特许期

除非依据特许协议的一般补偿延长或根据终止条款提前终止，特许期应为生效日期至特许经营期起始日起的第三十个周年结束之日。

特许经营期的起始日为×号线投入运营（包括试运营期间）并开始收费之日（“开始商业运营日”），预计为：××××年××月××日：

2.4 特许经营期正常终止后的续期和优先权 第3条声明和保证 第4条先决条件

4.1 特许协议生效的先决条件

4.1.1 特许经营公司已经取得以下批准文件：

（1）国家发展和改革委员会对特许经营公司设立可行性研究报告的批复；

（2）特许经营公司合作合同和章程已签署，并取得了商务部对特许经营公司合作合同和章程的批复；

（3）商务部签发的特许经营公司的外商投资企业批准证书；

（4）国家工商管理总局签发的特许经营公司企业法人营业执照，营业执照上所注明的经营范围与商务部所批准的合作合同和章程中所注明的特许经营公司经营范围在实质上一致，除非经特许经营公司合作各方另行同意。

4.1.2 融资落实

融资文件已经签署和交付、充分有效并且采用北京市政府批准的形式，且遵守特许协议的要求。

特许经营公司已满足或能够满足融资文件项下融资交割的所有先决条件(只能在生效日期或之后方可满足的条件除外)，而每一项尚未满足的条件能够在生效日期之后20日内得到满足。

4.1.3 特许协议经双方授权代表签字盖章。4.1.4 资产租赁协议签字生效。4.2 先决条件的放弃

双方有权选择放弃任何一项先决条件，但此放弃并不影响各方在特许协议下的其他权利。

第2章 项目建设 第5条项目范围

5.1 ×号线的建设工程分工 5.2 建设任务的质量标准 5.3 ×号线项目建设任务 第6条双方在建设期的义务 6.1 市政府的义务

在×号线项目的建设期内，市政府的义务主要包括但不限于：

（1）在特许期，提供×号线项目设施（包括但不限于车站出入口）占地的划拨土地使用权和临时用地使用权；

（2）根据特许协议批准特许经营公司关于一般补偿的申请，并给予补偿；

（3）依法给予或协助特许经营公司取得必要的批准。

6.2 特许经营公司的义务

特许经营公司的义务主要包括但不限于：

（1）及时就本项目必要的批准提出申请；

（2）根据特许协议完成×号线项目的设计工作；

（3）根据特许协议按照进度日期和质量标准施工；

（4）根据特许协议组织×号线全部系统（包括A部分和B部分）的试运行，并完成市政府根据正式签署的特许协议要求的对B部分的改正；

（5）根据特许协议为×号线项目建设工程购买保险；

（6）根据建设资金到位表保证建设资金的到位；

（7）根据特许协议完成×号线项目的建设，并承担相关的一切费用、责任和风险，包括对工程建筑质量承担责任。

第7条 建设期协调机制 第8条设计

特许经营公司应根据特许协议的规定完成×号线项目的设计。

第9条变更和调整 9.1 变更

9.2 非特许公司原因导致的变更

第三篇：金融模式下PPP特色小镇项目是什么

金融模式下特色小镇项目是什么

当下特色小镇很火，想象中的这块蛋糕很大很大，不仅三部委提出到2020年要建培育1000个左右特色小镇，而且地方政府随之响应，纷纷提出各自的宏伟目标，如：到2020年，四川省和云南省提出各自要建设200个小镇，而广州、江苏、河南、贵州、河北等提出要建设100个特色小镇。根据前瞻产业研究院的统计，到2020年或3-5年内，全国各省规划目标总数2468个，按照每个小镇平均投资50-60亿元的额度，总体规划目标的投资规模将达到12万亿-15万亿元[1]，不可谓目标规模不宏大。面对如此巨大的蛋糕，一时间，地产商、投资商、金融机构、建筑商、咨询机构，趋之若鹜，各显其能，各种讲座、论坛、研讨会此起披伏，微信、博客、论著文章铺天盖地，各地特色小镇申报及建设也是紧锣密鼓，土地和财税等扶持政策竞相出台。

真是“小镇”战鼓动地来，全国上下一片忙。特色小镇如此火爆，但各方不会为热闹而热闹，大家其实皆为利而来，正所谓“天下熙熙皆为利来，天下往往皆为利往”。上至国家和当地政府，无非是希望通过特色小镇建设浪潮，带动城镇化建设转型，促进产业升级和经济发展。而社会资本方、承包商、咨询机构等参与方，也无非是希望从这场饕餮盛宴中攫取一杯羹。

诉求，把握特色小镇基本要素及项目构成，找到社会资本方的运营模式，测算分析其投入产出是否合理，资金筹集、使用与回收的链条是否衔接，政府方是否物有所值，财政承受能力是否恰当，PPP模式特色小镇项目才能有效推进，“产业特色”这个特色小镇的灵魂才有安身立命之所。

一、特色小镇的基本要素

对PPP模式特色小镇项目进行财务观察测评，首先需要知道特色小镇的涵义是什么，其基本要素有哪些，以免财务测评 “拜错庙门上错香”，白做无用功。根据国家特色小镇政策以及热火朝天的讨论，毋庸置疑，特色小镇应由几个基本要素构成：一是要有特色产业，二是适宜居住，三是面积不大，三五平方公里，四是距离城市不远，一般三五十公里，五是未必一定是建制镇。这几个基本要素共同构成了特色小镇的内涵，从而有别于将特色小镇地产化和园区化，也避免了将特色小镇建成产业新城或城市综合体。

也有一些讨论文章将旅游、生态环境同时并为特色小镇的特征。笔者认为，旅游可以单独作为特色小镇的特色产业，也可以与另一特色产业并存与特色小镇，但未必是特色小镇的必备条件，如美国格林威治基金小镇，只是以基金这个金融特色标签闻名于世，而不是旅游小镇[2]。

而生态环境也可以并入宜居这个基本要素之中，宜居不仅是指有适宜居住的住宅、基础设施等，也包括良好的空气、水土和自然景观等等。

二、PPP模式特色小镇项目与一般PPP项目的主要区别 主要体现在两点：一是需要进行产业特色定位，二是特色小镇项目是由多个子项目构成的“集成项目”。（1）产业特色定位

特色小镇项目，因为要有产业特色的构成要素，所以必须要设计定位产业特色，而一般的PPP项目因为本身只是一个具体的项目，无需进行产业设计，如公路、港口、管廊、污水处理等项目。

产业特色定位，是一项既简单又艰难的事情。简单的是，产业特色可能就是脑瓜中的灵光乍现，弄一个概念即可。艰难的是，如何将概念变成现实，则不容易。就基金小镇而言，一时间国内克隆美国格林尼治对冲基金小镇的概念，基金小镇数量已经达到18个之多[3]，但是，能否建成可以媲美格林尼治对冲基金小镇的，完全或主要依靠基金这个产业支撑小镇发展，还有待时间检验。

