国有地勘单位可持续发展有关问题

第一篇：国有地勘单位可持续发展有关问题

国有地勘单位可持续发展有关问题的思考

河北省地矿局石家庄综合地质大队队长 王文学

资源约束成为经济社会科学发展的瓶颈，缓解资源危机，实现找矿突破，提高资源保障能力，是国有地勘单位义不容辞的神圣职责，也是当前地质工作的核心任务和第一要务，地勘单位可持续发展至关地质勘查业的科学发展，也是找矿能否突破之关键，适逢本次“地质找矿改革发展大讨论”之机，对制约地勘单位可持续发展的有关问题进行了一些理性思考，着眼于队伍稳定，促进持续发展，加快实现找矿突破等方面提出对策建议。

一、问题分析

国有地勘单位是地质找矿和为经济社会发展提供多功能服务的主力军，是保障地质事业科学发展的子弟兵，在政府、行业的领导、支持下，国有地勘单位的改革发展取得重要进展，然而，经济社会科学发展对地质工作提出更高要求，赋予地勘单位找矿突破和多功能服务新的使命，面临新形势，其改革和可持续发展面临一系列重大问题，值得重视与思考。

（一）矿权配置政策制约、难以发挥主力军优势

由于历史原因，在国家、省级矿产资源规划、地质勘查等专项规划划定的战略性找矿远景区，被已有采矿权，探矿权分割的支离破碎，仅就探矿权而言，除国有地勘单位、国有矿山企业及具一定规模的社会矿业公司外，真正投资勘查的比例有限，而参与探矿权“炒作”，以采代探者占很大比重，政府想加大财政投资勘查力度，也无从下手，地勘单位、国有矿山企业拥有较少探矿权，难以发挥找矿主力军优势，也难以实现找矿突破，按现行招拍挂市场配置探矿权政策，地勘单位没有资金实力与社会资本竞争，找矿主力军被探矿权市场边缘化，显然，现行配置探矿权政策急待调整。

（二）勘查开发一体化机制不顺，制约产业发展

公益性与商业性地质工作衔接不紧密，地勘单位矿产勘查开发一体化机制不顺，究其原因在于：其一，政策、制度设定有误区，如有的省市实行探矿权设置方案审批制度，由县、市、省三级审批，更慎者还要有同级政府审批，而后才可进入招拍挂程序，如此庞杂的行政审批环节，浪费大量公共行政资源；其二，财政类勘查投资总量不足，投资主体单一，国有地勘单位、矿山企业想早日投资勘查，政府难以从制度上提供机会，只能等到政府按程序批准启动商业性勘查，才有机会参与竞争，国有地勘单位勘查开发一体化往往被人为地弃解；其三，承担财政类勘查工作，国有地勘单位处于为政府“打工”地位，不为勘查单位设置探矿权，找矿成果与勘查单位利益关联度小，找矿突破缺乏动力源泉。上述重重情况，彰显地质找矿工作机制不顺，人为延长了找矿工作链条，拉大了矿床发现——勘查评价——开发的周期，既不利于找矿突破，也不利于地勘单位靠发展矿业，做强实业。

（三）地质找矿未形成技术补偿机制，难以调动找矿积极性 按现行政策，地勘单位承担财政类公益性、战略性矿产勘查工作，属于项目劳务业态，署知地质找矿是认知自然，发现资源。目前定单式的项目劳务承包形式，有勃于地质找矿工作的客观规律和经济规律，地勘单位智力技术贡献参与成果分配，仍停留于《国务院关于加强地质工作的决定》的文件层面，缺少可操行的具体政策，据悉，黑龙江、河北、山西等省虽然出台了地勘单位参与成果分配办法，但实际已操作的案例较少，其关键点在于按探矿权评估价、出让价，还是按溢价享受收益，其收益是以奖金形式，还是转增国有地勘单位资本金，或者转入后续商业性勘查的股权等，均没有详细规定，如此看来，找矿成果与地勘单位乃至个人利益关联度低，找矿内因难以激发，技术贡献难以形成地勘单位资产积累，队伍发展缺乏补偿机制。

（四）产业载体脆弱，发展后劲不足

产业是地勘单位发展的载体，是队伍生存的前提和基础。经20多年的调整与发展，各地勘单位产业框架基本形成，就多数单位而言，主导产业仍是地质勘查业。近几年来，地勘单位的经济状况有所好转，竞争力有所增强，主要是地质勘查业的发展，部分单位走出了一条勘查——开发——兴业之路，如新疆地质一队，内蒙十院实施勘查——开发一体化，形成矿业产业链，率先走出勘查立队，矿业富队之路，与此同时，其他产业也有了较大发展。地勘单位的产业发展，初步支撑着队伍结构调整和改革发展，但是，目前各地勘单位产业发展具多样性和不平衡性，大多数仍在培育发展产业，未形成具规模的产业载体，处于勘查技术服务阶段，易受市场影响，经营波动大，发展后劲不足。

（五）底子薄、包袱重，影响队伍稳定 地勘单位现有基地土地多属划拨用地，在推进改革中，各单位必须面向市场，因地制宜，以土地资产为基础，发展产业集群，安置队伍就业，必然涉及改变土地用途，迫切需要国土资源部出台政策，解决地勘单位发展经营用地问题，将现有土地转化为经营用地，为队伍长远发展奠定资产基础。

地勘单位有效生产性设备资产严重不足，由于历史原因设备陈旧落后，属地化以来，地方财政对此也没有资金保证，自有资金十分有限，仅靠自我积累难以满足地质找矿攻深找盲对现代技术装备的需求，因而，急需解决设备更新资金渠道问题。

人才断层严重，队伍结构，人才结构尚不适应地质找矿突破需要，地质主系列专业毕业生总量不足，队伍老化、人才断层严重，尤其是钻探、物探、矿山地质、选矿、水文地质等专业人才严重不足，急需改革地质类院校现有招生政策，从源头上加快人才培养。

二、国有地勘单位对大讨论的期盼

作为找矿主力军的国有地勘单位，我们对本次大讨论充满由衷的期望，对此，有如下渴望和期盼：

其一，盼望国有地勘单位能有政策保障，按合理程序，拥有必要探矿权，有充分发挥综合专业优势，展现找矿主力军作用的平台，尽快实现找矿突破，缓解资源危机，履行好地质找矿的天职，巩固队伍生存之基。

其二，盼望国家明确支持国有地勘单位矿产勘查开发一体化的相关政策，将地质找矿与开发有机结合，建立公益性与商业性勘查相互促进，找矿突破与队伍发展紧密结合的新机制，为队伍改革发展奠定产业、实业基础。

其三，渴望国家如同重视资源性产品进口一样，高度重视地质工作，将此作为经济社会科学发展的重要基础，将资源安全供应视为国家的战略安全，国有地勘队伍是资源安全供应的先头兵，期盼各级政府行业管理切实到位，实用性配套政策日益完善、勘查工作外部环境根本好转，勘查工作有法律、法规保障，探矿权人权益得以充分维护。

其四，期盼在国家急需资源之机，找矿突破是国有地勘单位首要任务，也是第一要务，是时代赋予当代地质人的光荣使命，也是队伍生存发展的基础，如今，地质技术资源已十分有限，国家应给予必要保护政策，千方百计稳定国有地勘队伍，十分珍惜和保护地质有生力量，谋划体制、机制创新要以有利队伍发展、有利实现找矿突破为前提，积极创造条件，充分发挥国有地勘单位找矿主力军作用，为地质找矿提供强力技术支撑。

三、改革发展期待政策扶持

综上所述，地勘单位虽然有了一定发展，但是产业基础差，可持续发展能力低，经济仍十分脆弱，加强地质工作，实现找矿突破，地勘单位这一支撑地质工作的最基本单元，理当要以改革为动力，加快发展，为之，针对制约队伍发展的主要问题，着眼于地质勘查业健康发展，加快实现找矿突破，促进地勘单位持续发展，有如下对策建议：

（一）矿业权配置向国有地勘单位倾斜，稳定发展基础 现行以招拍挂出让方式设置探矿权，有严重负面影响，真正的找矿主力军——国有地勘单位难以由此种方式获得探矿权，部分带有炒作探矿权“色彩”的社会资本往往以资本优势易获得探矿权，为之，建议对现行探矿权配置政策进行必要调整，其基本原则为：坚持探矿权配置以有利找矿突破，缓解资源危机为前提，探矿权配置与矿业权市场建设紧密结合，探矿权配置与扶持国有地勘单位发展结合，应分类施策如下：

1、对低风险、非战略性矿种可以招拍挂方式设置探矿权，吸引社会资本投资勘查，早日查明资源，转入开发，但应控制其转让条件。

2、对战略性矿种，在国家、省级规划找矿远景区，不为社会资本初设探矿权，由国家、地方财政资金按规划安排勘查，由甲级资质的国有地勘单位承担，以批准方式给予国有地勘单位探矿权，前期可不授予处置权；财政类勘查成果其探矿权经批准后也可以协议出让给国有地勘单位、国有矿山企业。

3、在一定时期内，有计划为国有地勘单位配置一定量的探矿权，支持其多渠道融资勘查，支持国有地勘单位与国有矿山企业以探矿权为载体的风险勘查合作，涉及矿权价款处置事宜，经批准依法评估后，可不交纳探矿权价款，转增国有资本金。

（二）支持勘查开发一体化，夯实产业基础

对财政类投资勘查项目，探索公益性与商业性勘查有机衔接，相互促进、协调联动机制，促进勘查、开发一体化，安徽“泥河模式”、河南嵩县“整合勘查”的实践是创新机制，实现突破，推进地勘单位参与勘查开发一体化的最佳佐证，对全国具有示范、推广意义，建议在全国尽快总结推广其成功经验。其

一、总结推广矿政管理机制创新，减少财政类项目成果向商业性勘查转化的制度障碍，实现机制对接的成功经验；其二，总结推广地方政府高占位、大突破，才有大发展，地方才能得大实惠的开明之举，全力支持找矿突破的有益做法；其三，总结推广利用财政类成果，让国有地勘单位进行商业性勘查，授权国有资产经营的成功做法；其四，政府授权国有地勘单位利用财政大项目成果，吸收国有大公司、大集团合作共赢的成功经验，并提高国有资本对资源的控制力，增强对区域经济社会发展的保障能力。

