第一篇：“摩尔”概念难点成因及化解策略
“摩尔”概念难点成因及化解策略
摘要：“摩尔”概念作为中学化学教学难点的主要表现有：学生易混淆相关概念，化学史上“摩尔”概念的发展历程波折而漫长；该概念刚被引进我国时也曾难倒很多老师；与“摩尔”相关的误解广泛存在。其难点成因主要来自于三个方面：概念本身、学生的学习基础以及教师的教学方法。基于这些原因分析，本文从教学设计和教材编写两个方面给出了难点化解策略。
关键词：摩尔；物质的量；阿伏伽德罗常数；教学难点
文章编号：1005?C6629（2015）4?C0032?C06 中图分类号：G633.8 文献标识码：B
如果对中学化学里的所有概念进行排序，不管是以其在知识体系中的重要性为标准，还是以学习难度为标准，或是以教学难度为标准，再或是以科研关注度为标准，“摩尔”及其相关概念都会名列前茅。至今这一选题依然在热议中，笔者对这一教学难题的认识也在逐渐深入。“摩尔”成为难点知识的表现形式
“摩尔”概念成为难点知识有很多表现形式。首先，学生易混淆相关概念，将“摩尔”等同于“物质的量”、“质量”、“阿伏伽德罗常数”、“微粒个数”、“气体分子数”，甚至认为“摩尔”是分子的性质。
其次，从化学史的角度来看，“摩尔”这一概念的明确界定和统一认识的历程波折而漫长。“摩尔”的最初定义与现在的内涵是不一样的。1900年，俄德化学家奥斯特瓦尔德（Osrwald，Friedrich Wilhelm，1853～1932）首次提出“摩尔（mole）”这个名称，他把“摩尔”定义为以克为单位的质量[1]，而不是微观粒子的计数单位。在当时，奥斯特瓦尔德根本不可能把“摩尔”定义为微观粒子的计数单位。因为他反对道尔顿和阿伏伽德罗提出的原子分子学说，阿伏伽德罗用“molecule”一词表示分子，意为“small mass”，而奥斯特瓦尔德偏偏选用“mole”一词，意为“big mass”[2]。这说明，即使是化学家，他们对微观世界的认识、理解和接受也是有一定难度的。此外，“摩尔（mole）”这一名称诞生于1900年，其对应的物理量-“物质的量（amount of substance）”于1961年才诞生[3]。也就是说，“摩尔”这一物理量单位的出现早于其表示的物理量“物质的量”。这种先有单位后有物理量的现象在科学界比较少见。直至1971年，在第十四届称量与测量大会（14th General Conference on Weights and Measures）上，科学界才正式定义“摩尔”、“物质的量”和“阿伏伽德罗常数”，将“摩尔”纳入国际单位制体系，作为七个SI基本单位之一。可见，经历了大半个世纪，科学界才明确和统一了“摩尔”这一概念的内涵和名称。然而，即使有了明确定义，在1971年后的相当长时间内，科学界对“摩尔”一词的使用仍然存在争议，有的科学家还继续使用“当量（equivalent weight）”这一古老名称[4]。
再其次，“摩尔”概念在我国高中化学中刚被引入的时候，也曾难倒了很多老师。继国务院60号文件[1977]规定在我国推行SI制后，高一课本就引入了“摩尔”这一新单位，废除了过去采用的克分子、克原子、克离子、克分子体积等旧单位。1980年前后，摩尔概念及其应用在国内仍然很不统一[5]。那段时间关于如何理解“摩尔”、“物质的量”概念的介绍性、商榷类的文章比较多。这种现象说明很多教师当时也很难理解和掌握“摩尔”概念。如今三十多年过去了，关于“摩尔”及“物质的量”问题的探讨还在继续，但是关注焦点已经由如何理解概念转移到如何讲授概念上来。
最后，与“摩尔”相关的误解广泛存在，比如误以为“阿伏伽德罗常数”的提出者和测量者是阿伏伽德罗本人（Avogadro，Amedeo，1776～1856）。这样的错误在土耳其的一本中学科学教材上曾出现过[6]。再比如，有很多学生误以为“摩尔”是一位化学家。还有，我们熟知的百度百科上也有科学性问题，在对“克分子”的介绍中，有这么一句描述“化学物质的量就是摩尔”[7]，这个错误十分明显。“摩尔”成为学习难点的原因分析
“摩尔”成为学习难点至少有三个方面的原因：概念本身的原因；学生的原因；教师的原因。
2.1概念本身的原因
2.1.1与“摩尔”相关的知识与技能不仅多，而且难
与“摩尔”学习相关的知识与技能有很多。其前序知识有原子、分子、质量、相对原子质量、相对分子质量、碳-12原子、H2、H2SO4等具体的物质概念、物理量及其单位、国际单位制的SI基本单位、常数、宏观与微观等。并序知识有物质的量、阿伏伽德罗常数；后续知识有摩尔质量、气体摩尔体积及标准状况、摩尔浓度、阿伏伽德罗定律等。
化学技能方面，化学式、化学方程式的书写与计算不仅是“摩尔”概念的学习基础，而且是深入理解概念的重要手段和有效途径。以“摩尔”为核心的计算又是这部分的学习重点和学习难点，公式很多，对计算能力的要求很高。很多教师都发现，学生对“摩尔”概念的掌握最终还是通过大量做题来实现的，计算能力不强的学生很难学好这部分内容。
可见，与“摩尔”相关的概念与知识都十分抽象，其概念本身就难以理解，具有较大的学习难度。加上它们在“摩尔”学习过程中又密集出现，就会产生叠加效应。可以说，“摩尔”概念的学习难度很大程度上来自于这些相关知识和技能的难度。
2.1.2 “摩尔”概念的不合常理之处
“摩尔”概念除了在内涵意义上较难理解以外，它还有很多不合常理之处，让人不可思议。
首先，“阿伏伽德罗常数”的提出和测量者不是阿伏伽德罗本人。最先提出“阿伏伽德罗常数”这一名称的是法国科学家佩兰（Jean Baptiste Perrin，1870～1942）。1908年，他将通常情况下1克分子（即1摩尔）气体中所含有的分子数定义为阿伏伽德罗常数[8]。最早对阿伏伽德罗常数测量有贡献的科学家是奥地利化学家洛喜密脱（Joseph Loschmidt，1821～1895）以及匈牙利化学家泰安（Ka’roly Than，1834～1908）[9]。1865年，洛喜密脱估算出，在通常情况下1立方厘米气体中所含有的分子数为1.83×1018；1889年，泰安测出通常情况下，1克分子（即1摩尔）气体所占的体积为22330立方厘米。于是，最早的阿伏伽德罗常数的值是1.83×1018×22330=4.09×1022。化学史上，人们把阿伏伽德罗常数的测量归功于洛喜密脱和泰安[10]。
可见，阿伏伽德罗常数的提出和测量都是阿伏伽德罗去世以后的事情，与他本人没有直接关系。人们以他的名字命名这个数主要源自两个原因：（1）阿伏伽德罗提出了分子假说，这为阿伏伽德罗常数的测定奠定了理论基础；（2）阿伏伽德罗于1811年提出分子假说，但由于学术权威的反对以及其他原因，该理论被埋没了近半个世纪，直至1860年的首届卡尔斯鲁厄国际化学会议，在他的同胞康尼查罗的大力宣传下，他的分子假说才被学术界接受和认可。这一年阿伏伽德罗已经离世。后人为了纪念这位科学家，将“阿伏伽德罗常数”以他的名字命名。
其次，在科学上，很多物理量单位的名称都采用科学家的名字来命名，以示纪念。然而当年奥斯特瓦尔德选用“摩尔”一词的用意是为了反对原子分子论，与科学家的姓名无关。但巧合的是，“摩尔”一词在西方国家确实也是一种人名，这就容易使学生产生误解，常常有学生把“摩尔”作为外号来称呼自己的化学老师。