而像茅台镇、乌镇和北京古北水镇等一些本来就是历史文化名镇，具有深厚的历史文化底蕴和名气，只是需要在此基础上通过“历史文化名街”再利用、再提炼、再提升，而并非完全是新建和原创，相对于要从无到有完全新建成一个特色小镇，尤其是在产业特色和品牌塑造方面来说，相对要容易一些。即便如此，茅台镇也是从2009年开始，贵州省提出把茅台镇打造成“中国国酒之心”，2012年，再次提出把茅台镇建设成为“贵州第一、全国一流、世界知名”的文化旅游名镇，历经数年建设、品牌宣传和时光打磨，才建成宜居、宜业、宜游的一座精、特、美的国内国际享誉盛名的特色小城镇[4]。

乌镇则是由国内著名大型景区建设管理的实践专家陈向宏先生从1999年开始打造，历经观光旅游、到度假旅游再到文化创意等发展阶段，才将乌镇从观光型古镇打造成了国际性的著名的休闲旅游目的地小镇。

因此，克隆复制概念容易，真正将其转化为现实，并非易事，这需要需要综合考虑国际国内经济社会发展趋势、地域经济发展情况、行业特点等众多因素，具有超强的设计规划与判断能力，并具有很强的投资实力和围绕产业特色的招商能力。（2）项目集成

特色小镇项目是个“集成”项目，由水、电、路、学校、医院、公园、产业服务等集成设施和公共服务项目众多子项目构成。而一般PPP项目通常也都是一个单一项目（除产业新城、城市综合体和园区项目），如公路项目、管廊项目、体育馆项目等。

三、多劳多得与项目回报机制

1、多劳多得

特色小镇创建，无论是在历史文化名镇等现有小镇基础上进行提炼加工创建，或者完全从无到有新建一个小镇，在产业特色定位、选址、发展规划、招商引资、基础设施建设、厂房建设与出租出售、住宅开发、物业服务等具体开发内容上，各方根据参与项目和投资多少获得相应回报，“多劳多得”。比如，产业特色定位和发展规划，需要极高智商、经验和创造力，如果工作和成本由社会资本方承担，则应该获得相应回报，如果由政府方承担，则社会资本方就不能获得相应的回报，政府只能以纯粹公益性投入获得社会效益回报了。

2、项目构成及其回报机制

根据国家发展改革委和国家开发银行《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》（发改规划[2017]102号），特色小(城)镇要补齐发展短板。一是支持基础设施、公共服务设施和生态环境建设，包括但不限于土地及房屋的征收、拆迁和补偿；安置房建设或货币化安置；水网、电网、路网、信息网、供气、供热、地下综合管廊等公共基础设施建设;污水处理、垃圾处理、园林绿化、水体生态系统与水环境治理等环境设施建设以及生态修复工程。

科技馆、学校、文化馆、医院、体育馆等科教文卫设施建设；小型集贸市场、农产品交易市场、生活超市等便民商业设施建设；其他基础设施、公共服务设施以及环境设施建设。二是支持各类产业发展的配套设施建设，包括但不限于标准厂房、孵化园、众创空间等生产平台;旅游休闲、商贸物流、人才公寓等服务平台建设;其他促进特色产业发展的配套基础设施建设。

可见，特色小镇项目由一个个具体的子项目构成，对应的回报机制也有所不同。纯粹公益性基础性项目，因为没有直接使用者付费，所以只能由政府买单，经营性项目如旅游业的酒店、景区和厂房出租、住宅出售等项目，则为使用者付费机制。

注：企业服务是指为入住小镇的企业提供资金贷款中介、工商注册、法律、财务、人事代理等服务。

四、交易结构设计和财务测评

特色小镇包括众多子项目，且不同的子项目因为收入来源和回报机制不同，因此，交易结构设计和财务测评比一般单一项目相对复杂。如果众多子项目分别由不同的社会资本方参与投资运营，则需要按照不同的社会资本方各自参与项目的多少进行交易结构设计和财务测评，且还需考虑不同子项目之间是否可以盈亏互补，如以经营性项目收益来弥补滋养公路、水网等纯粹公益性基础设施项目，从而降低政府付费，甚至无需政府投入或补贴，加快政府对项目落地审批的决心和速度。

特色小镇项目的测评，在社会资本方负责设计小镇产业特色定位、编制发展规划和招商引资的情况下，还需要对招商引资的带来的入住企业数量、投资额和增加的税收等指标进行测算评价，这也是不同于一般PPP项目（产业园区、产业新城除外）的地方。

五、资金支持和财税优惠政策对项目收益率的影响

1、专门用于特色小镇的可用政策 目前国家和有关地方政府专门针对特色小镇项目的资金支持和财税优惠政策主要有：农发行和国开行的政策性金融支持、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还。

国家有关部委和部分省市特色小镇支持政策表[5]

2、对项目收益率及项目落地的影响

如果地方性政府将政策性金融支持带来的资金成本降低，土地配套奖励、奖补资金以及财政返还带来的利润和现金流入，作为项目内部收益率限定水平的组成部分，则这些政策支持，实际上并没有真正给社会资本方带来好处，而是在金融机构、地方政府和中央政府之间的利益转移。比如：在没有上述政策支持的情况下，假设项目收益率合理水平被政府限定在8%，根据此收益率测算政府补贴数额（在完全政府付费或可行性缺口补贴的情况下，且政府只负担补贴数额，最终项目公司和社会资本方成本费用超支，由其自负，否则变成了政府承诺的固定性收益），在政府付费额度一定的情况下，所谓的政策性金融支持带来的资金成本降低、土地配套奖励、奖补资金以及财政返还，应该是在8%内部收益率水平之外的一种额外收益与奖励，政府不能以此认为项目公司或社会资本方内部收益率超8%为不合理水平，而强行将超出部分拿走，否则，政策支持对社会资本没有实质性意义，好处全部被政府拿走了，从而也不利于增强社会资本参与特色小镇建设的吸引力，不利于项目尽快落地实施。当然，如果政府支持政策最终带来的社会资本方收益率水平过高，则对此也要做出限制，比如，在获得政府有关支持政策后，PPP模式特色小镇项目内部收益率不能超过10%，如超过，则政府和社会资本方可就超过部分进行分配约定，从而避免PPP模式特色小镇项目的暴利，使其收益率基本按照PPP模式保持在一个合理水平。

因此，社会资本和政府方在招投标和项目合同签订时，需要就此予以明确政策奖励等与合理的内部收益率水平的关系，设定一个最高上限，超出上限部分进行分配。

笔者接触到的特色小镇项目，存在没有测算使用者付费收入、增值税进销税额没有计算、所得税在项目全投资收益率和资本金收益率测算中的处理错误、运营成本缺少数据、明股实债的筹资方式、建设期资金使用计划缺失，运营期资金还款计划与项目公司资金收支关联度不够等。这些情况对项目现金流、政府付费、财务内部收益率和税负等指标的产生较大失真和错误，不利于项目谈判、合作与推进。

