英美应急管理机制建设管窥5篇范文

第一篇：英美应急管理机制建设管窥

英美应急管理机制建设管窥

如何有效、及时、和平地处理各种类型的危机事件是今后一定时期内世界各国政府必须高度重视的重大挑战，是各级政府不可推卸的职责。英、美国家在应急管理体制、应急预案制定与执行、应急管理机制与程序、应急管理宣传与培训、中央及地方政府在应急处理中的协调机制运作方式等方面，都为有效危机治理，克服可能存在的政府失灵提供了宝贵的经验。本课题重点围绕英、美国家在城市公共安全管理中危机管理机制的建设，结合英国危机管理的亲身学习经历，提出提高我市应急管理水平和处置突发事件能力的几点建议。

一、英美应急管理现状

英国把突发事件定义为三类：一是对人民生命财产造成严重影响的事件，如火灾、飞机失事、非地质性的房屋倒塌；二是对环境造成严重影响的事件，如水灾、雪灾、森林大火、禽流感、水土空气的污染等；三是对英国国家安全造成严重影响的战争和恐怖袭击。

美国“9.11”事件之前，在处置突发事件上，英国各部门基本上都是各自为政，相互没有沟通，其应急管理体系存在缺陷。“9.11”事件以后，特别是2005年伦敦七七地铁爆炸事件以后，英国以解决指挥、控制、通讯三个方面的问题为突破口，以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了各方面的应急资源，增强了应对重大突发公共事件的能力。2007年6月，布朗开始着手对英国的安全政策进行调整，其中重点就是强化英国安全应急措施。布朗首先从组织上理顺反恐机制，解散现有的多个负责处理恐怖事件和安全事务的内阁委员会，组建一个“国家安全委员会”，由他亲自领导，全面负责国家安全和相关国际事务，定期公布国家安全策略和潜在威胁信息。

美国的应急管理体制由三个层次组成，即：联邦政府层、州政府层和地方政府层。美国在1979年3月发生了举世震惊的三里岛核泄漏事件后，就针对频繁发生的自然灾害和各种突发公共事件，成立了由总统直接领导的专门管理灾难的机构——联邦紧急事务管理署（简称FEMA）。“9.11”事件后，为加强国内的反恐，并处置突发事件，FEMA与其他22个联邦政府机构合并，组建了国土安全部，工作人员达17万人。国土安全部为美国联邦政府的应急管理专门机构，负责反恐、防洪、飓风、地震、防火、污染、爆炸、暴动、交通事故等18项自然灾害、恐怖袭击和事故的应急管理，直接向总统负责。

国土安全部建立后，虽然FEMA隶属于国土安全部，但它仍作为一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构，一方面负责联邦政府对重大灾难的预防、监控、响应、救援和恢复重建工作，减少各种灾害造成的生命和财产损失；另一方面根据灾情制定具体的战略规划和与之相配套实施细则，以便各应急管理部门按照决策指令协同行动。联邦政府将全国划分十个应急管理分区，建立紧急事态援助中心和FEMA训练中心，年资金预算拨付达30亿美元。

二、应急管理机制建设管窥

（一）完善应急管理法律和应急计划，为应对突发事件提供有效的法律保障

英国在2004年1月就出台了《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是应急管理的关键，要求政府把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演练，做好应急准备。法案明确规定地方和中央政府对紧急状态进行评估、制订应急预案、组织应急处置和恢复重建的职责。随后，又陆续出台《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制订了不同紧急情况下的应对措施，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。

美国政府高度重视应急预案的制订工作，联邦、州及地方政府都制订了比较完备的应急预案，描述了应急管理体系如何监控、警告、启动、组织和使用各种资源应对突发事件，减缓、恢复突发事件造成的损失。美国联邦政府应急管理是以《减灾和紧急救助法》授权并按《联邦响应计划》部署，开展灾害及突发事件应急管琏工作的。《联邦响应计划》由参加计划的27个政府部门和美国红十字会的首脑共同签署。各部门职责和任务在应急计划中得到明确界定。国土安全部负责协调联邦应急准备、计划、管理和灾害援助，并制定援助政策，各有关部门按各自职责分工采取协调行动，有效应对。应该说这是一个求真务实，具有可操作性的应急预案。