（三）建立技术要素利益补偿机制，积累持续发展实力

财政类勘查项目往往由国有地勘单位承担，对此类成果利益分配事关从机制上调动地勘单位找矿积极性，实现地质找矿综合效益最大化；其次，涉及矿产地所在县乡地方政府利益。显然，应探索建立利益共享机制，据此，对国家、省级财政勘查成果利益分配，在参考黑龙江、河北、山西等省有关规定的基础上，结合实际有如下建议：由中央、省级财政出资勘查的矿产地，以市场方式设置探矿权，或探转采的，其出让所得矿权价款，扣除原财政勘查投入，将此扣除部分转增为省级地勘基金，所余价款，省级分成按省、市、县、国有地勘单位2：2：3：3比例分配，其中，县级分成中，矿产地所在乡镇应占50%，国有地勘单位分成中，10——20%作为奖金，奖励找矿有功人员，余转增国家资本金，增加地勘单位资本积累，此方案可形成国家、地方、群众、地勘单位利益共享机制。

（四）完善政策、切实改善外部环境

政策支持及和谐的外部环境是实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的重要保证。当务之急是进一步解放思想，更新政府管理理念，切实优化和改善地质勘查环境，维护良好勘查秩序，保护探矿权人合法权益，营造有利实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的政策环境和外部工作环境，当前应着力采取如下措施：

1、切实加强行业管理。各级政府及国土管理部门要切实加强行业管理，维护勘查市场秩序，净化勘查环境，严格市场准入，控制资质总量，合理控制资质结构、加大对地方政府的监督和督办力度，为勘查解难题，办实事，各级政府应切实为勘查引路、护航、维权，将行业成为地勘单位诉求自身权益保护、争取政策支持的平台，本次大讨论后国家应尽快出台贯彻落实《决定》，促进找矿突破和地勘单位改革发展的配套政策。

2、切实完善矿政管理有关政策。对现行探矿权申请、审批、监督管理、矿业权市场建设、地勘单位智力参予成果分配、政府公共信息服务、支持国有地勘单位勘查开发一体化，公益性、商业性地质工作有机结合，地勘队伍改革发展与找矿突破等相关政策要认真反思，疏理查找问题，尤其是矿权配置与找矿突破、地勘单位改革发展的关系，下决心调整有关政策，着眼于从国情出发，提高国有资本对资源的现实控制力，探索探矿权配置、促进找矿突破、地勘单位改革发展的治本之策。

3、加快推进地质勘查立法。明确地方政府维护矿业秩序、改善勘查环境、维护矿业权人合法权益的责任，加快地质勘查立法，尽快出台勘查涉及占地、青苗补偿，安全生产、林业、水利、环保等相关政策规定，将地质勘查列入本级地方政府经济社会发展规划，营造全民关心支持地质工作、关心地勘单位发展的舆论氛围，将实现找矿突破、促进队伍发展、体现于共建和谐社会的实践中。

（五）全面落实《决定》各项支持政策

地质工作当务之急是实现找矿突破，提高资源保障能力，因而，推进国有地勘单位改革发展，应坚持如下原则：稳定队伍，保护地勘技术有生力量，充分调动找矿积极性，发挥找矿主力军作用，加快实现突破，增强资源保障能力，为经济社会发展提供强力技术支撑，据此，事关队伍稳定发展的相关政策应切实落实到位。

1、土地变性。地勘单位现有划拔土地是改革发展的重要资产，只是大部分仍属划拨性质，难以盘活这一资产，促进队伍发展，希望国土资源部对此出台优惠政策，支持将现有土地转化为经营用地。

2、设备更新。鉴于新一轮找矿的需要，拓展第二找矿空间，急需更新物探、钻探、测试等现代化装备，建议国家出台有关政策，要求地方政府支持国有地勘单位更新设备，提高持续发展能力。

3、地学人才培养。建议高度重视地质主系列和矿业主系列人才培养，对艰苦特殊行业制定高校招生优惠政策，如降分录取，加速培养地质主系列人才，改善人才结构。

4、明确“戴事业帽子，走企业路子”相关政策。重点在探矿权配置，财政类成果授权国有地勘单位进行商业勘查，与国有矿山企业合资勘查开发等方面，国家要明确必要政策，以利指导地方政府制定可操作的政策、办法、规定，地勘队伍大部分已属地化，但是作为行业有其特殊性，地方政府往往易忽视其行业特性，因而，应对贯彻落实《决定》情况进行检查，督促地方政府为找矿突破和队伍发展创造有利政策环境。

国有地勘单位可持续发展有关问题的思考

河北省地矿局石家庄综合地质大队队长 王文学

资源约束成为经济社会科学发展的瓶颈，缓解资源危机，实现找矿突破，提高资源保障能力，是国有地勘单位义不容辞的神圣职责，也是当前地质工作的核心任务和第一要务，地勘单位可持续发展至关地质勘查业的科学发展，也是找矿能否突破之关键，适逢本次“地质找矿改革发展大讨论”之机，对制约地勘单位可持续发展的有关问题进行了一些理性思考，着眼于队伍稳定，促进持续发展，加快实现找矿突破等方面提出对策建议。

一、问题分析

国有地勘单位是地质找矿和为经济社会发展提供多功能服务的主力军，是保障地质事业科学发展的子弟兵，在政府、行业的领导、支持下，国有地勘单位的改革发展取得重要进展，然而，经济社会科学发展对地质工作提出更高要求，赋予地勘单位找矿突破和多功能服务新的使命，面临新形势，其改革和可持续发展面临一系列重大问题，值得重视与思考。

（一）矿权配置政策制约、难以发挥主力军优势

由于历史原因，在国家、省级矿产资源规划、地质勘查等专项规划划定的战略性找矿远景区，被已有采矿权，探矿权分割的支离破碎，仅就探矿权而言，除国有地勘单位、国有矿山企业及具一定规模的社会矿业公司外，真正投资勘查的比例有限，而参与探矿权“炒作”，以采代探者占很大比重，政府想加大财政投资勘查力度，也无从下手，地勘单位、国有矿山企业拥有较少探矿权，难以发挥找矿主力军优势，也难以实现找矿突破，按现行招拍挂市场配置探矿权政策，地勘单位没有资金实力与社会资本竞争，找矿主力军被探矿权市场边缘化，显然，现行配置探矿权政策急待调整。

（二）勘查开发一体化机制不顺，制约产业发展

公益性与商业性地质工作衔接不紧密，地勘单位矿产勘查开发一体化机制不顺，究其原因在于：其一，政策、制度设定有误区，如有的省市实行探矿权设置方案审批制度，由县、市、省三级审批，更慎者还要有同级政府审批，而后才可进入招拍挂程序，如此庞杂的行政审批环节，浪费大量公共行政资源；其二，财政类勘查投资总量不足，投资主体单一，国有地勘单位、矿山企业想早日投资勘查，政府难以从制度上提供机会，只能等到政府按程序批准启动商业性勘查，才有机会参与竞争，国有地勘单位勘查开发一体化往往被人为地弃解；其三，承担财政类勘查工作，国有地勘单位处于为政府“打工”地位，不为勘查单位设置探矿权，找矿成果与勘查单位利益关联度小，找矿突破缺乏动力源泉。上述重重情况，彰显地质找矿工作机制不顺，人为延长了找矿工作链条，拉大了矿床发现——勘查评价——开发的周期，既不利于找矿突破，也不利于地勘单位靠发展矿业，做强实业。

（三）地质找矿未形成技术补偿机制，难以调动找矿积极性 按现行政策，地勘单位承担财政类公益性、战略性矿产勘查工作，属于项目劳务业态，署知地质找矿是认知自然，发现资源。目前定单式的项目劳务承包形式，有勃于地质找矿工作的客观规律和经济规律，地勘单位智力技术贡献参与成果分配，仍停留于《国务院关于加强地质工作的决定》的文件层面，缺少可操行的具体政策，据悉，黑龙江、河北、山西等省虽然出台了地勘单位参与成果分配办法，但实际已操作的案例较少，其关键点在于按探矿权评估价、出让价，还是按溢价享受收益，其收益是以奖金形式，还是转增国有地勘单位资本金，或者转入后续商业性勘查的股权等，均没有详细规定，如此看来，找矿成果与地勘单位乃至个人利益关联度低，找矿内因难以激发，技术贡献难以形成地勘单位资产积累，队伍发展缺乏补偿机制。

（四）产业载体脆弱，发展后劲不足

产业是地勘单位发展的载体，是队伍生存的前提和基础。经20多年的调整与发展，各地勘单位产业框架基本形成，就多数单位而言，主导产业仍是地质勘查业。近几年来，地勘单位的经济状况有所好转，竞争力有所增强，主要是地质勘查业的发展，部分单位走出了一条勘查——开发——兴业之路，如新疆地质一队，内蒙十院实施勘查——开发一体化，形成矿业产业链，率先走出勘查立队，矿业富队之路，与此同时，其他产业也有了较大发展。地勘单位的产业发展，初步支撑着队伍结构调整和改革发展，但是，目前各地勘单位产业发展具多样性和不平衡性，大多数仍在培育发展产业，未形成具规模的产业载体，处于勘查技术服务阶段，易受市场影响，经营波动大，发展后劲不足。

（五）底子薄、包袱重，影响队伍稳定

地勘单位现有基地土地多属划拨用地，在推进改革中，各单位必须面向市场，因地制宜，以土地资产为基础，发展产业集群，安置队伍就业，必然涉及改变土地用途，迫切需要国土资源部出台政策，解决地勘单位发展经营用地问题，将现有土地转化为经营用地，为队伍长远发展奠定资产基础。

地勘单位有效生产性设备资产严重不足，由于历史原因设备陈旧落后，属地化以来，地方财政对此也没有资金保证，自有资金十分有限，仅靠自我积累难以满足地质找矿攻深找盲对现代技术装备的需求，因而，急需解决设备更新资金渠道问题。

人才断层严重，队伍结构，人才结构尚不适应地质找矿突破需要，地质主系列专业毕业生总量不足，队伍老化、人才断层严重，尤其是钻探、物探、矿山地质、选矿、水文地质等专业人才严重不足，急需改革地质类院校现有招生政策，从源头上加快人才培养。

二、国有地勘单位对大讨论的期盼 作为找矿主力军的国有地勘单位，我们对本次大讨论充满由衷的期望，对此，有如下渴望和期盼：

其一，盼望国有地勘单位能有政策保障，按合理程序，拥有必要探矿权，有充分发挥综合专业优势，展现找矿主力军作用的平台，尽快实现找矿突破，缓解资源危机，履行好地质找矿的天职，巩固队伍生存之基。