再次，从单位换算的角度来看，“摩尔”与“个”这一单位换算的数值不仅不是整数，而且是一个大得让学生无法想象的数字――6.02×1023。这个数值从何而来很难跟学生解释清楚。其准确值至今科学家还在研究。
最后，单位物理量通常是可以观察到的。比如1克有多重，1毫升有多少，1米有多长，1秒有多快等，学生都可以感知到。但是1摩尔是多少？学生只能通过质量或者体积来间接地感知，并且同为1摩尔的物质，可能在质量上和外观上差距甚远。也就是说，1摩尔这个单位很难给学生一致性的直观量化的感性认识。
2.2 学生方面的原因
2.2.1 学习基础不牢
前文已述，“摩尔”概念的学习要建立在很多化学概念和化学技能之上。这些相关概念和技能本身就比较抽象，看不见摸不着，学生的学习基础不是很牢固。再从时间上看，这些概念的学习一般在九年级上学期的前半段完成，等到学习“摩尔”的时候，已有约一年的时间过去了，这些相关概念可能已经变得模糊不清。
2.2.2 语言理解能力不够
教材上对“摩尔”的定义是“1摩尔粒子集体所含的粒子数与0.012kg 12C中所含的原子数相同”。第十四届称量与测量大会上给出的定义是“The mole is the amount of substance of a system which contains as many elementary entities as there are atoms in 0.012 kilogram of carbon-12[11]”。可见，教材上的“摩尔”定义源自学术定义的翻译。这样的定义在文字表述上十分严谨，学术性很强，但读起来却很拗口，阅读能力不强的学生很难读懂这句话。即使读懂了句子，但由于对相关背景知识的要求较高，学生也很难真正理解这个定义的丰富内涵。
2.2.3 认知发展水平不够
国外有研究者根据皮亚杰的认知发展理论认为，学生学不好“摩尔”这一概念，既不是教师的原因，也不是学生不努力，而是他们的认知水平还没有发展到形式运算阶段[12]。皮亚杰把儿童的认知发展分成四个阶段：（1）感知运动阶段：0～2岁，靠感觉获取经验。（2）前运算阶段：2～7岁，能使用语言及符号等表征外在事物，具有推理能力但不符逻辑，主要是直接推理。（3）具体运算阶段：7～11岁，能使用具体物体的操作来协助思考。（4）形式运算阶段：11～16岁，开始会类推，有逻辑思维和抽象思维。
“摩尔”是一个将质量、体积等宏观物理量与原子数分子数等微观世界联系起来的概念，对抽象思维的要求较高。认知发展水平仍处于具体运算阶段的学生很难将宏观与微观联系起来。
2.3 教师方面的原因
教材上直译“摩尔”定义的做法给教学带来了困难。严谨的学术化语言以及英语和汉语这两种语言习惯上的差异，使得对这种定义的理解要求与学生的实际水平之间存在较大差距。教师在进行“摩尔”概念教学时，如果认识不到学生学习的难点在哪里，或者教师本人对有关概念的理解不深刻，就会机械地照搬教材上的定义和顺序给学生讲解，难以产生好的教学效果。
比如教材上最为关键的内容是这三句话：“摩尔是物质的量的单位”，“1摩尔物质含有阿伏伽德罗常数个微粒”，“1摩尔粒子集体所含的粒子数与0.012kg 12C中所含的原子数相同”。有调查显示[13]，关于“物质的量”，学生感觉它不像物理量的专有名词，而像生活用语，其意义和内涵教材上也没有解释清楚，只讲是宏观与微观的桥梁，他们不理解是什么意思。“阿伏伽德罗常数”也难以理解，不知道为什么选用这个数值。可见，“物质的量”、“阿伏伽德罗常数”的学习难度不亚于“摩尔”，将“摩尔”的讲解建立在这两个概念之上，无异于空中楼阁。因此，前两句话对于学生来讲其实是没有意义的。
第三句话是“摩尔”的定义，除了前文所述的句子拗口以外，还有一些化学背景知识需要给学生解释清楚。首先是“粒子集体”，不仅要强调是原子、分子、电子、离子之类的微粒，还要有各种类型的例子使其具体化。其次，在没有学过同位素概念的前提下，碳-12原子对学生来讲也十分陌生。因此，第三句话不宜在“摩尔”概念学习的开始阶段出现，而要放在学生初步形成“摩尔”概念以后，在深化理解阶段再引入上述定义。
“摩尔”概念教学中，教材上的顺序一般是先介绍“物质的量”，然后介绍“摩尔”。绝大部分的教师也是按照这个顺序进行教学，并且从国际基本单位制引出“物质的量”。这种普遍流行的导入方法其实是不科学的。很多学生在学习“摩尔”之前并不知道国际单位制体系及七个SI基本单位，反倒是学了“摩尔”以后才知道的。教育心理学告诉我们，教学的起点是学生已经知道了什么。这种从学生不知道的知识来引出新知识的做法有悖于教学规律。调查也证实了这一点[14]，学生认为列出国际规定的七大物理量和单位引出“物质的量”和“摩尔”，对他们的学习没有多大帮助。因为有的物理量和单位他们根本不熟悉，即使是熟悉的“质量”和“时间”，他们也搞不清楚定义。真正对他们有帮助的还是做题，通过大量练习，他们逐渐明白了“物质的量”这一宏观与微观的桥梁作用。
“摩尔”概念的教学设计
基于以上的难点成因分析，笔者认为，“摩尔”概念的教学首先要打破教材上的固有顺序（如图2所示），采用新的讲解顺序（如图3所示）。
重点介绍“摩尔”，淡化“物质的量”，回避或者延后“阿伏伽德罗常数”。具体的教学思路是：表示微观粒子数量多少的单位“个”→表示微观粒子数量多少的单位摩尔（mol）→1mol某种微粒集合体中所含的微粒数与0.012kg 12C中所含的原子数（NA）相同，其近似值为6.02×1023，即1摩尔≈6.02×1023个（微观粒子）→表示微粒集合体中所含的微粒数多少的物理量就是物质的量（n）→微粒个数（N）与物质的量的转换关系n=N/NA→辨析相关概念。
上述教学设计思路是基于学生容易理解的“个”数以及他们熟悉的单位换算，将“摩尔”概念嫁接在学生已知已会的知识与技能之上，从而化解了“摩尔”的学习难度。当学生建立起“摩尔”的概念以后，再将“物质的量”概念建立在“摩尔”概念之上。
回避或者延后介绍“阿伏伽德罗常数”可以简化与“摩尔”相关的知识与概念，调整后的前序知识有原子、分子、质量、H2、H2SO4等具体的物质概念、物理量及其单位。并序知识有物质的量；后续知识有摩尔质量、气体摩尔体积及标准状况、摩尔浓度、阿伏伽德罗定律、阿伏伽德罗常数等。这样处理不仅不会降低教学要求，而且可以避免很多不必要的学习疑问，有利于学生对“摩尔”相关内容的理解和应用[15]。
具体到课堂教学，可以做如表1所示的教学设计。教材编写上的化解策略
很多一线教师的教学依据就是化学教材，为了便于教师们实施上述教学设计，中学化学教材中关于“摩尔”相关内容的编写是否可以做如下调整。
4.1 增加前序知识的复习内容
在正文之前的引言部分，或者在导学栏目中，增加以下前序知识的复习内容：原子、分子、质量、相对原子质量、相对分子质量、碳-12原子、H2、H2SO4等具体的物质概念、物理量及其单位。
4.2 调整“摩尔”、“物质的量”、“阿伏伽德罗常数”的顺序和比重