（二）完善应急处置机制，实现突发事件应急处置的统一高效

英国建立“金、银、铜”应急处置机制，它既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。“黄金层”主要解决“做什么”的问题，由应急处置相关政府部门（必要时包括军方）的代表组成，无常设机构，但明确专人、定期更换，以召开会议的形式运作。“白银层”主要解决“如何做”的问题，由事发地相关部门的负责人组成，同样是指定专人、定期更换，可直接管控所属应急资源和人员。“青铜层”负责具体实施应急处置任务，由在现场指挥处置的一般警员、警长和督察及消防和救护人员组成，管理具体的应急事务，对应急资源进行分配和运用。该层级执行“白银层”下达的命令，决定正确的处置和救援方式，“在合适的时间、以合适的方式做合适的事情”。

美国的应急管理机制突出“未雨绸缪，防患未然”的理念，把应急管理划分为4个阶段，即：缓解、准备、响应、恢复。在缓解阶段，通过建设防洪、防震、排污等设施，开展灾害保险等措施，把灾害损失降到最低程度。缓解措施可以在紧急事件发生的事前、事中和事后实施。在准备阶段，通过制订预案、培训、演练、信息共享、预测、预报等措施，提高防灾能力。在恢复阶段，完成紧急响应后，灾区即展开恢复行动。联邦和州政府协助恢复和减缓灾难的机构讨论灾区的需求。灾区办公室的减缓人员考虑最佳减缓措施，最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。

（三）强化综合性应急管理培训和公众宣传

英国应急管理培训体系由三部分组成：一是依托CCS下属的英国紧急事务规划学院（EPC），主要培训如何协同应对突发公共事件；二是政府部门设立的专业培训学院，主要培训本系统内如何应对突发公共事件；三是私立培训机构。其中，EPC作为英国最权威、最有影响的应急管理培训机构，具有为全国制订应急管理培训标准的地位和作用。

美国联邦政府非常重视通过教育、培训及演练，提高公众的防范意识和应急反应能力。国土安全部下设应急培训中心（应急管理研究所），专门承担应急管理人员的培训。各州及地方应急管理机构一般设有教育与培训部门，建立应急训练中心，专门负责对民众开展应急管理教育与培训。各级应急管理机构用不同语言编写了通俗易懂的灾害、事故的应急指南和宣传品，免费发给公众，并在媒体、网站上公布。各级应急训练中心不仅用于消防人员训练，而且向工厂、学校、市民开放。

（四）广泛动员社会力量参与应急管理 英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。二是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。三是鼓励非政府组织和民间团体建立应急志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。四是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，给事实而不是结论，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。

美国政府高度重视应急管理的基础性工作，建立了集应急、物资储备、救援队伍、基础设施、各类危险源分布等一体的庞大的应急管理基础数据库，为突发事件的应急处置提供了翔实、科学的数据和技术支撑。由美国政府国土安全部资助的网络安全和紧急应对研究项目利用地理信息系统这一平台，详细收集了美国各地的生物化学生产企业分布和危险生化物品储存情况的基本信息，并对各单位生产经营情况实行实时监控。一旦发生生化泄漏等突发事件，通过输入当地实时的气象等方面信息，立即可以模拟生成灾害的影响范围、危害程度以及人员撤离路径、救援方法等具体方案，为政府应急处置提供决策参谋和技术支撑，并实现了资源共享的效果。

（五）重视多层次的应急救援队伍建设 英国警察在处置突发事件中起主导作用。警察在处置突发事件中，根据法律和法令，代表政府行使权力。在突发事件处置过程中，当地政府只是成员单位之一，与警察、消防等应急单位的关系是合作伙伴关系。应急办工作人员代表政府履行责职，主要有：支持应急服务部门，运用权限对社区居民进行照顾，减少因突发事件带来的负面影响，与非应急单位（如慈善机构等）进行协作，对事发地的技术工程（如水、电、气、灯光、交通）进行支持。在恢复重建期，当地政府才起主导作用，规划灾民接待中心，为无家可归者提供长期住所，对灾民物资提供交通便利等等。

美国联邦、州、郡、市都有自己的紧急救援专业队伍，他们是应急事务处理调度中心实施灾害救援的主要力量。在重大突发公共事件发生时，专业救援力量不足，大众力量更是防灾减灾，实现自救，互救的不可缺少力量。美国民众对参与应急事务的热情很高，通过红十字会、教会组织、各类协会和社区的紧急救援组织等非政府组织、志愿者队伍参与救援工作。