其二，盼望国家明确支持国有地勘单位矿产勘查开发一体化的相关政策，将地质找矿与开发有机结合，建立公益性与商业性勘查相互促进，找矿突破与队伍发展紧密结合的新机制，为队伍改革发展奠定产业、实业基础。

其三，渴望国家如同重视资源性产品进口一样，高度重视地质工作，将此作为经济社会科学发展的重要基础，将资源安全供应视为国家的战略安全，国有地勘队伍是资源安全供应的先头兵，期盼各级政府行业管理切实到位，实用性配套政策日益完善、勘查工作外部环境根本好转，勘查工作有法律、法规保障，探矿权人权益得以充分维护。

其四，期盼在国家急需资源之机，找矿突破是国有地勘单位首要任务，也是第一要务，是时代赋予当代地质人的光荣使命，也是队伍生存发展的基础，如今，地质技术资源已十分有限，国家应给予必要保护政策，千方百计稳定国有地勘队伍，十分珍惜和保护地质有生力量，谋划体制、机制创新要以有利队伍发展、有利实现找矿突破为前提，积极创造条件，充分发挥国有地勘单位找矿主力军作用，为地质找矿提供强力技术支撑。

三、改革发展期待政策扶持

综上所述，地勘单位虽然有了一定发展，但是产业基础差，可持续发展能力低，经济仍十分脆弱，加强地质工作，实现找矿突破，地勘单位这一支撑地质工作的最基本单元，理当要以改革为动力，加快发展，为之，针对制约队伍发展的主要问题，着眼于地质勘查业健康发展，加快实现找矿突破，促进地勘单位持续发展，有如下对策建议：

（一）矿业权配置向国有地勘单位倾斜，稳定发展基础

现行以招拍挂出让方式设置探矿权，有严重负面影响，真正的找矿主力军——国有地勘单位难以由此种方式获得探矿权，部分带有炒作探矿权“色彩”的社会资本往往以资本优势易获得探矿权，为之，建议对现行探矿权配置政策进行必要调整，其基本原则为：坚持探矿权配置以有利找矿突破，缓解资源危机为前提，探矿权配置与矿业权市场建设紧密结合，探矿权配置与扶持国有地勘单位发展结合，应分类施策如下：

1、对低风险、非战略性矿种可以招拍挂方式设置探矿权，吸引社会资本投资勘查，早日查明资源，转入开发，但应控制其转让条件。

2、对战略性矿种，在国家、省级规划找矿远景区，不为社会资本初设探矿权，由国家、地方财政资金按规划安排勘查，由甲级资质的国有地勘单位承担，以批准方式给予国有地勘单位探矿权，前期可不授予处置权；财政类勘查成果其探矿权经批准后也可以协议出让给国有地勘单位、国有矿山企业。

3、在一定时期内，有计划为国有地勘单位配置一定量的探矿权，支持其多渠道融资勘查，支持国有地勘单位与国有矿山企业以探矿权为载体的风险勘查合作，涉及矿权价款处置事宜，经批准依法评估后，可不交纳探矿权价款，转增国有资本金。

（二）支持勘查开发一体化，夯实产业基础

对财政类投资勘查项目，探索公益性与商业性勘查有机衔接，相互促进、协调联动机制，促进勘查、开发一体化，安徽“泥河模式”、河南嵩县“整合勘查”的实践是创新机制，实现突破，推进地勘单位参与勘查开发一体化的最佳佐证，对全国具有示范、推广意义，建议在全国尽快总结推广其成功经验。其

一、总结推广矿政管理机制创新，减少财政类项目成果向商业性勘查转化的制度障碍，实现机制对接的成功经验；其二，总结推广地方政府高占位、大突破，才有大发展，地方才能得大实惠的开明之举，全力支持找矿突破的有益做法；其三，总结推广利用财政类成果，让国有地勘单位进行商业性勘查，授权国有资产经营的成功做法；其四，政府授权国有地勘单位利用财政大项目成果，吸收国有大公司、大集团合作共赢的成功经验，并提高国有资本对资源的控制力，增强对区域经济社会发展的保障能力。

（三）建立技术要素利益补偿机制，积累持续发展实力

财政类勘查项目往往由国有地勘单位承担，对此类成果利益分配事关从机制上调动地勘单位找矿积极性，实现地质找矿综合效益最大化；其次，涉及矿产地所在县乡地方政府利益。显然，应探索建立利益共享机制，据此，对国家、省级财政勘查成果利益分配，在参考黑龙江、河北、山西等省有关规定的基础上，结合实际有如下建议：由中央、省级财政出资勘查的矿产地，以市场方式设置探矿权，或探转采的，其出让所得矿权价款，扣除原财政勘查投入，将此扣除部分转增为省级地勘基金，所余价款，省级分成按省、市、县、国有地勘单位2：2：3：3比例分配，其中，县级分成中，矿产地所在乡镇应占50%，国有地勘单位分成中，10——20%作为奖金，奖励找矿有功人员，余转增国家资本金，增加地勘单位资本积累，此方案可形成国家、地方、群众、地勘单位利益共享机制。

（四）完善政策、切实改善外部环境

政策支持及和谐的外部环境是实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的重要保证。当务之急是进一步解放思想，更新政府管理理念，切实优化和改善地质勘查环境，维护良好勘查秩序，保护探矿权人合法权益，营造有利实现找矿突破，促进地勘单位改革发展的政策环境和外部工作环境，当前应着力采取如下措施：

1、切实加强行业管理。各级政府及国土管理部门要切实加强行业管理，维护勘查市场秩序，净化勘查环境，严格市场准入，控制资质总量，合理控制资质结构、加大对地方政府的监督和督办力度，为勘查解难题，办实事，各级政府应切实为勘查引路、护航、维权，将行业成为地勘单位诉求自身权益保护、争取政策支持的平台，本次大讨论后国家应尽快出台贯彻落实《决定》，促进找矿突破和地勘单位改革发展的配套政策。

2、切实完善矿政管理有关政策。对现行探矿权申请、审批、监督管理、矿业权市场建设、地勘单位智力参予成果分配、政府公共信息服务、支持国有地勘单位勘查开发一体化，公益性、商业性地质工作有机结合，地勘队伍改革发展与找矿突破等相关政策要认真反思，疏理查找问题，尤其是矿权配置与找矿突破、地勘单位改革发展的关系，下决心调整有关政策，着眼于从国情出发，提高国有资本对资源的现实控制力，探索探矿权配置、促进找矿突破、地勘单位改革发展的治本之策。

3、加快推进地质勘查立法。明确地方政府维护矿业秩序、改善勘查环境、维护矿业权人合法权益的责任，加快地质勘查立法，尽快出台勘查涉及占地、青苗补偿，安全生产、林业、水利、环保等相关政策规定，将地质勘查列入本级地方政府经济社会发展规划，营造全民关心支持地质工作、关心地勘单位发展的舆论氛围，将实现找矿突破、促进队伍发展、体现于共建和谐社会的实践中。

（五）全面落实《决定》各项支持政策

地质工作当务之急是实现找矿突破，提高资源保障能力，因而，推进国有地勘单位改革发展，应坚持如下原则：稳定队伍，保护地勘技术有生力量，充分调动找矿积极性，发挥找矿主力军作用，加快实现突破，增强资源保障能力，为经济社会发展提供强力技术支撑，据此，事关队伍稳定发展的相关政策应切实落实到位。

1、土地变性。地勘单位现有划拔土地是改革发展的重要资产，只是大部分仍属划拨性质，难以盘活这一资产，促进队伍发展，希望国土资源部对此出台优惠政策，支持将现有土地转化为经营用地。

2、设备更新。鉴于新一轮找矿的需要，拓展第二找矿空间，急需更新物探、钻探、测试等现代化装备，建议国家出台有关政策，要求地方政府支持国有地勘单位更新设备，提高持续发展能力。

3、地学人才培养。建议高度重视地质主系列和矿业主系列人才培养，对艰苦特殊行业制定高校招生优惠政策，如降分录取，加速培养地质主系列人才，改善人才结构。

4、明确“戴事业帽子，走企业路子”相关政策。重点在探矿权配置，财政类成果授权国有地勘单位进行商业勘查，与国有矿山企业合资勘查开发等方面，国家要明确必要政策，以利指导地方政府制定可操作的政策、办法、规定，地勘队伍大部分已属地化，但是作为行业有其特殊性，地方政府往往易忽视其行业特性，因而，应对贯彻落实《决定》情况进行检查，督促地方政府为找矿突破和队伍发展创造有利政策环境。

第二篇：国有地勘单位改革与发展研究报告

国有地勘单位改革与发展研究报告

国有地勘单位改革与发展 研究报告

地质咨询部·一处 二○○八年十二月

国有地勘单位改革与发展研究报告

地质咨询部

摘要：本研究报告是根据《国务院关于加强地质工作的决定》要求“完善地质工作体制机制”，“深化国有地质勘查单位改革”，“认真总结改革经验，加大工作力度，因地制宜，区别对待，加强对改革的指导”的内容，结合咨询中心及地质咨询部的工作实际确定的2008年调研项目。

报告总结我国地勘单位改革的历程，阐述了地勘单位改革的必要性和必然性，只有将改革和发展结合起来，用改革促进发展，用发展巩固改革成果。报告重点分析了属地化后各省地勘单位改革的探索，分析了目前的改革特点，对国有地勘单位改革顺利推进和经济快速增长的原因进行了分析，提出了国有地勘单位转企面临的困难和问题：改革缺少国家层面有效的宏观指导；企业化的改革方向与事转企政策不协调、不配套；现行政策对地勘单位继续维持事业体制有利，而对转制为企业不利；改革思路不能随客观形势的变化而变化，使得改革相对被动；事企分开处于两难局面。

为贯彻徐绍史部长“地勘单位要加强管理制度和经营机制的改革，进一步增强活力和竞争力，增强地勘单位的综合实力，更好地在市场经济条件下生存和发展”。报告提出了在政府推动和整体统筹下，深化地勘单位改革的建议，使现行法律、法规、政策能突出体现对公平竞争的保障、对不正当竞争的限制和对合法权益的维护，解决地勘单位的事业身份与企业运作的矛盾，促进地勘单位的经济发展。