重点介绍“摩尔”，淡化“物质的量”，回避或者延后“阿伏伽德罗常数”。关于这一观点，已有论文专述[16]，在此不再赘述。此外，建议在章节标题上，要显示“摩尔”。鲁科版教材的题目比较明确：“化学中常用的物理量-物质的量”，人教版教材的题目也比较明确：“物质的量单位-摩尔”。如果将这两个题目综合起来就更明确了：“物质的量及其单位摩尔”。阿伏伽德罗常数可以一带而过，或者放在阿伏伽德罗定律部分一起介绍。
4.3 增加化学史内容
历史的视角是人们认识事物的重要方面。化学史内容提供了化学知识和概念发展的具体情境。“摩尔”及其相关概念的提出和发展有很多令人费解之处，这些反常多是由于历史原因造成的。给学生呈现那段历史，有助于学生理解概念发展的来龙去脉。化学史的内容像故事一样，学生也会比较感兴趣，从而增加化学这门学科的人文情怀。
参考文献：
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第二篇：不良贷款成因及化解对策
农信社不良贷款成因及化解对策
作者：李星咏 湖… 文章来源：本站原创 点击数：
2382 更新时间：2009-1-9
长期以来，农村信用社对促进我国农村经济发展和稳定，发挥了积极的作用。但受多种因素制约，信贷资产质量低劣、不良贷款占比高始终困扰着农村信用社，已成为制约农村信用社快速健康发展的根本因素，也直接影响着信用社经营效益和持续生存和发展。近年来，各地农村信用社都积极采取多种措施，加强不良贷款清收，取得了明显的成效。但同时新的不良贷款又不断产生，陷入了“先清后增”的怪圈。有的随贷款规模的扩张表面降低了不良占比，掩盖了风险，但不良贷款绝对额却不降反升，都成为困扰信用社发展的顽疾。因此，在农村经济结构不断调整的新形势下，如何化解不良贷款问题、切实提高经营管理水平，提高信贷资金的运用率，树立农村信用社的良好社会形象和竞争力，巩固农村阵地，扩大市场占有率，就要根据自身情况结合当地实际，既要有方法，又要有策略，划阶段清收，尽快在具体工作中实施，创造性地开展工作，不妨借鉴大禹治水的成功经验，疏堵结合，从堵新和清旧两方面同时入手，在控制新增不良贷款方面多下功夫，多出绝招，在压缩不良贷款存量上多想点子，多施手段，才能取得较好的效果。
一、不良贷款的形成原因
对于农信社的不良贷款应基于对历史和现实的客观分析，站在促进农村经济发展的高度，探索化解的思路和对策。对不良贷款形成的可能原因进行分析，有助于预防、化解贷款风险。
（一）是贷款风险识别和筛选机制不健全。对借款人的准入判断，不是基于借款人的财务状况或贷款抵押品，而是基于对借款人成功完成某项业务的预测。或者在借款人的资信程度及偿还能力产生质疑的情况下，发放贷款过分倚重第一还款来源（如抵押物）；贷款用于投机性的商品买卖；贷款抵押品折扣率过高，变现能力很低；异地贷款、多头贷款过多，缺乏有效的监控；贷款已存在潜在风险时，没能及时采取果断措施；贷款已明显出现风险，相关责任人却因怕暴露问题担责任，没有迅速采取有效措施清收，把希望寄托于借款人能柳暗花明，消极等待，坐失清收良机，最终使贷款造成损失。
（二）是贷款管理机制设置不合理。在贷前调查阶段，获得的贷款信息不完全，贷款项目评估质量不高。部分信贷人员缺乏必要的信用评估、财务分析知识和经验，发放贷款时又没有充分听取必要的劝告，而发放调查不充分、信贷资料不完善或不真实、抵押物变现力差、不足值的贷款。在贷款的审批阶段，未严格把握贷款审批条件。贷款集中程度过高，过分集中于某一借款人，某一行业、某一种类贷款，致使贷款风险相对集中，贷款金额超过借款人的还款能力而无力偿还。使借款人产生“债多不愁”，以一种无所谓的无赖态度毒化借贷双方关系，使信用社处于被动尴尬局面；贷款发放后信贷管理人员对日常监督管理不力，存在“重放轻收轻管理”的现象；部分信用社由于人手较少，根本没有按照信贷操作规程执行等等。
（三）是信贷人员素质的制约。人是生产力第一要素，信贷人员除了必须具备一定的金融理论、企业财务管理、法律制度等业务知识外，还必须具有诚实的品格和强烈的责任心。信贷工作人员的素质直接影响到贷款的质量，尤其是在管理体制不健全、贷款运作不规范、约束不力的情况下。由于多种因素的制约，当前农村信用社信贷人员的数量有限，部分人员素质不高，难以进行贷款的科学决策和有效管理，违规放贷时有发生；在执行信贷政策方面，有的信贷人员随意性很大，存在“人情代替制度”现象。在风险的预测方面，有的信贷人员缺乏科学的理论知识，凭主观经验的成分较重，用经验代替制度。对于即将产生风险的贷款，不能拿出一套完整的防范措施和处置办法来，只是将希望寄托于借款人能扭转局面或轻信借款人的还款承诺，白白浪费和错过了清收不良贷款的有利时机。加之由于管理体制原因以及改革步伐相对滞后，部分信贷员“在其位而不谋其职”工作主动性差，缺乏开拓创新精神，不能干好自己的本职工作。这些自然加大贷款风险。
（四）是自身经济利益的驱动。利益与风险并存，一些农村信用社盲目地追求高效益，一味地支持风险企业和风险项目，这种贷款配置本身就孕育着高风险。
（五）是借款人欺诈。借款人欺诈可分为普通欺诈和严重欺诈。所谓普通欺诈行为，指借款人主要通过向信用社提供部分虚假信息以改善本企业的资信状况，获得用于借款人生产经营活动的贷款。这种欺诈的特征有：（1）借款人向信用社提供的信息部分虚假；（2）提供虚假信息的主要用意在于提高其资信状况，期望获得信用社的充分信任；（3）获得的贷款主要用于真实的生产环节。如果经营按计划进行，借款人也不愿意拖欠贷款而在信用社留下不良记录，即使出现其他情况时，借款人虽然无力归还贷款，但通常愿意与信用社合作。严重欺诈是指借款人通过一切手段从金融机构获得贷款并贷款主要用于借款人从事的主营业务以外的行业或挪用贷款而获取个人利益。这种欺诈的主要特征有：（1）为了获得贷款，借款人不惜一切手段（包括违法手段）；（2）借款人对其从事的行业并不真正关心，甚至借款人根本没有正当主业，或者从事的行业的目的就是为了更方便地获取贷款；（3）借款人获取贷款并不用于主要业务，而是以转移、投资、奢侈消费等方式，鲸吞贷款。这类欺诈行为主要以骗取信用社贷款为最终目的，且通常利用、拉拢或腐蚀信贷人员，因这种恶意欺诈而造成的不良贷款风险极大，收回的可能性很小。
（六）是借款人通过企业改制，将信用社的贷款“一改了之”。随着我国国有企业改革深入和市场经济体制的完善，企业间的兼并、收购以及企业改制成为一种普遍现象，有的企业通过上述行为盘活了资产、扭亏为盈，重新获得生机。与此同时，部分经营正常的企业，也借兼并、破产、重组、改制之机“逃债”、“废债”、“悬空”信用社债权。大量的信贷资产在企业改制中打了水飘，成了企业改制的牺牲品。
（七）是借款人遭受不可抗拒因素影响，致使贷款形成不良贷款。由于我国农业的基础较薄弱，农业耕作的机械化程度相对较低，农民抗御自然灾害风险能力较低，大多数地方存在靠天吃饭这种情形，这增加了涉农贷款收回的不确定性和贷款的风险性。一旦遇到自然灾害，农作物减产，农业欠收，直接影响农民收入，影响贷款的归还。