三、对加强我市应急管理机制建设的几点思考

近几年来，随着政府职能转变，应急管理工作也逐渐成为政府社会管理和公共服务的重要内容。各级政府在预案体系建设、应急救援演练、普及应急管理知识、开展灾后评估等方面发挥了重要作用。但也存在一些突出的问题。主要有：一是区、县（市）应急管理机构还不够完善，编制基层预案掌握信息不全面，难以发挥为各级领导处置突发事件当好参谋的作用。二是与各个应急管理部门联系不够紧密，各类突发事件处置中参与不够，难以发挥综合协调职能。三是基础建设还比较薄弱，没有建立起可以供各级各部门共享的应急救援信息库，特别是对各类突发事故隐患点的情况掌握不够。

必须看到，我们的应急管理工作与发达国家相比还存在较大的差距，我们应虚心学习借鉴，不断提高应急管理水平和处置突发事件的能力。

（一）认真实施《突发事件应对法》，加快配套法规建设 完善的法律法规体系是做好应急管理工作的基本保障。应对突发事件，必然会涉及到人力、物力资源的征用、调拨、补偿；应急物资的紧急采购、供应；国家储备物资的动用等。目前，《突发事件应对法》已颁布实施，我们一方面要加强对这部法律的宣传教育和实施。另一方面，还要抓紧研究制定我市的实施办法和配套法规、规章，以进一步促进我市应急管理工作走上法制化、规范化轨道。

（二）加强资源整合，建立高效统一的政府应急平台 由于部门分割、自成体系等历史原因，我市已经形成或正在建设的应急指挥平台包括：防汛、森林防火、疾病控制、动物防疫、消防、交通安全、安全生产、人民防空、防震、反恐等多个系统，并有不断扩容的趋势。这些应急平台在应对处置突发事件中发挥了一定的作用。但在一定程度讲还存在着重复建设、浪费资源的现象，且难以实现信息共享、综合指挥。为此，整合现有资源，加快市本级和区、县（市）综合性应急平台的建设，是当前应急管理工作需要认真研究解决的一个重要课题。

（三）努力建立专群结合、快速有效的应急救援队伍 为了应对各种突发事件，需要像发达国家那样建立专群结合、快速有效的应急救援队伍。从我市的实际出发，应当按照“一专多能、一队多用、平战结合”的原则，以公安消防特勤队伍、武警部队、医疗救护队伍等为依托，组建由消防搜救人员、医疗急救人员、武警战士、救援技术专家和应急管理专家组成的突发灾害应急专业救援队，并配备搜寻、救生、救护、通信等特种装备，承担台风、地震、地质灾害、建（构）筑物破坏垮塌、交通事故、坠崖、矿山事故等灾害和安全事故发生时遇险人员的搜寻与救护，提高第一时间搜救遇险人员的能力。同时，还需要依托预备役部队、民兵、社区、企业、红十字会以及其他组织，建立形式多样的应急救援兼职队伍和志愿者队伍。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立政府支持、社会参与、统一调度的群众性应急救援服务机制。

第二篇：应急管理机制存在的问题

应急管理机制存在的问题

地方政府以往的管理实践中，暴露出管理理念、体制机制等方面的缺乏和不足。主要表现在应急管理机制方面的构建，仍旧不够完善： 第一，应急预案建设不够完善。应急预案是在突发事件发生时，作为纲领来指导突发事件的处理。第二，缺乏常设性应急管理机构。我国现有的政府突发事件应急管理体系中, 主要是依赖各级政府的现有行政机构或是几个其他部门机构兼管应急管理工作,缺乏专门机构、专业人员和应急管理规则。当危机出现以后,临时机构不具有延续性, 因此危机处理后的经验不能够有效保留;危机的应急处理需要政府各个机构的合作, 临时机构每次都需要花费大量的时间与相关的机构进行协调，同时事先没有一个有效的应急计划和一套成熟的应急操作方案。这种方法处理危机成本很高, 矛盾不少, 而且往往还留下不少后遗症。并且应急指挥小组或者是应急办公室通常是由别的部门人员来兼任，同时应急管理存在着部门化倾向。对于突发事件处理的方式经常是临时成立一个指挥部或领导小组,因此在处理突发事件时通常需要进行跨部门协调，专业性差、工作量大等问题暴露无疑，突发事件的处理效果自然也不明显。第三，法律制度建设滞后。法律制度是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源,法制建设也是突发事件管理制度建设中关键的一环。地方政府在处理突发事件的过程中，仍然采取的是人治的方式，忽视法治的重要性，应急管理的适用法律和管理制度缺失。第四，信息传递滞后。由于地域的不同特点，各级政府更倾向于把突发事件控制在自己的区域内，这种情况极易导致报喜不报忧的状况。同时由于网络信息管理体制的不健全，信息传递不通畅。突发事件发生时，未能够及时地进行信息汇报和资源共享，导致突发事件发生时，政府和相关管理机构反应迟缓，错过突发事件处理的最佳时期。第五，社会应急处置应变力不够，民众应对危机能力薄弱。