一、地勘单位改革的必要性和必然性

我国大规模开展地质工作是新中国成立之后，当时是全面学习原苏联的经验，实施计划经济体制的时期。为和计划经济体制相适应，我国地勘单位的组建，采用行政方法设置，用事业机制管理。

用行政方法设置的地勘单位，分为块块和条条两大类。块块是指按行政区域设立。即各省（直辖市、自治区），都设立地质局(后改为地矿局)，其队伍规模根据行政区划的大小而有所不同；条条是指不同工业部门按部门的需要设立。地质部(后改为地矿部)的地勘队伍最多，为国家的经济、社会全方位服务；与此同时，有矿产资源需求的工业部门也成立了自己的地勘单位，最终有10个中央部委都建立了自己的地勘队伍。

用事业机制管理，即全国地质工作都由中央财政拨款，用计划方法安排，并作为经费运作。年初向地勘单位拨款，年末根据地勘单位的决算给予核销，地勘费不进入矿产品成本或工程成本，也不同地勘成果直接挂钩，地勘成果无偿交给矿山企业和工程建设单位使用。

地勘单位用行政方法设置、用事业机制管理，其优点是队伍调动机动灵活，并具有部队艰苦奋斗的优良作风。但其缺点是容易造成队伍盲目扩张。其原因：一是地勘费采用财政资金核销制，用钱方便且用钱单位没有压力，都争取多要地勘费。二是由于中央拨付的地勘费，基本上是按人头给的，人多经费就多，必然造成地勘单位队伍扩张，机构重叠，工作重复，不计工作成本。如从1968年到1978年的十年间，全国吃地勘费的地勘职工由43万人增至94万人。

用行政方法设置、用事业机制管理的地勘单位体制，是和计划经济的体制相适应的。因为不管是事业单位还是企业，统统是国家所有，事业单位的工作经费和企业投资统统由国家财政出资，企业利润也统统上交国家财政，地勘队伍、矿山企业、工程建设都是吃国家的“大锅饭”，干好干坏一个样。所以，地勘工作成果，也就不用分公益性和商业性，一律无偿交给需要的单位使用。

但是1984年10月，党的十三届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济后，情况就不一样了，我国的经济成分和经济结构开始发生很大的变化，国有企业普遍进行公司制改革，初步建立起了现代企业制度；民营企业得到了史无前例的发展，已成为国民经济的重要组成部分，在经济发展中发挥了重要作用。国有企业和民营企业同时成为我国市场经济的主体，为社会主义市场经济体制的形成和国民经济的持续快速发展共同作出贡献。这一体制的转变，使得国有企业不再是计划经济模式下的政府的附属物，而是“自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展”的独立法人；他们不再是政府的“钱櫃”，只要依法上交利润和纳税就可以了。非国有企业（如集体、私营、股份制企业和外资企业等），更是独立的法人，只有依法经营和承担向国家纳税的义务。市场经济条件下的企业的特点是以适应市场需要，追求最佳效益为目的，所以，矿产开发或工程建设均是商业行为，为此为矿产开发或工程建设服务的勘查投入，应该进入企业各自的产品或项目成本。就是说，商业性地勘工作费用应由使用地勘成果的企业进行支付。只有公益性性质的地质工作费用才由国家或地方财政埋单，并无偿提供社会服务。所以，公益性地质工作与商业性地质工作资金来源的渠道是不同的，性质也是不一样的。公益性地质工作费用由国家或地方财政划拨，列入指令性的工作计划，费用是核销制；商业性地质工作资金是通过经济合同的方式，通过市场取得的经营收入，多劳多得。所以，专门从事公益性地质工作的队伍应是事业性质；而从事商业性地质工作的队伍应是企业性质。这就是在市场经济条件下，地质工作分为公益性和商业性；地勘工作队伍也分为公益性地勘队伍和商业性地勘队伍的原因。

据此，在实施中国特色社会主义市场经济条件下的我国的地质工作，也必须将地质工作分成公益性和商业性两类，并且要分体运行。公益性地勘工作由政府财政出资，为公益性事业全方位无偿服务；而商业性地勘工作，要在市场竞争中求生存、求发展。同时，地勘产业队伍规模和结构的调整，也需要依据地勘市场的需求，用企业的机制来进行推动。但是对这个问题的认识和实践，却经过一段较长的过程。

二、国有地勘单位改革与发展的现状

（一）国有地勘单位改革推进的历程

国有地勘单位改革，大体从1985年开始，至今大约有20多年时间，经历了两个改革的发展阶段：

第一阶段：改革探索阶段：时间大体上从1985年原地矿部提出“三化”开始，到原地矿部石油局整体改企和地勘队伍开始实施属地化管理为止。

1984年10月，党的十三届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。1985年，原地矿部根据《经济体制改革的决定》的精神，颁发了以简政放权为主要内容的两个文件，针对旧体制下对地勘单位管得过多、统得过死的弊端，在计划、财务、劳动工资、机构设置等方面提出了扩大地勘单位的自主权，并实施“项目管理、地质市场、多种经营”三大工程，特别是提出开拓“地质市场”作为改革的突破口。由于地勘单位在开拓“地质市场”和“多种经营”中有了新的资金来源渠道，给地勘单位的发展注入了新的活力，这样就很自然地将市场机制引入到计划地质工作中来。与此同时，进行了地质工作的“三化”，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的讨论与实践，这既包含有企业化取向的改革，又有了生产经营结构调整的内容。这一阶段改革的特点是“摸着石头过河”、“八仙过海，各显神通”，对改革的最终目标不十分明确，多属于队伍内部机制改革的性质，尚未涉及地质工作体制改革的内容。只是在事业体制下，探索企业化管理（机制层面）的途径，所以改革的开放程度较低，力度不大。由于受当时国家总体经济较为困难的影响，造成矿业不景气、地勘事业费严重不足，所以，上述改革对当时的地勘队伍度过难关，仍发挥了重大作用。

当时在改革与发展的实践上，既有成功的经验，也有很多失败的教训。总体看，开拓地质市场（主要指地勘业的延伸产业），如工程勘查、工程施工、小矿山等，效果比较好；而开拓的多种经营项目（如制造业、商业、服务业、养殖业等）效果比较差。但不管怎么说，通过这场市场的洗礼，很多地勘单位在市场环境中逐步学会了“游泳”。在完成国家下达的地质工作计划的同时，初步学会了进行市场开拓，并取得了市场收入，弥补了预算内地勘费的不足，缓解了地勘队伍的困难。从这个意义上说，这个阶段的改革，既为国家减轻了经济负担，同时也是地勘单位为其生存和发展进行市场探索的过程，为深化改革扫除了思想障碍。在这阶段还实现了地勘队伍基地由农村、山区搬迁至城市的目标，而且一般都搬进了地级以上规模的城市，这一战略性举措，其意义是极其重大的。它既解决了职工和家属生活上的后顾之忧，更为地勘单位实施市场化运作，开展商业性地质工作，提供了有效运作的平台。

第二阶段是从1999年地勘队伍实施属地化管理改革开始到现在。这一阶段地勘队伍改革的特点是改革目标明确，即“地勘队伍改革必须坚持事企分开，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，必须坚持探索建立现代地勘企业制度”。但在实施步骤上，采取渐进式改革模式，统筹规划，逐步推进。

1999年4月，国务院下发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发［1999］37号）。该改革方案明确要求：一是地勘队伍改革必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。二是将大部分地勘队伍实行属地化管理，并逐步实现企业化经营。在此后不到3个月的时间内，原地质矿产部在各省（区、市）的地勘队伍，由中央政府管理转为地方政府管理。队伍包括31个厅局级地勘单位，760个县处级地勘单位，职工总数38.52万人（其中在职职工22.53万人、离退休职工15.99万人）。按照中央给予这次改革的政策，从中央财政划转到地方财政的地勘费基数为31.34亿元；划转资产总额187.28亿元，负债总额100.65亿元，净资产86.63亿元，其中国家基金（资本）69.37亿元。在地勘队伍属地化的基础上，中国地质调查局成立，中国地质科学院重新组建。工业部门管理的地勘队伍，于2001年按照国务院办公厅《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》（国办发［2001］2号文）的要求，大部分也实行属地化管理；地方接受有困难的部分，交由中央部门管理；至此，工业部门所属地勘队伍管理体制改革也顺利进行并完成。这是建国50年来，国家地勘队伍管理体制的重大改革，属地化管理的地勘单位约63万人（在职34万人，离退休29万人），其中，原地矿系统的约38万多人，原工业部门约25万人；交由中央管理的地勘单位主要是原冶金、煤田、建材、化工、核工、有色等行业部分地勘队伍，约9万人（在职4.5万人，离退休4.5万人）。

实施属地化管理的地勘单位绝大多数被列为省直属事业单位，级别不变，业务接受国土资源部门的指导。其他一些地勘队伍由中央主管部门或集团公司领导。

这阶段改革的特点是：60多万人的地勘队伍实施了由中央管理向地方政府管理体制转变，体制改革的力度大，速度快，措施得力，仅用短短3年多的时间，就完成了队伍的顺畅过渡。在改革的目标上也十分明确，即必须坚持事企分开、公益性与商业性地质工作分开运行、探索建立现代地勘企业制度。但在改革目标的实施步骤上，要求在认真总结改革经验的基础上，因地制宜，区别对待，从实际出发，逐步推进。同时，中央和地方政府为推动国有地勘单位改革，制定了一系列支持国有地勘单位进行属地化管理的优惠政策，并要求全面得到落实，以解除国有地勘单位改革的后顾之忧。由于这一渐进式改革步骤，使得属地化后的国有地勘单位得以从容应对。多数国有地勘单位在坚持企业化改革方向的前提下，能根据队伍自身的具体情况、所处区域的自然、经济环境，依照国家对地勘单位改革的具体要求，采取有针对性的改革措施，在改革途径、方式、方法上进行了一系列改革的探索。