（八）是行政干预因素。在2002年农村债务锁定之前，地方政府压，地方财政挤，迫使农村信用社发放大量指使性贷款、救济贷款，贷款行为行政化，信贷资金财政化，直接削弱了贷款产生经济效益的基础。地方政府行政干预严重，造成“领导定盘子、企业铺摊子、农信社发票子”的现象，迫使农信社最终承担风险。
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（九）是缺乏完备有效的贷款管理内部制约机制,贷款风险没有同信贷员利益挂钩。贷款发放好坏一个样,责任追究制度不健全，为不良贷款的形成提供了土壤和温床。行业不正之风严重，上级联社领导打招呼贷款多，信用社信贷人员人情贷款多，借名垒大户贷款多。
二、不良贷不化解对策
（一）提高思想认识，高度重视信贷风险的管理。首先，要增强风险观念和防范意识，努力谋求控险、避险、化险良策，提高信贷资产质量。其次，要加强信贷人员对信贷案件的学习，提高对信贷风险的再认识，使信贷人员充分认识到金融风险无处不在。首先，应建立“不愿违”的自律机制。关键是消除员工违规的动机，增强自我约束、自我控制的能力。强化教育，增强三种意识。加强以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，引导员工树立正确的世界观、人生观、价值观，增强道德意识，不断增强免疫力，强化依法合规经营和防范风险理念，增强自律意识。再是用理论知识武装素裹，不断总结和分析过去，全面提高增量贷款质量，避免前清后增现象，各项制度得以贯彻到具体业务中。
（二）及时掌握借款人动态，减少信贷风险。农信社与借款人是唇齿关系。借款人经营好坏直接影响着农信社信贷资产的质量。因此，农信社有权也必须了解借款人生产经营和资金运用情况，掌握第一手资料，根据借款人的实际情况及时调整信贷策略，确保信贷资金安全。信贷业务主管人员在所辖范围搞好调查，经常到贷户家中走访，尽最大努力撑握其家庭经济收入状况，经常与贷户谈心，帮其走出气馁的误区，立足现状帮其上项目，采取滚雪球式发展，多渠道增加收入，从中找出解决问题的方法和策略，逐年消化风险。
（三）要积极争取国家及地方政府的扶持。其一，要争取国家对农信社的优惠政策，积极为农信社创造宽松的经营环境。在利率上，应适当农信社转存款的利率；减免农业贷款营业税；国有企业破产时把农信社贷款作为第一偿还对象，等等。其二，要全力争取地方政府对农信社的大力支持。一要采取多联络、勤汇报、讲实情、述利害等方法，取得地方政府的理解和支持。借助公、检、法、司、税等执法部门的特殊作用，清收农信社不良贷款，以提高农信社化解信贷风险的力度。二要促使地方政府在地方企业转制过程中，积极支持农信社落实债务。
（四）加强内控，完善信贷风险防范机制。
（1）、完善信贷决策机制。一是完善信用联社贷款审批委员会的职能，发挥基层信用社贷款审批小组的积极作用，并充实法律人才，增强对贷款的合法合规性审查。二是坚持贷款操作程序，严把“三查关”。首先，把好贷前调查关，进行严格的贷前调查，以市场为导向选择贷款对象。其次，把好贷时审查关，严格审查贷款手续的合规性、完整性、有效性。第三，把好贷后检查关，重点抓好信贷资产的跟踪监控工作，随时掌握信贷风险的变化，及时贷款管理策略，将风险消灭于萌芽状态。
（2）、建立贷款风险预警机制。建立贷款风险预警机制可以为农信社防范信贷风险提供重要参考，及时化解潜在风险，确保信贷资产的安全。建立风险预警机制的关键是合理选择风险预警信号，主要包括：（1）财务早期预警信号，主要检查企业的会计报表、应收帐款的变化情况；（2）管理层的早期预警信号，主要检查企业关键人员变动对企业计划目标、劳资关系、经营宗旨等的影响；（3）经营状况早期预警信号，主要检查企业的财务记录、业务性质变化、生产及库存情况，以及与客户的信用关系；（4）企业与农信社的早期预警信号，主要检查企业在农信社的存款余额、应付票据、短期借款、还款来源等方面的变化情况。
（3）、完善信贷风险转移机制。全面推行抵（质）押贷款，从严控制保证贷款，转移农信社信贷风险。一是严格依照《贷款通则》办理业务，按照《担保法》办理合法合规的抵押担保手续。要对保证人的偿还能力，抵押物、质押物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格的审查。二是在贷款方式上，应优先选择抵押或质押方式，对保证贷款应严格审查担保人的担保资格，防止担保人多家担保，造成“担而不保”的现象发生。三是对旧欠的信用贷款、担保失效贷款，应尽可能补办抵押、担保手续，转移信贷风险。
（4）、完善贷款风险补偿机制。一是提高呆帐准备金提取比例，并允许农信社根据风险状况提取
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一定金额的特别准备金。二是允许建立企业“两金制度”，提取一定比例的贷款风险保证金和利息备付金，专户存储，必要时可用于还贷付息。
（5）、完善信贷风险责任机制。一要明确农信社一把手对本社信贷风险管理的全面责任制。二是对新增贷款严格实行“第一责任人”制度，信贷员作为第一责任人要负责贷款的“包放、包管、包收、包效益”。三是对旧欠贷款风险进行重新确认，划分责任人，责任贷款要由责任人负责收回，不能明确责任人的要层层落实清收责任。
二、认真落实第一责任人追究制。解玲还须系玲人。贷款缘何形成不良，首先应从自身查找原因，经办人是首要的追究对象，因其熟悉当时的办贷情况。有的同志现已退休或调离本工作单位，甚至调出金融系统，就无从下手，那将永远无法落实！退休或调出原工作单位的同志，只要在本系统内，及时向上级反映，将其“请”回来进行清收，并制定相应的制约措施，如：发生活费、限定期限清收、用其工资归还贷款等方式进行制裁；而调往其他行工作的，请监管委员会给予协调解决；调入其他系统的同志，要到其主管单位反映，请领导帮助协调解决，要一追到底，决不半途而废，达到以儆效优的目的。并指定专人进行统计，以保证各项数字准确无误，为领导决策提供依据
（五）强化信贷队伍建设，提高信贷人员素质。
1、竞争上岗。让那些作风正派、有强烈责任感和事业心，有较高的文化水平，对业务熟悉、能吃苦耐劳的员工从事信贷工作，并定期实行轮岗制度，防止个人行为风险。
2、要强化信贷人员的培训，培养一批精通业务、善于经营管理和社会公关的“复合型”人才。
3、推行信贷人员等级管理制度，按级定酬，并根据对农信社的贡献实行专项奖励措施，提高信贷人员的工作积极性和主观能动性。
（六）疏、堵并用，化解不良贷款控新降旧是关键。控制新增不良贷款，降低旧存不良资产，是提高信用社资产质量，增强农信社核心竞争能力，实现信用社可持续发展的重点工作，也是难点工作。（1）、堵新是关键。信贷风险是伴随着贷款的发放而产生的，堵新就是要从完善内部防范机制入手，切实加强对新增不良贷款的防范。（2）、清旧是根本。不良贷款形成的原因是多方面的，清旧就是通过规范不良贷款的管理，落实清收责任，严格考核奖惩，采取积极有效的清收措施，进一步加大清收力度，实现不良贷款的双降。（3）、多策略地保全的盘活不良贷款。信用社要结合实际，采取户户见面收、人人包户收、依法强制收、落实债务收、输血帮扶收、逐笔销号收，聘请社会人员收等措施，大力盘活不良贷款。（4）、加大考核奖惩力度。严格“四包一挂”考核制度，奖惩分明，是执行各项制度的基础，也是促进清收工作高效开展的保证。在不良贷款清理过程中，信用社要按照贷款清收的难易程度进行分类排队，对信贷员明确分工和落实任务，签订责任状，实行专门机构、专职人员、专业经营、专项考核的管理模式，要求信贷人员、包清收包盘活，并实行绩效与报酬挂钩，多收多得，不收不得，以激发信贷人员的工作积极和创造性，促进不良贷款清收工作的开展。
