中国大学招生的地域歧视及其制度改革

第一篇：中国大学招生的地域歧视及其制度改革

宪政讲堂之三十五：

中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任 主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任 时间：2011年5月24日（周二晚7点）地点：昌平校区（学术报告厅）

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

非常高兴再次来到法大的昌平校区，和大家进行交流。昨天晚上，贵校的老校长江平先生到了北大，给北大学子上了一课，今天算作回访，来和法大的学子进行交流。蔡定剑老师在世时，每年安排几次“宪政讲堂”，接连的宪政讲座，能激发大家的宪政思维，这是非常有意义的。由“准律师协会”协办本次“宪政讲堂”也再合适不过了——因为，中国的法治和宪政的推动力量要靠律师。今天大家是大学生，明天将是大律师，将来中国宪政的希望寄托在律师身上。

今天晚上，我们讨论一个具体的、微观的话题：中国大学招生制度。为什么讲这样的话题，原因至少有三个。一是，反歧视是蔡定剑教授生前极其关注的问题，主要是反就业歧视。事实上，就业歧视和招生歧视混合在一起，就业歧视是招生歧视的延续，我们进校之前，面临招生歧视；毕业之后，半数以上的人，面临就业歧视，那就是是女同学。歧视在中国无处不在，招生歧视现在是被忽视的问题。二是，法大前任校长徐显明教授对法大招生制度进行改革，引起很大的震动；改革是否还在进行，改革的意义和局限性在何处，需要我们关注。第三，中国是考试大国，六月份又迎来高考，人们往往将高考看作万恶之源。这其实是一个误解。高考确实存在弊端，但不能成为所有罪恶的替罪羊，很多问题并不是由高考引起；高考只是招生的手段，问题的症结在于招生考试环节。从去年年底开始，发生了这样一件事，大家不知道是否关注过，即上万名考生家长联名签署信件上书教育部，他们的基本诉求是希望自己的子女能在北京高考。为什么？因为这些学生是随迁子女，跟随父母来到北京接受多年教育；到高考时，学生必须回到原籍参加当地的高考，因为他们在北京没有户籍。从2002年开始，各地开始单独命题，北京的试题与各地完全不同，各地的教育也存在天壤之别。考生回到原籍高考，意味着在北京接受的教育基本没用，还需要适应当地的高中教育和高考，这必然会影响考生的考试成绩。对随迁子女来说，这是一个迫切的问题，不仅影响着高考生，还会影响到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育时，就会面临选择？是继续留京还是提前回原籍，与父母分隔两地？这又成了一个留守儿童问题。

从上面的事件我们可以看到，家长之所以选择让子女在北京参加高考，首先是受分省命题格局所影响。目前，全国32个省级单位，有一半是自主命题，另一半采用全国统考，每年高考，全国是17份考卷。我们没有统一高考一说，只有统一时间的高考。2002年，为什么要实行分省命题的考试？我们曾经做过调研，分省命题不是偶然的试验，也不是有些地方所宣称的地方多元化。以北京为例，如果采用统一考卷会造成北京的大学对北京本地考生的录取标准远远低于其他地方的考生。为了不显示考生的分数差距，采用了分省命题，使各地的考试没有可比性，没有统一的衡量标准。接下来，我们来看招生的实际情况。这是我所在学校09年的招生指标分配图，每年会有差别，这并不是绝对的指标，只是录取比例。

从这张指标分配图，我们可以看出，北京的录取比例远高于其他省、市、自治区。河南、山东对此抱怨很大，河南、山东作为考生大省，招生指标很少，说明这些省的录取门槛高于北京。门槛最高的安徽省，与北京相比，录取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相当不容易。可不要以为北京的高校很糟糕，它们其实是在全国各地高校中“最不糟糕”的。一般来说，北京高校对本地考生的录取比例为15%上下，外地高校的录取比例不尽相同，但是远比北京高。例如复旦大学对上海本地考生的录取比例是录取比例最低的内蒙古考生录取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部属的重点院校以前对本地考生录取比例通常超过50%。近年来，教育部要求不超过50%，前年开始要求不超过30%，但各校至今还没有达到。对于招生指标制度，我们对世界各国做过调研，发现这种制度属于“中国特色”，不管是发达国家还是发展中国家都没有；就我们所知，中国是唯一实行招生指标制度的国家。招生指标制可以说是配额制，而经济领域的配额制在改革开放30年以来已经逐渐被消除，但大学招生指标制一直延续到今天，没有消除的迹象，造成了严重大学招生本地化的现象。所有的部属院校本地化现象严重，但清华大学校长发表高见说，这种现象不是中国特色，世界各国都是这样。这个论点是站不住脚的。比如美国，哈佛、耶鲁不说，很多公立大学，如我所读的德克萨斯大学，本地化招生现象远比中国严重，招生本地学生的比例达到90%。就是说，90%以上的学生是德克萨斯州的居民。加州大学、纽约大学等等公立大学也都有相当高的本地招生。问题是这些大学都是州立大学，或用我们的话说是“地方性大学”。美国没有一所联邦大学，公立大学基本上是州立大学，州政府每年投资资金，由州维持、由州建立的大学，由州的纳税人供养，自然在招生时可以对本州考生的录取比例高。更何况这种现象未必是招生歧视的结果，比如说我有机会读德州大学，也有机会读哈佛大学，但我是德州人，考取了德州大学，在德大读书有很多好处，可以减免学费，可以住在自己家里、降低生活费用，而且德大法学院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育与在哈佛接受教育并不是天壤之别。这样的话，德州大学自然吸引更多的德州学生。同理，纽约州的学生为什么不到德州学校？因为纽约州有自己很好的大学，也会受到纽约州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外国相其并论，歧视是中国的特色，是中国的现实。

还有，像美国这种教育资源相对均衡的国家，对本地的招生固然是自然的选择，不是招生歧视，但是即使各校采取歧视性的招生方式，其后果也不严重。因为每个地方都可以通过歧视的方式实现自我保护，美国的东部、西部、南部、北部和中部都有相当不错的学校，中部芝加哥大学，南部德州大学、东西部更不用说了，哈佛、耶鲁、斯坦福、加州伯克利分校……即使本地学校歧视外地申请人，后者也完全可以在她自己所在区域就读相当不错的大学。而我国如何？能否说北京人歧视河南人，河南人也来歧视北京人？河南人、北京人确实都在歧视，但这两种歧视显然不是在同一个数量级上。

从“985”“211”高校在全国的分布图来看，我国各地高等教育资源分布极不均衡，教育、经济欠发达的地方，没有办法通过歧视来实现自我保护。在中国现有情况下，会造成巨大的不公正。2009年，腾讯网对网民群体进行调查，从整体上来说，有83%的人认为现在的招生政策不公平，有55%的网友认为是完全不公平；对于部属高校实行招生指标制度是否公平的调查，81%的网友认为“不公平”，有54%的网友认为“完全不公平”。不平等是显然的，但不能说所有的不平等就是歧视。如果名额分配不平等有理，我们可以不将其界定为宪法所禁止的歧视；如果没有理，那就是歧视了。那么各地大学又是提供什么样的理由？经参访高校的招生部门，我们所得到的答案是，“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”，这种理由是不可接受的，89%的网友表示“不能接受”，其中71%的网友表示“完全不能接受”。有的高校声称，在向各省分配数量不等的招生名额时，主要考虑的因素是各省的“生源质量”，对这种理由，有81%的网友表示“不能接受”，其中61%的网友表示“完全不能接受”。其实，如果高校进行系统的调研、有过硬的数据支撑的理由，未尝不可接受，但到目前为止，各个大学只是说说而已。所谓“素质”到底是什么？怎么衡量？没有人能说清楚。在对概念界定很模糊的情况下，各种理由将会成为借口。

在调研中，我们也遇到了很大的困惑，即中央和地方对教育的投资问题。教育部曾经发文，要求高校公开财务信息。我们曾经自信满满的向北大、清华等高校进行问卷调查，结果石沉大海。最后，我们以律师的口吻写信，要求答复，否则向教育部复议或向法院起诉。面对这样的情况，北大、清华做出回应，披露自己的数据。其实我们之所以设计这样的调查，主要是看看大学招生地方化是否有点理由。如果能证明地方政府对所在地学校投资占有相当的比例，那说明地方招生本地化就有正当理由，它表明地方纳税人对学校做出了相当的贡献。令人费解的是，有些学校总是遮遮掩掩，不肯披露数据，我们没有必要公布所获投资的绝对数额，我们所关心的只是比例。以下是近年来北大、清华所接受中央和北京财政投资的比例。

北大、清华北京市与中央财政投入比例

除09年的例外，我们可以看到，每年中央和地方对北大、清华的投资基本一致，维持在5%左右。北京市对北大、清华两所学校的投资与中央政府投资相比，只占了5%上下；换言之，地方政府和地方纳税人对地方学校的贡献是非常小的，而北大、清华在北京的招生比例，每年达到了15%，即使拿投资比例作为招生的理由，对北大、清华来说，这样的投资比例也是不相当的。这其实与前年我们向教育部的建议相吻合，那就是逐年减少北京市部属高校的招生比例到5%。

我们再回到政法大学的招生改革。在目前大学招生本地化极其严重的情况下，中国政法大学提出同比例招生，具有很大的进步性。如果真能做到同比例招生，中国政法大学将在全国迈出很大的一步。当然，中国政法大学提出同比例招生之后，也没有实现此目标，但政法大学做到了本地招生比例降到了10%。问题是同比招生是不是解决本地化招生的一个出路？我的看法是，同比例招生是现有格局下比较好操作的措施，但不能解决所有的问题；同比例招生本身具有内在的局限性，即没有打破招生指标配额制的局限。同比例招生会产生公平性问题。像江浙一些省份的考生会说，我们的考试能力比别的省考生强，凭什么只给我们招生比例的平均值呢？为了公平起见，在按地区分配名额的制度下，可以根据各省人口数或者考生数的比例分配招生名额的做法是否合理，我们做过调查，有42%的人认为不合理，39%的人认为合理，18%的人持中间态度。

如何看待同比例录取

同比例招生导致不公平，不公平又会产生“高考移民”现象的出现。特别是在一些少数民族地区，因人文、自然环境的不同，接受教育的程度相对来说比较低，那么教育程度比较高的城市的考生会“移民”到教育程度比较低的地方，占用当地的教育资源，同比例招生制度为这些考生提供了优势，但同时也产生了高考移民动机。高考移民是无法避免的，只要各地存在不平等的录取标准，就会出现高考移民。因此，同比例招生制度，仍然有其内在的局限性。如何防止高考移民？防止高考移民的路径究竟何在？我们很高兴的看到，73%的网友认为是“全国统一录取标准，取消地区指标配额制，消除高考移民动机”，全国统一的录取标准，要通过技术手段才能达到，通过技术手段达到公平，防止高考移民。但在2011年、2012年实行这种制度，要比十年前更加困难，为什么？因为在我们所谓的“教改”过程中，人为设置了很多障碍，各省的自主命题就是一个最大的障碍。各地建立考试院，形成利益链条，实行全国统一标准，考试院将会被取消，当地的利益诉求将不会实现，这样会产生很大障碍。我们现在五花八门的改革，其中包括大学自主招生改革，产生了很大误解。现在的自主招生完全是虚假的自主招生。自主招生从一开始就是一种“掐尖”的竞赛，在高考之前，让考试能力强的学生承诺上北大或清华。自主招生反映出很多的问题，首先的问题是我们高等教育理念的错位，误以为我们的教育是精英教育，好像我们的教育就是培养一两个爱因斯坦，好像我们教育的唯一遗憾是还没有人得诺贝尔物理学奖，通过这种特殊的方式，招收一批偏才怪才，唯恐这些人在统一考试中被埋没。大学教育是义务教育的延续，并不是精英教育，要想将学生培养为精英，就让其读研究生，不要将希望寄托在招生改革上。自主招生完全颠倒了时空顺序，真正的自主招生是在全国统考之后，各大院校再进行二次筛选。在二次筛选中，也要像全国统考一样，同样试卷、同样标准，保证平等。自主招生考试又是一次小高考，每个人都有权利参加考试，但现在的众多高考生没有这样的权利，大学招生对这些学生造成了歧视。北大去年的校长推荐制只选择全国39所高中作为推荐的学校，包括北京市内的大多数高中学校都没有机会进行推荐，这是比自主招生更加歧视的歧视。

自主招生和自主命题的公平性能否受到信任呢？有75%的网友表示“不信任”，其中46%的网友表示“完全不信任”。

自主命题的高校招生制度是否合理

现在的招生考试制度产生了诸多的恶果，如违背宪法原则，剥夺平等机会；加剧“高考移民”，恶化资源分配；阻碍人才流动，扩大城乡差别；增加高考压力，阻碍素质教育；削弱国家统一，加剧公众不满等等。那么，如何改革招生考试制度？

首先，确立招生公平目标，废除分省指标体制。很多人对国家教育中长期规划不满意，很大的原因是没有将招生公平作为目标，没有提出公平招生的原则。考试是手段，关键是录取；考试可以有多种形式，最后关键还是招生环节，为保障招生环节的畅通，需确立招生公平。如何做到公平，就要废除分省指标，在一时不能废除的情况下，逐步降低各省之间的差异，逐渐向同比例过渡，减少招生本地化的现象出现，逐步实现全国统一考试，原则上统一录取标准。关于现实性问题，即废除高校招生中按省（市、自治区）分配名额的做法，在全国范围内统一录取标准是否现实？超过50%的网民朋友认为现实，我觉得这个问题没有得到很好的讨论，像我这辈人不会认为统一高考是不现实的。2002年之前，我们一直实行统一高考（除上海外，上海在1987年开始，就进行自主命题。）美国也实行统一高考，像美国的SAT，不仅是美国人考，加拿大人也在考。考试只是提供一个标准，只要学校能够接受这个标准就行，不管出题人是国家机构还是私人机构，都不会影响这个标准。统一考试不仅能在全国实现，如果没有语言问题的话在全世界也能实现。

其次，完善招生纠偏行动，促进教育资源共享。对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南、贵州等十个边远省区实行同比例招生政策。什么是同比例录取？就是按照全国平均录取比例。比如北大，假设每年有一千万考生，北大录取三千人，也就是说北大录取比例是万分之三，以万分之三的指标投放给着十个省区。对这是个省区的考生进行照顾，对其余22个省市约占85%的考生，实行统一录取标准。

第三，建立统一考试制度，鼓励大学招生自主。我们并不反对自主招生，但我们反对假自主招生。什么是真正的自主招生？自主招生应该从现实考虑，建立在统一高考基础上。统一高考并不是全国一张卷，也可以使北大一张卷、法大一张卷……但每张卷子必须全国统一。作为中国公民，不论户籍在何处，不论居住地在何处，都应该享受同样的权利，享受同等的录取机会，按照考分同等录取。有些学校进行自主招生，可以进行二次考试，如果一年组织一次，可以在每年4月底或5月初进行全国统考，六月完成阅卷、成绩统计以及考生填报志愿，大学则可以在七月组织自主考试，八月完成录取工作。

第四，保证大学平等竞争，打破私人办学障碍。我曾经写过文章，说到面对高考，考生的压力逐年增加，根源在于优质大学太少。我1980年参加高考的时候，称之为“大学”的学校的数量远远少于现在，但是现在虽然中国大学数量增加很快，入学率大大提高，但是真正有吸引力的名牌大学没有增加，高考竞争压力没有减小。现在的大学很多，为什么没有发展为考生都想去上的大学？原因很多，其中最主要的是教育行政化色彩强烈。是谁造成了中国高考的压力？我的结论是是行政化办学模式。行政化办学模式阻碍大学的自由发展，是一种“计划教育”的思维模式。国家不应人为将大学分为三六九等，用计划思维通过中央重点投入“创建世界一流”，让不同层次的大学在自由环境下平等竞争，首先保证大学的平等招生权，停止在考试录取过程中对一般院校特别是民办院校的歧视，不得打上“二流”“三流”院校的烙印。“计划教育”的思维模式，不仅是一种歧视，而且抹杀了高等教育自由发展动力。你们知道宋氏三姐妹上的什么学校吗？对了，威斯利安女子学院。这所学校上过任何大学排行榜吗？没有。在我们眼里，它太不起眼了，但是它的本科教育却是美国一流，一点不比哈佛、耶鲁差。美国有一大批这样的大学提供优质本科教育，所以大大降低了高考压力。但是在我们这个什么都以研究型大学的统一指标来评价所有大学的国家，是不可能出威斯利安女子学院的。大家只要坐过火车，就知道北京有个吉利大学。它为什么要到火车站做广告呢？你们看到法大、北大去火车站做过广告吗？我在报纸上看过这所大学，那个图书馆可比你们法大的气派多了，前面还有一大片湖面。具备这样的条件，为什么建不成中国的威斯利安呢？因为招生首先就把它卡死了，每年招生首先是北大、清华，然后是“一本”、“二本”、“三本”，到了民办院校只能吃点“剩”的。学校招不到好学生，好的老师不会去；好的老师不去，好的学生不会去，你们当中不会有人想去吉利大学的是不是？这对你们不是一个选择。大批的民办院校以及“二本”、“三本”原本完全可以把本科教学做好，做中国的威斯利安，但是被行政化办学扼杀了，从而导致优质大学资源严重不足，高考压力如此巨大、有增无减。

第五，实现基础教育平等，推动全国同步教学。基础教育对于青少年的道德和智力发展更加关键。各地基础教育发展严重失衡，尤其是边远贫困地区的基础教育设施长期得不到国家财政的基本保障，边远贫困地区的考生知识结构和发达城市相比存在明显差距。只有保证基础教育的地区平等，才可能真正实现大学招生的地区平等。国家有义务通过增加财政投入等切实措施，保障全国所有地方的基础教育达到《义务教育法》规定的基本标准。

当然，在目前要推动这样的改革，还是面临很大的困难。各地各大高校陷入了囚徒困境。如果只有某些高校改革、某些高校不改革，各大高校就会陷入“囚徒困境”。要打破这种囚徒困境，还不得不靠中央出台统一规定。网民朋友对政府的努力提出了很高的希望。54%的网友“非常不希望”维持现状，65%的网友“非常希望”保证考试和录取标准的全国统一，70%的网友“希望”完备的学生和家庭信息系统，为高校合理的优惠政策提供依据，92%的网友“希望”完善司法，为考生的平等权利提供保障，其中85%“非常希望”。

人民的权利需要人民的争取，我们呼吁了很长时间，发现大家还是在害怕，害怕出头，害怕争取自己的权利，每个人都陷入了自己的囚徒困境，谁去推动中国的进步呢？在中国取得进步很难，只有在没有退路的情况下，才会想着去争取为自己做点事情，但这样的进步是非常有限的。招生平等之所以没有取得进步，是因为当今的这种困境影响，还没有考试的考生因各种顾虑，不敢争取平等，不敢去起诉报考院校。要打破大学招生的歧视，公民必须要行动起来，如果公民不主动维护自己的权利，最后没有人会站出来维护你的权利。我今天就讲到这里，接下来由梁老师批评指正，谢谢大家！