目前改革已初步做到了公益性地质工作和商业性地质工作分开运行，其中公益性地质工作由新组建的中国地调局组织实施；商业性地质工作由原国有地勘队伍和多种所有制的地勘队伍，依据市场的需要，通过单位委托或市场竞争方式来承担工作任务。国家虽然仍保留了地勘费基数，但地勘费基数的80%的经费，用于保障离退休职工法定的生活费和其他保障性支出，以保障队伍的稳定；只有地勘费基数的20%左右经费，作为地勘单位逐步企业化的改革成本（原国有地勘队伍不再承担地质工作计划任务），用于支持原国有地勘单位在市场中进行拼搏，以适应市场环境，使之逐步转为企业。也就是《地质勘查队伍管理体制改革方案》［国办发(1999)37号文］明确的：“地质勘查单位主要从事资源勘查、开发和工程勘查工作。同时积极开展多种经营和服务创收，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”。对工业部门地勘队伍的说法是：“可以从各自部门的实际情况出发，改组为企业或进入企业集团”。由此可见，不管是原地矿部所辖的地勘队伍，还是工业部门管理的地勘队伍，除保留部分公益性地质队伍外，其改革的目标都是建立现代地勘企业制度。

国有地勘单位对改革的探索，可以说既有创意，又各具特色。总体看，分为政府主导和地勘队伍自主推动两种类型。

一是政府主导型改革，即地方政府统筹地勘单位改革的力度较大，进行了系统设计，出台了统一的政策措施，整体推进。这以内蒙古自治区和广东省为代表。

内蒙古自治区改革的主要特点是：自治区政府制定了一系列政策，推动地勘队伍内部事企职能分开，人员、经费分开管理，工作队伍实行企业化改革与管理，加快地勘单位企业化经营的步伐。其中对地勘单位最具影响力的政策措施是：一是给地勘单位分配若干个矿权；二是各单位创收部分全部留给各单位使用；三是商业性地勘工作优先交给国有地勘单位承担，如找到矿，给予效益分成；四是社会保障实施“老人老办法、新人新办法”。具体政策有：

１、将地勘单位办社会的职能移交地方，这主要指地勘单位办的学校及其人员、资产、经费，划给地方政府。２、离退休人员与在职职工经费分开管理。确保离退休人员“老有所养，老有所医”。改革后原属事业单位在编在册的正式符合条件退休的职工，按事业职工待遇办理退休（即老人老办法）。

３、在职人员经费包干，自负盈亏。各单位创收部分，全部留给各单位使用。新增人员所需经费由用人单位自行解决，财政不再增加拨款（即新人新办法）。

４、扩大用人自主权。地勘单位原有的事业编制以在编在册的人数为基数实行注册管理，减少一人相应减少一名编制。新进人员单位自主聘用，新聘任领导不再确定行政级别（即老人老办法、新人新办法）。

５、实施事企职能分开和内部实行企业化管理的改革。在划出离退休人员经费和办社会的职能后，地勘单位实行企业化管理，积极探索建立现代企业制度和现代产业制度。６、在局一级层面上组建集团公司，以出资人身份经营管理下属企业化单位。局机关成为全局企业化经营的投资、决策、协调、规划和管理中心。

７、建立考核体系，对地勘单位国有资产保值、增值和经营状况进行监督管理及考核奖惩。广东省改革的特点是实施省一级地勘行业局、院管理机构合并；地勘单位实施区域覆盖，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍；管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟后，采取逐步剥离。

主要内容有：

１、除保留广东省核工业地质局建制外，广东省有色金属地质勘查局、省化工地质勘查院和原省国土资源厅下属的省地质调查院划归省地质勘查局管理；明确广东省地质勘查局、省核工业地质局仍为省政府直属事业单位，由省国土资源厅负责行业管理。

２、按区域覆盖、优势互补的原则，积极稳妥推进下属地质勘查单位的整合和分类改革，在维持现有布局的基础上，原则上一个地级市保留一支地质勘查队伍。

３、在有条件的地方，可选择一个公益性地质勘查单位作为地级以上市人民政府国土资源管理部门的地质灾害预警、防治、危机管理的技术支撑机构，实行“省市结合、以省为主”的管理体制。

４、稳妥解决地勘队伍历史遗留问题和改革中的突出问题。５、目前地勘队伍的管理体制改革稳妥进行，企业化条件成熟多少，采取逐步剥离的办法，不操之过急。二是地勘单位自主推动型改革。这分为两种类型： 第一种类型：是以局为单元的整体统筹改革，以云南为代表。该模式的特点是，以局为单元，以优良资产为纽带，实施以优势企业为龙头的生产经营结构调整和资产重组，推进建立现代企业制度的改革，形成具有一定规模和实力的产业群体。其产业群体中以矿产勘查开发和工勘施工两大产业为主体。对重组过程中，剥离出来的不适应市场需求的职工，采取内退、待岗、转岗等方式，用事业费保障其基本生活，退出市场。同时，另组建了一个副厅级的省地质调查局，组织实施公益性地质工作。主要内容有： １、分离

在全局范围内将各地勘单位的经营性资产和非经营性资产分离、主业与辅业分离，并对职工队伍进行分流。将主业和优良资产、精干人员组建成公司，推进企业化经营；剩下的继续保留地质队外壳，实行事业管理。２、重组

在事企分离后，在全局范围内推进矿产勘查开发业、工勘施工业和以“地产、珠宝和外经贸”为重点的第三产业的重组。

对矿产勘查开发业，按公益性与商业性地质工作分制运行的要求运作。其中以地调队为基础，加上其他专业的技术力量，组建成精干的公益性地质调查队伍。商业性地质工作，按市场原则组建了云南地矿资源股份有限责任公司。对工勘施工业，重组为国土建设工程公司、地质工程勘察公司、地矿建设工程公司和南方地勘工程公司等四个高资质的勘察施工公司。对第三产业，重组为云南山水房地产公司、云南地矿珠宝公司、云南地矿进出口公司。３、改制

在分离、重组的基础上，推进建立现代企业制度的改革。局属云南地矿勘查工程总公司作为主要发起人，联合其他四家相关联的企业，共同发起设立了全国第一家资源型公司――云南地矿资源股份有限公司，争取上市。４、局实行职能分离

队伍经分离、重组、改制后，局的资产管理职能和资产经营职能进行分离。经营性资产由局集团公司经营，承担国有资产保值增值的责任；局机关逐步退位于事业管理，并承担国有资产出资人的责任。

第二种类型是对省范围内不同区域的地勘单位进行重组，优化其资产和人力资源结构，组建集团公司或有限责任公司或以地勘大队一级为基础，在内部二级单位进行体制和机制改革，做实搞活二级单位。这以浙江、辽宁为代表。主要内容：

１、事企分开：在产权关系上实行所有者与经营者分离。具体分两种情况： 一是直接分开。对于经营资质较好，规模较大，市场竞争能力较强的地勘企业，完全与地勘事业单位分离，由局负责管理。

二是地勘单位内部分开。即地勘单位的二级勘查经营单位，作为经营主体。浙江的做法是二级单位拥有法人财产权，建立法人治理结构，自主经营，自负盈亏；局和地勘单位作为出资人拥有相应资产所有权，并按出资额享受相应权益。辽宁的做法是给予二级单位以模拟内部市场、模拟法人实体、模拟集团运作为原则，给予相对独立的经营权和作为相对独立的投资主体，逐步发展为具有一定自我积累能力的相对利润中心。

２、企业化管理：事企分开后的企业都要逐步建立现代企业制度。规模较小或效益较差的经营单位尽快完成民营化改造。３、按照企业化要求，相应进行人事制度、考核制度、地勘费管理方面的改革。

不同类型改革的共同特点是，都从产业结构、组织结构的调整入手，公益性与商业性地质工作分开运行，强化了内部管理，突出了经济发展，给改革与发展创造了机遇，注入了活力，收到了实效。

其效果主要体现在以下几个方面：一是60多万人的地勘队伍在短短三年时间内，全面完成了从中央到地方的属地化管理过渡，过渡顺畅，职工思想安定；二是地勘经济得到了高速发展；三是地勘队伍的综合经济实力和市场竞争力显著增强；四是职工的收入和生活水平得到了显著提高。但是，国有地勘单位改革的现状，距离改革设定的终极目标尙存在着较大的差距。其差距的突出表现：一是所有的经营单位都仍是国有独资“企业”，还是“事业体制，企业化管理”，仍处于内部企业化管理的改革阶段，即“戴事业单位的帽子，走企业化的路子”。这种事企混合运作的结果是事业、企业相互牵制，导致现有地勘单位的公益服务功能不强，市场竞争力也不强。二是国有地勘单位建立现代地勘企业制度的改革，还没有真正破局，因为事业体制下的企业化管理，并不是真正意义上现代地勘企业，这种体制格局在产权制度、分配机制等方面不能完全适应新的形势和要求，一定程度上影响了地勘单位的进一步发展，真正意义上的商业性地勘队伍还未形成，更谈不上在短期内发展壮大。

（二）国有地勘单位实施属地化管理后，地勘经济发展的现状

１、国有地勘单位的经济普遍实现了高速发展，上了一个新台阶，并带动了基础地质、矿产地质、广义环境地质工作取得重大进展，境外矿产勘查开发工作取得较大进展。在基础地质工作方面，实现了全国陆域面积中比例尺区域地质调查全覆盖，基本完成了小比例尺区域地球物理调查和中比例尺区域化探，完成中比例尺区域水文地质普查、小比例尺全国环境地质调查，完成六分之一陆域面积的大比例尺航空遥感地质调查，完成第一轮海岸带、海岛和滩涂资源调查。商业性矿产勘查投资大幅度增长。“十五”期间，我国固体矿产勘查资金累计投入183亿元，年均增长15%，钻探工作量年均增长50%。2006年和2007年，固体矿产勘查投入资金208亿元，两年完成的钻探工作量超过“十五”时期的总和。同时商业性矿产勘查投资主体呈现多元化的格局，社会资本已经成为矿产勘查市场投资的主体，如2007年社会资金达到总投资的59%.重要矿产勘查取得重大进展，中西部找矿成绩巨大，东部找矿不断突破，尤其是危机矿山接替资源找矿取得重大进展，铜、铁、铝、铅锌、金、银、钼等矿产均有重大发现，找矿前景广阔。

境外矿产勘查开发取得较大进展。各地勘单位积极“走出去”，正在执行的境外项目有142个，黑龙江、江西、山东、河南、云南等省和中央直属的地勘单位已在境外取得了一批矿业权，发展势头很好。

广义环境地质工作领域不断扩大，全方位地为国家重大工程建设和地方经济社会发展服务。如开辟农业地质、城市地质、地质灾害防治、工程勘查施工、找水打井、海洋地质、环境地质、矿山环境治理、地方病防治、旅游地质等多领域的地质工作，既适应了市场需求，又发挥了地勘工作多服务领域的技术优势和工作潜力。特别在地质灾害的防治工作方面成绩斐然，在减少灾区人员伤亡和财产损失方面发挥了不可替代的作用，真正体现了党中央倡导的“以人为本”的战略思想。