控新降旧既要抓好对大额贷款的管理和清收，更不可忽视对小额贷款的监管和抓降。因为抓好对小额贷款的控新降旧工作，有着积极作用：（1）、抓好小额贷款的控新降旧，能产生震慑力。小额贷款额度小，容易收，特别是在农村经济快速发展，农民富裕程度增加的情况下，通过各种有效的清收手段，清收小额不良贷款已不再是清收工作的难题。通过对小额贷款的清收，依法惩处不讲信用的赖账户、钉子户，不仅有利于盘活信用社不良资产，更重要的是能够通过强有力的清收态势，震慑一些等待观望，企图逃避农村信用社债务的贷款大户，实现四两拔千金的清收效果。（2）、抓好小额贷款的控新降旧，能增强影响力。小额贷款难收回的一个重要原因，就是当地信用环境恶化，贷户信用关系缺失。通过对小额贷款的清收，最大限度地活化和保全信用社资产，向社会表明信用社清收不良贷款的信心和决心，对于改善当地信用环境，增强社会信用意识具有十分重要的意义。而且，信用社员工在清收过程中，可以更广泛地深入村组、农户、居民，从多角度、多渠道地摸清他们的信用状况，为今后更好地发放和管理当地其他贷款、控制新增不良贷款，探索更多有益的工作经验。（3）、抓好小额贷款的控新降旧，能形成积聚力。对农信社而言，小额农贷既是主体业务，又是信用社的品牌业务。侧重于“农”字，偏重于“小”字，是信用社信贷业务的主要特点。因此，信用社必须立足自身业务工作特点，从小处着手，认真抓好对小额贷款的清收和管理，只有将“小”贷款管好，将小额沉淀资金盘活，才能积小成大，形成巨大工作合力，推动整体业务大发展。
（七）、可借鉴商业银行剥离不良贷款的做法，根据各地的实际情况，建立资产管理公司，试行不良贷款的集中处理与分散处理。对于问题贷款严重、亏损面较大的农信社，可采取集中处理模式，由政府出资设立或由信用合作管理部门直接经营一个单独机构，来统一处理农信社存在的不良贷款。这有利于借助政府的财政资源来帮助信用社核销不良贷款，充实农信社资本金。对于不良贷款尚不十分严重的农信社，可采取分散式的处理模式，在农信社内部成立专门的资产保全部门或工作小组，利用自身的力量来处理本辖区内存在的不良贷款。
（八）、加强与当地党政部门的沟通协调，争取其理解、支持，协调清收农信社不良贷款。不良贷款的处置是一个综合的社会系统工程，需要各级政府机构、农信社和企业的通力合作。农信社应在地区政治事务中积极参与政治协商、民主管理，通过发挥政协代表、人大代表的监督作用，议案的质询作用以督促政府部门、司法机关正确行使权力，保护信用社的权益。农信社不良贷款的形成，乡镇企业占相当比例，而这些企业恰恰与地方政府和当地村委有着千丝万缕的联系。所以，“解铃还须系铃人”，争取当地党政部门支持，靠行政手段协助清收是盘活农信社不良贷款的有效途径。
（九）、运用法律武器，重拳出击，依法强制清收，保全信用社债权。由于目前法制尚未完善，法律环境有待进一步净化，对不良贷贷款采取法律行动必须作好充分的准备，对一些有特殊背景的企业更应慎重。同时，农信社在采取法律行动前必须对借款人及相关债务人的资产情况摸清楚，以便在庭外和解失败后，及时要求法庭采取保全行动，否则可能因没有可供可执行的财产而达不到采取法律行动的效果。实际工作中，对那些法制意识不强，信用观念差，赖债思想严重和恶意逃债的个体工商户贷款和私人贷款，以法律手段强制清收是比较奏效的。
（十）、采取积极的清收政策，落实不良贷款清收责任制，发动和鼓励全员参与收贷，对收回的不良贷款，可按一定比例给予奖励表扬，以调动员工清息收贷工作的积极性和主动性。对那些由于信贷人员工作失误，未能对贷款风险保持应有的警觉，或对存在问题的贷款进行回避和掩盖，造成贷款恶化的，应追究有关人员责任，并责令其收回贷款。由于制度不完善、管理不规范，农信社不良贷款中不乏有人情贷款、关系贷款等，对这些非正常贷款和小额的农户、私人贷款，利用信用社人缘、地缘优势，进行软性清收也是一种有效可行的清收措施。
（十一）、选择可行有效的贷款重组措施。对问题贷款采取重组措施常包括以下内容：贷款展期、借新还旧、还旧借新、减免或全减利息罚息、减免部分本金、债转股、以物抵贷、追加担保品、重新规定还款方式及每次还款金额等。目前，农信社可以采取贷款展期、转贷、借新还旧和以物抵贷等方式。
（十二）、采取以资抵债的方式清收。对于村两委贷款和乡镇企业贷款，要定期进行催收，以保证信贷资金不失诉讼时效。有的村村委班子不稳定，流动性极强，要经常上门做催收工作，使新的村委成员了解此笔贷款的用途、经手人、期限等情况。对新官不理旧账的村要重点进行监控，并向当地政府反映，请政府帮助解决落实。长时间不能落实的，将该村的贷款笔数、金额、用途、贷出时间等情况在该村进行公布，让广大群众共同分析，该如何处理？乡镇企业贷款或公职人员的贷款要与党委政府进行协调。若企业的固定资产或土地使用权能确定下来，请资产评估中介机构给予评估，将资产过户到信用社，等待时机尽快将固定资产进行转租赁或迫卖出去，本着成熟一个处理一个，达到降低非正常贷款在贷款总量中的占比。
（十三）、请求政府给予优惠政策。要密切配合政府产业结构调整步伐，发挥部门优势，不违农时地支持农民朋友调整种植结构模式所需的资金数额。争取适当时机请求政府给予“税率优惠、财政补贴”等方式来降低不良资产的额度，但要考虑到的政府的难处和承受能力。国家出台的一系列政策，农民负担减轻了，财政可支配资金受到分流，难以实现用财政补贴不良贷款的目地。
（十四）、努力提高存款增量，降低不良贷款占比。党中央给我们绘制了宏伟的目标：全面建设和谐社会。我们国家是农业大国，农村人口在总人口中占比90%，只有农民走上了小康路，才能创建和谐社会。扶持农民富起来，是我们信用社义不容辞的责任，既要向农业提供资金服务，又要向广大群众传播信息，充分发挥农村金融主力军作用，为鼓起农民群众的钱袋子而出谋划策。农民富了，我们的服务工作跟上了，存款的增量实现了增长，拉动贷款增量上升，随之不良贷款占比自然下降，有利经营管理，实现扭亏增盈，实现信用社和“三农”双赢的效果。
第三篇：学困生成因及帮扶策略
浅议学困生成因及转化
谈到学困生，多数教师讲学生脑子多么笨、学习多么差；有些教师反映学困生在班级表现为上课不注意听讲、课后不完成作业，对其进行单独辅导，当时感觉有效果，但过后仍无变化；还有的教师谈及学困生彻底失望，学困生不但学习差，思想品行还有问题。
解决这些问题，教师首先要静下心来仔细分析具体情况，认真、细心地分析学生，对学生进行细致的了解，然后下大功夫思考怎样有效地帮扶和转化，对症下药，取得预想的效果。结合自己多年的教学经验，对学困生形成的原因分为两大类，一是智力因素，即学生在智力上存在一些小问题，在接收新知识上表现较为吃力；二是非智力因素，即学生智力正常，但学习差。