不论这种测算工作是由政府方主导还是有社会资本方操刀，双方应本着真诚合作互惠互利的精神，客观合理的测算反映相关指标，以便在此基数上，尽快达成共识，推进项目落地实施。

第四篇：运用PPP模式参与精准扶贫项目研究

PPP模式参与精准扶贫专题研究

——贵州罗甸县案例分析

一、精准扶贫概述

2015年11月29日，中共中央国务院发表了《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），正式提出目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在近期的两会上，李克强总理在作政府工作报告时也强调了：“扶贫脱贫是硬任务，各级政府已经立下军令状，必须按时保质保量完成。这是中国政府对十三亿中国人民的庄严承诺。”

由此可见，十三五时期是中国整体摆脱贫困的重要阶段，针对此阶段的工作方针，习近平主席于2013年11月就提出了“精准扶贫”的重要理念。随后，各级政府也就这个方针进行了全面的研究和试验，促进扶贫工作从“大水漫灌”模式向“精准滴灌”模式转型。

从《决定》文件来看，精准扶贫主要包含产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务、加强基建等措施。从扶贫的路线来看，易地搬迁、教育支持、医疗救助、提供低保、关爱服务属于直接投入式的扶贫，即由政府或慈善机构直接投入资金帮助贫困地区提升生活品质的扶贫措施；而产业扶持、转移就业、加强基建等措施属于内生式的扶贫措施，即通过对贫困地区本身自然资源、土地资源以及人力资源的有效利用，让贫困地区自身的资源利用率提高，进而达到脱贫致富的目的。直接投入的扶贫方式是我国政府几十年来一直进行的扶贫方式，虽然近期有了“精准扶贫”的要求，投入的方式和计划有所改变，但是大致形式仍旧大同小异。而内生式的扶贫措施因为基于开放的经济政策、全面的资源评价能力、完善的金融服务体系，所以仅在近年才被慢慢提及，从市场经济的角度看，此种扶贫方式更能够帮助贫困地区得到持久的改善。但是考虑到资金、市场运作经验等因素，要进行内生式的扶贫，势必需要社会资本方的参与，正如中央在《决定》中所述：健全社会力量参与机制。鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接。而社会资本会在一定程度上考虑扶贫项目及自身的获利，所以内生式扶贫最合适的立足点是针对贫困地区的产业扶贫。PPP模式在减少政府财政支出压力、提高资金使用效率、增加有效供给等方面体现出正面效应。尤其是欠发达地区需要通过加大投资补上基础设施的短板，而PPP模式为精准扶贫提供了更多的选择。PPP带来的最直接改革是融资机制的升级，最终将实现经济社会治理模式的创新升级。与PPP的机制创新相对应，社会公众可以得到收益和实惠，从而实现政府、资本与社会公众1＋1＋1>3的综合效能。

二、罗甸县概况及双方项目合作意向

（一）罗甸县概况

1、基本情况 罗甸县是贵州省黔南布依族苗族自治州管辖下的一个县，东西宽63公里，南北长72公里，总面积3013平方公里，是一个以布依族为主的多民族聚居的山区县，有汉、布依、苗、瑶、壮、侗等民族。近年来，罗甸县大力推进基础设施建设，着力构建贵州南部交通枢纽。永兴快速铁路、罗甸机场的前期工作已完成，纳入国家“十三五规划”建设项目。龙滩电站过船设施即将建设，是贵州省最近的一条水运出海通道、西南出海的“黄金航道”，全线通航后，可通行1000吨级船舶。届时，罗甸将形成“两高一铁一港一机场一航道”纵横境内的交通格局，具备“海陆空”三位一体的立体交通优势。罗甸将将成为贵州乃至大西南出海和直达东盟的新通道，成为黔中经济区和北部湾经济区、西江经济区、成渝经济区的结点区域，成为贵州融入“一带一路”、“21世纪海上丝绸之路”的桥头堡。

2、社会经济发展情况

根据第五次人口普查数据，罗甸县总人口293995人。罗甸县公路通车里程实现2300公里。2015年，罗甸县完成地区生产总值57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；规模工业增加值9.22亿元，年均增长24.12%；财政总收入6.98亿元，年均增长16.59%；农村居民人均可支配收入达7933元，年均增长16.56%；同步小康实现程度达91.3%，综合实力跃升至全省中游位次，税收收入增速排位全省第一。

3、旅游资源

罗甸具有南亚热带特色的岩溶地貌奇观，风光秀丽，旅游资源丰 富。大小井风景区岩溶坍塌千姿百态，明河暗流优美如画，被中外专家誉为“中国的伏克留兹泉”、“东方洞穴 博物馆”。有世界绝无仅有的地质考察经典圣地----三叠纪板庚滩，享誉国内外，美丽的罗苏河谷风光和神奇的大亭九十九个堡令人流连忘返、回味无穷。山、水、石、洞、林等 景观充分体现了罗甸山水险、峻、奇、美、幽的特点，加之龙滩水电站开发，罗甸将会成 为千岛之湖，成为贵州及黔桂一带的旅游大县。

罗甸有中国最年轻的湖泊——高原千岛湖风光，有中法洞穴专家推崇的神奇“东方洞穴博物馆”大小井，这个省级风景名胜区可与世界著名的旅游胜地——法国南部的伏克留滋泉相媲美；有“三叠纪”大贵州滩（板庚滩），比美国黑西奇弯号称研究现代碳酸盐岩“经典圣地”的巴哈马滩更为理想；有神秘莫测的打黛河天坑群；有南方特色的少数民族风情；有鬼斧神工、浑然天成的红水河奇石。这是人们第二生存空间理想乐园。

（二）双方项目合作意向

1、合作原则

根据罗甸县人民政府与四川中航通用航空产业集团有限公司签订的《框架合作协议》，为贯彻落实国家大力发展通用航空产业、文化旅游产业和港口物流园的政策，促进罗甸县的新兴产业聚集和经济发展，践行中航工业“融入区域发展经济圈”的战略，发挥中航工业在通用航空、文化旅游、产业园区等方面的优势，结合罗甸区位和资源优势，双方共同推进通用航空、文化旅游、港口物流园及相关配套产业在罗甸的发展与壮大。

2、项目合作重点行业

（1）通用航空项目

包括通用机场及配套设施建设、通用机场运营、短途航空运输、空中游览、飞行体验、农林作业和应急救援等项目，其中通用机场及配套设施建设采用PPP模式（另行签订合作协议），通航作业项目采用政府购买飞行服务的方式。（2）文化旅游项目

根据大小井景区和上隆景区的规划，在景区的建设、产业植入、综合开发和经营管理等方面开展合作。

（3）港口物流园及配套设施项目

充分利用罗甸县得天独厚的立体交通优势，依托中航工业产业培育和项目运作优势，全面参与港口物流园区项目。

（三）准备实施项目

1、旅游项目

（1）项目内容

依托通航投项目投融资及建设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，共同创建国家AAAA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地，共同参与实施上隆景区的规划、建设、产业植入、旅游区综合开发和经营管理等。