梁文永（中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任）：

大家好，我也跟大家一样在学习，在张教授的讲座中，我发现张教授在寻找原告。张教授提到一个概念，说没有考进大学的人或没有考试的人会成为原告，实质上，大家都可以当原告，诉由是“法大”凭什么录取我啊？我们虽然是受益人，但我们是在歧视政策下的受益人，即使我们是受益人，但在真理面前，我们还是告“法大”的。

在开始我的问题之前，首先要表扬大家，其次表达我的惊讶。在听张教授讲座之前，发现很多学生贴纸条占座，这说明，听张教授的讲座是一种资源，这种公共资源的取得方式是通过贴纸条实现，我不知道贴纸条是不是一种不正当竞争，但总之，法大的学生用行动在思考如何分配公共资源。同时，我也相信张教授通过这次讲座，也会有深刻的教育。张教授被法大学生教育，法大学生的宪法意识很强。本次讲座由准律师协会主持，没有律师以打宪法官司而赚钱，但它组织了这次讲座，说明律师的宪法意识较强。法律知识可以通过突击学习，但宪法精神，对宪法的信仰，不是靠书本学习知识，而是通过这样的讲座得来的。

今天的讲座是宪法的讲座，是宪政论坛，但我们思考的问题是高考的招生制度。那么，为什么大学的招生制度是宪法问题？换句话说，什么是宪法问题？大学招生制度由谁制定？谁有权利决定大学是否有招生资格？大学什么时候、什么地点招生和招谁？这些问题都是非常沉重的话题。在这里涉及到价值目标的选择，大学到底招谁的问题，前提是我们的资源是有限的，那么我们是否要招优秀的学生上大学？按照常理，这是一个不需要思考的问题，但是如果在大多数学生当中有一些素质比较低的人，试问是素质低的人需要教育还是优秀的人需要教育？如果说爱因斯坦不经过北大可以培养出来，反过来说，北京应该有能力将素质低的人招收来教育为高素质的人，北大如真能将低素质低的人招收并培养成才，我算是佩服。宪法问题主要是讨论资源分配，但资源的分配是否需要行政手段实现？不需要，资源分配要靠自由竞争，通过自由竞争提高综合实力。从这个意义上来说，资源的分配需要市场竞争来实现。但在一定程度上，不是所有的稀缺资源通过公共决策来决定，但涉及公共利益，社会利益的资源，无论这种资源属于谁的，都需要在宪法的框架内解决。中国的大学由教育部来调控，不论是公立大学还是私立大学，招生指标都由教育部来决定。大学的招生，如果政府不介入，是不是要完全放松行政化管理？如果放任大学自主招生，爱招谁招谁，爱招多少招多少，大学将会很危险。因此，现在的大学招生有师生比例限制，有多少讲授按比例招收多少学生，大学招生有容量限制。大学招生是一种公共资源，当公共资源如此稀缺的情况下，我们要思考的问题是，这种资源如何分配。

大学的任务是什么？第一，给具有优秀潜质的人提供平台，让其成为英雄，英雄创造人民，人民创造历史；第二，给素质低下的人提供福利性学校教育，使其成为优秀的人。从这个意义上说，大学本身应该作基本的定性，作基本的分类，教改就像医改，人人在谈宪政，每个人都是宪法学家，只是他们不知道自己谈的是宪法问题。如何分配公共资源，不管是去行政化，还是加强行政化，我们需要思考的是，国家的政策是怎么制定的？我们每个人有多少发言权？反过来说，是不是多数人举手表决就是最公正的？那也未必。我们经常说政策歧视，我们经常也被歧视，但从另一个角度讲，我们也在制造歧视去歧视他人，这也许就是张教授今天所要解决的问题。宪政讲堂之三十五：

中国大学招生的地域歧视及其制度改革

主讲人：张千帆，北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任

主持人：梁文永，中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任

时间：2011年5月24日（周二晚7点）

地点：昌平校区（学术报告厅）

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

非常高兴再次来到法大的昌平校区，和大家进行交流。昨天晚上，贵校的老校长江平先生到了北大，给北大学子上了一课，今天算作回访，来和法大的学子进行交流。蔡定剑老师在世时，每年安排几次“宪政讲堂”，接连的宪政讲座，能激发大家的宪政思维，这是非常有意义的。由“准律师协会”协办本次“宪政讲堂”也再合适不过了——因为，中国的法治和宪政的推动力量要靠律师。今天大家是大学生，明天将是大律师，将来中国宪政的希望寄托在律师身上。

今天晚上，我们讨论一个具体的、微观的话题：中国大学招生制度。为什么讲这样的话题，原因至少有三个。一是，反歧视是蔡定剑教授生前极其关注的问题，主要是反就业歧视。事实上，就业歧视和招生歧视混合在一起，就业歧视是招生歧视的延续，我们进校之前，面临招生歧视；毕业之后，半数以上的人，面临就业歧视，那就是是女同学。歧视在中国无处不在，招生歧视现在是被忽视的问题。二是，法大前任校长徐显明教授对法大招生制度进行改革，引起很大的震动；改革是否还在进行，改革的意义和局限性在何处，需要我们关注。第三，中国是考试大国，六月份又迎来高考，人们往往将高考看作万恶之源。这其实是一个误解。高考确实存在弊端，但不能成为所有罪恶的替罪羊，很多问题并不是由高考引起；高考只是招生的手段，问题的症结在于招生考试环节。

从去年年底开始，发生了这样一件事，大家不知道是否关注过，即上万名考生家长联名签署信件上书教育部，他们的基本诉求是希望自己的子女能在北京高考。为什么？因为这些学生是随迁子女，跟随父母来到北京接受多年教育；到高考时，学生必须回到原籍参加当地的高考，因为他们在北京没有户籍。从2002年开始，各地开始单独命题，北京的试题与各地完全不同，各地的教育也存在天壤之别。考生回到原籍高考，意味着在北京接受的教育基本没用，还需要适应当地的高中教育和高考，这必然会影响考生的考试成绩。对随迁子女来说，这是一个迫切的问题，不仅影响着高考生，还会影响到中考生。不能在北京高考，中考生在接受高中教育时，就会面临选择？是继续留京还是提前回原籍，与父母分隔两地？这又成了一个留守儿童问题。

从上面的事件我们可以看到，家长之所以选择让子女在北京参加高考，首先是受分省命题格局所影响。目前，全国32个省级单位，有一半是自主命题，另一半采用全国统考，每年高考，全国是17份考卷。我们没有统一高考一说，只有统一时间的高考。2002年，为什么要实行分省命题的考试？我们曾经做过调研，分省命题不是偶然的试验，也不是有些地方所宣称的地方多元化。以北京为例，如果采用统一考卷会造成北京的大学对北京本地考生的录取标准远远低于其他地方的考生。为了不显示考生的分数差距，采用了分省命题，使各地的考试没有可比性，没有统一的衡量标准。

接下来，我们来看招生的实际情况。这是我所在学校09年的招生指标分配图，每年会有差别，这并不是绝对的指标，只是录取比例。

从这张指标分配图，我们可以看出，北京的录取比例远高于其他省、市、自治区。河南、山东对此抱怨很大，河南、山东作为考生大省，招生指标很少，说明这些省的录取门槛高于北京。门槛最高的安徽省，与北京相比，录取比例低于北京的100倍。外地考生考入北京是相当不容易。可不要以为北京的高校很糟糕，它们其实是在全国各地高校中“最不糟糕”的。一般来说，北京高校对本地考生的录取比例为15%上下，外地高校的录取比例不尽相同，但是远比北京高。例如复旦大学对上海本地考生的录取比例是录取比例最低的内蒙古考生录取比例的274倍，外地的“985”、“211”等部属的重点院校以前对本地考生录取比例通常超过50%。近年来，教育部要求不超过50%，前年开始要求不超过30%，但各校至今还没有达到。

对于招生指标制度，我们对世界各国做过调研，发现这种制度属于“中国特色”，不管是发达国家还是发展中国家都没有；就我们所知，中国是唯一实行招生指标制度的国家。招生指标制可以说是配额制，而经济领域的配额制在改革开放30年以来已经逐渐被消除，但大学招生指标制一直延续到今天，没有消除的迹象，造成了严重大学招生本地化的现象。所有的部属院校本地化现象严重，但清华大学校长发表高见说，这种现象不是中国特色，世界各国都是这样。这个论点是站不住脚的。比如美国，哈佛、耶鲁不说，很多公立大学，如我所读的德克萨斯大学，本地化招生现象远比中国严重，招生本地学生的比例达到90%。就是说，90%以上的学生是德克萨斯州的居民。加州大学、纽约大学等等公立大学也都有相当高的本地招生。问题是这些大学都是州立大学，或用我们的话说是“地方性大学”。美国没有一所联邦大学，公立大学基本上是州立大学，州政府每年投资资金，由州维持、由州建立的大学，由州的纳税人供养，自然在招生时可以对本州考生的录取比例高。

更何况这种现象未必是招生歧视的结果，比如说我有机会读德州大学，也有机会读哈佛大学，但我是德州人，考取了德州大学，在德大读书有很多好处，可以减免学费，可以住在自己家里、降低生活费用，而且德大法学院也是模仿哈佛所建，在德州接受教育与在哈佛接受教育并不是天壤之别。这样的话，德州大学自然吸引更多的德州学生。同理，纽约州的学生为什么不到德州学校？因为纽约州有自己很好的大学，也会受到纽约州很好的待遇。所以，招生本地化不能和外国相其并论，歧视是中国的特色，是中国的现实。

还有，像美国这种教育资源相对均衡的国家，对本地的招生固然是自然的选择，不是招生歧视，但是即使各校采取歧视性的招生方式，其后果也不严重。因为每个地方都可以通过歧视的方式实现自我保护，美国的东部、西部、南部、北部和中部都有相当不错的学校，中部芝加哥大学，南部德州大学、东西部更不用说了，哈佛、耶鲁、斯坦福、加州伯克利分校……即使本地学校歧视外地申请人，后者也完全可以在她自己所在区域就读相当不错的大学。而我国如何？能否说北京人歧视河南人，河南人也来歧视北京人？河南人、北京人确实都在歧视，但这两种歧视显然不是在同一个数量级上。

从“985”“211”高校在全国的分布图来看，我国各地高等教育资源分布极不均衡，教育、经济欠发达的地方，没有办法通过歧视来实现自我保护。在中国现有情况下，会造成巨大的不公正。2009年，腾讯网对网民群体进行调查，从整体上来说，有83%的人认为现在的招生政策不公平，有55%的网友认为是完全不公平；对于部属高校实行招生指标制度是否公平的调查，81%的网友认为“不公平”，有54%的网友认为“完全不公平”。不平等是显然的，但不能说所有的不平等就是歧视。如果名额分配不平等有理，我们可以不将其界定为宪法所禁止的歧视；如果没有理，那就是歧视了。那么各地大学又是提供什么样的理由？经参访高校的招生部门，我们所得到的答案是，“这是学校的历史传统”、“往年招生历来如此”，这种理由是不可接受的，89%的网友表示“不能接受”，其中71%的网友表示“完全不能接受”。有的高校声称，在向各省分配数量不等的招生名额时，主要考虑的因素是各省的“生源质量”，对这种理由，有81%的网友表示“不能接受”，其中61%的网友表示“完全不能接受”。其实，如果高校进行系统的调研、有过硬的数据支撑的理由，未尝不可接受，但到目前为止，各个大学只是说说而已。所谓“素质”到底是什么？怎么衡量？没有人能说清楚。在对概念界定很模糊的情况下，各种理由将会成为借口。

在调研中，我们也遇到了很大的困惑，即中央和地方对教育的投资问题。教育部曾经发文，要求高校公开财务信息。我们曾经自信满满的向北大、清华等高校进行问卷调查，结果石沉大海。最后，我们以律师的口吻写信，要求答复，否则向教育部复议或向法院起诉。面对这样的情况，北大、清华做出回应，披露自己的数据。其实我们之所以设计这样的调查，主要是看看大学招生地方化是否有点理由。如果能证明地方政府对所在地学校投资占有相当的比例，那说明地方招生本地化就有正当理由，它表明地方纳税人对学校做出了相当的贡献。令人费解的是，有些学校总是遮遮掩掩，不肯披露数据，我们没有必要公布所获投资的绝对数额，我们所关心的只是比例。以下是近年来北大、清华所接受中央和北京财政投资的比例。

北大、清华北京市与中央财政投入比例

除09年的例外，我们可以看到，每年中央和地方对北大、清华的投资基本一致，维持在5%左右。北京市对北大、清华两所学校的投资与中央政府投资相比，只占了5%上下；换言之，地方政府和地方纳税人对地方学校的贡献是非常小的，而北大、清华在北京的招生比例，每年达到了15%，即使拿投资比例作为招生的理由，对北大、清华来说，这样的投资比例也是不相当的。这其实与前年我们向教育部的建议相吻合，那就是逐年减少北京市部属高校的招生比例到5%。

我们再回到政法大学的招生改革。在目前大学招生本地化极其严重的情况下，中国政法大学提出同比例招生，具有很大的进步性。如果真能做到同比例招生，中国政法大学将在全国迈出很大的一步。当然，中国政法大学提出同比例招生之后，也没有实现此目标，但政法大学做到了本地招生比例降到了10%。问题是同比招生是不是解决本地化招生的一个出路？我的看法是，同比例招生是现有格局下比较好操作的措施，但不能解决所有的问题；同比例招生本身具有内在的局限性，即没有打破招生指标配额制的局限。同比例招生会产生公平性问题。像江浙一些省份的考生会说，我们的考试能力比别的省考生强，凭什么只给我们招生比例的平均值呢？为了公平起见，在按地区分配名额的制度下，可以根据各省人口数或者考生数的比例分配招生名额的做法是否合理，我们做过调查，有42%的人认为不合理，39%的人认为合理，18%的人持中间态度。

如何看待同比例录取

同比例招生导致不公平，不公平又会产生“高考移民”现象的出现。特别是在一些少数民族地区，因人文、自然环境的不同，接受教育的程度相对来说比较低，那么教育程度比较高的城市的考生会“移民”到教育程度比较低的地方，占用当地的教育资源，同比例招生制度为这些考生提供了优势，但同时也产生了高考移民动机。高考移民是无法避免的，只要各地存在不平等的录取标准，就会出现高考移民。因此，同比例招生制度，仍然有其内在的局限性。

如何防止高考移民？防止高考移民的路径究竟何在？我们很高兴的看到，73%的网友认为是“全国统一录取标准，取消地区指标配额制，消除高考移民动机”，全国统一的录取标准，要通过技术手段才能达到，通过技术手段达到公平，防止高考移民。但在2011年、2012年实行这种制度，要比十年前更加困难，为什么？因为在我们所谓的“教改”过程中，人为设置了很多障碍，各省的自主命题就是一个最大的障碍。各地建立考试院，形成利益链条，实行全国统一标准，考试院将会被取消，当地的利益诉求将不会实现，这样会产生很大障碍。我们现在五花八门的改革，其中包括大学自主招生改革，产生了很大误解。现在的自主招生完全是虚假的自主招生。自主招生从一开始就是一种“掐尖”的竞赛，在高考之前，让考试能力强的学生承诺上北大或清华。自主招生反映出很多的问题，首先的问题是我们高等教育理念的错位，误以为我们的教育是精英教育，好像我们的教育就是培养一两个爱因斯坦，好像我们教育的唯一遗憾是还没有人得诺贝尔物理学奖，通过这种特殊的方式，招收一批偏才怪才，唯恐这些人在统一考试中被埋没。大学教育是义务教育的延续，并不是精英教育，要想将学生培养为精英，就让其读研究生，不要将希望寄托在招生改革上。自主招生完全颠倒了时空顺序，真正的自主招生是在全国统考之后，各大院校再进行二次筛选。在二次筛选中，也要像全国统考一样，同样试卷、同样标准，保证平等。自主招生考试又是一次小高考，每个人都有权利参加考试，但现在的众多高考生没有这样的权利，大学招生对这些学生造成了歧视。北大去年的校长推荐制只选择全国39所高中作为推荐的学校，包括北京市内的大多数高中学校都没有机会进行推荐，这是比自主招生更加歧视的歧视。

自主招生和自主命题的公平性能否受到信任呢？有75%的网友表示“不信任”，其中46%的网友表示“完全不信任”。

自主命题的高校招生制度是否合理

现在的招生考试制度产生了诸多的恶果，如违背宪法原则，剥夺平等机会；加剧“高考移民”，恶化资源分配；阻碍人才流动，扩大城乡差别；增加高考压力，阻碍素质教育；削弱国家统一，加剧公众不满等等。那么，如何改革招生考试制度？

首先，确立招生公平目标，废除分省指标体制。很多人对国家教育中长期规划不满意，很大的原因是没有将招生公平作为目标，没有提出公平招生的原则。考试是手段，关键是录取；考试可以有多种形式，最后关键还是招生环节，为保障招生环节的畅通，需确立招生公平。如何做到公平，就要废除分省指标，在一时不能废除的情况下，逐步降低各省之间的差异，逐渐向同比例过渡，减少招生本地化的现象出现，逐步实现全国统一考试，原则上统一录取标准。关于现实性问题，即废除高校招生中按省（市、自治区）分配名额的做法，在全国范围内统一录取标准是否现实？超过50%的网民朋友认为现实，我觉得这个问题没有得到很好的讨论，像我这辈人不会认为统一高考是不现实的。2002年之前，我们一直实行统一高考（除上海外，上海在1987年开始，就进行自主命题。）美国也实行统一高考，像美国的SAT，不仅是美国人考，加拿大人也在考。考试只是提供一个标准，只要学校能够接受这个标准就行，不管出题人是国家机构还是私人机构，都不会影响这个标准。统一考试不仅能在全国实现，如果没有语言问题的话在全世界也能实现。

其次，完善招生纠偏行动，促进教育资源共享。对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南、贵州等十个边远省区实行同比例招生政策。什么是同比例录取？就是按照全国平均录取比例。比如北大，假设每年有一千万考生，北大录取三千人，也就是说北大录取比例是万分之三，以万分之三的指标投放给着十个省区。对这是个省区的考生进行照顾，对其余22个省市约占85%的考生，实行统一录取标准。

第三，建立统一考试制度，鼓励大学招生自主。我们并不反对自主招生，但我们反对假自主招生。什么是真正的自主招生？自主招生应该从现实考虑，建立在统一高考基础上。统一高考并不是全国一张卷，也可以使北大一张卷、法大一张卷……但每张卷子必须全国统一。作为中国公民，不论户籍在何处，不论居住地在何处，都应该享受同样的权利，享受同等的录取机会，按照考分同等录取。有些学校进行自主招生，可以进行二次考试，如果一年组织一次，可以在每年4月底或5月初进行全国统考，六月完成阅卷、成绩统计以及考生填报志愿，大学则可以在七月组织自主考试，八月完成录取工作。