现对非智力因素形成的学困生做如下分析：
1.优势转劣势。学生在上一年级或学前教育时，在家长的帮助下，基础比其他学生好很多，教师上课讲授的新课，对于他来讲早已学过，因此上课精神懈怠，注意力分散，久而久之，形成了上课注意力不集中的习惯，当进入二年级下半学期的时候，前面的余粮快没有了，不良的注意习惯使其无法适应每天新授课的进度，感觉不适应，从内心产生焦虑和不安。如果不能及时被教师或家长发现并解决，孩子的学习自信心就会下降，对学习兴趣也会下降，日积月累就形成了混一天算一天的习惯。
2.依靠变依赖。学生在学前或一年级时，家长过分参与学生的学习，很多该让学生独立思考的问题家长代劳了，学生没有逐渐形成独立思考的习惯，在学习上对家长由依靠变为依赖，随着孩子的一天天长大，所学知识难度的逐渐提升，有的家长无能为力了，有的家长随着孩子的长大，对孩子学习的关注度降低，孩子失去了学习的拐杖，又羞于问老师，时间长了就会感到学习压力越来越大，心理上得不到疏导，就会失去学习信心直至麻木。
3.底子薄，基础差。前面两种任何一种原因，持续到四年级以上，必然产生学生底子薄、基础差的问题。其认知水平无法与新授知识对接，无法支撑上课涉及的相关概念、知识，上课如同听天书，根本无学习兴趣可言，学生常常处于无奈、无助、困扰、焦虑状态。
4.不良的习惯。一是有些学习起初较好，学习感悟能力较强，比其他学生接受新知识要快，做起作业来也比别的孩子快好多，于是产生骄傲情绪和懒惰思想，不能形成良好的学习习惯，在低年级不易察觉，表现为偶尔不完成作业，但随着年级的上升，这种不完成作业的现象逐渐增多；二是家里缺少适当学习环境，家庭没有给孩子创造一个比较安静学习、独立思考的环境，孩子难以养成写作业的习惯；三是孩子受周边环境影响，与贪玩的孩子纠缠在一块，贪玩而不顾学习，形成不完成作业的习惯。
5.教师上课缺乏吸引力，照本宣科，学生听不懂甚至厌烦，致使学生某一学科特别差。
帮扶并转化学困生，要针对学生的具体情况，要了解学生现有的真实基础，对学困成因进行细致的分析，制定短期和中期转化措施，循序渐进，主要应做好以下几点：
1.沟通理解，走进心灵。学困生往往内心比较封闭或自卑，羞于与教师交流。教师要主动亲近这些学生，平等地与他们谈话、聊天，消除他们的紧张和戒备，让他们感受到老师是朋友般的关心爱护他们，在看似无意的聊天中研判他们的内心处境，找准学困的原因，为下一步转化打下基础。
2.爱心开路，耐心支撑。学困生转化，仅靠做几次思想工作不能解决，需要耗费大量的心思。教师首先要通过平时的关心、鼓励去接近他们，在指出他们存在的问题时，更应指出他们的优点，让其感觉到教师对他们有信心。“亲其师，信其道”，学生与教师的感情亲近了，学生内心的动力也随之被激发。其次针对他们的不良习惯（如不完成作业）要做好抓反复、反复抓的准备。习惯一旦养成，不是一下子能纠正过来的，所以要从细节入手，从学生最容易做到的小事抓起，一点一滴逐步转化，即使其不良习惯出现反复，也要耐心地与其沟通，帮助分析原因，鼓励其下决心改正，切忌急于求成。
3.改进教法，提升效率。学困生在其转化过程中，比一般学生要更多的付出。一方面他们要将落下的知识补回来，还要使新知识不至于落得太多。教师要充分认识到这一点，改进教学方法，引发学习兴趣，提高课堂效率，在新知识的巩固练习中对学困生适当放低要求，树立他们的自信心，关多关注他们的内心感受，留给他们进步的时间和空间，不仅要雪中送炭，还要持续保暖。
4.团结协作，形成合力。在学困生的转化中，要与其他学科教师多沟通交流，征求其他学科教师的建议，取得其他教师的配合，比如在布置作业方面，要达成共识，考虑学困生的承受能力，这样才能形成合力，预防节外生枝。
总之，帮扶和转化学困生，教师付出的爱心和耐心可能要大于对自己子女的付出，这正是教师职业崇高之处。当我们选择教师这个职业的时候，就应知道这是一条艰辛之路，也是一条幸福之路，还是一条快乐之路。奋斗的艰辛、成功的幸福、与学生交流的快乐，这就是教师职业的苦乐年华！
第四篇：浅析地方政府性债务的成因及其化解策略
浅析地方政府性债务的成因及其化解策略
市审计局
所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。
一、地方政府性债务的成因
经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。
（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。
1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。
（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。
目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。
（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。
由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。
（四）债务管理机制的缺失。
目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。
（五）各种政策风险的转嫁。
随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。
二、化解地方政府性债务的策略
（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。
当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。
（二）健全债务监管机制。
本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。
1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。
2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。
3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。
（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。
1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。
2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。
4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。
（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。