主要表现在：—是突发事件中的指挥和决策者的素质不够高，应急决策的制定、指挥、协调能力还不足。领导者缺乏全局性思维、专业人士缺乏等问题凸显。同时部门分布不合理，职能划归不明确，导致危机发生时无法统一协调，具体划归职责，从而贻误处理突发事件的最佳时机。二是社会参与的程度不高。政府对社会应急管理的培训、演练工作，多停留在口号上，可操作性不强。同时，公众普遍缺乏危机意识，对突发事件的的的警惕性不高。当面临突发事件时，承受力和应对性低下。此外，公众风险防范意识、自救互救能力和合作精神也十分薄弱。第六，过于重视领导经验，轻视专家理论。突发事件的决策者需要具有专业性、综合性和高技能的专业人才，由于领导缺乏相关的专业经验，往往在突发事件发生时，没有重视其发生的严重性。相关的专业处理知识缺乏，处理突发事件时就难以做到准确、专业的分析和决策。第七，公共财政配置目标不清。地方政府的公共财政更多地是用来投资重大建设项目, 政府部门把过多精力放在了招商引资和经济增长上,没有对政府的社会管理与公共服务职能给予足够的关注。

第三篇：应急管理机制创新年活动实施方案

阳左二项目部应急管理“机制创新年”

活动实施方案

为切实加强阳左高速公路第二项目部应急管理工作，提高预防和应对突发事件的能力，根据《阳黎高速公路建设管理处应急管理“机制创新年”活动实施方案》的通知的精神，结合本项目部应急管理工作实际情况，特制定本项目部活动实施方案。

一、指导思想

进一步深入贯彻落实《交通运输突发事件应急管理规定》、《交通运输突发事件信息报告和处理办法》和《交通运输突发事件信息处理程序》的有关规定，以“健全机制，创新发展”为主题，不断强化应急管理机制建设，立足基层、夯实基础，完善应急工作体制、机制，完善交通应急网络，强化职能。建立统一指挥、机制健全、反应灵敏、运转高效的应急管理机制，努力提高交通运输应急管理水平。

二、主要工作目标及任务

紧紧围绕本项目部应急管理分析研判、监测预警、信息报送、风险排查等4项工作机制，解决影响和制约本项目部施工过程中应急管理发展的突出问题，提高防范和应急处置本项目部突发事件的能力，有效控制和减少突发事件所造成的损失，保障人民生产、环境和财产安全。

1、建立分析研判制度。

项目部要根据自身业务开展实际情况，成立由安质科、技术科、办公室、合同预算科等科室方面的人员组成应急领导组，建立分析研判制度，项目经理每季度召开一次应急领导组成员研讨会，分析本项目部应急管理形势、应急变化趋势、解决方案和工作措施。

建立危机应对制度。突发事件发生后，迅速组织召开领导组成员应急会议，对突发事件起因、过程和危害进行全面分析研判，制定有效救援方案，为项目经理提供依据。

加强应急管理工作人员应急管理培训，增强应急管理意识，熟悉掌握应急预案和相关工作制度、程序、提升安全应急处置能力。

加大应急管理演练，熟练掌握各种综合分析研判方法，摸索规律，积累经验，着力提高应急管理工作人员的研判能力。

2、完善监测预警管理。

建立严格的监测预警制度，强化高边坡、特殊地质施工段落、特种设备机械安全、制架梁施工安全监测预测，采取定量与定性相结合的方法，对本项目部突发事件发展态势进行描述、跟踪分析和预警。