（2）合作方式

项目中的基础设施项目采用PPP方式。在来也股份的项目方案得 到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。同时，在创建国家AAAA级上隆景区的基础上，组建项目运营管理公司，推动项目的招商及建设项目完成后的运营管理工作。

2、基础设施项目

（1）项目内容

黔南州（罗甸）通航机场项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目按照满足2025年旅客吞吐量5万人次，飞机起降量3万架次，飞行区等级指标为2B级，主要建设内容包括：跑道、滑行道、航站楼、塔台、停机坪、停车场、配套及辅助设施。项目总投资额约为5亿元。

红水河罗妥港项目：位于黔南州罗甸县，拟建项目建设规模为1000万吨，主要建设内容包括：车位滚装泊位、多用途泊位、散货泊位、集装箱堆场、件杂堆场、散货堆场、滚装码头停车场、综合大楼、候工楼、生产调度楼、仓库、机械库、变电所、计量房、通航物流起降点、通航物流仓库及其他配套辅助设施。项目总投资额约15亿元（以罗甸提供为准）。

（2）合作方式

项目按PPP模式实施，项目投资建设管理合作期限设定为10年，机场运营合作期限设定为30年，其中建设周期为2017年至2020年。

三、各级政府扶贫支持政策

（一）国家层面

2013年至今，中共中央办公厅、国务院办公厅、国务院扶贫办先后印发《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》（中办发〔2013〕25号）、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2014〕13号）、《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（中办发〔2015〕64号）等诸多加强扶贫工作、推进精准扶贫的政策纲领性文件。

在这些文件中，中央提出：深入实施精准扶贫，加快推进贫困人口脱贫。积极实施光伏扶贫工程，支持老区探索资产收益扶贫。加快实施乡村旅游富民工程，积极推进老区贫困村旅游扶贫试点。中央财政一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金进一步向贫困老区倾斜。增加贫困老区转移支付资金规模，扩大支持范围。中央财政专项扶贫资金分配向贫困老区倾斜。加大中央预算内投资和专项建设基金对老区的投入力度。在公共服务等领域积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式。鼓励和引导各类金融机构加大对老区开发建设的金融支持。

（二）贵州省层面

“十二五”以来，贵州农村贫困人口从2011年的1149万人减少到2014年的623万人，25个国家扶贫开发重点县、525个贫困乡镇按照省定标准实现“减贫摘帽”，全省扶贫开发已进入啃硬骨头、攻 坚拔寨的关键阶段。“十二五”及“十三五”期间，贵州省先后出台了十个关于精准扶贫的文件，力促精准扶贫，全力推进扶贫攻坚。

例如，《贵州省扶贫开发条例》指出：财政专项扶贫资金按照使用方向分为发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困农场扶贫资金、国有贫困林场扶贫资金、扶贫贷款贴息资金。县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排一定规模的财政专项扶贫资金，并建立与经济社会发展相适应的财政专项扶贫资金投入增长机制。省财政每年安排的财政专项扶贫资金规模应达到中央补助我省财政专项扶贫资金规模的30%以上。„„财政专项扶贫资金实行县级报账和国库集中支付，财政、扶贫开发部门应当按照扶贫项目实施进度及时拨付财政专项扶贫资金。又比如，《关于全面做好金融服务推进精准扶贫的实施意见》提出：2015年起，贫困地区新增贷款年均1000亿元以上；扶贫攻坚期内，贫困地区直接融资规模达300亿元；保险资金支持达200亿元；金融机构在贫困地区新增分支机构及服务网点300个；新设立新型金融机构100家；„„宏观调控释放资金定向用于扶贫开发；扶贫攻坚期内，贫困县银行业金融机构当年新增可用资金80%以上用于当地；支持贫困地区基础设施建设。省财政每年安排12亿元的省级地方债券资金注入贵民投资公司，代各市县统一融资，支持“四在农家·美丽乡村”基础设施建设。„„设立农业产业发展基金。通过省级农业产业发展基金，支持龙头企业等社会资本建立子基金；对具有高成长性、产业化前景良好、促进农业增效和农民增收成效明显的市（州）级以上龙头企业直接进行股权投资，扶贫攻坚期 内，基金规模达力争达10亿元。„„放宽支农扶贫监管容忍度。银行业金融机构发行用于支持贫困县建设的金融债，不受监管指标限制。允许扶贫类贷款不良率高出全辖各项贷款不良率2个百分点，不要求银行限期收回，不采取准入限制措施，不约谈高管人员。

（三）州、县政府产业扶贫举措

黔南州2016年《政府工作报告》提出：实施基础设施提升工程„„完成荔波机场改扩建，加快推进都匀、罗甸等支线机场建设。„„推进罗甸至望谟、平塘至罗甸、三都至独山、三都至荔波等高速公路和都凯、都独、红牛、贵龙纵线二期等城市快速干道建设。加快旅游观光轨道交通，以及都匀直连相邻县（市）轨道交通建设。推动罗甸港、荔波机场改扩建„„。„„强化口岸布局，加快川贵广南 亚国际物流大通道建设，构建以贵州（昌明）国际陆港等五大陆港和瓮安港、罗甸港“5+2”为主要支撑的现代物流平台。加大文化旅游龙头企业引进培育„„重点打造都匀—荔波“世遗世博”旅游线，都匀—三都—荔波—独山—平塘—罗甸自然文化遗产旅游线。

罗甸县2016年《政府工作报告》也提出：„„重点谋划好、建设好一批基础设施，增强景区、景点的通达性、匹配度和服务力。到2020年建成1个4A级景区，早日融入全省旅游发展的大浪潮。„„以罗甸为中心，重点推进规划中的高速公路、罗甸机场、红水河航运等重大交通基础设施，争取贵百快速铁路过境罗甸，真正使罗甸成为省会贵阳从23个高速公路通道出省最近的县，成为贵州南部交通新枢纽。

四、转移支付实施

（一）国家政策

1、概述

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。

2009年起，将中央对地方的转移支付，分为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付，在我国主要是指中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。地方政府应当按照中央政府规定的用途使用专项转移支付资金，但在实践中，因其核定并不规范，往往容易被地方政府层层截留和被挤占、挪用。

2011年，我国中央对地方税收返还和转移支付接近4万亿元，其中，一般性转移支付为1.8万亿元，占总量的45%，专项转移支付的资金就达到1.7万亿元，也将近总量的45%。

2、重要政策

2014年12月，国务院发布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，意见指出：„„在完善一般性转移支付制度 的同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力。„„从严控制专项转移支付，规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的，应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类，便于监督检查和绩效评价。