第四，保证大学平等竞争，打破私人办学障碍。我曾经写过文章，说到面对高考，考生的压力逐年增加，根源在于优质大学太少。我1980年参加高考的时候，称之为“大学”的学校的数量远远少于现在，但是现在虽然中国大学数量增加很快，入学率大大提高，但是真正有吸引力的名牌大学没有增加，高考竞争压力没有减小。现在的大学很多，为什么没有发展为考生都想去上的大学？原因很多，其中最主要的是教育行政化色彩强烈。是谁造成了中国高考的压力？我的结论是是行政化办学模式。行政化办学模式阻碍大学的自由发展，是一种“计划教育”的思维模式。国家不应人为将大学分为三六九等，用计划思维通过中央重点投入“创建世界一流”，让不同层次的大学在自由环境下平等竞争，首先保证大学的平等招生权，停止在考试录取过程中对一般院校特别是民办院校的歧视，不得打上“二流”“三流”院校的烙印。“计划教育”的思维模式，不仅是一种歧视，而且抹杀了高等教育自由发展动力。

你们知道宋氏三姐妹上的什么学校吗？对了，威斯利安女子学院。这所学校上过任何大学排行榜吗？没有。在我们眼里，它太不起眼了，但是它的本科教育却是美国一流，一点不比哈佛、耶鲁差。美国有一大批这样的大学提供优质本科教育，所以大大降低了高考压力。但是在我们这个什么都以研究型大学的统一指标来评价所有大学的国家，是不可能出威斯利安女子学院的。大家只要坐过火车，就知道北京有个吉利大学。它为什么要到火车站做广告呢？你们看到法大、北大去火车站做过广告吗？我在报纸上看过这所大学，那个图书馆可比你们法大的气派多了，前面还有一大片湖面。具备这样的条件，为什么建不成中国的威斯利安呢？因为招生首先就把它卡死了，每年招生首先是北大、清华，然后是“一本”、“二本”、“三本”，到了民办院校只能吃点“剩”的。学校招不到好学生，好的老师不会去；好的老师不去，好的学生不会去，你们当中不会有人想去吉利大学的是不是？这对你们不是一个选择。大批的民办院校以及“二本”、“三本”原本完全可以把本科教学做好，做中国的威斯利安，但是被行政化办学扼杀了，从而导致优质大学资源严重不足，高考压力如此巨大、有增无减。

第五，实现基础教育平等，推动全国同步教学。基础教育对于青少年的道德和智力发展更加关键。各地基础教育发展严重失衡，尤其是边远贫困地区的基础教育设施长期得不到国家财政的基本保障，边远贫困地区的考生知识结构和发达城市相比存在明显差距。只有保证基础教育的地区平等，才可能真正实现大学招生的地区平等。国家有义务通过增加财政投入等切实措施，保障全国所有地方的基础教育达到《义务教育法》规定的基本标准。

当然，在目前要推动这样的改革，还是面临很大的困难。各地各大高校陷入了囚徒困境。如果只有某些高校改革、某些高校不改革，各大高校就会陷入“囚徒困境”。要打破这种囚徒困境，还不得不靠中央出台统一规定。网民朋友对政府的努力提出了很高的希望。54%的网友“非常不希望”维持现状，65%的网友“非常希望”保证考试和录取标准的全国统一，70%的网友“希望”完备的学生和家庭信息系统，为高校合理的优惠政策提供依据，92%的网友“希望”完善司法，为考生的平等权利提供保障，其中85%“非常希望”。

人民的权利需要人民的争取，我们呼吁了很长时间，发现大家还是在害怕，害怕出头，害怕争取自己的权利，每个人都陷入了自己的囚徒困境，谁去推动中国的进步呢？在中国取得进步很难，只有在没有退路的情况下，才会想着去争取为自己做点事情，但这样的进步是非常有限的。招生平等之所以没有取得进步，是因为当今的这种困境影响，还没有考试的考生因各种顾虑，不敢争取平等，不敢去起诉报考院校。要打破大学招生的歧视，公民必须要行动起来，如果公民不主动维护自己的权利，最后没有人会站出来维护你的权利。我今天就讲到这里，接下来由梁老师批评指正，谢谢大家！

梁文永（中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任）：

大家好，我也跟大家一样在学习，在张教授的讲座中，我发现张教授在寻找原告。张教授提到一个概念，说没有考进大学的人或没有考试的人会成为原告，实质上，大家都可以当原告，诉由是“法大”凭什么录取我啊？我们虽然是受益人，但我们是在歧视政策下的受益人，即使我们是受益人，但在真理面前，我们还是告“法大”的。

在开始我的问题之前，首先要表扬大家，其次表达我的惊讶。在听张教授讲座之前，发现很多学生贴纸条占座，这说明，听张教授的讲座是一种资源，这种公共资源的取得方式是通过贴纸条实现，我不知道贴纸条是不是一种不正当竞争，但总之，法大的学生用行动在思考如何分配公共资源。同时，我也相信张教授通过这次讲座，也会有深刻的教育。张教授被法大学生教育，法大学生的宪法意识很强。本次讲座由准律师协会主持，没有律师以打宪法官司而赚钱，但它组织了这次讲座，说明律师的宪法意识较强。法律知识可以通过突击学习，但宪法精神，对宪法的信仰，不是靠书本学习知识，而是通过这样的讲座得来的。

今天的讲座是宪法的讲座，是宪政论坛，但我们思考的问题是高考的招生制度。那么，为什么大学的招生制度是宪法问题？换句话说，什么是宪法问题？大学招生制度由谁制定？谁有权利决定大学是否有招生资格？大学什么时候、什么地点招生和招谁？这些问题都是非常沉重的话题。在这里涉及到价值目标的选择，大学到底招谁的问题，前提是我们的资源是有限的，那么我们是否要招优秀的学生上大学？按照常理，这是一个不需要思考的问题，但是如果在大多数学生当中有一些素质比较低的人，试问是素质低的人需要教育还是优秀的人需要教育？如果说爱因斯坦不经过北大可以培养出来，反过来说，北京应该有能力将素质低的人招收来教育为高素质的人，北大如真能将低素质低的人招收并培养成才，我算是佩服。

宪法问题主要是讨论资源分配，但资源的分配是否需要行政手段实现？不需要，资源分配要靠自由竞争，通过自由竞争提高综合实力。从这个意义上来说，资源的分配需要市场竞争来实现。但在一定程度上，不是所有的稀缺资源通过公共决策来决定，但涉及公共利益，社会利益的资源，无论这种资源属于谁的，都需要在宪法的框架内解决。中国的大学由教育部来调控，不论是公立大学还是私立大学，招生指标都由教育部来决定。大学的招生，如果政府不介入，是不是要完全放松行政化管理？如果放任大学自主招生，爱招谁招谁，爱招多少招多少，大学将会很危险。因此，现在的大学招生有师生比例限制，有多少讲授按比例招收多少学生，大学招生有容量限制。大学招生是一种公共资源，当公共资源如此稀缺的情况下，我们要思考的问题是，这种资源如何分配。

大学的任务是什么？第一，给具有优秀潜质的人提供平台，让其成为英雄，英雄创造人民，人民创造历史；第二，给素质低下的人提供福利性学校教育，使其成为优秀的人。从这个意义上说，大学本身应该作基本的定性，作基本的分类，教改就像医改，人人在谈宪政，每个人都是宪法学家，只是他们不知道自己谈的是宪法问题。如何分配公共资源，不管是去行政化，还是加强行政化，我们需要思考的是，国家的政策是怎么制定的？我们每个人有多少发言权？反过来说，是不是多数人举手表决就是最公正的？那也未必。我们经常说政策歧视，我们经常也被歧视，但从另一个角度讲，我们也在制造歧视去歧视他人，这也许就是张教授今天所要解决的问题。

提问1：张教授好，很高兴能聆听您的讲座！今天有关大学招生的讲座，使我联想到中国的户籍制度，户籍制度对异地考生有很大限制，同时，户籍制度对各地的选举也产生很大影响，户籍制度是不是对宪法权利的限制？

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

选举问题是一个很头疼的问题，在这里我不想多说。即便选举目前还没有意义，大家也要认真对待自己手中的选票，这只是题外话。大学招生体制应该由谁决定？由国家决策者，那么国家决策者是怎么产生的？应该是由选民选举产生，但是为什么选票不发挥作用？这些产生一系列令人深思的问题。现在看来，户籍制度是一个贬义词，不存在道德判断，户籍制度肯定要改，但如何改，按照什么步骤去改，怎么改才会对我们的社会冲击最小。如果户籍制度改了，大学招生歧视也将不存在了，户籍制度是水果筐，大学招生体制是筐中的水果，户籍制度与社保、医保等都有关系，同时也与基础教育有关。户籍制度解决好了，大学招生制度也将会得到很好的解决。但户籍制度的取消，又会产生很多不良后果，不仅包括省际之间的问题，也包括同一个省内城市与农村人口的流动，给城市的安全和稳定造成影响。我们的建议是，不要指望改革户籍制度来改革高考招生制度。

提问2：张教授，您好！从您的简历中看到，您不是法学出身，之前是理学研究，是什么事情让您开始研究法学，您的知识背景对您研究法学有什么帮助或阻碍，对本科生拓宽知识背景方面，您有什么建议？

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

这个问题容易：从物理学到法学的转变，无非是相对论的吸引力没有宪法的吸引力大。大家如何拓宽知识面，这是一个很大的问题，我也找不到一个很好的答案。大家没有必要像我一样走很长的弯路，去学法律之外的知识，但同时大家也要理解法律本身只是提供一个框架，实际内容还要靠经验填充。霍姆斯说：法律的生命在于经验，而真正的经验是由社会提供的。大家要通过各种方式更多的了解社会，可以多选其他院系的课程，多学习政治、经济、社会等各种学科，对法学的学习是会有帮助的。大家学习法学，必须要对社会问题有清楚的认识，每一个社会问题都是法学问题，每一个法学问题也会变成社会问题。一个人如果对社会问题不感兴趣，那么对法学问题也不可能真正感兴趣，这样也就不可能学好法学。我建议大家能更多的关心我们国家发生的事情，其实这个国家发生的大事，归根到底都是宪法性问题。

提问3：张教授，您好！今天的讲座是关于大学招生制度问题，每一种制度是受另一种制度的制约，大学招生问题是一个宪法问题，对大学招生制度的制约，我想到了中国的违宪审查制度，想问张教授，是否认为违宪审查具有可行性或者说违宪审查制度怎么移植到我国使得这一系列不合理的制度得到宪法的规制？

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

国家制度是由国家设置，我们不是决策者，无法预料。违宪审查什么时候在中国启动？按照目前的发展趋势来看，在最近几年是不可能启动。我甚至可以说，如果我们大家不争取的话，永远不会启动。我们在一开始看到，在大学招生考试中，学生家长终于出来为自己的子女争取权利。宪法诉讼是国家治理，但不能期望政府能够满足我们的要求；权利需要自己争取，如果每个人都没有呼声，国家就不可能去改革这种制度。宪法诉讼什么时候成为可能？我只能说，只有你们每个人都站出来呼吁、要求的时候，才成为可能。

梁文永（中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任）：

相信大家经过今晚的讲座，会有自己的收获和思考，再次感谢张教授的精彩演讲。今天的讲座到此结束！提问1：张教授好，很高兴能聆听您的讲座！今天有关大学招生的讲座，使我联想到中国的户籍制度，户籍制度对异地考生有很大限制，同时，户籍制度对各地的选举也产生很大影响，户籍制度是不是对宪法权利的限制？

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

选举问题是一个很头疼的问题，在这里我不想多说。即便选举目前还没有意义，大家也要认真对待自己手中的选票，这只是题外话。大学招生体制应该由谁决定？由国家决策者，那么国家决策者是怎么产生的？应该是由选民选举产生，但是为什么选票不发挥作用？这些产生一系列令人深思的问题。现在看来，户籍制度是一个贬义词，不存在道德判断，户籍制度肯定要改，但如何改，按照什么步骤去改，怎么改才会对我们的社会冲击最小。如果户籍制度改了，大学招生歧视也将不存在了，户籍制度是水果筐，大学招生体制是筐中的水果，户籍制度与社保、医保等都有关系，同时也与基础教育有关。户籍制度解决好了，大学招生制度也将会得到很好的解决。但户籍制度的取消，又会产生很多不良后果，不仅包括省际之间的问题，也包括同一个省内城市与农村人口的流动，给城市的安全和稳定造成影响。我们的建议是，不要指望改革户籍制度来改革高考招生制度。

提问2：张教授，您好！从您的简历中看到，您不是法学出身，之前是理学研究，是什么事情让您开始研究法学，您的知识背景对您研究法学有什么帮助或阻碍，对本科生拓宽知识背景方面，您有什么建议？ 张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

这个问题容易：从物理学到法学的转变，无非是相对论的吸引力没有宪法的吸引力大。大家如何拓宽知识面，这是一个很大的问题，我也找不到一个很好的答案。大家没有必要像我一样走很长的弯路，去学法律之外的知识，但同时大家也要理解法律本身只是提供一个框架，实际内容还要靠经验填充。霍姆斯说：法律的生命在于经验，而真正的经验是由社会提供的。大家要通过各种方式更多的了解社会，可以多选其他院系的课程，多学习政治、经济、社会等各种学科，对法学的学习是会有帮助的。大家学习法学，必须要对社会问题有清楚的认识，每一个社会问题都是法学问题，每一个法学问题也会变成社会问题。一个人如果对社会问题不感兴趣，那么对法学问题也不可能真正感兴趣，这样也就不可能学好法学。我建议大家能更多的关心我们国家发生的事情，其实这个国家发生的大事，归根到底都是宪法性问题。提问3：张教授，您好！今天的讲座是关于大学招生制度问题，每一种制度是受另一种制度的制约，大学招生问题是一个宪法问题，对大学招生制度的制约，我想到了中国的违宪审查制度，想问张教授，是否认为违宪审查具有可行性或者说违宪审查制度怎么移植到我国使得这一系列不合理的制度得到宪法的规制？

张千帆（北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任）：

国家制度是由国家设置，我们不是决策者，无法预料。违宪审查什么时候在中国启动？按照目前的发展趋势来看，在最近几年是不可能启动。我甚至可以说，如果我们大家不争取的话，永远不会启动。我们在一开始看到，在大学招生考试中，学生家长终于出来为自己的子女争取权利。宪法诉讼是国家治理，但不能期望政府能够满足我们的要求；权利需要自己争取，如果每个人都没有呼声，国家就不可能去改革这种制度。宪法诉讼什么时候成为可能？我只能说，只有你们每个人都站出来呼吁、要求的时候，才成为可能。梁文永（中国政法大学法学教育研究与评估中心副主任）：

相信大家经过今晚的讲座，会有自己的收获和思考，再次感谢张教授的精彩演讲。今天的讲座到此结束！

第二篇：高校招生改革：大学招生考试制度改革调研报告

高校招生改革是一项“牵一发而动全身”的社会系统工程，本着有利于公民受教育机会平等和国家教育发展的原则，北京大学宪法与行政法研究中心和美国华盛顿大学、厦门大学、中国政法大学、中央民族大学、清华大学等多所研究机构合作，对国内外大学招生与考试制度进行了比较研究和问卷调查。经过一年多的深入调研，初步形成了《大学招生考试制度改革调研报告》。

一、调研背景、目的及意义

教育是决定中华民族兴衰的千年大计，是关系中国长期持续发展的最重要的国家利益，是宪法要求政府切实履行的基本义务，而受教育机会也是宪法保障公民平等享有的基本权利。近年来，中国教育在不少方面取得突破，基本实现了免费义务教育目标，并完成了高等教育从精英化向大众化的历史性跨越。然而，正如温家宝总理今年9月在北京市第35中学听课后指出，中国教育“还不适应经济社会发展的要求，不适应国家对人才培养的要求”。[1]以高等教育为例，中国大学普遍实行的招生指标制度就是计划经济遗留下来的产物。改革开放之后，虽然中国在许多领域开始推行市场经济，但是高等教育的计划体制不仅没有缓解，而且近年来在某些方面还有所加剧。分省招生指标制度造成大学生源的地方化和录取标准的严重不公，损害了广大地区的考生接受高等教育的平等权利，使大学不能得天下之英才而教之，使中小学不可能推行真正的素质教育，使个人得不到正常的德性和智力发展，使国家得不到适合政治、经济、社会与法治建设的人才。

大学本科是青年成长的关键阶段，大学招生和考试制度对国家人才培养发挥至关重要的作用。对于大学教育，招生与考试制度决定了大学可以招收和培养什么样的学生，学生可以接受什么质量的大学教育并成为什么样的人才；对于基础教育，招生考试更是发挥着“指挥棒”作用，引导全国每年千万考生乃至每一个中小学生的学习方向。招考制度改革事关中国每一个青少年的受教育机会和国家长远发展的潜力，理应成为国家制定教育改革和发展规划纲要的重中之重。

由于高校招生改革是一项“牵一发而动全身”的社会系统工程，改革成功的基本前提是系统分析中国高校招生考试制度存在的特殊问题，并正确认识高等教育发展的普遍规律。本着有利于公民受教育机会平等和国家教育发展的原则，北京大学宪法与行政法研究中心和美国华盛顿大学、厦门大学、山东大学、郑州大学、南京大学、杭州师范大学、华东政法大学、中国政法大学、中央民族大学、清华大学等多所研究机构合作，对国内外大学招生与考试制度进行了比较研究和问卷调查。经过一年多的深入调研，初步形成了此调研报告，供教育部在起草和完善《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）过程中参考。

二、调研主要内容

（一）中国高校招生存在的普遍问题

要在全国范围内振兴教育，必须实现教育资源和受教育机会在地区之间的公平分配。然而，目前全国不同地区的教育资源分布仍然极为不均衡，城乡差距尤其显著。在高等教育领域，广大农村没有一所大学，几乎所有全国知名学府都集中在北京、上海等大城市。更严重的是，部属重点院校对本地考生保留了远超过考生人数比例的招生指标，形成了严重的大学招生地方化，产生了一系列值得警惕的社会后果。

1、违背宪法原则，剥夺平等机会

高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民。宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等”；第46条明确规定：“公民有受教育的权利”。这表明公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京大学严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985大学”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。

虽然目前已有16个省市实行“自主命题”，不同省份的高考成绩失去可比性，高考丧失了统一衡量标准的功能，招生指标体制的地域歧视也变得不那么明显，但是地域歧视的实质并没有改变。只要看看各大大学的招生指标分配，就会发现在所在省市自主命题前后没有实质差别，因而同一所大学对全国各地考生设置的录取门槛实际上和以前一样不平等。“自主命题”不仅不可能改变大学招生地方化的事实，而且恶化了招生地域歧视的性质；如果说统一高考时代仅限于录取分数的不平等，那么现在则已经失去了统一的衡量标准。

事实上，目前的大学招生指标体制不仅保护本地考生、歧视外地考生，而且对于外地考生群体也显示出严重的差别对待。2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[2]同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐败和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍。