建设监测预警兼职队伍，开展监测预警培训。充分发挥现有的监测预警设备和手段，及时准确向一线施工作业人员提供服务。逐步配备现代化监测预警装备，提高应急管理科技能力。

加快建立项目部网络监测与应急处置中心的体系建设，完善本项目应急预案和配套体系，完善工作制度和业务流程，救急于关键，就急于危难，提高本项目部应急保障能力。

进一步深化安全监管和应急保障能力建设，探索建立综合施工体系协调机制、突发公共事件预测预警机制，健全完善各项应急响应机制。

加大资金投入，建立本项目应急保障队伍，定期组织应急演练，提高各类突发事件应急处置和服务保障能力。

3、强化信息报送制度。

加强应急值班管理，明确值班领导和值班人员职责。建立健全突发事件信息报送制度，依据突发事件程度，按阳黎建管处有关规定及时报送突发事件信息。

规范信息报送内容，对突发事件发生的时间、地点、类别、危害程度、影响范围、发展趋势、已采取措施、下步工作计划进行详细陈述。对情况不明、要素不齐全信息和最新进展要及时续报。

加快研发本项目部应急管理与应急处置信息平台建设，建立信息收集、报送、发布制度，明确职责，操作程序，实现信息及时、快捷、资源共享。

4、建立风险信息台账。

制定“常态、重点、专项”隐患风险排查重点和工作制度，组织人员开展安全隐患和风险排查工作，建立隐患和风险信息台账和基础数据库。

加强对高边坡、特殊地质施工段落、特种设备机械安全、制架梁施工安全的排查力度。

三、组织领导和责任分工

为扎实有效开展本项目部应急管理“机制创新年”活动，促进各项工作机制落实。本项目部成立应急管理“机制创新年”活动领导小组。

组长：白建文

副组长：刘家洋

组员：李文龙 叶春林 孙虎城 许全福 沈春光 王庚虎 杨桂春 田猛李福林 王声飞 王鹏 佟晋 李志平曹立鹏 刘兴学 陈云东

办公室设在项目部安质科，负责活动各项内容的指导、督查等工作。项目部办公室具体负责组织落实与总结评估工作。

四、活动安排

本项目部贯彻落实“机制创新年”活动开展时间为2012年10月1日至2013年7月31日。分3个阶段实施：

（一）对照分析阶段（2012年10月1日至2012年10月31日）

应急管理“机制创新年”活动领导小组对照目标任务，对本项目部应急管理机制建设情况进行认真梳理和全面分析，摸清现状、查找问题、寻求解决办法、明确工作重点，依据各部门职能合理分工，科学制定本单位“机制创新年”活动实施方案。

（二）运行落实阶段（2012年11月1日至2013年5月31日）

在本项目部实际运行已经建立起来的“4项工作机制”，定期检查、汇总下属各劳务作业队活动开展情况，并与公司应急办工作有效衔接。运行过程中要建立详细的工作台账，记录试运行工作效果，并结合实践对“4项工作机制”进行

再修改、再完善。

（三）总结评估阶段（2013年6月1日至2013年7月31日）

应急管理“机制创新年”活动领导小组要从方案制定执行、活动组织开展、应急机制的建立和完善、实际运行效果、目标和任务完成情况等方面，组织对本项目部“机制创新年”活动开展以来的情况进行全面验收评估，要认真分析机制运行中遇到的新情况、新问题，探索内在规律，建立不断创新和高效运行的长效机制。通过开展“机制创新年”活动，全面提升应急管理能力和水平。

五、工作要求

1、加强领导，落实责任。为确保本项目部应急管理“机制创新年”活动有效开展，取得成效，应急管理“机制创新年”活动领导小组要进一步提高对应急管理机制建设重要性的认识。切实把“机制创新年”活动作为规划、部署现场施工安全应急工作的重要内容。组织成立活动领导小组，落实专项活动经费，制定切实可行的活动方案和工作制度，把各项应急管理机制落到实处。

2、搞好宣传，营造氛围。各施工作业队要以应急管理“机制创新年”为契机,大力宣传公路工程系统安全应急工作,培育公路工程应急管理人员荣誉感,激发创新意识，在行业内形成良好的活动氛围。通过座谈会商、走访调研等形式，向社会各界宣传活动的意义和工作措施，取得理解和支持。