建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。
（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。
建立严格的政府债务监督检查机制。对政府债务项目，相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题，督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，要委派财务总监或财政专管员，对举债项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对政府债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计。项目竣工后，必须进行竣工审计。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。加强舆论监管，要设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督。纪检(监察)部门要加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。
第五篇：当前矛盾纠纷的成因及化解对策
当前矛盾纠纷的成因及化解对策
——杭锦旗司法局 陈再军
当前，社会稳定不仅是各级领导普遍关注的问题，也是当今社会的热点和焦点，在全面建设小康社会，努力构建和谐社会的新形势下，随着社会主义市场经济的深入发展，人们的思想观念、社会结构、利益格局都发生了新的变化，影响社会稳定和改革发展的不利因素日益增多，城乡经济社会发展不平衡，人口资源环境压力大，社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安关系群众利益的问题日益突出，影响了经济社会的协调发展和社会稳定，在一定程度上也制约了经济快速发展。如何进一步整合基层维护稳定的力量，充分发挥人民调解、司法调解、行政调解在排查化解矛盾纠纷、维护社会稳定，构建和谐社会中的作用，是摆在我们面前的一大课题。
一、当前矛盾纠纷发展的主要趋势
一是表现类型增多。矛盾纠纷已由婚姻、家庭、邻里、赡养、损害赔偿、生产经营等常见性、多发性的传统纠纷扩展到征地拆迁补偿安臵、土地承包、房屋宅基地、劳动争议、干群关系、涉法涉诉、医疗保险、安全生产事故等社会热点、难点问题。二是主体逐渐多元化。过去基层矛盾纠纷主体多为个人，现在矛盾纠纷主体可能是个人、集体、村委会，甚至是基层政府或政府部门及公务人员，特别是体现在当前的征地拆迁和城镇拆迁改造方面。
三是诱因更为复杂。因济体制改革、社会结构变动而引发的利益调整、观念冲突等原因，导致社会矛盾更加广泛多样和复杂。
四是反复性更大。许多群众认为大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，导致诸多矛盾纠纷全部聚集到政府及信访部门，造成信访部门门庭若市，法院门庭冷落的被动局面。据统计，全国2010年信访总量12500万件，而法院受理行政案件总量仅为13.5万件,出现了信“访”而不信“法”的现象，涉法案件呈逐年增多的趋势。
五是群体性纠纷愈加突出。拆迁安臵、征地补偿、草牧场、林地等涉及群体利益产生的纠纷，极易由一般性矛盾演变为群体性纠纷。
六是调处难度大。由于目前农村牧区分户经营、单独生产、群众性活动少、流动人口多，集体制约和监督力相对降低，传统的行政干预，已很难奏效。同时，极少数群众追求经济利益最大化，甚至过于片面化，给调处化解带来难度。
二、当前我旗矛盾纠纷类型
（一）土地征用等问题引发的矛盾纠纷。这类纠纷在我旗普遍，主要发生在独贵特拉镇蓄滞洪区建设、工业园区征地、109国道改建、土地利用收储、铁路、公路修建、土地开发等。如我旗在独贵特拉镇蓄滞洪区建设征地、拆迁过程中都发生了很多的此类矛盾纠纷。一是村民对征地补偿费有意见，认为补偿过低，不能弥补失地的损失，特别是地少的贫困村村民，土地被征用后，失去了传统上赖以生存的条件，对以后的生活担忧。二是在集体土地补偿费分配上，一些户口仍在本村的外出户、外嫁女得不到补偿、产生不满。
（二）城镇房屋拆迁、农牧区移民搬迁安臵引发的矛盾纠纷。
（三）土地、草牧场、耕地、宅基地使用权属不清等引发的纠纷。这类纠纷一般由于原地界划分时，没有认真界定“四至”，没有做永久性界线标记或由于土地使用证、土地承包使用证、林权证不完善导致一地多证而引发的矛盾纠纷。
（四）因农村二轮土地承包转包引发的矛盾纠纷。主要问题是：一是土地承包转包过程中历史遗漏问题引发的各类社会矛盾；二是部分农牧民将土地、草牧场承包、转包后，由于征地或其他原因，中途反悔索要土地承包经营权而引发的纠纷。
（五）劳资纠纷，特别是工程建设领域拖欠工程款和农民工工资引发的矛盾。
（六）环境污染、安全生产和公共事件引发的各类社会矛盾。
（七）涉法涉诉和执行难引发的矛盾。
（八）因玉米制种合同缺乏规范造成的玉米制种合同纠纷，主要发生在我旗巴拉贡镇，由于农民和制种公司不签合同，或有的虽签合同但权利义务不对等，一旦发生纠纷对广大农民产生不利的法律后果。
（九）干部作风、村务、政务、换届选举等涉及党风廉政建设引发的社会矛盾。
（十）传统型的纠纷。此类纠纷没有太大变化，诸如房屋、邻里、债务、婚姻家庭纠纷较普遍，往往旧的矛盾纠纷未解决新的问题又出现了。
三、我旗矛盾纠纷的成因
（一）在二轮草牧场、林地承包时，部分乡苏木镇及村嘎查干部没有真正领会中央及自治区有关二轮土地承包的政策法规，在贯彻中有工作偏差。一是有些地方没有及时给农民发放二轮土地承包合同书、草原、林权等权属证书。二是有些地方在二轮土地承包时，没有具实丈量土地，而是采取简单的步测、摩托测或粗略估计等手段，农牧民实有草场、林地面积与承包合同面积有很大出入。三是有些签订承包合同的农牧民的合同书内容不完善，没有四至界线和确切的亩数，更没有准确的示意图。
（二）部分基层党委政府对辖区内发生的矛盾纠纷重视不够，出现了矛盾纠纷不及时的调查处理，导致许多小的矛盾累积成大的纠纷，造成了处理起来比较困难。
（三）部分职能部门不作为。目前，在我旗的土地、草牧场、水利、耕地、拆迁建设、移民安臵、劳资、债权债务、干群关系等纠纷，大多数都是在政法部门及当地党委政府参与下调处的，一些部门由于存在认识偏差，乐于办理审核、审批事务，一旦遇上纠纷便推给司法部门，认为是天经天义的，出现了“有权部门制造矛盾，无权部门解决矛盾”的状况。
（四）责任机制不健全。少数行政部门注重行政执法，对矛盾纠纷的排查和调处工作不够重视，责任机制落实不到位，行政调解制度在一些部门没有得到充分实施。在部门联合化解矛盾纠纷时，有的部门处于应付的态度，派出的工作人员不仅责任心不强，不懂业务，反而成为矛盾纠纷的制造者。
（五）个别案件在司法机关没有得到及时、公正、有效的处理，是涉法上访案事件发生的直接动因。个别群众对司法机关处理程序、方式和结果的偏面认识，以及对信访工作上的错误观念，使得本应在司法机关处理的案件却通过上访渠道而大量流向党政机关。