2016年2月，财政部又颁布《中央对地方专项转移支付管理办法》。《办法》指出：„„专项转移支付经批准设立后，财政部应当制定或者会同中央主管部门制定资金管理办法，做到每一个专项转移支付对应一个资金管理办法。„„财政部于每年6月15日前部署编制下一中央对地方转移支付预算草案的具体事项，规定具体要求和报送期限等。专项转移支付实行中期财政规划管理。财政部会同中央主管部门根据中长期经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨预算平衡的需要，编制专项转移支付三年滚动规划。专项转移支付预算应当分地区、分项目编制，并遵循统筹兼顾、量力而行、保障重点、讲求绩效的原则。财政部应当在每年10月31日前将下一专项转移支付预计数提前下达省级政府财政部门，并抄送中央主管部门和当地专员办。省级政府财政部门应当在接到预计数后30日内下 达本行政区域县级以上各级政府财政部门，同时将下达文件报财政部备案，并抄送当地专员办。县级以上地方各级政府财政部门应当将上级政府财政部门提前下达的专项转移支付预计数编入本级政府预算。

（二）各级政府实践

根据2016年1月26日在贵州省第十二届人民代表大会第四次会议上《贵州省2015年全省和省本级预算执行情况与2016年全省和省本级预算草案的报告》，数据显示：2015年，全省一般公共预算支出3930.21亿元,增加387.41亿元,，其中中央各项转移支付2346.2亿元，占一般公共预算支出总额的比例超过50%。

根据2016年6月21日在黔南州十三届人大常委会第三十二次会议上《贵州省黔南布依族苗族自治州关于2015年全州和州本级 财政决算(草案)的报告》，数据显示：2015年，全州一般公共预算支出为3,127,632万元；全州转移支付补助共2,120,984万元，转移支付支出占一般公共预算支出总额的67.8%。主要补助情况为：一般性转移支付补助1,183,996万元，增加236,991万元，增长25.03%。其中，均衡性转移支付收入292,264万元，增加74,090万元，增长33.96%;革命老区及民族和边境地区转移支付收入144,928万元，增加87,051万元，增长151.41%;结算补助收入37,073万元，增长79.53%;新型农村合作医疗等转移支付收入97,574万元，增加17,507万元，增长21.87%。义务教育等转移支付收入78,475万元，增加14,354万元，增长22.39%。专项转移支付补助871,322万元，同比增加94,233万元，增长12.13%。2015年，州本级向县(市)转移支付共计45,216万元，增加13,734万元，增长43.62%。州对县转移支付补助主要是：(1)安排配套资金共35,161万元，其中，教育文化10,619万元，卫生计生事业11,446万元，生态扶贫移民工程、农村危房改造及饮水工程8,220万元等。(2)专项补助10,055万元，其中，都匀市基础设施建设补助3,000万元，州级信息基础设施建设-惠水百鸟河数字小镇通信管网工程1,000万元，黔南州第七届、第八届旅游发展大会经费2,000万元，都匀开发区经费和茶场人员等定额补助896万元，科技、农业扶贫资金1,293万元，其他1,866万元。

另外，罗甸县于201

5年11月公开的《2014年财政决算情况报告》显示： 2014年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入150604万元，占比82.3%；转移性收入中一般性转移支付收入87890万元，专项转移支付收入61191万元。

（三）几点结论

1、财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，转移支付规模不断扩大，有力促进了地区间基本公共服务的均等化，推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实，保障和改善了民生，支持了经济社会持续健康发展。

2、转移支付的主管部门为各级财政部门，财政部门尤其是国家财政部，负责对各级地方政府转移支付使用的监督管理；转移支付的收入和支出要列入各级政府的财政预算。

3、转移支付主要向基层、向民族地区、贫困地区倾斜。越是基层，越是老少边穷地区，获得的中央、省、市各级政府转移支付支持力度越大。以罗甸县为例，2014年，全县公共财政预算收入总计183006万元，其中转移性收入就达到150604万元，占比82.3%，而地方公共财政预算收入仅为20888万元。

4、由于贫困地区的转移支付收入占财政总收入的比重大，因此在贫困地区开展实施PPP项目，一定要获得当地政府及其财政部门的全力支持。项目必须纳入中长期财政预算，尤其是专项转移支付项目名单；并且必须由政府和财政部门将项目向州（市）级财政部门申报，获得州（市）级专项转移支付支持；同时，协调上级政府和财政部门，争取将项目报送自治区（省）级、甚至中央财政部门的专项转移支付支持清单中。可以说，在目前的财政制度环境下，各个地方政府对项目的重视程度、协调、申报工作的努力程度以及对上级财政部门的影响力，将直接决定项目是否能获得转移支付支持以及多大力度的支持。

五、PPP模式参与精准扶贫可选途径分析

（一）建立综合大型多功能社区，由服务业推进扶贫

建立综合大型多功能社区基于易地搬迁扶贫模式，该模式通过对贫困地区人口的重新安置，建立一个集教育设施、公共交通、大型酒店、娱乐场所、超市、公园、银行、警务室等基础设施的综合社区，进而由社区居民以及外来流动人员的服务性消费帮助贫困百姓创收。但该模式对前期资金投入要求较高，各贫困地区基于探索，发展出了开发性金融结合PPP融资的扶贫新模式——据媒体报道，截至201

514 年末，国开行扶贫业务已覆盖830余个国家级贫困县和连片特困县中的约720个，累计发放扶贫贷款1.33万亿元，占全国贫困地区贷款总余额的25%以上。作为国家重要的扶贫资金来源，各贫困地区都在对其进行争取。与此同时，多地开始发展以国开行资金作为基础资本金，同时引入社会资本的模式——如广西环江毛南家园扶贫生态移民示范工程，根据当地政府的公布：该项目将建设成综合大型多功能社区，总投资18.5亿元，预计搬迁生态扶贫移民6250户，可安置移民约2.5万人，建成后预计可为贫困人口提供5000个就业岗位。环江县委书记黄荣彪介绍：通过市场运作，在政府整合资金补助基础设施及配套建设的前提下，由项目承建方（社会资本）先行垫资实施，但须以限价的方式向入迁的村民出售住房，每平方米限价1700元左右。

（二）发展农业养殖、种植基地，以集约化农业产业管理推进扶贫 农村贫困地区人民因为缺少必要的农业管理知识和市场运作理念，即使拥有大片土地和持续丰收的农产品，也无法创造丰厚的收益、为自身脱贫致富。但是通过集约化的农业产业管理结合PPP的模式可以有效发展符合市场需求的种植、养殖产业，帮助农村贫困户脱贫致富。2013年5月以来，湖南省财政厅驻大溪村扶贫工作组在充分调研论证的基础上，采取“土地流转返包、公私合作经营”的方式，建设416亩的高山云雾茶园，初步形成“公司+合作社+基地+农户”的产业发展模式和“公私合作、利益共享、风险共担”的长效经营管理机制，取得了较好成效。该模式以社会资本方——茶叶销售公司的订单需求为工作指导，由扶贫工作组牵头，村委会组织，承包户实施农 产品生产，并最终由茶叶销售公司通过在市场上销售茶叶为农民创造利润。在生产管理方面，该村以统一整地、统一购苗、分户栽种、分户管理的模式进行集约化管理，提供土地或参与种植的农户都将获得收益的分成，进而提升了农户参与该计划的积极性。类似的扶贫模式在全国其他地区也有案例——黑龙江省青冈县昌盛乡兴东村也通过“企业+科研院所+合作社+农户”的模式通过建立食用菌产业生产基地推进农村产业集约化发展，现已实现年产值600万元，纯效益已达100万元，这也是通过农业科技产业扶贫的一次有价值的尝试。