3、注重实效，不断提升。要以解决公路工程应急管理实际问题推动活动成效业检验效果，及时总结各阶段的成功经验和做法。通过活动的深入开展，进一步建立健全应急管理机制和队伍能力素质提升的长效机制。

第四篇：校园意外伤害事件应急管理机制

校园意外伤害事件应急管理机制

2010-03-19 14:26

为加强学校校园安全监管工作，落实具体管理责任，杜绝安全事故发生，特制订本预案。

一、成立校园安全监管领导小组

组 长：

副组长：

成 员：

二、落实校园安全监管具体措施

1、明确校园安全监管责任范围及责任人，落实安全工作众人挑，人人肩上有指标的安全监管责任制，具体内容见《附表》。

2、每周教师例会和班会必须对师生进行安全教育，健全职能范围的安全管理制度，并贯彻落实到位，做到警钟常鸣，警示不懈，时时做好应急准备教育工作，形成人人注意安全，个个参与防范的校园良好安全生产氛围。

3、有关安全监管责任人要对本监管的责任范围工作经常检查，发现问题及时解决或报告相关责任人。

三、突发事件的处理程序和惩戒

1、如突发事件一经发生，在场的领导、教师，应首先组织学生离开事发现场，及时向安全领导小组汇报，保护好现场；若有伤员，以抢救伤员为主；其次安全领导小组接到通知后，要立即组织有关人员到场处置，并向上级有关部门汇报；再是稳定师生，勘察现场，制定方案，慰问受伤人员，调查事发原因，按规定进行处理。

2、凡责任人玩忽职守，疏于管理造成责任事故的，要承担一切应负监管责任，同时，实行“一票否决”制度，责任人内不能评优。

附表：校园安全监管一览表

校长室

全校性校园安全监管

贯彻上级会议文件精神，制订相关管理方案

接到报告立即到场领导组织处理并向上级汇报

校长：

负主要领导责任

政教处

日常安全教育管理工作

落实具体制度措施，加强师生安全教育等

立即报告校长现场应急处理

政教主任：

负直接领导责任

总务处

学校财产、校舍安全监管

学校财产、用水、用电、锅炉操作等安全教育

立即报告校长现场应急处理

总务主任：

负直接领导责任

教务处

教学过程安全（劳技、体育、实验）监管

实验操作过程体育活动课等安全教育

立即报告校长现场应急处理

教务主任：

负直接领导责任

教研处现代教育技术处

教学过程安全（计算机课）监管

计算机操作过程中的安全教育

立即报告校长现场应急处理

教研主任：

负直接领导责任

各班级

本班安全监管

安全工作全部内容

立即报告上级领导现场应急处理

各班级班主任

负直接领导责任

门卫科

校内财物、校园人员流动秩序监管

外来进出人员、师生进出秩序、师生车辆、校门及节假日值班等立即报告分管领导现场应急处理

门卫：各值班人员

负直接领导责任

第五篇：完善管理机制 加强防洪建设

完善管理机制 加强防洪建设

周一敏

受自然地理条件和气候因素影响，我国是世界上洪涝多发、灾害严重的国家之一，洪涝灾害的发生频率和因灾损失都居其他灾种之首。由于我国七大江河中下游集中着全国1/2的人口、1/3的耕地和3/4的工农业总产值，洪涝灾害一直是中华民族的心腹大患，发展防洪事业，减轻洪涝灾害损失始终为党和政府所高度重视。进一步研究防洪减灾方略，特别是探索适应中国特色的防洪建设道路，一直是党和人民所关心的重要课题。



一、防洪建设的成就和存在的问题

新中国成立以来，党中央对防洪减灾事业十分重视，带领全国人民开展了以整治江河，防治水害为主要内容的水利建设，制定了一系列符合中国国情的防洪减灾政策和法律法规。50年来，我国的防洪工程建设和防汛抗洪斗争都取得了举世瞩目的辉煌成就，初步建成了工程措施和非工程措施相结合的防洪体系。目前，全国已建成各类堤防近26万公里，保护耕地5.4亿亩，保护人口4.5亿多人，为我国七大汀河中下游人口、经济密集区提供了重要的防洪安全屏障。已建成各类水库8．5万座，其中大型水库412座，中型水库2634座，总库容4500多亿立方米。在长江、黄河、淮河、海河等主要江河开辟了蓄滞洪区98处，总分蓄洪量可达1200亿立方米。全国有防洪任务的642座城市中，已有177座达到国家规定的防洪标准，大江大河的整体防洪能力明显提高。同时、与之配套的水文气象监测预报、通信预警和防汛信息传输系统等非工程措施日趋完善，高新技术在防汛减灾中的运用进一步加强。这些措施为减轻洪涝灾害损失，保障国民经济健康发展和维护社会稳定发挥了重要作用。