地勘单位经济普遍实现了较快增长。下面用国有地勘单位属地化8年经济收益对比表进行说明。

国有地勘单位属地化8年经济收益对比表

年份

年收入总量 亿元

年均增长率 %

地勘费 投入 亿元

年均增长率 %

市场收入 亿元

年均增长率 %

净资产 总量 亿元

年均增长率 %1999

89.9

25.7

62.7

65.4

2007

605.4

26.7

172.8

26.7

432.6

28.8 326.5

22.2

第三篇：浅谈国有煤炭企业的可持续发展问题

浅谈国有煤炭企业的可持续发展问题

宋洋洋

（平顶山工业职业技术学院，河南平顶山467000）

内容摘要: 煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地

位。在今后较长的一个时期内，煤炭都将是我国的主要能源。煤炭工业的发展，事关我国的能源安全和经济安全。改革开放以来，煤炭行业取得了长足进步，但发展进程中也出现了资源浪费严重、结构不合理、科技水平低、安全事故多发、环境治理滞后等突出问题，这些已对煤炭行业的可持续发展产生了严重制约。鉴于我们所面临的世界性的能源紧缺状况和煤炭行业在国民经济中的特殊地位以及它对我国实现经济、社会和环境可持续发展所起的关键作用，因此我认为对整个煤炭行业特别是国有煤炭企业可持续发展问题的探讨更具特殊意义。关键词： 可持续发展煤炭行业

一、煤炭行业可持续发展的内涵

目前国内外不同机构和专家对可持续发展的定义有多种表述，但这些定义的大体方向是一致的。一个较普遍的定义可以表述为：“在连续的基础上保持或提高生活质量。”世界自然保护同盟、联合国环境署和世界野生动物基金会1991年共同发表的《保护地球可持续生存战略》一书中提出的定义是：“在生存不超出维持生态系统涵容能力的情况下，改善人类的生活品质”。1992年联合国环境与发展大会（UNCED）的《里约宣言》中对可持续发展进一步阐述为：“人类应享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活权利，并公平地满足今后世代在发展和环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。我国的几位可持续发展战略研究专家认为，可持续发展一词比较完整的定义是：“不断提高人群生活质量和环境承载力的、满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的、满足一个地区或一个国家的人群需求又不损害别的地区或别的国家的人群满足其需求能力的发展。

由此可见，可持续发展是生态、经济、社会三位一体的发展；可持续发展是指生态、经济和社会三者的协调发展。根据可持续发展的含义，我们将煤炭行业的可持续发展理解为：在法制的管理和宏观经济调控下，运用科学的手段，尽可能合理、有限、科学、节约、环保地开采和利用煤炭资源，使其对社会和环境的负效应降到最低程度，确保经济、社会和环境的可持续发展。

二、国有煤炭企业可持续发展问题研究的必要性

煤炭行业是我国工业经济的重要组成部分，而国有煤炭企业在我国煤炭行业当中又占有相当的比重，起着绝对地支配指导作用，为我国的经济建设和经济发展做出重大的贡献。近两年，随着社会经济的发展，人们对能源的需求越来越多，而煤炭作为我国主要的能源，在新的市场需求下，受国民经济快速增长的拉动，国有煤炭企业的利润大都也在逐年提高。但随着人们对环境的关注，对社会可持续发展的重视，煤炭企业的众多负效应也逐渐显现，影响国有煤炭企业健康持续发展的问题也日渐暴露，有些问题已经严重影响或制约了国有煤炭企业的生存和

发展，诸如环境的污染、资源的浪费等。但从目前形势来看，在今后一段时间内，还没有较经济、可靠的能源能替代它，为了确保经济和社会的持续发展，我们必须继续开采利用它，为此对国有煤炭企业可持续发展问题的研究已经是势在必行。

三、制约国有煤炭企业可持续发展的原因

目前制约国有煤炭企业可持续发展的原因主要有以下几点：

（一）煤炭资源的不可再生性。

煤炭行业生产的对象是不可再生的耗竭性的煤炭资源。它不仅是一种重要燃料，而且也是具有多种用途的有机原料。它在地球上的赋存量是有限的。据估计，按目前消费水平，煤炭最多够用300年左右。根据2002年国土资源部《全国矿产资源储量通报》公布的数据显示：我国煤炭基础储量3340.88亿吨，资源量6860.62亿吨，居世界第一；开采储量达2040亿吨，居世界第二，但由于我国人口基数较大人均占有量就仅有145吨，低于世界平均水平。因此说煤炭资源不可再生性的特点严重的制约着煤炭行业的可持续发展。

（二）煤炭资源浪费严重

中国经济时报曾在报道中指出，我国煤炭开采浪费惊人，采1吨扔2吨现象普遍存在。目前，我国的煤炭回采率只有30％，不到国际先进水平的一半，煤炭在我国能源产业和消费结构中占70％左右，是我国首屈一指的战略性能源。虽然我国煤炭资源总量丰富，但人均占有量还是相对贫乏。然而就在这种情况下，我国的煤炭资源浪费却是惊人的。国家安全生产监督管理总局原局长张宝明曾痛心地对中国经济时报记者说：“我国从1980年至2000年的20年间，煤炭资源就浪费了280亿吨。”据了解，目前全国拥有各类煤矿2.8万座，其中国有大型煤矿2000多座，产量约占全国煤炭产量的65％，矿井回采率（开采出来的煤量和可采储量之比）平均只有45％左右；产量约占全国煤炭产量的35％的乡镇和个体小型煤矿2.6万座，这些煤矿的回采率平均只有15％－20％。

（三）污染严重。

煤矿开采对土地资源、水资源、及大气资源的破坏是不可忽视的。开采不善能够造成地表塌陷、水土流失和土地荒漠化等对土地资源毁灭性的破坏。据不完全调查显示，我国因煤炭开采引起的地表塌陷面积达40万公顷，平均每开采万吨煤地表塌陷达0.2公顷。煤炭开采过程中的矿井水、洗煤水和矸石淋溶水等未经完善净化就被直接排放，对周围水环境造成了严重的污染；煤炭开采过程中所释放的矿井瓦斯所产生的温室效应是CO［2］ 的21倍，使引起全球气候变暖的元凶之一。此外，矸石能自燃释放出的大量SO［2］、CO［2］、CO等有毒气体，据国家煤矿安全监察局统计我国目前国有煤矿共有矸石山1,500余座，其中长期自燃矸石山389座，严重污染了矿区和周边地区的大气环境，影响着周边居民的身体健康。

据国家环保局统计，目前中国SO［2］污染产生的酸雨危害面积已达到国土总面积的30%，全国年均降水pH值低于5.6的城市地区已占全国面积的70.6%，我国已成为世界三大酸雨区之一。我国在2000年CO［2］排放量达30.52亿吨，比1990年排放量增长了33.3%，仅次于美国，高居世界第二位，而其中由燃煤排放的CO［2］量更是高达80%左右，可见燃煤是影响我国CO［2］排放量的最重要因素。CO［2］排放量的逐年增加，加剧了温室效应，日益恶化了全球变暖的趋势。燃煤排放的煤烟也对人体健康造成严重危害。我国政府及一些部门已经

意识到了煤炭燃烧过程中所产生的污染，并且已经采取了一系列切实有效的措施降低煤炭燃烧的环境污染。但煤炭所产生的环境影响仍然是巨大的。

（四）人才结构不合理

目前国有煤炭企业人才结构不合理的现象大有存在，职工素质普遍偏低，有相当一部分职工根本就是文盲，而且人才总量少，具有自主开发能力和管理能力的人才极其匮乏。而目前我国国有煤炭企业的经营者又都基本上是由主管部门任命的，这些任命的经营管理人员也大多出自煤炭行业，对煤炭的开采技术流程较为熟悉但缺少管理经验，知识结构不尽合理。总体来说国有煤炭企业对人才的管理还基本处于”人事出纳“式的管理状态，人力资源的竞争机制不健全，人员招聘与市场机制不适应。

虽然由煤炭资源的特点和众多的因素导致了它的不可持续性，但我们可以通过科学的规划，对我国的煤炭资源进行合理的开采，使得有限的资源得到最合理的应用，以确保经济、社会和环境的可持续发展。

四、国有煤炭企业可持续发展的对策

（一）对原材料进行深加工，提高煤炭的利用效率

煤炭是初级产品，原煤生产利润空间有限且非常得低，由于受到煤炭赋存条件的制约，特定煤炭企业的煤炭产品品种相对稳定，且调整余地不大。要想长期获得更大的经济效益，必须延长产业链条，实现产品结构升级，对原煤进行深加工。煤炭的产业链很多很长，如煤-电-高能载体产业链，煤-焦（气）-化产业链，煤-油-化产业链，煤-路-港-航产业链。可以做成：以煤炭产业为龙头，形成以煤为主，电力、焦炭化工、建材建筑、机电修造、商贸服务等产业共同发展的格局，建成”煤-电-材“高耗能产业链；”煤-焦-化“高附加值产业链；”资源-产品-废物利用“的环保型循环经济链，实现资源开发、环境保护和社会效益协调发展。

（二）大力发展相关产业，推进资源回收利用

在做大做强煤炭主干产业的同时，还可以围绕煤炭来生产各种配套产品和服务，如锚杆、重介质粉、浮选剂、油脂、胶带、大量消耗性产品以及机电修配、机械加工等行业。同时对整个生产和生活循环过程中产生的废物以及垃圾进行科学回收利用，兴办废物和垃圾资源利用的工厂，真正实现”自然资源产品和用品再生资源“的闭环式流程，使所有的原料和能源在这个不断进行的经济循环中得到最合理的利用，从而使经济活动对自然环境的影响控制在尽可能低的程度。真正实现煤炭企业的可持续发展，实现整个社会的协调发展。

（三）积极探索发展接续产业。

接续产业是煤炭企业的二次创业。煤炭企业发展接续产业，必须把握好一些关系全局的重大原则。第一要做好市场调查研究，找准行业切入点，注重行业的长期发展，避免急功近利的投资和是乱投资；第二要坚持解放思想、转变观念，不断深化改革、扩大开放，充分发挥市场优化配置资源的作用，加快完善市场经济体制，主要依靠市场机制推进老企业技术更新、振兴和发展新兴的电子、制药、畜牧、粮食深加工、绿色食品开发等接续产业；第三要坚持发扬自力更生、艰苦创业的精神，充分发挥自身优势，挖掘内部潜力，不断增强自我发展能力，同时努力争取国家的支持。第四要高度重视发展循环经济，研究政策，统筹谋划，加快实施铁、刚才和煤气发电、矿渣水泥、煤矸石发电和发展绿色农业等循环经济项目。