（三）从旅游扶贫到旅游富民，PPP模式助推农村旅游业发展

旅游扶贫的概念最早提出于九十年代。是目前各类产业扶贫中应用较广的一种方式，在我国浙江、福建、贵州、广西、青海等自然风景较好的地区推广力度较大。

针对农村旅游业的发展问题，农业部和国务院分别于2015年9月16日和2016年1月9日发布了《关于积极开发农业多种功能 大力促进休闲农业发展的通知》与《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》皆强调了：发展休闲农业，推进农村一二三产业融合发展优化农村市场环境，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游，同时鼓励各类社会资本投向农业农村。结合此前国务院于2015年8月11日发布的《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》综合来看，在需求侧和供给侧方面，国家都在不遗余力地推进乡村旅游业的发展。

今年1月下旬，全国旅游工作会议在海南省海口市召开，国家旅 游局局长李金早同志在会上部署了2016年全国旅游重点工作，并将旅游扶贫工作排在了首位。未来，旅游业将会更多地结合数据应用和全方位优质服务，在经济发展较好的地区的从事旅游业相关业务的社会资本可以藉由自身成熟的旅游项目运作经验以PPP模式介入到乡村旅游项目的建设中，在巩固自身旅游服务体系的同时也可以帮助贫困农村百姓致富。

（四）光伏扶贫，以新能源推进农村土地资源合理利用

光伏扶贫既是扶贫工作的新途径，也是扩大光伏市场的新领域。2014年10月11日，国家能源局、国务院扶贫办发布了《实施光伏扶贫工程工作方案》，提前对光伏扶贫做出了十三五规划，提出了如下目标：利用6年时间，到2020年，开展光伏发电产业扶贫工程。一是实施分布式光伏扶贫，支持片区县和国家扶贫开发工作重点县内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入。二是片区县和贫困县因地制宜开展光伏农业扶贫，利用贫困地区荒山荒坡、农业大棚或设施农业等建设光伏电站，使贫困人口能直接增加收入。

该扶贫领域目前在全国范围内的也有较为成功的案例——作为全国30个光伏扶贫试点县之一，安徽省阜阳市阜南县自去年10月份签订光伏扶贫PPP项目合作协议以来进展十分顺利，截至目前，在全县已建成户用扶贫光伏电站4412户、贫困村扶贫光伏电站24个，项目整体进度已完工了80%。该PPP项目采用了竞争性磋商方式公开招标，总投资约十亿元，最终由苏州的一家新能源投资公司中标。该公 司通过捐赠的方式为阜南县建设扶贫光伏电站，承担十年免费运行维护，并配套建设100MW光伏电站。项目建成后可实现受益贫困户年均增收3000元以上，受益贫困村集体年均增收6万元以上。

（五）城乡一体化扶贫，社会资本扶贫新样本

根据我国城镇化发展的经验来看，提升城镇基础设施建设、加速城乡一体化进程确实对区域经济发展有着正向的推动作用，也有利于当地人力资源的充分就业。所以，即使在经济落后地区，地方政府在近年来也开始强烈关注道路、桥梁、市政设施等基础设施，在财政收入不足的情况下，希望引入关注到当地发展潜质、有公益意识、扶贫意识，且愿意以PPP模式为其建造基础设施的社会资本。

今年2月下旬，在由华佗论箭组委会主办的“扶贫攻坚PPP凉山行”论坛上，四川凉山彝族自治州人民政府和社会资本方“苏商集团”共同签署了总额超千亿元的基础设施项目合作框架协议，意在以PPP模式弥补凉山地方财政投资基础设施及公共服务领域的不足，助力凉山州脱贫攻坚。此前，太平洋建设集团所属的拥有太平洋建设、苏商建设和华佗建设等大型建筑集团的“苏太华系”先后与湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州、楚雄彝族自治州开展了扶贫合作，所签订单金额均超300亿元，整体操作模式都是以道路、市政等基础设施建设促进城乡一体化发展，进而盘活贫困农村地区和周边县市的土地资源、人力资源、生活资源、以及房屋资源。

（六）创新土地整治模式，PPP助推精准扶贫

“土地整治+土地流转”结合发展的模式不仅能有效盘活农村土 地、改善农村经济，还能有效解决农村劳动力剩余问题，对“脱贫”起到了非常大的推动作用。国内目前比较有特色的土地整治有“土地整治委托-代理”模式、“整村推进”模式、“公寓化、社区化”模式、“缩村腾地”模式等。

创新土地整治，首要任务得创新土地融资问题。目前，经过国内各地区的多方摸索和探讨，主要有3种土地融资模式，即以特许经营权为特点的“BOT模式”、以低抵押担保吸引社会资本的“土地资产证券化模式”和以政企合作为特点的“PPP模式”。前两者在资金上存在一定的局限性和单一性，且容易发生债务纠纷。而PPP模式，在当前土地流转和确权政策下，更加明确了政府、企业之间的责任、权力和义务。PPP模式最大的特点在于政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参加合作的各方共同承担责任和融资风险。因此，从经营管理模式上应用PPP模式是土地整治的新方向。2015年重庆市首次运用PPP模式开展一级整治项目，付家河流域综合整治项目采用PPP模式。该模式既可以减轻政府的财政压力，又可以为营利性企业或非营利性企业发展带来商机，提供良好的发展契机，同时实现政府和企业在资金、管理、技术以及风险性上的“双赢”。因此，土地整治PPP模式目前逐渐被政府所接受。

六、罗甸县应用PPP模式的适用性分析

（一）扶贫政策及经验支持

关于扶贫政策，前文已有所叙述，这里不再累述。

扶贫经验方面，黔南州及罗甸县都有很好的实践。首先，罗甸县 所处的黔南州，一直在大力推进旅游扶贫。立足荔波世界自然遗产地、平塘全球最大口径射电望远镜、多姿多彩的民族文化旅游资源优势，迎接大众旅游时代。大力发展乡村旅游、康体养生等，121个少数民族特色村寨乡村旅游从业人员超过10万人，收入70.67亿元。把散居的少数民族集中起来打造成民族文化旅游景点，推进传统村落保护+乡村旅游+民族村寨保护+扶贫攻坚，不仅整合了民族旅游资源，也为山区提供了扶贫开发的出路和发展条件。福泉黄丝江边少数民族村寨被农业部和国家旅游局评选为“全国休闲农业与乡村旅游示范点”，惠水好花红村被评为“中国最美休闲乡村”。2015年全州旅游总收入422.59亿元，是2010年的3倍，年均增长25.6%。因此，通过文化旅游及其相关的基础设施建设项目推进扶贫工作，在黔南州、罗甸县均具有很成熟的经验和非常好的落地性。