但是，还必须清醒地看到，我国的防洪工程还存在很多不容忽视的问题、防洪建设仍将是一项长期而艰巨的重要任务。当前最突出的问题反映在两个方面： 一是现有工程标准低、质量差。我国已建成的防洪工程在数量上并不算少，技术运用上也不落后于其他发达国家。关键是由于这些工程大部分修建于五六十年代，防洪工程普遍从设计到施工质量先天不足，缺乏统一的设计规划标准，工程标准参差不齐，堤基防渗处理不严，堤身强度不足，隐患较多。有的水库工程安全设施不配套，防洪能力极差。更多的是大量工程经过多年运行，工程老化失修严重，不但不能有效发挥效益，反而成为防洪的隐患。

二是管理机制落后。我国过去的水利建设片面追求数量，重建轻管的指导思想形成的后遗症十分严重。80年代以前，一般在兴建防洪工程时，都没有很好考虑工程建成运用后的运行维护经费，管理设施简陋，管理人员经费无保障，形成工程建设越多背的包袱越重的恶性运行机制。据调查，目前有很多工程管理单位连职工工资都不能按时发放，拖欠职工工资现象比较普遍。由于水库工程大多比较偏僻，特别是西部地区，艰苦的生活、工作条件，加上福利待遇较低，已造

成大量水利人才流失，管理队伍难以稳定，管理技术难以提高．管理工作难以为继。



二、防洪建设面临的形势和任务

20世纪90年代，我国先后发生了1991年的江淮大水，1994年的珠江大洪水，1996年长江、黄河和海河南系大洪水，特别是1998年长江、松花江、嫩江大洪水发生以后，防洪工程成为社会关注的焦点。进一步加强水利建设，为我国经济健康发展和社会稳定创造良好的环境已成为刻不容缓的重要任务。

改革开放以来，我国经济迅猛发展，社会积累和固定资产的增加，一次洪水造成的经济损失越来越重，社会对防洪保安的要求越来越高，防洪建设面临的任务紧迫而艰巨。以90年代几场大洪水为例：1991年江淮和松花江大水，直接经济损失800亿元；1994年珠江、辽河大水，直接经济损失1600亿元；1995年洞庭湖、第二松花江等江湖大洪水，直接经济损失1700亿元；1996年长江、海河南系等河流大水，直接经济损失2200亿元；1998年长江、松花江流域大洪水，经过800多万军民两个多月的艰苦奋战，在保住重要城市没有受淹的情况下，直接经济损失仍然高达2300亿元。洪涝灾害对国民经济造成的影响之大显而易见。

三、加强防洪建设与管理的几点认识

1.树立正确的指导思想。中国的江河线长面广，地理和气候等条件差异很大，影响因素很多，治理难度极大。防洪建设不可能在短期内一蹴而就、一劳永逸。由于防汛抗洪是一项与自然界搏斗的复杂的系统工程，历史的经验已经反复证明，在改造自然、改善生存环境的同时，必须顺应自然规律，否则就要受到大自然的惩罚。防洪建设必须坚持上下游左右岸综合治理的方计，根据我国国力的增长，循序渐进，扎扎实实地开展。要坚持实事求是和长期努力的指导思想，使防洪工程既科学合理又经济实用。水利建设形势越好，水利防汛工作者越要保持冷静的头脑和清醒的认识，把水利防洪建设引向健康发展的道路。