（四）制定合理的人才聘用办法，实施技术创新战略。

企业竞争关键是人才的竞争，今后经济的发展必将对煤炭等重要资源有一个很高的要求，因此”拉长资源产业链条"、提高煤炭附加值、吸引优秀人才、发展技术创新应是煤炭企业升级和结构调整的重点。当前应立足于现有的基础和条件，加快采矿设备更新改造，增加原煤入洗率，实现采矿的现代化。变卖原煤为卖精煤，提高产品附加值，不仅可以减少环境污染，提高有效货运量，而且也有利于提高煤炭资源的利用效率，促进煤炭工业的可持续发展。

(五)强化生态环境与安全建设。

要坚持持续性煤炭开采就不能超越资源与环境的承载能力。我国有许多煤炭城市或企业，由于只看重短期经济利益，环境保护意识不强，空气中粉尘浓度很大，煤泥水得不到很好的处理，尤其是对工作面的地压、水压及瓦斯等的预测工作重视不够，有些地方过度开采，造成水土流失，地表塌陷等不良后果，破坏了生态平衡，使得资源浪费严重。煤炭行业要大力倡导生态环境的保护意识，建立生态小区，绿化矿区环境，使人与自然和谐发展。同时要坚持“安全大于天”的思想，在安全上要加大投入，减少矿井事故发生率。此外，还需进一步整顿矿业秩序，坚决取缔非法的小矿，为大型矿山企业创造平等的竞争环境

五、结束语

企业可持续发展的核心是创新。伴随着知识经济时代的不断发展，知识创新、技术创新、管理创新、市场创新等已成为企业发展的动力，没有创新企业就无法在竞争中取得优势，也无法保持企业永继发展的能力。因此煤炭行业要实现可持续发展除了上面的几点内容外，还要不断的在科技的创新、管理水平的提高、管理思想的现代化、企业文化的创建等各个方面下功夫，这样才能不断地提高自身的竞争能力和水平，才能实现持续发展目标。

参考文献:

［1］张麟/李永平：《煤炭工业可持续发展问题的探讨》中国煤炭杂志

［2］陈利兵:《对我国资源性城市转型的探索》平顶山工业职业技术学院学报第2卷第一期,第66页

［3］武华太:《煤炭企业多种经营持续发展战略和对策》百度网页2004年8月11日 ［4］中国经济时报:《我国煤炭开采浪费惊人 采1扔2现象普遍存在》2005年12月13日

［5］李秀丽:《旅游开发与旅游产业发展过程中如何贯彻可持续发展原则》聊城大学学报 2005年第4期,第69页

第四篇：地勘单位改革

湖南省地勘单位改革总体方案

发布人：sc207 来源：网络 时间：2015-10-8 点击：6343

（征求意见稿）

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入推进我省地勘单位改革，根据省委主要领导批示和省委改革办意见建议，结合实际，制定本方案。

一、改革的必要性和紧迫性

1999年4月，国务院要求原地质矿产部所属地勘单位实行属地化管理。我省省地质矿产勘查开发局、省有色地质勘查局、省核工业地质局和省煤田地质局自成立以来，发扬地质“三光荣”精神，攻坚克难，主动作为，完成了一批地质矿产勘查、矿产资源开发和地质调查等重大任务，为全省地勘事业和经济社会发展做出了较大贡献。但同时，地质勘查队伍庞大、体制不顺、事企不分、职责交叉、管理失范、后劲不足等问题仍然突出，严重影响了地勘事业发展。

党中央、国务院高度重视地勘单位改革。1999年以来，扎实推进地勘单位属地化管理，理顺管理体制，支持转企改制。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确，要加快推进事业单位分类改革，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。省委、省政府采取了一系列重要举措，推进我省地勘单位改革。2015年，省委主要领导对地勘单位改革做出重要批示。同时，受当前国内外经济下行压力影响，地勘单位面临新的严峻形势。因此，深化地勘单位改革，是贯彻落实中央、省委重要精神的需要，是解决当前地勘单位突出问题的需要，是服务全省经济社会发展的需要，已时不待我，必须坚定不移、形成共识、积极稳妥、改出成效。

二、改革的主要目标和基本原则

（一）主要目标。认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，坚持问题导向，以促进全省地勘事业健康发展为出发点和落脚点，明确职责定位，实现事企分开，规范内部管理，建设精干队伍，增强发展后劲，做优地勘事业，壮大地勘企业，最大限度释放改革红利，更好服务全省经济社会发展。

（二）基本原则 1.问题导向。由问题倒逼改革，着力解决解决我省地勘单位存在的突出问题，理顺体制机制，减少同质化竞争，实现事企分开，精简队伍规模，规范内部管理，增强队伍活力，促进我省地勘产业健康发展。

2.区别对待。坚持“一局一策”，不搞“一刀切”，针对各地勘单位局机关、事业单位及其所属企业实际情况，提出具体措施，既体现中央、省委改革精神，又符合各地勘单位实际需要。

3.以人为本。从尊重、理解、关心干部职工的角度，深入细致做好思想作，有效化解各种矛盾，妥善解决干部职工的合理诉求，尽量解决干部职工的后顾之忧，确保地勘队伍和谐稳定。

4.聚焦主业。聚焦地质主业，剥离与其无关的辅业和办社会职能，突出公益性、基础性、战略性地质工作。

5.积极稳妥。正确处理好改革、发展和稳定的关系，把握好改革的力度和节奏，循序渐进，分步实施，稳慎有序。

三、改革的主要任务和基本路径

（一）明确职责定位，减少同质化竞争。根据各地勘单位自身优势，明确主要发展方向，适当调整职能职责，实现差异化发展，减少同质化竞争。省地质矿产勘查开发局主要承担全省基础性、公益性、战略性地质勘查、开发及服务；省有色地质勘查局主要承担有色金属及贵金属地质勘查、开发及服务；省核工业地质局主要承担核地质勘查开发、放射性矿产资源勘探及服务；省煤田地质局主要承担煤炭资源勘查、开发及服务。职能职责调整的具体意见由省编办提出。

（二）突出主业发展，剥离与地质无关的辅业。突出地质勘查及相关主业发展，将各地勘单位所属的学校、医院等办社会职能剥离。省地质矿产勘查开发局下属的湖南工程职业技术学院划归省国土资源厅管理，湖南省地矿医院划归长沙市委卫计委管理，湖南省地质中学划归长沙市教育局管理；省有色地质勘查局下属的湖南省有色地质医院划归长沙市委卫计委管理；省核工业地质局下属的湖南省核工业二四医院划归长沙市委卫计委管理，湖南省核工业技工学校划归长沙市教育局管理。

（三）推进事企分开，鼓励转企改制。公益一类事业单位不再从事任何经营活动；公益二类事业单位可根据有关规定，从事与主业相关的部分经营活动；经营类事业单位必须逐步转为企业或撤销。鼓励各地勘单位按照社会主义市场经济改革要求，根据自身发展需要，以局为单位，以行业为主体，将局机关及所属事业单位整体转企改制，或将所属相关事业单位整体转制，或剥离所属事业单位优良资产注入企业集团。根据“人随事走”的原则，转制事业单位在职人员除提前退休等分流的外，一并转为企业人员。

（四）推进内部重组，规范管理运行。推进事业单位重组：以局为单位，根据“做优事业、方便管理”的原则，综合考虑职能职责、地域关系等因素，对局属事业单位适当撤并重组，精简机构和人员。推进企业撤并重组：以局为单位，按“一局一集团公司”模式，将所属企业和优质资产重组整合为一个集团公司，将不具备发展前景、效益低下的企业关闭破产。规范内部管理：以局为单位，所属事业单位根据有关规定和自愿原则，向集团公司投资，投资的事业单位与集团公司以资本为纽带，只依法履行出资人职责，不管理公司经营；事业单位领导干部不在集团公司任职，确因工作需要兼职的，可按有关规定审批后，采取兼职不兼酬的方式严格管理；集团公司去行政化，以市场化为方向，严格执行现代企业制度，完善法人治理结构，自我管理，自主经营，自负盈亏，真正成为市场主体。鼓励集团公司引入社会资本发展混合所有制企业。鼓励集团公司条件成熟后交由省国有资产监督管理委员会管理。

（五）精简人员规模，建设精干队伍。省机构编制管理部门将四个地勘局机关及其所属事业单位现有的空缺编制全部核减，并重新核定人员编制和领导职数。从严控制新进人员，未达到核定规模前，各地勘单位局机关按照“退三进一”的方式、局直属事业单位按照“退二进一”的方式控制新进人员。鼓励地勘事业单位在职人员提前退休或辞职创业。待2020年地勘单位改革基本完成后，逐步撤销省地质矿产勘查开发局、省有色地质勘查局、省核工业地质局、省煤田地质局，分别组建四个相应行业管理办公室，负责本行业管理，有关具体事宜另行规定。

（六）加强业务建设，提高服务能力。严格控制地勘事业单位新进人员，确因工作需要补充人员的，坚持“凡进必考”，重点引进地质及相关专业人才。创新人才培养机制，省重大人才项目要增加地质勘查人才工程，提升地勘队伍能力素质。鼓励地勘单位人员向高级专业技术职务、高级技能方向发展，地勘一线人员的职称评审，要以专业技术水平为重点，适当放宽学历、外语、计算机等条件，具体办法由省人社部门制定。推进地勘技术创新，加强地勘装备建设，适当提高重大公益性地质找矿设备购置的财政专项。

四、改革的主要步骤和时间节点

2015年底启动改革，2020年底基本完成。主要包括三个阶段：

（一）清理规范阶段（2015年12月—2016年6月）。各地勘单位根据改革总体方案，进行动员部署，全面清理职能职责、主业辅业、机构编制、人员情况、资产情况和经营情况等，为改革做好充分准备。