2、加剧“高考移民”，恶化资源分配

除了歧视广大考生的平等权利，高校招生地方化的一个直接但经常被忽视的后果是加剧中国社会的资源配置失衡。在计划经济时代，国家重点扶持城市工业发展，形成了高度集中的资源分布格局，北京、上海等大城市成为经济、政治、文化、教育全方位发达的中心，内地尤其是广大农村则成为全方位资源匮乏、贫困落后的地方。虽然中国在许多方面都打破了计划经济的桎梏，但是计划经济时代形成的资源配置失衡格局仍然在起作用，而作为计划经济残余的高校招生地方化和现有的失衡格局相结合，形成了恶性循环、积重难返的困境。历年来，京、沪等各大城市形成了高度集中的教育资源优势，而这些省市所在的全国知名学府为本地考生降低录取标准，极大增加了这些省市对人才和资源的吸引力，进一步加剧了国家资源分配失衡的趋势。

高校招生地方化造成的一个独特现象是“高考移民”。大学对各省分配的不同招生指标造成不同的录取标准，从而自然产生了考生家庭从高标准地区向低标准地区“移民”的理性驱动。目前人们普遍关注每年招生过程中发生的“高考移民”现象，尤其是海南、陕西等录取标准得到优惠的边远省份。其实最大的“移民”对象显然还是北京、上海这些教育资源集中而本地照顾严重的省市，只不过这些省市对“移民”控制很严、要求很高，只有高学位、高职位或高投资的“人才”才可能获得在当地落户的指标，从而使他们的子女享受当地基础教育和高等教育的优势。但是这种貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小学“移民”的门槛而已，而不可能消除“移民”现象的根源。各行各业的大量精英为了给子女争取优质高等教育的机会，不安心留在当地发展，想方设法、不择手段到京、沪等大城市工作，使这些地方的人才、物资、财富更加集中，使其它地区的各方面资源更加匮乏。

3、阻碍人才流动，扩大城乡差别

大学招生的地方保护主义直接阻碍了全国范围内的人才流动，并进一步扩大城乡差别。大学招生地方化本身即意味着当地考生占了大学相当部分的名额，他们毕业后大部分又留在当地工作，不仅不利于人才流动，而且极大了增加当地的就业压力。如今京、沪等地的绝大多数大学毕业生或研究生都选择在大学所在地就业，一方面造成这些大城市的毕业生就业压力极大，另一方面造成广大急需人才的地区却人才极度匮乏。这两种看似矛盾的现象之所以并行不悖地共存于同一个国家，无非是因为计划体制长期造成的地区差异，而保护地方考生的招生指标制度无疑是维持地方差异的一个重要因素。奇怪的是，不少大学竟以毕业生留在本地工作的现象作为招生地方化的理由，而不知道这种意识恰恰是地方保护主义的体现。从国家层次上考虑，中国社会和经济的均衡发展取决于是否能从制度上保证人才在全国范围的自由流动，而大学招生地方化显然是人才流动的障碍。

人才流动不自由的受害者首先是农村。长期以来，在城乡二元体制下，广大农村已经成为没有人愿意留驻的全方位落后的地方。虽然中央近年来加大了对农村的政策倾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撑，人才和资源从农村流向城市的趋势并没有从根本上得到扭转。大学招生地方化进一步扩大了原有的城乡差别，重点大学的农村学生比例连年滑坡。这种现象是十分自然的，因为诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。如果不从根本上改变招生指标制度，任由大学招生地方化发展下去，必然进一步扩大城乡和地区差别。

4、增加高考压力，阻碍素质教育

在大学招生过程受歧视的农业地区往往考生人数多，而地方高等教育资源不足，因而即便采取地方保护主义措施，仍然不足以满足当地的入学需求，造成高等教育资源的供需严重失衡，当地考生的高考压力巨大。在山东、河南等考生大省，高中学生起早贪黑、夜以继日地拼命复习，放弃了文体课和节假日休息时间，影响了正常的身心和智力发展，应试教育现象极为严重。面临如此巨大的竞争压力，任何素质教育措施都无济于事。事实上，即便北京、上海等大城市推行素质教育，而“素质教育”也正是这些大城市所在大学实行招生地方保护主义的借口之一，但是实际上依然是应试教育盛行，孩子们和家长们在各种辅导班、补习班、奥数班之间疲于奔命。分省命题和招生地方化不仅没有兑现素质教育的承诺，反而加剧了针对考生大省（往往也是农业大省）的歧视，至少使这些省份的应试竞争达到白热化程度。

更不用说，大学招生地方化直接造成教育资源的错误配置，使最好的学生得不到最好的教育，使师资和研究实力最强的大学失去了培养顶尖学生的机会，进而降低大学教育质量并浪费国家教育资源。

5、引发公众不满，影响社会和谐

目前，高考招生歧视引发的地区利益冲突已经成为社会不和谐的重要缘由。大学招生的地方保护主义侵犯了全国大多数地区的考生利益，理所当然引起了社会的普遍不满。在今年3月“两会”期间，北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网联合举办了针对大学招生制度的网络民意调查，结果显示高达3/4的网友认为现有的大学招生政策对全国各地的考生不公平，同样比例的网友认为部属大学按省份投放招生名额的做法不公平。对于某些大学以“学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等作为向不同省份分配录取名额的理由，3/4的网友表示不能接受，其中高达46%的网友强烈表示“完全不能接受”。[3]由此可见，大学招生制度已经成为中国社会的众矢之的，不仅引起了许多网民的不满，而且也容易激化不同地区的矛盾。

为了保障各地考生接受高等教育的平等权利、遏制普遍盛行的大学招生歧视、促进整个国家的人才培养和自由流动、构建和谐社会秩序，中国大学招生和考试制度改革已经到了刻不容缓的地步。但在提出针对中国现状的改革方案之前，有必要适当参照和借鉴其它主要国家的相关经验。高等教育和招生考试存在一定的普适规律，任何国家的教育制度都应该符合各国实践证明行之有效的规律。如果中国大学的招生指标制度偏离了世界主要国家的招生考试模式，那么这种制度的合理性和正当性就更值得怀疑了，而世界各国的主流模式也为中国招考制度的改革方向提供了有益的启示。

（二）世界主要国家的经验及其对中国的启示

为了借鉴和比较世界主要国家，我们调查了英国、美国、澳大利亚、瑞士、德国、法国、印度、日本等国的招生考试制度，不同国家具有大同小异的高等教育体系。简言之，可以根据大学的性质将世界各国的大学分为三类：国立大学、地方公立大学和私立大学。国立大学类似于中国的“部属大学”，由中央政府设立并主要依靠中央财政维持；地方公立大学则是由州、省或其它层次的地方政府设立，主要依靠地方财政维持；[4]私立大学相当于国内的“民办院校”，由私人创办并主要依靠学费、私人捐赠等民间资源维持。

纵观世界主要国家的大学招生制度，不难发现以下普遍规律：一是根据宪法或法律规定，国立大学有义务对来自不同地区的考生一视同仁，对本地和外地考生在原则上采取平等的录取标准；二是地方公立大学可以照顾当地考生，对本地和外地考生实行不同的录取标准，但是如以下德国宪法判例显示，即便地方公立大学对当地考生的照顾在有些国家也存在宪法上的限度；三是私立大学一般遵循因材施教、择优录取的原则，没有义务也没有动力对本地考生给予任何特殊照顾。对不同国家的比较研究得出的结论是高度一致的：除了某些国家的地方院校之外，所有这些国家的大学招生政策都没有地方保护主义，更没有设置地区指标制度。

1、国立大学——机会平等不容许地域歧视

在我们所考察的国家中，凡是国立大学都在宪法或法律上有义务对所有地区的考生一视同仁，不得在招生标准上采取地方保护主义。当然，并非所有国家都有“国立大学”；尤其是联邦国家强调地方自治，因而公立大学往往是由州或地方政府设置的，譬如美国没有一所大学可以被定性为“国立大学”，但是某些更偏向中央集权的联邦国家仍有“国立大学”。譬如实行联邦制的印度和中国同样都是人口大国，经济和教育发展水平也大致相当，但是印度的公立大学招生却从来没有发生过严重的地域歧视问题。从1947年印度独立到最近几十年，印度的绝大多数大学都是公立大学。公立大学可以自主制定招生政策，但是为了确保学生的多样性和不同地区的代表性，印度大学的招生政策并没有地域或其它方面的限制。

单一制国家一般规模较小，中央集权特征也更为明显，公立大学往往都是国立大学，而这些大学无一例外都必须遵循宪法平等原则，不得在招生过程中实行地域歧视。例如实行单一制的英国历来强调地方自治，因而“国立大学”(nationaluniversities)实际上具有相当程度的地方性，但是并不能在招生过程对本地考生给予任何特殊照顾。譬如布里斯托大学和伯明翰大学的招生活动确实主要针对本地学生，如与本地中学建立合作关系、进行招生宣传并鼓励本地学生报考，但是这几所大学的招生负责人均表示这些活动只是一种便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潜在申请人建立联系，而并不意味着本地申请人在录取机会上获得任何优势。因此，英国大学的主要招生标准是学术兴趣和能力，而非家庭所在地等不相关因素。

由此可见，世界各国的普遍原则是国立大学招生不得实施地方歧视，更不能人为设置大学在各个地区的招生指标。招生指标制度不仅意味着大学招生对本地考生的偏袒、对外地考生的歧视，而且也导致对不同省份之间的任意区别对待。无论是招生地方保护主义还是各省指标分配的任意性，都不符合宪法要求国立大学履行的机会平等义务。

有人认为，上述普适经验未必适用中国的“国立”（部属）大学，因为中国的部属大学名义直属中央，实际上接受一定的地方财政支持，因而并非严格意义上的“国立”大学。尤其是近年来发展的“省部共建”模式要求地方对于中央财政投入给予配套资金支持，譬如“985工程”保证全国39所重点大学每年一定的经费，由中央和所在省市各承担一半。除此之外，地方政府还通过土地划拨等方式给予大学各种支持，而大学理应通过划拨更多的招生指标对地方支持予以一定回报。然而，地方支持虽然构成招生地方保护主义的动力和原因，却并不足以为其提供足够的正当性。在土地国有的宪法体制下，大学所在的城市土地属于全民所有，地方政府只有管理权而非所有权，即便地方居民也在原则上和全国人民一样共同享有大学所在的土地，因而土地划拨并非地方有权赠送大学的“礼物”，而是拿着属于全国的财产“借花献佛”，因而也谈不上大学的“回报”。事实上，即便大学和所在地方确实存在利益互惠关系，大学（尤其是名牌大学）本身也通过为城市培养和输送大批高层次人才、为城市治理出谋划策、改善城市人文环境乃至作为旅游景观做出诸多贡献；换言之，地方对大学的投资并非只是付出，在某种意义上也是对自己的投入。况且即便大学有必要对地方财政支持有所回报，最合理的报答方式也显然不是损害教育资源配置的招生地方化，而是不损害宪法平等或影响因材施教的减免本地学生学费等方式。因此，地方财政支持并不能为部属大学招生地方化提供适当理由。

2、地方公立大学——招生地方化或有宪法限度

地方公立大学由州（省）或地方政府设立，主要靠地方税收维持，因而被认为理所当然可以对当地居民有所照顾。譬如美国没有“国立”(national)大学，公立大学全部是地方性的“州立大学”或社区学院。虽然某些州立大学也是全美乃至世界知名学府（如加州大学伯克利分校、密西根大学等），但是由于它们是由州政府设置并主要依靠州财政维持，州的纳税人对于其运营做出了重要贡献，因而无论是录取还是学费都可以对州内和州外居民采取双重标准。有的州立大学甚至将90%以上的名额保留给本州，而美国法院似乎并不认为这种招生“地方化”违背平等原则，因为州立大学本身就是“地方化”大学。

但需要注意的是，美国法院之所以认可州立大学的地方化招生政策，是因为联邦对州立大学的投入和州相比很小。在澳大利亚，虽然公立大学也是地方政府设立的大学，但是由于联邦投资比重相当大，联邦政府控制着地方政府的财政命脉，因而公立大学顾忌联邦制裁而不敢在招生标准上倾斜本地。事实上，联邦资助决定了澳大利亚公立大学并不是标准的地方公立大学，而是“准国立大学”；既然公立大学的主要经费来自全国纳税人的贡献，招生过程理应平等对待不同地区。

即便真正意义的地方公立大学也未必可以随便照顾当地考生。在印度，只有完全以邦自己的财政建立和管理的医学类或技术类教育机构才会在招生过程中考虑学生的地域因素，并在录取标准上偏向本地学生，但是即便如此，地域也不是最重要的考虑因素。联邦德国则更是通过宪法审查制度控制州立大学对本地居民的优惠。和美国不同，德国宪政法院对地方公立大学的招生平等实行更严格的控制，以下仅举一个宪法判例为证。[5]

巴伐利亚州的《大学入学许可法》第3条规定，如果入学申请者居住在巴伐利亚州并获得该州或邻州的大学前教育结业证明，那么应在大学录取过程中获得优待；如果符合条件的申请人申请就读离其住所最近的巴州境内大学，就可以获得加分。本案原告申请慕尼黑大学医学系，但是大学在考量《大学入学许可法》的上述标准之后驳回了申请，于是向法院提起诉讼。联邦宪政法院审查了巴州立法第3条规定的入学许可制度，判决其违反了《基本法》的一般平等原则、社会国体原则和第12条保障的择业自由。宪政法院指出，如果国家承认已设立的教育机构，人民便有权要求适用平等原则和社会国体原则。在界定受益范围过程中，国家机关受宪法原则限制，不得将部分国民排除在外，进而限制择业自由并造成国家对职业的操控；单方面优待本州居民，必将对其它州的居民造成不公待遇。只有保证入学机会不受任何州的出生地限制，才能实现自由选择学校和职业的权利。

我们认为，德国和印度的相关经验更值得借鉴，因为德国和印度体制和中国更为接近。同为联邦国家，德国、印度和美国对地方公立大学的招生地方化之所以采取不同措施，是因为德国和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大学也有义务遵循联邦宪法原则。作为单一制国家，中国只有一部宪法，宪法平等原则和受教育权同样适用于各级政府和各类公立大学；无论是中央还是地方政府、部属还是地方院校，都同样有义务遵循宪法平等原则。因此，即便地方院校的本地照顾也应有一定的限度。尤其是地方院校在数量和质量上的地理分布极不均衡，绝大多数师资强、待遇高、设施好的地方院校都集中在北京、上海、江苏等财政实力雄厚的发达省市，而这种格局并非天然形成的，而是整个国家长期推行城乡二元体制造成的结果。既然这些省市曾经是中央集权体制的最大受益者，今天也理应履行一定程度的全国义务，让来自其它地方的考生也能平等分享全国共同创造的地方优势教育资源；否则，如果任由地方院校照顾本地居民、排斥外来考生，只能加剧受教育机会的不平等。

3、私立大学——推动招生平等的楷模

如果说美国的州立大学是招生地方化的典型，那么私立大学则成为招生平等的楷模。和州立大学等地方公立大学相比，美国私立大学招生呈现出高得多的国家化甚至国际化程度。由于私立大学在财政上并不依附于各州，州法显然也没有正当理由要求私立大学录取标准向本州倾斜，私立大学也没有理由为了照顾所在州而牺牲自己的生源质量，因而几乎没有例外都以学生的素质和能力作为录取的首要考虑因素。例如常年排名第一的哈佛大学在招生政策中没有提到任何地区照顾，当然也不存在任何地区招生指标。事实上，哈佛招生政策明确表示不对任何特定的学校、社区、州或国家设置配额。在高级中学的学业成就很重要，但录取委员会也考虑很多其它的标准，如社会参与（communityinvolvement）、在课外活动中的领导才能和荣誉以及工作经历。

和美国相比，英国的私立办学的传统更加悠久，自牛津、剑桥开始至今已有上千年的历史。英国私立大学也同样是招生平等的典范，牛津、剑桥、伦敦等世界一流大学不实行任何地域指标分配制度。政府对大学招生也没有提出过任何名额分配要求，因为具体的招生决策完全取决于各个大学本身，政府的职责在于监管而非直接插手大学招生政策。譬如作为面向全球的私立大学，牛津大学的录取标准非常明确，即考生的学术能力与潜质，包括考生的学习能力、学术兴趣以及以往经历与所申请专业的契合程度。

英美私立大学的发展经验表明，民间完全有能力创办和管理世界最好的大学，而私立大学也完全有动力按照教育规律办学，因材施教、择优录取，打破地域等人为设置的障碍，实现高等教育资源的最优配置。如果中国行政主管部门放开对私立大学的管制，允许私立大学和公立大学在同一个起跑线上平等竞争，那么私立大学完全可以成为打破招生指标体制的主导力量。

4、考试制度——多元而统一的评价机制

一旦确立了大学招生的平等原则，考试制度也就相对明确了。综观世界各主要国家的考试制度，共性是极其明显的：在绝大多数国家，考试可以是多元的，但是任何一种考试都是全国统一的。这是因为考试的目的是为了招生提供评价标准，而不同类型的大学当然适合不同类型的考试，但是对于任何一种考试而言，考试又是全国统一的，否则就无法在全国形成统一的招生标准，形形色色的招生歧视也就屡见不鲜了。为了保证高等教育的机会平等，考试可以多种或多次，但是任何考试都必须具备全国统一的标准。

英国的考试制度相当复杂，但是要进入研究型的高等院校，考生一般都要通过全国统一的普通教育证书高级水平（A-level）考试。有些大学（如公立的朴茨茅斯大学）只要求通过全国统一考试，有些大学则还要求第二轮考试。譬如在通过全国统考和纸面材料审核之后，牛津大学还对筛选出来的申请者进行面试，以测评申请人解决问题的能力、接受新思想和信息的能力、智力的灵活性和分析推理能力。牛津的面试包括笔试和口试，竞争十分激烈，每年录取率都在10%以下。[6]

邻国日本和中国同属东方文化，两国注重教育的国民心态和思维方式具有一定的可比性，因而日本招生考试经验对于中国具有显然的借鉴意义。然而，日本的考试招生制度却和中国大相径庭，日本国立大学并没有地区性招生指标。和英国类似，申请日本的高层次大学需要通过两次考试：在全国范围内，由大学入试中心组织统一考试；通过“中心考试”后，大学还可以设置自己的学力考试。例如东京大学就有两次入学考试，但无论是全国统考还是大学自主考试，对日本国内不同地区的考生都是原则上平等的。

当然，也有个别国家并不实行统一考试，譬如澳大利亚就没有全国统考，大学主要根据申请人的中学成绩和省会考成绩决定是否录取。但是经过历年招生实践，澳大利亚对于不同地方的中学成绩和会考成绩还是形成了一套比较准确的折合标准，从而形成相对统一的评价标准。对于中国来说，澳大利亚的经验未必适用，因为实行分省自主命题之后，各省高考成绩之间的折算很难找到一个客观准确的公式，因而难以为大学招生提供一套统一的评价标准。