第二，积极探索创新金融扶贫。黔南州、罗甸县在努力探索建立精准扶贫风险补偿基金、精准扶贫特惠贷等机制，推出“惠农居”、“致富通”、“农耕乐”等金融产品，2015年共发放“双加”惠农贷18.34亿元，为借款主体累计节省利息支出5000余万元。创建信用乡镇、信用县工作走在全省前列。实现1467个行政村银行卡助农取款服务网点全覆盖。推进供销社社员股金服务试点，办好“金融夜校”，发展农村合作金融。

第三，罗甸县突出“六大路径”，精准解决“怎么扶”问题：一是在基础设施上狠下功夫，用大交通助推大扶贫。大力实施基础设施扶贫行动，深入推进“四在农家·美丽乡村”、“六个小康”行动计 划，继续加大基础设施建设力度，着力破除发展瓶颈制约。二是在产业发展上狠下功夫，用大产业支撑大扶贫。大力实施产业和就业扶贫行动，大力发展现代山地特色高效农业，加快推进菜、果、药、畜（禽）、茶（林）五大产业规模化、集约化、标准化发展，充分发挥专业合作社、龙头企业和现有农业产业园区示范带动作用，大力培育新型农业经营主体，拓展“四带”创业活动，依托城西产业园、边阳工业园，大力发展农产品加工业，大力发展休闲观光农业和乡村旅游，推进农旅一体化深度融合，探索、推广“三变”成功经验，充分释放改革红利，到2020年实现产业和就业扶持7.45万人。三是在异地搬迁上狠下功夫，用大搬迁决胜大扶贫。大力实施易地扶贫搬迁行动，坚持群众自愿、积极稳妥原则，加强规划引领，因地制宜确定搬迁安置方式，加大易地扶贫搬迁力度，确保2019年33341人贫困人口搬得出、稳得住、有事做、不走回头路。四是在教育医疗上狠下功夫，用大民生托起大扶贫。大力实施教育和医疗救助扶贫行动，切实改善贫困地区教育和医疗卫生条件,落实对3290名贫困学生的“两助三免（补）”或“两助一免（补）”补助政策；对因病致贫、因病返贫的1461户、1547人进行信息动态管理，提供基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重医疗保障”，实行贫困人口“先诊疗、后付费”和免费体检建档等优惠政策。五是在激发动力上狠下功夫，用大合唱演绎大扶贫。大力推进社会力量扶贫行动，采取向社会购买服务的方式，招录了102名村级特岗扶贫员进驻51个一类贫困村开展扶贫工作；动员县内45家企业结对帮扶45个贫困村，着力推进“百企帮百村”扶贫行 动；加强与国家开发投资公司和广州市天河区的对接沟通，着力加强定点帮扶、对口帮扶工作；以精准扶贫“9+1”试点工作为载体，以开展“扶贫日”系列活动为依托，积极倡导扶贫济困精神。六是在破解困局上狠下功夫，用大金融激发大扶贫。抢抓全省绿色金融示范县机遇，大力实施财政金融扶贫行动，建立和完善扶贫开发投融资平台。建立扶贫贷款县级风险补偿基金，全面实施精准扶贫“特惠贷”，为贫困户提供免担保抵押、低利率、财政贴息补助的小额信用贷款。进一步探索规范利益联结机制，加强与金融部门的协作，推行“政银企农”模式，通过扶贫再贷款、支农再贷款等金融产品，加大扶持农民专业合作社、村集体经济组织和扶贫企业，增强其对贫困群众的带动作用。通过六大脱贫路径，确保产业脱贫50845人、教育脱贫8624人、异地搬迁脱贫7912人、医疗救助脱贫3447人、生态补偿脱贫3783人，2018年实现所有贫困乡减贫摘帽、贫困村出列和贫困人口减贫，同步步入小康。

（二）地方经济发展水平支持

2015年，黔南州地区生产总值完成902.91亿元、年均增长15%，人均生产总值27919元，均为2010年的2倍。50万元以上固定资产投资完成1361.1亿元，是2010年的6.2倍，年均增长43.8%。一般公共预算收入突破100亿元大关，是2010年的3.7倍，年均增长 29.9%。

2015年罗甸全县实现GDP57.01亿元，年均增长15.81%；固定资产投资81.4亿元，年均增长33.92%；全年财政总收入完成6.98亿 元，年均增长24.12%，公共财政预算收入2.83亿元；实现旅游总收入4.69亿元，年均增长36.77%；完成政府性融资20.56亿元。

2014年罗甸县年终决算总收入情况（2015年决算未出）：财政总收入完成55858万元，其中：国税22370万元，；地税29341万元；财政4147万元。转移性收入150604万元，其中：专项转移支付（包含扶贫专项）收入61191万元、一般性转移支付收入87890万元（一般性转移支付专项收入24475万元）、返还性收入1523万元。

考虑上述财政情况，罗甸县有能力对包括旅游开发在内的基础设施建设开发采取PPP模式进行项目投资，其财政能力完全可以支撑总投资25亿元，项目周期十年以上，每年预算支出2.5亿元（按照2015年财政决算收入预计25亿元的10%计算）的一个或数个PPP项目。如果考虑州政府给予一定财政支持，则完全可以承担30亿元以上的PPP项目投资。

（三）基础设施建设需要PPP模式参与，具有良好基础及可行性

第一，旅游景区、通航机场、港口等基础设施建设开发投资巨大、建设周期较长、产业招商难度大、投资回收期长，随着市场经济的发展，传统“重资产、大投入、高优惠、多政策、行政化”的政府主导基础设施建设模式逐渐进入瓶颈期，亟需市场化、高效率的社会力量进入。第二，政府和社会资本的合作将显著提高旅游景区、通航机场、港口等开发的“有效性”。该类项目PPP模式的本质是由社会力量为区域发展提供整体解决方案，社会资本利用其丰富的项目建设开发运营管理经验、资金优势与资源整合能力，实现产业规划、引导落地和 聚集；政府则发挥其在政策制定、公共管理、公共资源提供等方面的优势，亦可作为公共服务的提供方为项目公司提供更加优质的公共服务与政府服务。双方通过长期契约关系，发挥各自优势，大大提升园区开发的效果与效率。第三，“运营”要素是中国主导的PPP模式的典型特点，社会资本参与项目建设、运营全生命周期服务有利于提高建设质量、发挥社会资本运营管理优势，提升公共产品和服务的供给质量和效率。同时，PPP项目要求建立以公共产品和服务的供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，鼓励社会资本创新和提高运营质量。第四，基础设施运营需要整合全生命周期的服务，满足PPP模式的要求。PPP项目往往周期较长，强调“全生命周期整合程度”，即在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节实现长期、充分整合。PPP模式以长期合同为基础，由社会资本从园区还未诞生开始，参与园区整体规划、设计、投资、融资、建设、运营等全生命周期过程，按照绩效考核付费或收费，形成区域整体规划、整体开发、整体运营，最终达到“产城融合”，属于全生命周期整合程度相当高的领域。