（六）基层工作人员工作不深不细，干部的宗旨意识淡薄，工作作风飘浮，缺乏一定的政治敏锐性，在实际工作中存在干群关系紧张，服务不到位、与民争利等现象，导致群众不满引发矛盾纠纷。比如独贵塔拉工业园区征地纠纷。
（七）村级基层组织发挥作用较差，部分基层村级组织在群众在威信不高，软弱涣散，村务政务不公开，导致群众不满，有的村级组织负责人缺乏应用的责任意识，不仅不是矛盾纠纷的解决者，反而是矛盾纠纷组织策划者，带头指使群众上访闹事，造成了极坏的影响。
（八）部分群众法律意识不强，认为我是农民，违了法政府也不能把我怎么样，有的群众在现实中经常曲解法律，不仅强调对自己有利的一面，也想更多地占有和处分他人的利益。遇到矛盾纠纷，不能坐下来，心平气和地商量解决办法，而是钻牛角尖，把法律和政策往自己有利的方面随意解释，以此向对方漫天要价，提出不合法、不合理的要求，结果双方都不肯相让，导致矛盾纠纷升级。
（九）人民调解组织网络仍不尽完善，人员素质还有待提高。虽然我旗各级调解组织得到了巩固和加强，但调解组织的设臵仍不能适应人民内部矛盾日益增长的新形势，对人民调解工作的认识还有待于提高，不能及时有效地满足群众就近、就地解决纠纷的需要。另外调解工作经费无保障，影响着人民调解工作的进一步开展。根据《人民调解法》规定，调解不能收费，其工作经费和调解员的补贴经费由财政解决，但实际中，由于财政困难，根本无法保证人民调解工作运转经费，人民调解员的工作往往是义务性的，长期以来，广大人民调解员一直都是靠社会责任感和职业荣誉感来调动工作积极性。在市场经济条件下，偌大一个“第一道防线”仅靠奉献精神来支撑是不会稳固和持久的，这也严重影响了人民调解员工作稳定性、积极性和主动性的发挥。
（十）对社会不稳定人员打击力度不够，也是矛盾纠纷多发的重要因素，对一些制造矛盾纠纷的关键人物由于打击力度不够，导致这部分人消遥法外，得不到应有的处理，对矛盾纠纷起到了推波助澜的作用。
四、化解矛盾纠纷的主要对策建议
（一）强化旗乡两级党委政府的领导责任。加强社会矛盾纠纷化解工作，事关改革发展稳定大局，事关人民群众的切身利益，事关党群、干群关系，要从实践“三个代表”重要思想，构建和谐社会，建设平安杭锦的高度，把维护社会稳定、化解社会矛盾工作摆上重要位臵，特别是苏木乡镇党委政府对辖区内发生的矛盾纠纷要按照“属地管理、分级负责”的原则，做到早发现、早过问、早安排、早部署、早化解，确保矛盾不上交，解决在萌芽状态。
（二）强化部门责任。要改变过去存在的推诿扯皮现象，按照“谁主管、谁负责”的原则，明确部门责任，细化部门工作职责分工，强化监督指导，对发生的矛盾纠纷，主管部门要认真履行职责，不推、不拖，确保调处化解责任落到实处。
（三）强化政法机关化解社会矛盾的主力军作用。政法机关作为维护稳定的推动者和实施者，要充分发挥职责能作用，建立健全反映灵敏的预警机制和群体性事件处臵预案，发生群体性事件时，及时启动预案，依法果断处臵，对个别纠纷的组织策划者、无理缠访闹访者要按照《治安管理处罚法》等法律法规给予严厉打击，违反刑法的要严肃追究刑事责任。
（四）强化部门之间的协凋配合。当前矛盾纠纷的发生，涉及到社会生活的方方面面，需要各部门协调配合，齐心协力，通力合作，才能将矛盾予以解决。但是目前存在的情况是，许多部门遇到了矛盾纠纷就相互推诿，相互扯皮，有的部门派出的工作人员不是解决矛盾，反而成了矛盾纠纷的制造者，给群众带来负面影响，因此，要充分发挥各部门联调联动机制，要明确责任分工，改进工作方法，加强协调配合。
（五）强化政法机关基层基础建设。政法机关的基层基础建设，是政法机关的核心，要按照市、旗两级要求全面加强基层政法综治中心、派出所、司法所、法庭的基础建设，全面加强基础业务建设、装备建设、队伍建设，使基层基础设施建设能够适应当前社会发展的需要，适应工作和能力建设的需要。
（六）强化人民调解工作。深入推进社会矛盾化解，人民调解是基础。当前绝大部分矛盾纠纷发生在基层，如果不及时化解任其累积、激化，很容易从“小纠纷”演变为 “大事件”，严重影响社会稳定。人民调解是一项具有中国特色的社会主义法律制度，具有平等协商、互谅互让、不伤感情、成本低廉的特点，适合我国国情，具有广泛的群众基础。新颁布的《中华人民共和国人民调解法》已于2011年1月1日起全面施行，贯彻实施新颁布的《人民调解法》不仅仅是人民调解工作者的一件大事，更是全体司法行政工作者的一件大事。一是要加大旗社会矛盾纠纷大调处中心的作用，与各部门通力协作，密切配合，着力解决全旗性的重大、疑难、复杂纠纷，为旗委政府排忧解难。二是加大司法所建设力度，以乡级调委会为基础，整合政法资源，积极预防和化解乡级矛盾纠纷，服务苏木镇经济发展。三是按照《人民调解法》的要求，加强村级调解组织以及人民调解员的作用，使大量的矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态。四是加强新型行业性调解组织建设，探索将人民调解机制，引入劳动争议、医疗纠纷、道路交通事故民事赔偿等新领域，完善联动方式，全面推行司法所与派出所、法庭“庭所联动”，形成合力化解矛盾纠纷。五是加大人民调解队伍、经费保障力度，按照《人民调解法》的要求，争取旗委政府将人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费列入财政预算，提高人民调解工作的物质保障能力。六是加强人民调解员培训工作，通过培训，力争使全旗人民调解员普遍掌握调解一般民间纠纷常用的政策法律知识，建立一支熟悉人民调解制度，较为系统的掌握与调解民间纠纷相关的法律、法规和政策，并灵活运用人民调解程序和方法的人民调解队伍。
（七）强化法制宣传教育。要坚持围绕中心，服务大局，充分发挥法制宣传教育在促进经济社会发展中的基础和保障作用，努力为我旗改革、发展、稳定营造良好的法治氛围。要按照“法律六进”的要求，切实加强对领导干部、公务员、中小学生、企业经营管理人员和农牧民的法制宣传力度，通过各种形式，多种渠道普及常用法律法规，提高全民的法律素质和全社会法治化管理水平。
（八）强化公务员的法治意识和责任意识。当前，有相当一部分矛盾纠纷的发生，是与公务员的法治意识和责任意识淡薄是分不开的，因此，要加大公务员的法治意识和责任意识教育，要坚持依法行政，进一步转变工作作风，讲究工作方法，对涉及群众切身利益的行政行为，不仅要强调总体利益，也要保护当事人的合法权益，在行政行为的实施过程中要做好政策法律法规的宣传和解惑释疑工作，提高行政行为的透明度，让群众了解熟悉相关政策法规，避免产生不必要的矛盾。要大力加强公务人员的法治意识和责任意识教育，广大公务员不仅要成为学法的模范，用法的模范，也要成为守法的模范，不断提高自身执法水平，努力锻炼和造就一批让党委放心，让人民群众满意的公务员队伍，只有这样才能做到问计于民、取信于民、服务于民。
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