综上所述，世界主要国家的国立大学受宪法和法律约束，不得偏袒所在地区的考生；私立大学则为了保证生源质量，不愿意降低标准录取本地学生；即便地方公立大学可以照顾，但在某些国家还是受到宪法限制。事实上，由于世界主要国家的大学招生政策都没有规定地区指标，也很难发现与此相关的立法规定、司法判决或一般社会讨论，因而这个问题在绝大多数国家都不是问题；许多外国学者听到中国大学的招生指标制度，都忍不住表示好奇和吃惊。然而，大学招生指标分配在中国确实是一个全社会关心并已造成诸多后果的热点问题。在这个意义上，中国大学招生实行的地域指标制度可以说是高等教育发展潮流中的一个异数。这套制度固然有其特殊的历史原因或需要，但是发展到今天已经不符合教育一般规律和中国社会需要，也不符合宪法平等要求，因而亟需改进。

三、高校招生考试改革的几点建议

无论是国外经验还是中国目前存在的问题都显示，高校招生及其连带的考试制度改革势在必行。而要改革中国的招生考试制度，中央必须发挥更加积极的作用。目前各地大学招生之所以存在普遍的地方保护主义，在很大程度上是因为中央主管部门在教育机会平等方面没有承担起应有的监管义务，因而大学录取标准的决定过程处于中央监管失序的状态。由于大学在财政、土地等资源上严重依赖地方政府，在招生指标分配过程中面临当地政府和居民的双重压力，因而不可能主动对全国各地考生一视同仁。要保护各地考生的平等受教育机会，中央有必要发挥主导作用，在全国形成并实施公平和统一的录取标准。

在国内外招生考试制度的比较研究基础上，我们提出以下几个方面的改革建议，供决策部门在制定和完善《纲要》过程中参考。

1、确立招生公平目标，废除分省指标体制

《纲要》应将保障考生的平等权利作为大学招生和高考制度改革的基本目标，在此基础上形成符合中国需要的招生考试制度。长期以来，社会高度关注高考的形式和内容，而忽视了招生平等问题。这种关注方式显然是本末倒置的，因为对于考生来说，高考只是为大学提供一个衡量考生能力和素质的手段，获得录取才是目的，而录取机会在很大程度上取决于大学招生政策。高考试卷设计得再合理，但是招生政策却歧视不同地区的考生，那么考生接受高等教育的平等权利仍然得不到保障；要保证广大考生的平等机会，首先必须摆正招生和考试之间的关系，以考生平等权利与招生地域公平为目标，进而设计有效实现这一目标的招生与考试制度。

由于目前盛行的大学招生指标制度必然造成地域歧视和招生地方化，中央应逐步废除招生指标体制，推动各部属院校实行地域平等的招生政策，鼓励地方院校实行更加开放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情况下，目前可以维持招生指标作为权宜之计，但是中央教育主管部门至少应不断降低部属大学对本地考生的录取比例，并不断缩小其在不同省份的单位招生指标（每万名考生中的招生人数）之差，逐步消除大学招生政策中的任意性与地方保护主义。《纲要》应在教育部要求部属大学的本地招生占全国指标不超过30%的基础上，规定京外部属大学每年将本地招生比例递减5个百分点，逐步将本地招生比例控制在10%以内；北京部属大学的本地招生比例则每年至少压缩10%，逐步将本地招生比例控制在5%以内。同一所大学在不同省份的单位招生指标之间的差别在原则上不应超过50%，在任何省市的单位招生指标不应偏离全国平均指标的20%（本省和边远省区除外）。既然招生指标体制对于中国高等教育的长远发展有害无益，《纲要》应将取消招生指标作为高等教育改革的中长期计划，争取在十年内实现大学招生地区平等的制度化。

2、完善招生纠偏行动，促进教育资源共享

在原则上保证大学录取标准统一的同时，有必要进一步完善对少数族群和边远地区的招生优惠政策。鉴于少数民族或边远地区基础教育薄弱，可以按大学在全国招生规模占考生总人数比例，对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南等边远省区实行同比例招生政策。2009年，这些省区总共约140万考生，约占全国总数的14%。对于报考人数稀少的省区，可以人为设定其考生基数，譬如对于考生实际人数少于3万的省区，可以按3万考生基数计算大学在该省区的录取名额。因此，《纲要》应奠定大学招生的二元标准格局：对上述边远省区约占全国14%的考生在原则上实行同比例招生，对其余省市占全国85%以上的考生则实行统一标准、平等录取政策。为了促进边远地区建设，《纲要》可以规定权利和义务对等：对于在录取标准上受到照顾的考生，可以将其在毕业后回原省区工作、否则支付违约金作为录取先决条件。

招生地方化的辩护者大都将招生纠偏行动(affirmativeaction)和地方保护主义混为一谈，认为废除招生指标反而对少数族群和边远地区的考生不利，使这些地区的考生在重点大学中的比例锐减。这种混淆视听的主张显然是一种误解，因为保护少数族群、边远地区或贫困家庭等弱势群体的纠偏行动和保护大城市既得利益群体的地方歧视是性质完全不同的两回事，废除招生指标并不要求取消针对这些弱势群体的招生优惠政策。为了促进族群和谐、校园文化多元并纠正边远地区教育不发达的偏差，针对少数族群、边远地区乃至贫困家庭考生的招生纠偏行动具有显然的必要性和正当性。

然而，即便是用意良好的招生纠偏政策也需要得到良好设计，才能使大学招生既能适当照顾少数民族、边远贫困和基础教育落后的地区，又能有效防止不正常的“高考移民”现象并杜绝各式各样的加分造假行为。大学招生确实应该照顾贫困落后地区，但是目前的优惠政策过分简单化，容易造成“高考移民”和教育及社会资源浪费，使真正需要照顾的考生反而得不到照顾。为了使招生纠偏行动落到实处，《纲要》有必要规定中央教育主管部门帮助各地发展完备的考生和家庭信息系统，为合理的招生优惠政策提供依据，同时统一规范各省的高考加分政策，将各省的高考加分项目严格限制在各国普遍承认、教育规律认可的必要与合理范围之内。

从长远来看，中央应在财政能力许可的条件下帮助边远地区发展高等教育，促进高等教育资源的均衡分布。《纲要》应要求中央财政和教育主管部门采取积极措施，鼓励北京、上海等大城市的部属高校通过互助共建、建立校区或独立分校等多种方式帮助不发达地区办学，逐步形成东部教育资源向西部辐射的纠偏格局和部属高校资源全国共享的网络体系。

3、建立统一考试制度，鼓励大学招生自主

招生地域公平的前提是存在统一的衡量标准，因而要求废除目前的分省命题体制，实行全国统一的考试制度和评判标准。当然，全国统考并不意味着以往的“一考定终身”。越来越多的证据表明，一次考试难以全面准确考生的能力和素质，因而中央主管部门不仅应适当改革高考的形式和内容，而且可以参照英国、美国、日本等国外经验，探索大学录取标准多元化的可行性与可能路径。在技术上可行并在制度上能有效防止不规范行为的前提下，大学招生可以在高考成绩之外参照高中会考成绩乃至学生平时表现等多种因素，尽可能全面准确地衡量考生的综合素质。但是考试制度多元化改革并不能否定统一考试的必要性，否则不同地区考生的平等权利就无法得到保障。我们建议《纲要》以考生接受高等教育的平等权利为中心，将考试制度改革作为中长期教育发展规划的重要组成部分，在今后五到十年内形成公平而科学的考试体系。

就目前看来，英国和日本等国实行的全国统考与大学自主考试相结合的高考模式最适应中国未来的教育发展。中国是一个考试大国，光是高考每年就有千万考生之多，一次考试确实难以全面准确衡量考生综合素质。我们建议，《纲要》明确规定今后的考试方式及其制度安排，逐步形成全国统考加大学自主考试的二次考试模式。全国统考主要发挥初次筛选的功能，考核学生的分析、数理、语言等一般能力；大学自主考试则根据大学自身特长和需要，对统考成绩符合要求的考生进行最终筛选。为了保证统一考试的公平、科学和权威性，国家应建立由教育专家组成的考试机构负责统考命题；如果命题涉及地方性知识，考试机构应由来自各省的教育专家组成，以保证命题的普遍性与典型性。如果可以做到不同考试的命题难度均衡，可以借鉴美国SAT考试经验，每年组织多次全国统考；如果一年组织一次，可以在每年4月底或5月初进行全国统考，六月完成阅卷、成绩统计以及考生填报志愿，大学则可以在七月组织自主考试，八月完成录取工作。

统一考试是为了保障全国考生的平等权利，而不是加强中央行政干预；在保障招生公平和考试统一的基础上，国家应赋予大学更多的招生自主权。中国某些重点大学虽然也被授权“自主招生”，但是招生幅度很小（招生指标的5%左右），而且程序倒置，结果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大学在高考之前组织自主招生考试，必然严重限制了参加自主招生考试的考生人数和资格。由于大学没有能力允许全国的考生自由报名参加自主招生考试，分配给各地的考试指标必然受到严格限制，而且和普通高考相比更偏向大学所在的省市。事实上，即便在大学所在地，也只有重点高中的学生才有资格参加自主招生考试；如果所在高中不在大学允许范围内，考生不论成绩如何优秀都没有资格参加自主招生考试。这样的招考体制当然严重剥夺了考生的平等机会，因而已有学者将其戏称为“假自主招生”。[7]正确的做法是借鉴英国和日本的考试程序，先进行全国统考，在统考筛选的基础上各大学可以再进行自主考试。既然全国统考已经淘汰了大部分申请人，大学也就不再面临资源约束的困惑，完全有能力在第二次考试中对来自全国各地的考生一视同仁。当然，为了节省考生成本，层次相当的大学也可以组织联考，但是不论考试方式和组织主体如何，都必须保证对全国的考生完全开放、平等。在保证大学招生政策平等的前提下，中央完全可以放开大学招生自主权；大学可以自行决定究竟采取何种考试成绩作为衡量全国考生的标准，有的大学可以纯粹依赖全国统考，有的大学可以在统考筛选基础上组织自己的二次考试，职业技术学院甚至可以不要求高考成绩，采用其它的考试标准。[8]大学自主招生的比例也没有必要局限在5%或10%范围内，而完全可以达到100%。

4、保证大学平等竞争，打破私人办学障碍

造成中国应试教育的社会根源在于优质高等教育资源的严重稀缺及其分布失衡，而解决这一问题的根本在于允许大学在自由公平竞争的环境下繁荣发展。虽然中国大学数量增加很快，入学率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大学并没有增加，高考竞争压力也没有减小。由于中央的重点扶持，清华、北大等极少数名校和其它大学之间的差距越来越大，不少考生形成了“非名校不上”的情结，进而造成“千军万马过独木桥”的现象，应试教育屡禁不止。相比之下，发达国家的高等教育资源不仅总体更加雄厚，而且分布更为均匀。尤其在英美国家，私立大学的自由发展和平等竞争为整个国家的高等教育增添了极大活力。虽然名校竞争依然十分激烈，但是考生的入学选择是多样化的，而且取决于多重考虑因素，对某个名校的依恋情结很容易为就近入学、节省成本、获得奖学金的机会等因素所超越，从而也缓解了名校本身面临的招生压力。

为了提升中国的综合教育实力、缓解考试压力并从根本上改变对于青少年成长极为不利的应试教育，除了让具备条件的优质大学适当扩大本科招生、进一步普及通识教育之外，必须让高等教育得到自由和自主的繁荣发展。国家不应再人为将大学分为三六九等，用计划经济的思维模式通过中央重点投入“创建世界一流”，而是应该让不同层次的大学在自由宽松的环境下平等竞争，一方面通过国家财政对部属大学切实履行中央义务，另一方面鼓励大学用自己的办学业绩和社会贡献吸引广泛的民间支持，通过财政来源的多元化减少乃至消除部属大学的地方依附。

决定大学声誉的不仅是师资和设施，更重要的是生源，学生质量是大学质量的首要标志，因而大学平等首先体现在招生权利的平等上。国家尤其不应在考试录取过程中允许重点大学优先录取，歧视一般院校特别是民办院校。目前不仅大学分层次、分阶段录取，一般院校和民办大学只能吸收重点大学录取后的剩余生源，因而在众目睽睽的招生阶段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且许多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填报志愿。《纲要》应彻底改革不合理的录取过程，并明确以下基本原则：所有考生都应该在知道高考成绩之后填报志愿，而报考和录取是一个平等开放的双向过程，所有大学都在同一时间面向所有生源。一个学生可以同时收到多个大学的录取通知，并在限定时间内做出最后选择；如果第一轮录取过程结束后，还有大学没有达到既定招生规模，可以自主进入第二轮录取。在整个过程中，各省招生办公室发挥的作用应限于保管考生档案，并控制档案的最终去向。

为了促进高等教育的繁荣和多元发展，国家还应该降低私人办学的门槛，使私立学校和公立学校和在同一平台上公平竞争、共同发展，进而缓解高等教育资源紧张并促进各地高等教育资源的均衡分布。当然，中央教育主管部门有责任规定私人办学的资质并要求一定的教育质量，但是一旦符合基本条件，私人就应该获得办学的许可，并从考试招生到颁发学位获得和公立大学完全平等的权利。《纲要》应确立私人办学的平等权利，打破束缚民办教育发展的重重行政桎梏。从中国三十年改革开放和市场经济的发展经验来看，办学主体和模式的多元竞争是推动国家教育长远发展的重要动力。事实上，国外经验表明，私立大学不仅完全可能发展成为一流大学，而且也完全可以成为推动因材施教、择优录取、平等招生的楷模。

5、实现基础教育平等，推动全国同步教学

目前制约大学招生平等的一个重要因素是各地基础教育发展严重失衡，尤其是边远贫困地区的基础教育设施长期得不到国家财政的基本保障，因而边远贫困地区的考生知识结构和发达城市相比存在明显差距。只有保证基础教育的地区平等，才可能真正实现大学招生的地区平等。其实和高等教育相比，基础教育对于青少年的道德和智力发展更加关键，因而国家理应通过增加财政投入等切实措施，保障全国所有地方的基础教育达到《义务教育法》规定的基本标准。目前，中央已经高度重视农村基础教育，并就免费就学、安全校舍、合格教师和符合法定标准的工资待遇等方面出台多项保障措施，但是有些措施还有待地方落实。《纲要》有必要将基础教育的平等保护作为重中之重，尤其要切实保障贫困地区儿童接受义务教育的权利，包括采取有效措施提高农村师资质量，加大投入改善学校基础设施，建立能够锻炼想象力、拓宽知识面的图书馆与计算机网络系统，为广大农村学生提供良好的学习环境。更重要的是，中央有必要建立实施义务教育的长效机制，监督地方政府将保障农村义务教育的中央政令和配套经费落到实处。

实现招生平等和统一考试意味着全国基础教育体系将形成多元而同步发展的格局。一方面，统一考试将一如既往地对中小学教学体系发挥“指挥棒”作用。正因为如此，统考命题设计应慎之又慎，全国统考的科目应仅限于考察学生的数理化、阅读理解、逻辑推理等可以客观衡量的一般能力，而不应包括需要死记硬背或临场发挥的主观性或随意性较大的具体内容。如果统考命题设计科学合理，应能对锻炼学生思维分析能力、促进各地素质教育发挥积极作用。虽然边远贫困地区的基础教育可能面临一时的不适应，但是如果这些地区的中小学教学质量能够得到基本保障，它们应有能力迎头赶上，从而形成全国基础教育同步发展的统一体系。也只有全国各地的教学体系同步发展，才能保证整个国家的经济、社会与法治的均衡发展。另一方面，既然全国统考只是测试学生的一般能力，各地和各个学校对于具体教材和教学方法的选择仍然掌握相当大的自主权；同步教学并不是一盘全国一统僵化的“死棋”，而是各地灵活掌握、多元竞争的“活棋”。

6、制定招生考试立法，保障公民有效参与

为了从法律上确立并保障各地考生的平等权利，中央应在适当时机通过《大学招生考试法》。中央教育主管部门可以先行制定大学招生和考试的法律规范，并在条件成熟的情况下推动制定国家法律，至少在《高等教育法》等相关法律中加入专门章节规定教育公平的基本原则和具体措施。虽然中央一直关注这个领域的立法并一度提出相关法律草案，但是立法进程并不尽如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是对人产生毕生影响的重要公共资源，高等教育的机会平等是公民受宪法保护的基本权利，因而全国人大或常委会有必要在这个领域制定专门法律。《纲要》应将招生考试立法作为中长期目标，力求在今后五到十年内制定中国第一部《大学招生考试法》，早日实现大学招生考试的法治化。

大学招生与考试制度改革事关每一个考生和家庭的切身利益，必然引起社会的强烈关注，而改革的成败在很大程度上也取决于社会的满意度。中共十七大报告提出“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”因此，和谐社会离不开有序而有效的公众参与。无论是招生考试立法还是《纲要》本身的制定过程都应做到公开透明，通过网络等渠道主动引导公众对某些重要热点问题进行理性的讨论和参与，并充分尊重民间的智慧。中国近年来的社会进步表明，公众参与不仅是政府理性决策的基础，而且也是制度改革的推动力与正当性的最终源泉。

中共十七大报告要求“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，并提出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。我们希望，《纲要》能按照宪法和十七大报告的有关要求，更新教育观念、深化考试招生制度改革，推动中国社会早日实现高等教育机会平等。

[1] “温家宝听课笔记刊发：教育需大胆改革”，《新京报》2009年10月12日。

[2]资料来源：北京高校(校本部)2009年招生来源计划，见http://news.xinhuanet.com/edu/2009-04/22/content.[3]参见“众议高考地域歧视是否存在”，《法制日报》2009年3月20日，投票结果见http://vote.qq.com/survey_project_stat/21368_true.shtml.[4]当然，个别国家的情况可能更为复杂，例如澳大利亚的某些高校是由省或地方政府设立，却主要由联邦政府资助，因而名义上属于地方公立，实质上是“准国立高校”。

[5] 参见台湾地区司法院编：《德国联邦宪法法院裁判选辑》

（二），1991年12月，第80-114页。

[6] 参见王立科：《英国高等院校招生考试研究》，厦门高校教育学院博士生论文，2007年。

[7] 熊丙奇：“取消计划配额，才是实现高校招生均衡之道”，《东方早报》2009年9月25日。

[8]对于21世纪教育研究院提出的分层考试民间方案，参见“中国中长期教育改革提出3种高考方案”，《扬子晚报》2009年8月9日。

第三篇：大学招生考试制度改革调研报告

一、调研背景、目的及意义

教育是决定中华民族兴衰的千年大计，是关系中国长期持续发展的最重要的国家利益，是宪法要求政府切实履行的基本义务，而受教育机会也是宪法保障公民平等享有的基本权利。近年来，中国教育在不少方面取得突破，基本实现了免费义务教育目标，并完成了高等教育从精英化向大众化的历史性跨越。然而，正如温家宝总理今年9月在北京市第35中学听课后指出，中国教育“还不适应经济社会发展的要求，不适应国家对人才培养的要求”。[1] 以高等教育为例，中国大学普遍实行的招生指标制度就是计划经济遗留下来的产物。改革开放之后，虽然中国在许多领域开始推行市场经济，但是高等教育的计划体制不仅没有缓解，而且近年来在某些方面还有所加剧。分省招生指标制度造成大学生源的地方化和录取标准的严重不公，损害了广大地区的考生接受高等教育的平等权利，使大学不能得天下之英才而教之，使中小学不可能推行真正的素质教育，使个人得不到正常的德性和智力发展，使国家得不到适合政治、经济、社会与法治建设的人才。