2.优先抓好现有防洪能力的巩固提高。新中国成立以来．我国已经建成的大量水利工程，尽管有这样那样的不足、但它毕竟是目前防洪的主要屏障，几十年来发挥了不可估量的减灾效益。把现有防洪工程的加固及其标准的提高放在当前防洪建设的首要位置，具有投入少、见效快的特点。1998年长江大洪水过程中，干流共出现各类险情6000多处，其中重大险情1000多处，干流九江堤段还发生了决口，干堤有600多公里堤段因高度不够而临时加筑子堤，其中360公里子堤直接挡水，防洪形势一度十分紧张。经过汛后集中力量填塘固基和防渗强堤的处理后，1999年再次发生水位接近1998年水位的洪水，工程状况明显改善，防洪抢险的紧张局面得到有效缓解。因此，当务之急应首先处理好现有工程的隐患，弥补高度不足堤段的欠缺，增强堤防的防渗能力和现有防洪工程的整体抗洪强度。进一步加强水库除险加固和流域内水文监测预报、蓄滞洪区安全设施建设，提高防洪调度和洪水预警预报水平。这些措施不但费省效宏，也可在短期内收到较好的防洪效益，是当前符合我国国情的治水道路。

3.防洪建设必须坚持因地制宜的方针。由于江河流域的特征和地形、地质、气候等因素不同，江河治理也必须因地制宜，采取不同的方式进行。一是要坚持“有所弃才能有所保”。在经过综合调查的基础上，把洪水可能淹没的地区分类设防，重点放在城市、重要交通铁路干线和国家重要工业科研基地，按照不同地域设定不同的防 洪标准，分别设防治理。二是坚持全局与局部相结合。同家治理的重点仍然是大江大河大湖和重点保护地区，各地区、各部门、各单位可根据本地区、本部门、本行业的具体情况按照流域总体防洪规划的要求，设定重点防御单位，建设相应的防洪工程。三是城市防洪中对堤防标准的要求也不能一刀切。山区城市、重要旅游城市、文化古城等，要根据城市发展的重点，制订不同的防洪方式。如柳州市要防御1996年型的洪水，城区堤防高度至少要建到18米以上。既不经济也不美观。因此，城市防洪方式可多形式进行。如在江河上游修建控制性工程，加强洪水调节能力；在城区河道开展清淤除障，整治河道，扩大河床行洪能力；在城区沿江地带修建高脚避洪楼，底层不作永久性使用；在上游地区加强和完善水文气象监测预报网络，提高防汛信息传递时效和防汛指挥调度能力。通过工程措施和非工程措施综合调度运用，达到减少损失的目的。4.进一步加强防洪工程的质量管理。防洪工程是人们赖以保命的屏障，质量低劣的防洪工程比没有工程造成的危害更大。党中央、国务院对提高防洪工程质量高度重视，多次对“豆腐渣”工程提出严肃批评。对今后防洪建设的工程质量提出了明确要求。为了全面贯彻落实党中央的指示精神，确保防洪工程质量，要在流域科学规划、合理布局的基础上，进一步健全法制和完善管理制度。所有工程项目必须实行公开招投标，投资公开。工程设计和施工单位必须具有水利部或受其委托的部门颁发的资质证书。施工中要严格质量监督，各道工序要环环相扣，层层把关，建立有效的施工、监理制约机制。工程建成后严格质量验收制度，施工单位领导、工程管理，单位的行政领导要实行终位身质量负责制。制。对官僚主义、营私舞弊影响工程质量，造成严重后果者，要依法严惩。通过严格的责任制、完善的制约机制和科学的管理制度，实现所有的防洪工程建成一处，发挥效益一处，让党中央放心，让人民群众放心。

 5.理顺管理机制，提高工程管理水平。我国的防洪工程管理受传统观念影响，最突出的弊端是重工程建设，轻工程管理。过去大量工程建设时没有考虑工程建成运用后长期的维护管理费用，导致大量防洪工程日常维护无资金，管理人员经费难以为继。水利工程与其他基础设施不同，铁路、公路、电力、通信等设施建成运用后，由于可以直接向使用单位收费，投资回收很快，工程自身的维修及管理人员工资福利有保证，所处的是良性运行的发展机制。而水利工程特别是防洪工程的效益主要是社会效益，只有等到发生严重洪涝时，其巨大的经济效益才能充分体现，但对工程本身而言，得不到直接回报。目前，如果不从政策上解决水利工程管理单位的问题，中国的防洪事业将很难摆脱困境。

各级水利管理单位的人员应加强人才培养，努力提高业务水平和管理水平，依靠政策积极争取工程维护资金。同时，挖掘白身优势，积极开展多种经营，提高职工福利，加强对工程的依法管理，努力探索管理科学，拓宽发展渠道，为我国防洪事业作出更大贡献。

(作者单位：国家防汛抗旱总指挥部办公室)