七、罗甸县PPP项目的具体模式分析——以景区项目为例

（一）项目介绍

罗甸县计划在“十三五”期间，努力打造大健康养生休闲旅游重镇，重点谋划和建设一批基础设施，增强景区、景点的通达性、匹配度和服务度，到2020年建成1个4A级旅游景区。

上隆景区位于贵州黔南布依族苗族自治州罗甸县逢亭镇，距离罗 甸县城约38公里，距离红水河景区约40公里。景区目前为国有农场，面积约6.7平方公里。资源以百里喀斯特峰从景观、万亩茶山果园、绿色生态农业、喀斯特溶洞、知青文化、避暑度假气候为特色，景区空间环境优美、基础设施良好，可进入性高，距离正在建设的余安高速逢亭出口仅10分钟车程。

景区未来将投资10亿元，打造为国家4A级旅游景区、全国休闲农业与乡村旅游示范园区、贵州最长百里峰从空中观赏旅游地、国家级山地滑翔户外运动基地、贵州最美的乡村骑行旅游目的地、特色知青文化体验地、避暑度假旅游区。其中基础设施建设约4亿元，招商引资项目约6亿元。

基础设施项目：山地旅游公路、景区供水供电、排污、环卫等基础设施、村落搬迁改造及环境整治、游客中心、生态停车场、节庆广场、自驾车露营区、景区标识系统、景区绿道、旅游厕所、景观水体、观景塔、休闲亭、荧光步道。

招商引资项目：百里峰从观景索道及岭脊观景平台综合体、直升机峰从观赏基地、生态农业展厅、茶园餐厅、休闲茶坊、帐篷客度假酒店、木屋度假酒店、星空球度假屋、洞穴度假屋、滑翔基地、热气球基地、滑草基地、知青文化村、萤火虫乐园、洞穴餐厅。

（二）合作模式及交易结构

1、合作模式

根据罗甸县政府、四川通航投建设发展有限公司及成都来也旅游发展股份有限公司签订的《合作协议》，依托通航投项目投融资及建 设能力,充分发挥来也股份的文化旅游综合规划优势、景区运营能力及行业影响力，与罗甸县政府平台公司三方共同创建国家AAAA级上隆景区低空旅游基地、飞行运动基地、养生养老度假目的地。实现上隆景区开发建设、经营管理、市场营销、产业植入、项目招商及景区综合开发等全产业链发展的宏伟目标。

在来也股份的项目方案得到罗甸县政府的认可后，由通航投与罗甸县政府签订项目开发合作协议，采取政府购买服务的PPP模式。本项目的土地出让收益必须作为PPP项目投资还款的补充担保措施，并优先偿还PPP建设投资。项目协议签订后，共同推进项目的PPP入库工作。由平台公司、通航投共同发起组建上隆景区项目投资建设公司（SPV公司），启动国家AAAA级上隆景区的基础设施类和旅游服务类PPP项目的建设工作。

（二）交易结构（参见下图）

发起设立罗甸城市发展产业投资基金，基金总规模5亿元，投资于数个项目公司成为股东，则至少可以带动20亿元的项目贷款（融资杠杆小于1:4），资本总规模达到或超过20亿元，基本可以满足该旅游项目以及接下来的通航机场、港口建设项目资金需要。

（三）项目风险识别及风险分配

1、项目收益风险

能否取得收益，是投资人衡量PPP项目可行性的关键因素。政府若想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。对于非经营性的棚户区改造PPP项目而言，采用政府付费或者政府补贴的，必须确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》的规定纳入政府预算，且该等预算与当地财力经济发展水平相匹配。

项目收益风险由项目公司承担。

2、信用风险

信用风险是指政府与社会资本双方履约意愿、履约能力及信用保证的效力。相比而言，政府信用风险占主要地位，因为政府容易在短期利益的驱使下通过设定过高的投资回报率以吸引社会资本，但最终因承受能力不足而产生信用风险。当然对政府而言，投资人在诚信、资质、实力、资质、经验等方面也可能存在问题，继而影响项目履约进程。

信用风险主要由政府承担。

3、政治风险

主要包括政府换届、领导人变更、政府债务危机、公众反对、政治不可抗力等风险。

4、政策法律风险

主要包括PPP项目法律体系不完善、法律变更、税收法规调整、担保政策变化、合同文件风险等。

政治和法律风险由政府方和项目公司共同承担。

5、建设风险

主要包括政府决策与审批延误、土地获取风险、融资风险、地质风险、工程变更、建设不可抗力等。

建设风险由项目公司承担。

对于上述风险，应综合考量各方对风险的控制能力、风险与回报匹配程度，按照“风险由最适宜一方承担”的原则进行分配，同时采用风险回避、风险自留、风险控制、风险转移等策略予以应对。

（四）项目实施模式及投资还款保障措施

对于基础设施建设部分，可采用由项目公司投资、建设，到期移交，政府购买服务的模式实施PPP。

对于景区运营部分，可采用使用者付费+可行性缺口补贴模式实施PPP，由通航投及来也负责景区的运营管理、收费，政府根据运营 绩效给予基本补贴以及绩效奖励。

项目融资可由县政府协助申请银行对于贫困县扶贫的专门贷款（利息优惠），以及申请贵州省政府扶贫专项基金、旅游产业发展基金等投入（低息或无息）。

投资还款保障措施：一，县政府承诺县人大中将项目支出列入中长期财政预算，出人大决议；

二、申请一定比例的扶贫专项转移支付 资金纳入项目支出预算（不低于全部项目支付30%）；三，县政府以项目的土地出让收益作为项目投资还款的补充担保措施。

八、PPP模式参与精准扶贫的实施建议

（一）因地制宜应用PPP模式

解决贫困地区脱贫工作，以PPP模式参与精准扶贫，由于贫困地区的情况千差万别，且具有相当的复杂性和长期性，所以必须根据当地实际情况，仔细分析梳理问题实质，综合考虑当地社会、经济、财政、地理环境、自然资源、发展阶段、产业规划等诸多因素，设计出最适合当地情况的PPP实施方案，选择具有典型性和重大意义的产业进行投资，力争以点带面，在获得良好投资回报的同时创造扶贫攻坚的突破口，为当地的可持续发展和产业升级制造有利条件。

（二）充分利用好当地政策资源

国家部委、省、市、县各级政府以及政策性金融机构乃至商业银行等，往往对贫困地区都有较大的扶持力度和特殊的政策。在这些地对接PPP项目时，要充分调研，与各有关部门深入交流沟通，争取用好、用活、用够土地、金融、财政补贴及税收优惠等配套政策，包括土地使用权的获得、融资渠道的拓展、融资成本控制、金融产品创新、税收优惠等等，从而减小PPP模式在当地落地的系统性风险，以及有效控制我方的风险分配。

第五篇：PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

参考文献：

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