大学本科是青年成长的关键阶段，大学招生和考试制度对国家人才培养发挥至关重要的作用。对于大学教育，招生与考试制度决定了大学可以招收和培养什么样的学生，学生可以接受什么质量的大学教育并成为什么样的人才；对于基础教育，招生考试更是发挥着“指挥棒”作用，引导全国每年千万考生乃至每一个中小学生的学习方向。招考制度改革事关中国每一个青少年的受教育机会和国家长远发展的潜力，理应成为国家制定教育改革和发展规划纲要的重中之重。

由于高校招生改革是一项“牵一发而动全身”的社会系统工程，改革成功的基本前提是系统分析中国高校招生考试制度存在的特殊问题，并正确认识高等教育发展的普遍规律。本着有利于公民受教育机会平等和国家教育发展的原则，北京大学宪法与行政法研究中心和美国华盛顿大学、厦门大学、山东大学、郑州大学、南京大学、杭州师范大学、华东政法大学、中国政法大学、中央民族大学、清华大学等多所研究机构合作，对国内外大学招生与考试制度进行了比较研究和问卷调查。经过一年多的深入调研，初步形成了此调研报告，供教育部在起草和完善《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）过程中参考。

二、调研主要内容

（一）中国高校招生存在的普遍问题

要在全国范围内振兴教育，必须实现教育资源和受教育机会在地区之间的公平分配。然而，目前全国不同地区的教育资源分布仍然极为不均衡，城乡差距尤其显著。在高等教育领域，广大农村没有一所大学，几乎所有全国知名学府都集中在北京、上海等大城市。更严重的是，部属重点院校对本地考生保留了远超过考生人数比例的招生指标，形成了严重的大学招生地方化，产生了一系列值得警惕的社会后果。

1、违背宪法原则，剥夺平等机会

高等教育机会是最重要的公共资源，理应按照机会平等原则公平分配给所有公民。宪法第33条规定：“公民在法律面前一律平等”；第46条明确规定：“公民有受教育的权利”。这表明公民接受高等教育的权利应受到国家的平等保护，而不应该因户籍地等不相关因素而受到歧视。然而，部属重点院校的分省招生指标制度对本地考生给予特殊照顾，严重歧视了外地考生接受高等教育的平等权利，明显违反宪法规定的教育机会平等原则。众所周知，北京大学不是北京的北大，而是全中国的北大，但是北京考生考取北大的机会却要比山东、河南等省的考生高出几十倍甚至上百倍；而上海、江苏、浙江、武汉等地的招生地方化甚至远比北京大学严重，诸如复旦、浙大、武大、南大等国家重点支持的“985大学”在本地录取考生达到招生总量的百分之三四十，有的甚至高达50%。

虽然目前已有16个省市实行“自主命题”，不同省份的高考成绩失去可比性，高考丧失了统一衡量标准的功能，招生指标体制的地域歧视也变得不那么明显，但是地域歧视的实质并没有改变。只要看看各大大学的招生指标分配，就会发现在所在省市自主命题前后没有实质差别，因而同一所大学对全国各地考生设置的录取门槛实际上和以前一样不平等。“自主命题”不仅不可能改变大学招生地方化的事实，而且恶化了招生地域歧视的性质；如果说统一高考时代仅限于录取分数的不平等，那么现在则已经失去了统一的衡量标准。

事实上，目前的大学招生指标体制不仅保护本地考生、歧视外地考生，而且对于外地考生群体也显示出严重的差别对待。2009年，北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人，在上海投放的指标为4.8人，但是在山东与河南投放的指标却只有1人，在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人，导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[2] 同年复旦大学对每万名考生在浙江投放的指标为5.2人，在北京投放的指标为4.2人，而对河南与内蒙古投放的指标都仅略超过0.4，不同省市的单位招生指标同样相差巨大。如此显著的差别待遇不仅侵犯了不同省市考生的平等录取机会，而且使招生指标的地域分配带上人为复杂性和巨大任意性，为大学招生腐败和幕后交易提供了温床，对招生过程的法治化与公开化则设置了重重障碍。

2、加剧“高考移民”，恶化资源分配

除了歧视广大考生的平等权利，高校招生地方化的一个直接但经常被忽视的后果是加剧中国社会的资源配置失衡。在计划经济时代，国家重点扶持城市工业发展，形成了高度集中的资源分布格局，北京、上海等大城市成为经济、政治、文化、教育全方位发达的中心，内地尤其是广大农村则成为全方位资源匮乏、贫困落后的地方。虽然中国在许多方面都打破了计划经济的桎梏，但是计划经济时代形成的资源配置失衡格局仍然在起作用，而作为计划经济残余的高校招生地方化和现有的失衡格局相结合，形成了恶性循环、积重难返的困境。历年来，京、沪等各大城市形成了高度集中的教育资源优势，而这些省市所在的全国知名学府为本地考生降低录取标准，极大增加了这些省市对人才和资源的吸引力，进一步加剧了国家资源分配失衡的趋势。

高校招生地方化造成的一个独特现象是“高考移民”。大学对各省分配的不同招生指标造成不同的录取标准，从而自然产生了考生家庭从高标准地区向低标准地区“移民”的理性驱动。目前人们普遍关注每年招生过程中发生的“高考移民”现象，尤其是海南、陕西等录取标准得到优惠的边远省份。其实最大的“移民”对象显然还是北京、上海这些教育资源集中而本地照顾严重的省市，只不过这些省市对“移民”控制很严、要求很高，只有高学位、高职位或高投资的“人才”才可能获得在当地落户的指标，从而使他们的子女享受当地基础教育和高等教育的优势。但是这种貌似合法的控制措施只是提高了高考乃至中小学“移民”的门槛而已，而不可能消除“移民”现象的根源。各行各业的大量精英为了给子女争取优质高等教育的机会，不安心留在当地发展，想方设法、不择手段到京、沪等大城市工作，使这些地方的人才、物资、财富更加集中，使其它地区的各方面资源更加匮乏。

3、阻碍人才流动，扩大城乡差别

大学招生的地方保护主义直接阻碍了全国范围内的人才流动，并进一步扩大城乡差别。大学招生地方化本身即意味着当地考生占了大学相当部分的名额，他们毕业后大部分又留在当地工作，不仅不利于人才流动，而且极大了增加当地的就业压力。如今京、沪等地的绝大多数大学毕业生或研究生都选择在大学所在地就业，一方面造成这些大城市的毕业生就业压力极大，另一方面造成广大急需人才的地区却人才极度匮乏。这两种看似矛盾的现象之所以并行不悖地共存于同一个国家，无非是因为计划体制长期造成的地区差异，而保护地方考生的招生指标制度无疑是维持地方差异的一个重要因素。奇怪的是，不少大学竟以毕业生留在本地工作的现象作为招生地方化的理由，而不知道这种意识恰恰是地方保护主义的体现。从国家层次上考虑，中国社会和经济的均衡发展取决于是否能从制度上保证人才在全国范围的自由流动，而大学招生地方化显然是人才流动的障碍。

人才流动不自由的受害者首先是农村。长期以来，在城乡二元体制下，广大农村已经成为没有人愿意留驻的全方位落后的地方。虽然中央近年来加大了对农村的政策倾斜力度，但是由于缺乏必要的制度支撑，人才和资源从农村流向城市的趋势并没有从根本上得到扭转。大学招生地方化进一步扩大了原有的城乡差别，重点大学的农村学生比例连年滑坡。这种现象是十分自然的，因为诸如山东、河南等农业比重大的省份考生基数也相当大，因而往往成为京、沪等地大学招生的歧视对象，农业为主的省份得到的招生指标远低于其考生数量占全国总量的比例。再加上农村地区基础教育不发达，农村考生在高考面前本来就处于劣势。如果不从根本上改变招生指标制度，任由大学招生地方化发展下去，必然进一步扩大城乡和地区差别。

4、增加高考压力，阻碍素质教育

在大学招生过程受歧视的农业地区往往考生人数多，而地方高等教育资源不足，因而即便采取地方保护主义措施，仍然不足以满足当地的入学需求，造成高等教育资源的供需严重失衡，当地考生的高考压力巨大。在山东、河南等考生大省，高中学生起早贪黑、夜以继日地拼命复习，放弃了文体课和节假日休息时间，影响了正常的身心和智力发展，应试教育现象极为严重。面临如此巨大的竞争压力，任何素质教育措施都无济于事。事实上，即便北京、上海等大城市推行素质教育，而“素质教育”也正是这些大城市所在大学实行招生地方保护主义的借口之一，但是实际上依然是应试教育盛行，孩子们和家长们在各种辅导班、补习班、奥数班之间疲于奔命。分省命题和招生地方化不仅没有兑现素质教育的承诺，反而加剧了针对考生大省（往往也是农业大省）的歧视，至少使这些省份的应试竞争达到白热化程度。

更不用说，大学招生地方化直接造成教育资源的错误配置，使最好的学生得不到最好的教育，使师资和研究实力最强的大学失去了培养顶尖学生的机会，进而降低大学教育质量并浪费国家教育资源。

5、引发公众不满，影响社会和谐

目前，高考招生歧视引发的地区利益冲突已经成为社会不和谐的重要缘由。大学招生的地方保护主义侵犯了全国大多数地区的考生利益，理所当然引起了社会的普遍不满。在今年3月“两会”期间，北京大学宪法与行政法研究中心和腾讯网联合举办了针对大学招生制度的网络民意调查，结果显示高达3/4的网友认为现有的大学招生政策对全国各地的考生不公平，同样比例的网友认为部属大学按省份投放招生名额的做法不公平。对于某些大学以“学校的历史传统”、“往年招生历来如此”等作为向不同省份分配录取名额的理由，3/4的网友表示不能接受，其中高达46%的网友强烈表示“完全不能接受”。[3] 由此可见，大学招生制度已经成为中国社会的众矢之的，不仅引起了许多网民的不满，而且也容易激化不同地区的矛盾。

为了保障各地考生接受高等教育的平等权利、遏制普遍盛行的大学招生歧视、促进整个国家的人才培养和自由流动、构建和谐社会秩序，中国大学招生和考试制度改革已经到了刻不容缓的地步。但在提出针对中国现状的改革方案之前，有必要适当参照和借鉴其它主要国家的相关经验。高等教育和招生考试存在一定的普适规律，任何国家的教育制度都应该符合各国实践证明行之有效的规律。如果中国大学的招生指标制度偏离了世界主要国家的招生考试模式，那么这种制度的合理性和正当性就更值得怀疑了，而世界各国的主流模式也为中国招考制度的改革方向提供了有益的启示。

（二）世界主要国家的经验及其对中国的启示

为了借鉴和比较世界主要国家，我们调查了英国、美国、澳大利亚、瑞士、德国、法国、印度、日本等国的招生考试制度，不同国家具有大同小异的高等教育体系。简言之，可以根据大学的性质将世界各国的大学分为三类：国立大学、地方公立大学和私立大学。国立大学类似于中国的“部属大学”，由中央政府设立并主要依靠中央财政维持；地方公立大学则是由州、省或其它层次的地方政府设立，主要依靠地方财政维持；[4] 私立大学相当于国内的“民办院校”，由私人创办并主要依靠学费、私人捐赠等民间资源维持。

纵观世界主要国家的大学招生制度，不难发现以下普遍规律：一是根据宪法或法律规定，国立大学有义务对来自不同地区的考生一视同仁，对本地和外地考生在原则上采取平等的录取标准；二是地方公立大学可以照顾当地考生，对本地和外地考生实行不同的录取标准，但是如以下德国宪法判例显示，即便地方公立大学对当地考生的照顾在有些国家也存在宪法上的限度；三是私立大学一般遵循因材施教、择优录取的原则，没有义务也没有动力对本地考生给予任何特殊照顾。对不同国家的比较研究得出的结论是高度一致的：除了某些国家的地方院校之外，所有这些国家的大学招生政策都没有地方保护主义，更没有设置地区指标制度。

1、国立大学——机会平等不容许地域歧视

在我们所考察的国家中，凡是国立大学都在宪法或法律上有义务对所有地区的考生一视同仁，不得在招生标准上采取地方保护主义。当然，并非所有国家都有“国立大学”；尤其是联邦国家强调地方自治，因而公立大学往往是由州或地方政府设置的，譬如美国没有一所大学可以被定性为“国立大学”，但是某些更偏向中央集权的联邦国家仍有“国立大学”。譬如实行联邦制的印度和中国同样都是人口大国，经济和教育发展水平也大致相当，但是印度的公立大学招生却从来没有发生过严重的地域歧视问题。从1947年印度独立到最近几十年，印度的绝大多数大学都是公立大学。公立大学可以自主制定招生政策，但是为了确保学生的多样性和不同地区的代表性，印度大学的招生政策并没有地域或其它方面的限制。

单一制国家一般规模较小，中央集权特征也更为明显，公立大学往往都是国立大学，而这些大学无一例外都必须遵循宪法平等原则，不得在招生过程中实行地域歧视。例如实行单一制的英国历来强调地方自治，因而“国立大学”(national universities)实际上具有相当程度的地方性，但是并不能在招生过程对本地考生给予任何特殊照顾。譬如布里斯托大学和伯明翰大学的招生活动确实主要针对本地学生，如与本地中学建立合作关系、进行招生宣传并鼓励本地学生报考，但是这几所大学的招生负责人均表示这些活动只是一种便利的招生策略，目的在于更有效地和主要的潜在申请人建立联系，而并不意味着本地申请人在录取机会上获得任何优势。因此，英国大学的主要招生标准是学术兴趣和能力，而非家庭所在地等不相关因素。

由此可见，世界各国的普遍原则是国立大学招生不得实施地方歧视，更不能人为设置大学在各个地区的招生指标。招生指标制度不仅意味着大学招生对本地考生的偏袒、对外地考生的歧视，而且也导致对不同省份之间的任意区别对待。无论是招生地方保护主义还是各省指标分配的任意性，都不符合宪法要求国立大学履行的机会平等义务。

有人认为，上述普适经验未必适用中国的“国立”（部属）大学，因为中国的部属大学名义直属中央，实际上接受一定的地方财政支持，因而并非严格意义上的“国立”大学。尤其是近年来发展的“省部共建”模式要求地方对于中央财政投入给予配套资金支持，譬如“985工程”保证全国39所重点大学每年一定的经费，由中央和所在省市各承担一半。除此之外，地方政府还通过土地划拨等方式给予大学各种支持，而大学理应通过划拨更多的招生指标对地方支持予以一定回报。然而，地方支持虽然构成招生地方保护主义的动力和原因，却并不足以为其提供足够的正当性。在土地国有的宪法体制下，大学所在的城市土地属于全民所有，地方政府只有管理权而非所有权，即便地方居民也在原则上和全国人民一样共同享有大学所在的土地，因而土地划拨并非地方有权赠送大学的“礼物”，而是拿着属于全国的财产“借花献佛”，因而也谈不上大学的“回报”。事实上，即便大学和所在地方确实存在利益互惠关系，大学（尤其是名牌大学）本身也通过为城市培养和输送大批高层次人才、为城市治理出谋划策、改善城市人文环境乃至作为旅游景观做出诸多贡献；换言之，地方对大学的投资并非只是付出，在某种意义上也是对自己的投入。况且即便大学有必要对地方财政支持有所回报，最合理的报答方式也显然不是损害教育资源配置的招生地方化，而是不损害宪法平等或影响因材施教的减免本地学生学费等方式。因此，地方财政支持并不能为部属大学招生地方化提供适当理由。

2、地方公立大学——招生地方化或有宪法限度

地方公立大学由州（省）或地方政府设立，主要靠地方税收维持，因而被认为理所当然可以对当地居民有所照顾。譬如美国没有“国立”(national)大学，公立大学全部是地方性的“州立大学”或社区学院。虽然某些州立大学也是全美乃至世界知名学府（如加州大学伯克利分校、密西根大学等），但是由于它们是由州政府设置并主要依靠州财政维持，州的纳税人对于其运营做出了重要贡献，因而无论是录取还是学费都可以对州内和州外居民采取双重标准。有的州立大学甚至将90%以上的名额保留给本州，而美国法院似乎并不认为这种招生“地方化”违背平等原则，因为州立大学本身就是“地方化”大学。

但需要注意的是，美国法院之所以认可州立大学的地方化招生政策，是因为联邦对州立大学的投入和州相比很小。在澳大利亚，虽然公立大学也是地方政府设立的大学，但是由于联邦投资比重相当大，联邦政府控制着地方政府的财政命脉，因而公立大学顾忌联邦制裁而不敢在招生标准上倾斜本地。事实上，联邦资助决定了澳大利亚公立大学并不是标准的地方公立大学，而是“准国立大学”；既然公立大学的主要经费来自全国纳税人的贡献，招生过程理应平等对待不同地区。

即便真正意义的地方公立大学也未必可以随便照顾当地考生。在印度，只有完全以邦自己的财政建立和管理的医学类或技术类教育机构才会在招生过程中考虑学生的地域因素，并在录取标准上偏向本地学生，但是即便如此，地域也不是最重要的考虑因素。联邦德国则更是通过宪法审查制度控制州立大学对本地居民的优惠。和美国不同，德国宪政法院对地方公立大学的招生平等实行更严格的控制，以下仅举一个宪法判例为证。[5]

巴伐利亚州的《大学入学许可法》第3条规定，如果入学申请者居住在巴伐利亚州并获得该州或邻州的大学前教育结业证明，那么应在大学录取过程中获得优待；如果符合条件的申请人申请就读离其住所最近的巴州境内大学，就可以获得加分。本案原告申请慕尼黑大学医学系，但是大学在考量《大学入学许可法》的上述标准之后驳回了申请，于是向法院提起诉讼。联邦宪政法院审查了巴州立法第3条规定的入学许可制度，判决其违反了《基本法》的一般平等原则、社会国体原则和第12条保障的择业自由。宪政法院指出，如果国家承认已设立的教育机构，人民便有权要求适用平等原则和社会国体原则。在界定受益范围过程中，国家机关受宪法原则限制，不得将部分国民排除在外，进而限制择业自由并造成国家对职业的操控；单方面优待本州居民，必将对其它州的居民造成不公待遇。只有保证入学机会不受任何州的出生地限制，才能实现自由选择学校和职业的权利。

我们认为，德国和印度的相关经验更值得借鉴，因为德国和印度体制和中国更为接近。同为联邦国家，德国、印度和美国对地方公立大学的招生地方化之所以采取不同措施，是因为德国和印度的中央化程度更高，因而即便地方公立大学也有义务遵循联邦宪法原则。作为单一制国家，中国只有一部宪法，宪法平等原则和受教育权同样适用于各级政府和各类公立大学；无论是中央还是地方政府、部属还是地方院校，都同样有义务遵循宪法平等原则。因此，即便地方院校的本地照顾也应有一定的限度。尤其是地方院校在数量和质量上的地理分布极不均衡，绝大多数师资强、待遇高、设施好的地方院校都集中在北京、上海、江苏等财政实力雄厚的发达省市，而这种格局并非天然形成的，而是整个国家长期推行城乡二元体制造成的结果。既然这些省市曾经是中央集权体制的最大受益者，今天也理应履行一定程度的全国义务，让来自其它地方的考生也能平等分享全国共同创造的地方优势教育资源；否则，如果任由地方院校照顾本地居民、排斥外来考生，只能加剧受教育机会的不平等。

3、私立大学——推动招生平等的楷模

如果说美国的州立大学是招生地方化的典型，那么私立大学则成为招生平等的楷模。和州立大学等地方公立大学相比，美国私立大学招生呈现出高得多的国家化甚至国际化程度。由于私立大学在财政上并不依附于各州，州法显然也没有正当理由要求私立大学录取标准向本州倾斜，私立大学也没有理由为了照顾所在州而牺牲自己的生源质量，因而几乎没有例外都以学生的素质和能力作为录取的首要考虑因素。例如常年排名第一的哈佛大学在招生政策中没有提到任何地区照顾，当然也不存在任何地区招生指标。事实上，哈佛招生政策明确表示不对任何特定的学校、社区、州或国家设置配额。在高级中学的学业成就很重要，但录取委员会也考虑很多其它的标准，如社会参与（community involvement）、在课外活动中的领导才能和荣誉以及工作经历。

和美国相比，英国的私立办学的传统更加悠久，自牛津、剑桥开始至今已有上千年的历史。英国私立大学也同样是招生平等的典范，牛津、剑桥、伦敦等世界一流大学不实行任何地域指标分配制度。政府对大学招生也没有提出过任何名额分配要求，因为具体的招生决策完全取决于各个大学本身，政府的职责在于监管而非直接插手大学招生政策。譬如作为面向全球的私立大学，牛津大学的录取标准非常明确，即考生的学术能力与潜质，包括考生的学习能力、学术兴趣以及以往经历与所申请专业的契合程度。

英美私立大学的发展经验表明，民间完全有能力创办和管理世界最好的大学，而私立大学也完全有动力按照教育规律办学，因材施教、择优录取，打破地域等人为设置的障碍，实现高等教育资源的最优配置。如果中国行政主管部门放开对私立大学的管制，允许私立大学和公立大学在同一个起跑线上平等竞争，那么私立大学完全可以成为打破招生指标体制的主导力量。

4、考试制度——多元而统一的评价机制

一旦确立了大学招生的平等原则，考试制度也就相对明确了。综观世界各主要国家的考试制度，共性是极其明显的：在绝大多数国家，考试可以是多元的，但是任何一种考试都是全国统一的。这是因为考试的目的是为了招生提供评价标准，而不同类型的大学当然适合不同类型的考试，但是对于任何一种考试而言，考试又是全国统一的，否则就无法在全国形成统一的招生标准，形形色色的招生歧视也就屡见不鲜了。为了保证高等教育的机会平等，考试可以多种或多次，但是任何考试都必须具备全国统一的标准。

英国的考试制度相当复杂，但是要进入研究型的高等院校，考生一般都要通过全国统一的普通教育证书高级水平（A-level）考试。有些大学（如公立的朴茨茅斯大学）只要求通过全国统一考试，有些大学则还要求第二轮考试。譬如在通过全国统考和纸面材料审核之后，牛津大学还对筛选出来的申请者进行面试，以测评申请人解决问题的能力、接受新思想和信息的能力、智力的灵活性和分析推理能力。牛津的面试包括笔试和口试，竞争十分激烈，每年录取率都在10%以下。[6]

邻国日本和中国同属东方文化，两国注重教育的国民心态和思维方式具有一定的可比性，因而日本招生考试经验对于中国具有显然的借鉴意义。然而，日本的考试招生制度却和中国大相径庭，日本国立大学并没有地区性招生指标。和英国类似，申请日本的高层次大学需要通过两次考试：在全国范围内，由大学入试中心组织统一考试；通过“中心考试”后，大学还可以设置自己的学力考试。例如东京大学就有两次入学考试，但无论是全国统考还是大学自主考试，对日本国内不同地区的考生都是原则上平等的。

当然，也有个别国家并不实行统一考试，譬如澳大利亚就没有全国统考，大学主要根据申请人的中学成绩和省会考成绩决定是否录取。但是经过历年招生实践，澳大利亚对于不同地方的中学成绩和会考成绩还是形成了一套比较准确的折合标准，从而形成相对统一的评价标准。对于中国来说，澳大利亚的经验未必适用，因为实行分省自主命题之后，各省高考成绩之间的折算很难找到一个客观准确的公式，因而难以为大学招生提供一套统一的评价标准。

综上所述，世界主要国家的国立大学受宪法和法律约束，不得偏袒所在地区的考生；私立大学则为了保证生源质量，不愿意降低标准录取本地学生；即便地方公立大学可以照顾，但在某些国家还是受到宪法限制。事实上，由于世界主要国家的大学招生政策都没有规定地区指标，也很难发现与此相关的立法规定、司法判决或一般社会讨论，因而这个问题在绝大多数国家都不是问题；许多外国学者听到中国大学的招生指标制度，都忍不住表示好奇和吃惊。然而，大学招生指标分配在中国确实是一个全社会关心并已造成诸多后果的热点问题。在这个意义上，中国大学招生实行的地域指标制度可以说是高等教育发展潮流中的一个异数。这套制度固然有其特殊的历史原因或需要，但是发展到今天已经不符合教育一般规律和中国社会需要，也不符合宪法平等要求，因而亟需改进。

三、高校招生考试改革的几点建议

无论是国外经验还是中国目前存在的问题都显示，高校招生及其连带的考试制度改革势在必行。而要改革中国的招生考试制度，中央必须发挥更加积极的作用。目前各地大学招生之所以存在普遍的地方保护主义，在很大程度上是因为中央主管部门在教育机会平等方面没有承担起应有的监管义务，因而大学录取标准的决定过程处于中央监管失序的状态。由于大学在财政、土地等资源上严重依赖地方政府，在招生指标分配过程中面临当地政府和居民的双重压力，因而不可能主动对全国各地考生一视同仁。要保护各地考生的平等受教育机会，中央有必要发挥主导作用，在全国形成并实施公平和统一的录取标准。

在国内外招生考试制度的比较研究基础上，我们提出以下几个方面的改革建议，供决策部门在制定和完善《纲要》过程中参考。

1、确立招生公平目标，废除分省指标体制

《纲要》应将保障考生的平等权利作为大学招生和高考制度改革的基本目标，在此基础上形成符合中国需要的招生考试制度。长期以来，社会高度关注高考的形式和内容，而忽视了招生平等问题。这种关注方式显然是本末倒置的，因为对于考生来说，高考只是为大学提供一个衡量考生能力和素质的手段，获得录取才是目的，而录取机会在很大程度上取决于大学招生政策。高考试卷设计得再合理，但是招生政策却歧视不同地区的考生，那么考生接受高等教育的平等权利仍然得不到保障；要保证广大考生的平等机会，首先必须摆正招生和考试之间的关系，以考生平等权利与招生地域公平为目标，进而设计有效实现这一目标的招生与考试制度。

由于目前盛行的大学招生指标制度必然造成地域歧视和招生地方化，中央应逐步废除招生指标体制，推动各部属院校实行地域平等的招生政策，鼓励地方院校实行更加开放平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情况下，目前可以维持招生指标作为权宜之计，但是中央教育主管部门至少应不断降低部属大学对本地考生的录取比例，并不断缩小其在不同省份的单位招生指标（每万名考生中的招生人数）之差，逐步消除大学招生政策中的任意性与地方保护主义。《纲要》应在教育部要求部属大学的本地招生占全国指标不超过30%的基础上，规定京外部属大学每年将本地招生比例递减5个百分点，逐步将本地招生比例控制在10%以内；北京部属大学的本地招生比例则每年至少压缩10%，逐步将本地招生比例控制在5%以内。同一所大学在不同省份的单位招生指标之间的差别在原则上不应超过50%，在任何省市的单位招生指标不应偏离全国平均指标的20%（本省和边远省区除外）。既然招生指标体制对于中国高等教育的长远发展有害无益，《纲要》应将取消招生指标作为高等教育改革的中长期计划，争取在十年内实现大学招生地区平等的制度化。

2、完善招生纠偏行动，促进教育资源共享

在原则上保证大学录取标准统一的同时，有必要进一步完善对少数族群和边远地区的招生优惠政策。鉴于少数民族或边远地区基础教育薄弱，可以按大学在全国招生规模占考生总人数比例，对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南等边远省区实行同比例招生政策。2009年，这些省区总共约140万考生，约占全国总数的14%。对于报考人数稀少的省区，可以人为设定其考生基数，譬如对于考生实际人数少于3万的省区，可以按3万考生基数计算大学在该省区的录取名额。因此，《纲要》应奠定大学招生的二元标准格局：对上述边远省区约占全国14%的考生在原则上实行同比例招生，对其余省市占全国85%以上的考生则实行统一标准、平等录取政策。为了促进边远地区建设，《纲要》可以规定权利和义务对等：对于在录取标准上受到照顾的考生，可以将其在毕业后回原省区工作、否则支付违约金作为录取先决条件。

招生地方化的辩护者大都将招生纠偏行动(affirmative action)和地方保护主义混为一谈，认为废除招生指标反而对少数族群和边远地区的考生不利，使这些地区的考生在重点大学中的比例锐减。这种混淆视听的主张显然是一种误解，因为保护少数族群、边远地区或贫困家庭等弱势群体的纠偏行动和保护大城市既得利益群体的地方歧视是性质完全不同的两回事，废除招生指标并不要求取消针对这些弱势群体的招生优惠政策。为了促进族群和谐、校园文化多元并纠正边远地区教育不发达的偏差，针对少数族群、边远地区乃至贫困家庭考生的招生纠偏行动具有显然的必要性和正当性。

然而，即便是用意良好的招生纠偏政策也需要得到良好设计，才能使大学招生既能适当照顾少数民族、边远贫困和基础教育落后的地区，又能有效防止不正常的“高考移民”现象并杜绝各式各样的加分造假行为。大学招生确实应该照顾贫困落后地区，但是目前的优惠政策过分简单化，容易造成“高考移民”和教育及社会资源浪费，使真正需要照顾的考生反而得不到照顾。为了使招生纠偏行动落到实处，《纲要》有必要规定中央教育主管部门帮助各地发展完备的考生和家庭信息系统，为合理的招生优惠政策提供依据，同时统一规范各省的高考加分政策，将各省的高考加分项目严格限制在各国普遍承认、教育规律认可的必要与合理范围之内。

从长远来看，中央应在财政能力许可的条件下帮助边远地区发展高等教育，促进高等教育资源的均衡分布。《纲要》应要求中央财政和教育主管部门采取积极措施，鼓励北京、上海等大城市的部属高校通过互助共建、建立校区或独立分校等多种方式帮助不发达地区办学，逐步形成东部教育资源向西部辐射的纠偏格局和部属高校资源全国共享的网络体系。

3、建立统一考试制度，鼓励大学招生自主

招生地域公平的前提是存在统一的衡量标准，因而要求废除目前的分省命题体制，实行全国统一的考试制度和评判标准。当然，全国统考并不意味着以往的“一考定终身”。越来越多的证据表明，一次考试难以全面准确考生的能力和素质，因而中央主管部门不仅应适当改革高考的形式和内容，而且可以参照英国、美国、日本等国外经验，探索大学录取标准多元化的可行性与可能路径。在技术上可行并在制度上能有效防止不规范行为的前提下，大学招生可以在高考成绩之外参照高中会考成绩乃至学生平时表现等多种因素，尽可能全面准确地衡量考生的综合素质。但是考试制度多元化改革并不能否定统一考试的必要性，否则不同地区考生的平等权利就无法得到保障。我们建议《纲要》以考生接受高等教育的平等权利为中心，将考试制度改革作为中长期教育发展规划的重要组成部分，在今后五到十年内形成公平而科学的考试体系。

就目前看来，英国和日本等国实行的全国统考与大学自主考试相结合的高考模式最适应中国未来的教育发展。中国是一个考试大国，光是高考每年就有千万考生之多，一次考试确实难以全面准确衡量考生综合素质。我们建议，《纲要》明确规定今后的考试方式及其制度安排，逐步形成全国统考加大学自主考试的二次考试模式。全国统考主要发挥初次筛选的功能，考核学生的分析、数理、语言等一般能力；大学自主考试则根据大学自身特长和需要，对统考成绩符合要求的考生进行最终筛选。为了保证统一考试的公平、科学和权威性，国家应建立由教育专家组成的考试机构负责统考命题；如果命题涉及地方性知识，考试机构应由来自各省的教育专家组成，以保证命题的普遍性与典型性。如果可以做到不同考试的命题难度均衡，可以借鉴美国SAT考试经验，每年组织多次全国统考；如果一年组织一次，可以在每年4月底或5月初进行全国统考，六月完成阅卷、成绩统计以及考生填报志愿，大学则可以在七月组织自主考试，八月完成录取工作。

统一考试是为了保障全国考生的平等权利，而不是加强中央行政干预；在保障招生公平和考试统一的基础上，国家应赋予大学更多的招生自主权。中国某些重点大学虽然也被授权“自主招生”，但是招生幅度很小（招生指标的5%左右），而且程序倒置，结果造成自主招生比普通招生更不公平。目前，各大学在高考之前组织自主招生考试，必然严重限制了参加自主招生考试的考生人数和资格。由于大学没有能力允许全国的考生自由报名参加自主招生考试，分配给各地的考试指标必然受到严格限制，而且和普通高考相比更偏向大学所在的省市。事实上，即便在大学所在地，也只有重点高中的学生才有资格参加自主招生考试；如果所在高中不在大学允许范围内，考生不论成绩如何优秀都没有资格参加自主招生考试。这样的招考体制当然严重剥夺了考生的平等机会，因而已有学者将其戏称为“假自主招生”。[7]

正确的做法是借鉴英国和日本的考试程序，先进行全国统考，在统考筛选的基础上各大学可以再进行自主考试。既然全国统考已经淘汰了大部分申请人，大学也就不再面临资源约束的困惑，完全有能力在第二次考试中对来自全国各地的考生一视同仁。当然，为了节省考生成本，层次相当的大学也可以组织联考，但是不论考试方式和组织主体如何，都必须保证对全国的考生完全开放、平等。在保证大学招生政策平等的前提下，中央完全可以放开大学招生自主权；大学可以自行决定究竟采取何种考试成绩作为衡量全国考生的标准，有的大学可以纯粹依赖全国统考，有的大学可以在统考筛选基础上组织自己的二次考试，职业技术学院甚至可以不要求高考成绩，采用其它的考试标准。[8] 大学自主招生的比例也没有必要局限在5%或10%范围内，而完全可以达到100%。

4、保证大学平等竞争，打破私人办学障碍

造成中国应试教育的社会根源在于优质高等教育资源的严重稀缺及其分布失衡，而解决这一问题的根本在于允许大学在自由公平竞争的环境下繁荣发展。虽然中国大学数量增加很快，入学率也大大提高，但是真正有吸引力的名牌大学并没有增加，高考竞争压力也没有减小。由于中央的重点扶持，清华、北大等极少数名校和其它大学之间的差距越来越大，不少考生形成了“非名校不上”的情结，进而造成“千军万马过独木桥”的现象，应试教育屡禁不止。相比之下，发达国家的高等教育资源不仅总体更加雄厚，而且分布更为均匀。尤其在英美国家，私立大学的自由发展和平等竞争为整个国家的高等教育增添了极大活力。虽然名校竞争依然十分激烈，但是考生的入学选择是多样化的，而且取决于多重考虑因素，对某个名校的依恋情结很容易为就近入学、节省成本、获得奖学金的机会等因素所超越，从而也缓解了名校本身面临的招生压力。

为了提升中国的综合教育实力、缓解考试压力并从根本上改变对于青少年成长极为不利的应试教育，除了让具备条件的优质大学适当扩大本科招生、进一步普及通识教育之外，必须让高等教育得到自由和自主的繁荣发展。国家不应再人为将大学分为三六九等，用计划经济的思维模式通过中央重点投入“创建世界一流”，而是应该让不同层次的大学在自由宽松的环境下平等竞争，一方面通过国家财政对部属大学切实履行中央义务，另一方面鼓励大学用自己的办学业绩和社会贡献吸引广泛的民间支持，通过财政来源的多元化减少乃至消除部属大学的地方依附。

决定大学声誉的不仅是师资和设施，更重要的是生源，学生质量是大学质量的首要标志，因而大学平等首先体现在招生权利的平等上。国家尤其不应在考试录取过程中允许重点大学优先录取，歧视一般院校特别是民办院校。目前不仅大学分层次、分阶段录取，一般院校和民办大学只能吸收重点大学录取后的剩余生源，因而在众目睽睽的招生阶段就被打上“二流”乃至“三流”院校的烙印，而且许多地方的考生是在不知考分甚至高考之前就被要求填报志愿。《纲要》应彻底改革不合理的录取过程，并明确以下基本原则：所有考生都应该在知道高考成绩之后填报志愿，而报考和录取是一个平等开放的双向过程，所有大学都在同一时间面向所有生源。一个学生可以同时收到多个大学的录取通知，并在限定时间内做出最后选择；如果第一轮录取过程结束后，还有大学没有达到既定招生规模，可以自主进入第二轮录取。在整个过程中，各省招生办公室发挥的作用应限于保管考生档案，并控制档案的最终去向。

为了促进高等教育的繁荣和多元发展，国家还应该降低私人办学的门槛，使私立学校和公立学校和在同一平台上公平竞争、共同发展，进而缓解高等教育资源紧张并促进各地高等教育资源的均衡分布。当然，中央教育主管部门有责任规定私人办学的资质并要求一定的教育质量，但是一旦符合基本条件，私人就应该获得办学的许可，并从考试招生到颁发学位获得和公立大学完全平等的权利。《纲要》应确立私人办学的平等权利，打破束缚民办教育发展的重重行政桎梏。从中国三十年改革开放和市场经济的发展经验来看，办学主体和模式的多元竞争是推动国家教育长远发展的重要动力。事实上，国外经验表明，私立大学不仅完全可能发展成为一流大学，而且也完全可以成为推动因材施教、择优录取、平等招生的楷模。

5、实现基础教育平等，推动全国同步教学

目前制约大学招生平等的一个重要因素是各地基础教育发展严重失衡，尤其是边远贫困地区的基础教育设施长期得不到国家财政的基本保障，因而边远贫困地区的考生知识结构和发达城市相比存在明显差距。只有保证基础教育的地区平等，才可能真正实现大学招生的地区平等。其实和高等教育相比，基础教育对于青少年的道德和智力发展更加关键，因而国家理应通过增加财政投入等切实措施，保障全国所有地方的基础教育达到《义务教育法》规定的基本标准。目前，中央已经高度重视农村基础教育，并就免费就学、安全校舍、合格教师和符合法定标准的工资待遇等方面出台多项保障措施，但是有些措施还有待地方落实。《纲要》有必要将基础教育的平等保护作为重中之重，尤其要切实保障贫困地区儿童接受义务教育的权利，包括采取有效措施提高农村师资质量，加大投入改善学校基础设施，建立能够锻炼想象力、拓宽知识面的图书馆与计算机网络系统，为广大农村学生提供良好的学习环境。更重要的是，中央有必要建立实施义务教育的长效机制，监督地方政府将保障农村义务教育的中央政令和配套经费落到实处。

实现招生平等和统一考试意味着全国基础教育体系将形成多元而同步发展的格局。一方面，统一考试将一如既往地对中小学教学体系发挥“指挥棒”作用。正因为如此，统考命题设计应慎之又慎，全国统考的科目应仅限于考察学生的数理化、阅读理解、逻辑推理等可以客观衡量的一般能力，而不应包括需要死记硬背或临场发挥的主观性或随意性较大的具体内容。如果统考命题设计科学合理，应能对锻炼学生思维分析能力、促进各地素质教育发挥积极作用。虽然边远贫困地区的基础教育可能面临一时的不适应，但是如果这些地区的中小学教学质量能够得到基本保障，它们应有能力迎头赶上，从而形成全国基础教育同步发展的统一体系。也只有全国各地的教学体系同步发展，才能保证整个国家的经济、社会与法治的均衡发展。另一方面，既然全国统考只是测试学生的一般能力，各地和各个学校对于具体教材和教学方法的选择仍然掌握相当大的自主权；同步教学并不是一盘全国一统僵化的“死棋”，而是各地灵活掌握、多元竞争的“活棋”。

6、制定招生考试立法，保障公民有效参与

为了从法律上确立并保障各地考生的平等权利，中央应在适当时机通过《大学招生考试法》。中央教育主管部门可以先行制定大学招生和考试的法律规范，并在条件成熟的情况下推动制定国家法律，至少在《高等教育法》等相关法律中加入专门章节规定教育公平的基本原则和具体措施。虽然中央一直关注这个领域的立法并一度提出相关法律草案，但是立法进程并不尽如人意，亟需加快立法步伐。高等教育是对人产生毕生影响的重要公共资源，高等教育的机会平等是公民受宪法保护的基本权利，因而全国人大或常委会有必要在这个领域制定专门法律。《纲要》应将招生考试立法作为中长期目标，力求在今后五到十年内制定中国第一部《大学招生考试法》，早日实现大学招生考试的法治化。

大学招生与考试制度改革事关每一个考生和家庭的切身利益，必然引起社会的强烈关注，而改革的成败在很大程度上也取决于社会的满意度。中共十七大报告提出“和谐社会要靠全社会共同建设。我们要紧紧依靠人民，调动一切积极因素，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”因此，和谐社会离不开有序而有效的公众参与。无论是招生考试立法还是《纲要》本身的制定过程都应做到公开透明，通过网络等渠道主动引导公众对某些重要热点问题进行理性的讨论和参与，并充分尊重民间的智慧。中国近年来的社会进步表明，公众参与不仅是政府理性决策的基础，而且也是制度改革的推动力与正当性的最终源泉。

中共十七大报告要求“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”，并提出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。我们希望，《纲要》能按照宪法和十七大报告的有关要求，更新教育观念、深化考试招生制度改革，推动中国社会早日实现高等教育机会平等。

第四篇：大学人事制度改革

职工大学人事制度改革实施意见

（草案）

为了深入贯彻落实党的十八大会议精神和《开封市深化事业单位人事制度改革意见》的通知精神，结合学校实际情况，现拟定开封职工大学人事制度改革实施意见草案。

一、指导思想

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要为指导，深入贯彻落实科学发展观，以转换用人机制和搞活内部分配制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，充分调动和发挥广大教职工的积极性、主动性和创造性，坚持按需设岗、竟聘上岗、以岗定酬、岗变薪变、合同管理的总体要求，深化学校内部人事制度、分配制度改革，优化教职工队伍管理机制，促进学校各项事业的全面发展。

二、基本原则

1、坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，充分依靠广大教职工，建设和谐校园，促进学校工作的健康发展。

2、坚持和完善校长负责制，充分发挥党组织的核心作用，发挥学校工会组织的民主监督作用，保证上级各项方针政策的贯彻执行。

3、建立学校自主用人的管理体制，岗位能上能下，待遇能高能低，人员能进能出的双向选择用人制度。

4、坚持以岗定酬、岗变薪变，多劳多得、效率优先，优劳优酬、兼顾公平，向一线教师、关键岗位倾斜的原则。

5、坚持实事求是、坚决稳妥的方针，正确处理改革、发展、稳定的关系。

三、主要内容

（一）实行全员聘用、岗位管理制度。

1、岗位设置

根据工作需要，学校下设办公室（行政、后勤、财务）、教务处、招生就业办公室、计算机中心、培训中心、教研室六个处室。各处室岗位设置和人员配备（暂略）

2、聘任范围

除校级领导干部以外的在职正式职工。

3、聘任程序与方法

（1）公布岗位设置方案。设置方案包括岗位置数、岗位职责、岗位待遇及任职条件等。

（2）个人申报岗位，双向双选，竞争上岗。

（3）中层干部竞聘上岗。竞聘中层的人员要填写自荐表，进行竞聘演讲，优中选优。

4、落聘、待聘人员安置（暂略）

5、聘期（暂略）

（二）自主聘用专业技术人员

根据中组部、人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》和国家有关职称改革精神，对专业技术人员拟实行“评聘分离”和“以聘代评”。

（详细内容由教务处拿意见草案）

（三）实行岗位结构工资制（有待商讨）

1、工资的构成教职工工资由三部分组成，即基础工资、岗位工资和绩效工资。

（1）基础工资。基础工资包括教职工档案中的薪级工资和政

策福利性补贴。

（2）岗位工资。岗位工资是以工作量、责任大小、岗位技术

含量而确定的工资，包括课时工资、岗位工资和职务工资。

（3）绩效工资。绩效工资是学校在对教职工考核的基础上，按工作的实绩和贡献大小确定的工资。包括学年各类考核奖励、专项奖励和教职工的各种福利等。

2、工资的分配办法

（1）受聘人员工资待遇。受聘人员的岗位工资待遇有三部分

构成：一是国家规定工资构成中的固定部分，根据所聘岗位的等级（专业技术职务等级、职员等级、工人技术职务和技术等级）确定；二是国家规定工资构成中活的部分及单位收入中按国家有关规定可用于个人分配部分；三是国家规定的津贴补贴，按现行政策执行。

（2）岗位变动人员工资待遇。受聘人员岗位变动后，按新

聘岗位确定其工资待遇。

（3）未聘人员待遇。未聘人员在未聘期间按适当比例逐步

递减，最低不低于本市政府规定的最低生活保障标准。

二○一三年四月三日

第五篇：西藏自治区深化考试招生制度改革

西藏自治区深化考试招生制度改革

实施方案

为认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和中央第六次西藏工作座谈会精神，深化考试招生制度改革，深入推进素质教育实施，支撑西藏经济社会发展和长治久安，根据《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35号）精神，结合西藏实际，现就我区深化考试招生制度改革提出如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，以有利于促进学生的终身发展、有利于科学选拔和培养人才、有利于维护社会公平公正为出发点，按照国家的总体要求，通过深化改革，构建更加公平公正、更加科学合理的普通高等学校考试招生制度，为实现我区教育现代化、经济社会发展和长治久安提供人才支撑。

（二）基本原则

1.坚持素质教育导向。着眼于学生德智体美全面发展，遵循教育发展规律和人才成长规律，通过优化普通高等学校考试招生制度功能，扭转片面应试教育的倾向，深入推进素质教育实施，为学生全面发展、健康成长成才创造有利条件，提供更多机会。

2.确保公平公开公正。把促进公平公正作为考试招生制度改革的基本价值取向。在以考分为依据的基础上，实施分类考试、综合评价、多元录取，切实保障考试招生机会公平、程序公开、结果公正、监督有力。

3.提高人才选拔水平。适应经济社会发展需要，遵循科学的人才选拔与培养规律，逐步建立多元多维评价体系，充分体现学生全面发展、健康成长的导向，科学评估学生综合素质状况，更多展示学生的个性特长。增强普通高等学校与学生相互选择的多样性和匹配度，促进学生健康成长成才，促使一批富有创新精神的人才脱颖而出，培养造就大批高素质技术技能人才。

4.符合西藏实际。从西藏经济社会发展水平出发，从西藏教育发展水平和教学质量现状出发，既要考虑与全国同步实施，又要兼顾西藏的实际情况；既要有利于普通高等学校选拔人才，又要有利于提高中小学教育教学质量，有利于促进学生全面发展和健康成长，有利于促进我区教育现代化，逐步拓宽社会成员终身学习的渠道。

5.注重系统综合改革。正确处理近期目标与长远目标的关系，积极稳妥、循序渐进，为我区未来进一步深化考试招生综合改革筑牢基础、拓展空间。正确处理教育综合改革整体设计与考试招生改革重点突破的关系，做好各项教育改革的衔接配套工作。正确处理教学与考试、考试与招生、招生与管理等关系，强化考试招生改革与人才培养的协同性。

（三）改革目标

根据国家和自治区人民政府的总体安排部署，有序分步稳妥推进改革工作。

2015年，推动考试招生制度改革，制定自治区普通高中学业水平考试和综合素质评价、高等职业教育分类考试招生、规范高考加分项目和分值等政策，重点加强与考试招生制度改革和深化课程改革相配套的基础条件及基本能力建设。

2016年至2017年，进一步完善义务教育就近入学政策，推行义务教育学区制管理和九年一贯对口升学制度。改革中考招生制度，探索建立健全初中学业水平考试和综合素质评价制度。总结完善现行的普通高中学业水平考试和综合素质评价办法。

2018年全面启动我区普通高等学校考试招生综合改革，到2021年，初步建立符合教育规律和人才培养规律，符合《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》精神，顺应时代发展要求，具有西藏特点的普通高等学校考试招生制度体系。

二、主要任务和措施

（一）改革招生计划分配方式

1.完善义务教育招生入学办法。落实义务教育以县（市区）为主的管理体制，合理布局义务教育阶段学校，调整优化办学资源，促进均衡发展，努力破解择校难题。逐步推行义务教育学区制管理改革，以学区为单位实行九年一贯对口招生，小学实行免试就近入学，学区内小学毕业生免试直升初中，入学后计算机随机编班。严禁将社会机构组织的等级考试和竞赛成绩作为入学与升学的依据，同时全面落实义务教育阶段进城务工人员随迁子女入学政策。

2.改进高中阶段教育招生方式。加强对高中阶段教育招生管理，落实普通高中和中等职业学校招生规模大体相当的要求，优化高中阶段教育结构，加快普及高中阶段教育。改革现行中考招生制度，实行综合评价、多元录取，同时将优质普通高中和示范性中等职业学校招生名额按不低于50%比例合理分配到区域内初中并制定相关操作办法。普通高中与中等职业学校同步进行招生录取工作。

3.落实高校面向农村的招生计划。认真组织实施好重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划，确保国家专项计划招生落实到位。自治区所属高校继续实施面向区内艰苦偏远地区和行业需求的专项定向招生计划。

（二）改革考试形式和内容

1.探索建立九年一贯学生学业水平考试和综合素质评价制度。研究制定初中学生学业水平考试办法，把初中学生学业水平考试和综合素质评价作为初中学生毕业和高中阶段学校招生录取的主要依据，考试科目覆盖国家义务教育课程设置方案规定的所有学科，在学科教学结束时进行，随教随考随清。研究制定初中学生综合素质评价办法，客观真实地记录学生成长。2018年启动，由地市教育行政部门组织实施。适时改革现行的初中毕业暨升学考试。

2.完善普通高中学业水平考试制度

普通高中在校生均须参加普通高中学业水平考试（以下简称学业水平考试），学业水平考试科目覆盖国家规定的所有课程，考试方式分合格性考试和等级性考试。学业水平合格性考试成绩合格方可毕业。学业水平考试由自治区统一命题、统一制卷、统一组织考试、统一评卷、统一发布成绩。学业水平考试均安排在国家教育考试标准化考场进行。学业水平考试科目分散在高中三年进行，随教随考随清。探索为有需要的学生逐步提供同一科目参加两次考试的机会。高中阶段其他学校在校学生和社会人员可报名参加学业水平考试。学业水平考试具体实施方案由自治区教育行政部门另行制定。

3.完善普通高中学生综合素质评价制度

实行普通高中学生综合素质评价，开展思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养、社会实践等综合素质评价，引导学生践行社会主义核心价值观，如实记录学生成长过程中的突出表现，真实反映学生的发展状况，作为普通高中学生毕业和升学的重要参考。普通高中学生综合素质评价具体实施方案由自治区教育行政部门另行制定。

4.深化统一高考考试科目改革

（1）调整统一高考科目。从2021年起，西藏自治区统一高考科目为：执行A类课程计划的考生，统一高考科目为汉语文、藏语文、数学、外语4门，汉语文和藏语文各按50%计入总分，以语文科目成绩呈现；执行B类课程计划的考生统一高考科目为语文、数学、外语3门，不分文理科。考试时间安排在每年6月。外语科目提供两次考试机会。

（2）深化外语考试改革。外语科目考试包括笔试和听力测试，引导外语教学注重应用能力的培养。高中学生最多可参加两次外语考试，可选择其中较好的一次成绩计入高考总分。

（三）改革统一高考招生录取模式

1.高校招生录取总成绩的构成。2021年起，高校招生录取总成绩由语文、数学、外语3门统一高考成绩和学生自主选择的学业水平等级性考试3门科目成绩构成，作为普通高等学校录取的基本依据。高校招生录取总成绩总分满分为660分，其中，语文、数学、外语每门满分150分，3门普通高中学业水平等级性考试科目每门满分70分。2.学业水平考试成绩计分。合格性考试成绩分“合格”、“不合格”，等级性考试成绩以等第方式呈现。考生在合格性考试成绩合格的基础上，从思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等6门学科中自主选择3门科目参加等级性考试，由等第成绩转换为相应的分值计入高校招生录取总成绩。区外借读的学生学业水平考试合格性考试，在就读省份参加，成绩按规范程序予以认定，等级性考试须参加自治区的考试。等级性考试等第成绩转换方式另行规定。

3.普通高等学校招生录取的科目要求。普通高等学校可根据办学特色和定位，以及不同学科专业人才培养的需要，从思想政治、历史、地理、物理、化学、生物6门学业水平等级性考试科目中，分学科大类或专业自主提出选考科目范围，但最多不超过3门。学生满足其中任何1门，即符合报考条件。对于没有提出选考科目要求的高等学校，学生在报考该校时无科目限制。

对于符合报考条件并达到学校投档分数线的学生，普通高等学校可分学科大类或专业提出优先录取的条件。

4.改进高等学校统一录取模式。考生总成绩和录取分数线公布后填报志愿。积极探索高校招生录取批次改革，从2017年起，创造条件逐步取消高校招生录取批次，完善平行志愿投档方式，增加普通高等学校与学生的双向选择机会。

（四）完善和规范普通高等学校自主招生 根据国家统一部署，自2015年起，推行自主招生安排在统一高考以后进行。相关的普通高等学校依据考生总成绩和学校自主考核情况，并参考学业水平考试和综合素质评价信息，选拔具有学科特长和创新潜质的优秀学生。普通高等学校要规范并公开自主招生办法、考核程序和录取结果。

（五）加快推进高职院校分类考试和招生

建立完善“文化素质+职业技能”招生录取制度。健全与普通高等学校相对分开、符合职业教育特征的专科高职院校考试招生制度。

1．2016年起，中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试，综合评价，择优录取。

文化基础考试内容为中职文化基础课程科目，自治区统一命题、统一考试。文化基础考试满分300分，职业技能满分300分，均以原始分记入考生总成绩，总成绩满分为600分。

职业技能测试，按职业特点分类，自治区统一组织，分点实施。学生可自主选报1-2个类别。考试每年组织1次。同类考试允许学生至多参加2次，成绩2年有效。

高职院校分专业类或专业确定文化基础和职业技能考试成绩要求，并在招生章程中公布。

考生志愿由“学校+专业”组成。

录取不分批次，按考生总成绩，分类别实行“学校+专业”平行志愿投档。

2．2018年起，普通高中学生报考高职院校，参加职业适应性测试，文化素质成绩使用学业水平考试成绩，参考学生综合素质评价信息。职业适应性测试由自治区统一组织实施。学生也可通过普通高考进入高职院校。

（六）减少和规范高考加分

高考加分要按照“大幅减少、严格控制”的总体要求，合理设置加分项目，科学合理地体现考生的相关特长、突出事迹、优秀表现等，引导每一个学生全面而有个性地发展，逐步将高考加分的激励导向功能转移至学生综合素质评价之中。严格制定加分项目设立程序，严格控制加分分值，从2015年起，取消体育、艺术等特长生和各类竞赛的加分项目。保留少数民族、烈士子女、退役军人等确有必要保留的加分项目。建立涉及加分的每个工作环节的制度规范，加强考生加分资格审核公示，加强监督管理，严厉打击加分资格造假现象。完善违纪举报和申诉受理机制，依法健全责任追究，实行倒查追责。

三、保障措施

（一）加强政府宏观管理。各级政府和教育行政主管部门要切实转变管理观念，改进管理方式，提高管理能力。认真制定综合改革的各项细则，建立健全管理制度和基础教育评估体系、督导制度，根据改革需要加大条件保障力度，引导中小学校积极实施素质教育。明确普通高等学校与政府在考试招生中的权责关系，在发挥高校招生评价选拔主体作用的同时，完善监督管理体系，引导高校健全自律机制。健全各级各类考试招生机构，加强专业化队伍建设，提高管理统一高考、学业水平考试和职业技能考试的科学化水平。

（二）保障考试招生公平公开公正。完善考试安全保密体系，加强标准化考点建设，强化部门协作机制，构建科学、规范、严密的教育考试招生安全体系，切实维护公平、有序、高效的考试秩序。深入实施高校招生阳光工程，完善学校招生章程制定和公布制度，健全考试招生信息公开制度，落实考试招生信息公开责任制，及时公开招生政策、高校招生资格、招生章程、招生计划、考生资格、录取程序、录取结果、咨询及申诉渠道、重大违规事件及处理结果、录取新生复查结果等信息。建立健全责任追究制度，严肃查处考试招生中存在的违规行为，及时公布处理结果。

（三）加强宣传咨询指导。加强对各项政策、规定和要求的宣传解读，凝聚改革共识，营造良好氛围。加强高中学生学业规划指导，培养学生自主选择能力。创新咨询服务形式，提高咨询服务水平。加强对学生、教师及工作人员的诚信教育和管理，健全个人、学校考试招生诚信档案，严肃查处诚信失范行为，积极营造诚信考试、公正选才的良好环境。