（二）转型优化阶段（2016年6月—2018年6月）。主要做好四个方面工作：第一，重新核定“三定”方案，2016年12月前，机构编制部门根据各地勘单位发展方向，从严重新核定职能职责、人员编制和领导职数，调整职能职责；第二，剥离无关辅业，2017年6月前，将各地勘单位所属的学校、医院等办社会职能剥离，将不具备发展前景的企业关闭破产；第三，完成转企改制，2018年6月前，经营类地勘事业单位必须转为企业或撤销，鼓励各地勘单位按照市场经济改革要求，以局为单位，推进事业单位转企改制或剥离部分优质资产；第四，精简人员规模，自地勘单位改革总体方案下发之日起，各地勘单位按本轮改革规定的人员进退方式，严格控制新进人员，稳慎分流现有人员，直至消化到重新核定的人员规模。

（三）整合重组阶段（2018年6月—2020年6月）。各地勘单位根据本轮改革要求，以局为单位，对所属事业单位适当撤并重组，精简机构和人员；按“一局一集团公司”模式，将所属企业和优质资产重组整合为一个集团公司，将不具备发展前景、效益低下的企业关闭破产。同时，规范内部管理，按事企分开要求理顺事业单位与集团公司的关系，按现代企业制度要求完善集团公司法人治理结构。

2020年地勘单位改革基本完成后，逐步撤销四个地勘局，分别组建四个相应行业管理办公室，负责本行业管理，具体事宜另行规定。集团公司条件成熟后交由省国有资产监督管理委员会管理。

五、改革的有关政策和激励措施

（一）改革期间及过渡期内政策 为积极稳妥推进地勘单位改革，给予5年过渡期（自转制单位依法取得《企业法人营业执照》或《公司法人营业执照》之日起算起），在改革期间及过渡期内，涉改地勘单位享受以下政策。

1.关于人员消化。第一，距国家法定退休年龄5年以内（特殊工种按有关规定执行）或工龄满30年的男性职工和工龄满25年的女性职工，经本人申请，上调一级岗位工资、五级薪级工资后，按事业身份提前退休。现有离退休人员以及转制时按规定提前退休的人员，经费由财政按原渠道予以全额保障。部分转制事业单位的离退休人员，由原单位管理；整体转制事业单位的离退休人员，按照就近原则，由继续保留的事业单位或局机关管理。第二，鼓励地勘事业单位在编人员辞职创业，辞职创业人员，与原单位解除人事关系，并一次性给予经济补偿，补偿标准为：辞职人员在原地勘事业单位每工作一年，支付本人1个月的上年月平均工资；月平均工资高于当地月平均工资3倍以上的，按当地月平均工资的3倍计算。

2.关于社会保障。按照“老人老办法”的原则，转制地勘事业单位人员在转制前已加入事业单位养老保险的，转制后，继续享受事业社保。其他有关涉改地勘单位的社会保障政策，按照中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（湘办〔2013〕53号）规定执行。

3.关于财政税收。第一，转制地勘单位维持5年财政拨款不变。第二，转制地勘单位完成转制后，在过渡期内，原有正常事业费按相关规定拨付，主要用于解决转制前已离退休人员的社会保障问题。第三，为确保转制工作顺利进行，省财政可一次性拨付一定数额资金，主要用于资产评估、审计、政策法律咨询等。第四，转制地勘单位转为企业后，免征企业所得税；对其自用房产免征房产税；对转制后经营范围为地质勘查及其相关业务的企业，其增值税税负超过3%的部分，实行即征即退政策。其他有关地勘单位转制的财政税收优惠政策按中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（湘办〔2013〕53号）规定执行。省财政、税务部门可根据具体转制方案制定其他财政税收优惠政策。4.关于土地和资产处置。第一，地勘单位转制的，其使用的原划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，经所在地县级以上人民政府批准，仍可以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应依法办理土地出让有偿使用手续，经评估确定后，以作价出资（入股）方等方式处置，转增国有资本。第二，支持地勘单位依法处置现有存量划拨土地资产，有关政策按湖南省人民政府办公厅《关于给予省属地勘单位国有划拨土地处置政策支持的复函》（湘政办函〔2011〕156号）规定执行。第三，有关改革中地勘单位国有资产的管理，按中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（湘办〔2013〕53号）规定执行。

5.关于矿业权处置。转制前地勘单位持有的探矿权采矿权，属前期国家出资勘查形成矿产地的探矿权采矿权，转让时经批准其价款可转增为国家资本金；属前期国家出资勘查尚未形成矿产地或地勘单位自行出资的探矿权采矿权，由转制后的企业自主经营。

（二）常态化激励政策

1.关于公益性地质工作投入。提高地勘事业单位预算基数，使其基本达到全国同行业平均水平。稳定财政对公益性地质工作的正常投入，并逐年增长。提高“两权”价款收入返还用于公益性地质工作的比例。继续保留重大公益性地质找矿设备购置的财政专项，并适当提高标准。

2.关于矿业权出让。落实国土资源部《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61号）有关规定，探矿权竞争性出让时，要向实行探采一体化的地勘单位倾斜。对已经转制为企业或积极推行企业化改革的国有地勘单位，优先配置部分探矿权。

3.关于投资融资。引导商业银行对地勘企业给予贷款倾斜。出台探矿权等无形资产的评估和抵押办法。

4.关于收益分配。支持地勘单位优先回购省级“两权”价款项目形成的探矿权。尽快明确国有地勘单位在省财政出资探矿权收益分配中的比例。严格落实国家地质勘查职工野外津补贴标准。5.关于地质找矿鼓励。尽快出台《湖南省地质找矿成果奖励办法》，充分调动各，地勘单位和广大地质找矿工作人员的积极性和创造性，促进我省地质找矿大突破。

第五篇：陕西省国有地勘单位深化改革发展与思考

陕西省国有地勘单位深化改革发展与思考

周鑫，王志刚

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

地勘单位长期实行事业单位和企业厘定不清、混合运行的管理体制，称其为‘戴事业帽子，走企业路子’（杨伯轩等，2014）。陕西省自2008年12月启动全省地勘单位企业化改革工作，至2014年6月陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属地勘单位事业建制，经过6个月的时间，省属4家地勘局及所属地勘单位均已改制成企业，脱离了事业体制。文本拟通过阐述陕西省国有地勘单位的改革历程以及推进改革中存在的主要问题和矛盾，分析当前深化改革面临的新问题，最终提出国有地勘单位改革发展的一些思考和建议。1 陕西省地勘单位改革基本情况

2008年12月，陕西省政府办公厅下发《关于印发我省地勘单 改革有关文件的通知》（陕政办发【2008】128号）（以下简称“128号文”），明确了改革的目标、任务和政策，启动了全省地勘单位企业文化改革工作。省政府专门在省国土资源厅设立地勘行业管理办公室，负责全省地勘单位体制改革的指导、协调和督促工作，并牵头组织有关部门定期召开改革协调会。在省委、省政府的直接领导下和有关部门的支持下，经过几年的努力，当前省属4家地勘局（地勘、有色、煤田、核工业）均已改制成企业，分别成立了陕西省地质矿产勘查开发总公司、西北有色地质矿业集团有限公司、陕西省煤田地质有限公司和中陕核工业集团公司，组建了陕西省地质调查院。改革取得的主要成果有：

1.1 经营效益较转制前均有较大增长

省属4家国有地勘单位（地矿、有色、煤田、核工业）的经营收入由2008年的28亿多元增加至2013年的98亿多元，年均递增28%。2013年，4家单位的总利润分别为1.06亿元、5586万元、4500万元和1.07亿元。

1.2地勘企业架构基本形成

经过事企分离、整体转企和完善法人治理结构三个阶段，初步形成了适应现代企业制度的法人治理结构。各单位积极进行企业制度建设，规范融合企业财务制度和地勘会计制度，按企业招聘员工、选聘干部，积极开展企业文化建设，企业经营理念进一步明确，地勘立企、矿业兴企、工勘稳企、多元发展的经营思路基本确立。1.3 找矿主力军作用得到积极发挥

自2011年找矿突破战略行动启动以来，陕西先后设立国家级整装勘查区15个、省级重点勘查区21个。省政府出台《关于加强地质找矿促进经济持续发展的意见》，从2013年起5年内，每年从两权价款省级留成部分中，拿出10%设立省地勘基金，专项用于地质调查和矿产勘查，同时配套《找矿成果奖励办法》和《基金管理办法》等奖励政策，支持各地勘企业积极参与地质技矿突破战略行动。1.4 省级公益性地质工作队伍顺利组建

保留公益性地勘队伍是为经济社会发展提供矿产资源保障的基本前提(林强，2013)。陕西新组建成立省地质凋查院作为开展省公益 性地质工作的重要支撑单位，承担中国地质调查局和省政府在陕西省开展的公益项目。该院按照陕西省生态文明建设的要求，陆续开展了陕北煤炭开采区采动损害调查；完成汛期地质灾害预报预警，为全省地质灾害防治提供技术支撑；开展地下水动态监测，为陕西地下水管理保护、优化配置、合理开发利用提供科学依据。2 改革推进中存在的主要问题和矛盾

回顾几年来的改革发展历程，陕西省在全国率先实施的地勘单位企业化改革取得了实质性结果，但由于没有参照的经验可循及国有地勘单位的特珠性，改革难免遇到一些问题和困难，所带求的制度冲突及深层次矛盾亦逐步显现，主要有三个方面。2．1 事业身份问题成为焦点，尚未出台相关政策

为支持地勘单位改革和改企后的发展，按照"128号文”规定，2008年年底以前，参加工作的，企业改制后原事业单位人员身份不变，退休时按改革时保留的原身份退休并享受待遇。2015年1月，国务院印发《关丁机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发【2015】2号)，自2014年10月1日起对事业单位人员养老保险进行改革。对于属于事业身份当前在职并作为地勘企业主要骨干的“老人”，其事业身份如何保留，养老保险政策如何对接，“老人老制度”如何具体执行，当前都没有出台可供操作的政策和细则。地勘单位本来经营面窄，历经千辛对外创收的相当一部分收入，要用来解决历史负担，造成发展能力极弱（付英等．2012）。2.2 地勘单位资本积累严重不足，产业持续发展乏力 地勘单位在改节后要想生存和发展，就得不断拓展自己的市场，培育自己的支柱产（何朋聪，2012）。事业属性的地勘单位没有资本积累，企业化资本金严重不足。探矿权是地勘单位生存发展和实现找矿突破的关键，地勘企业通过经营探矿权，通过资本运作和勘工作的实旋，实现探矿权资产增值和资本投入产出的良性循环。地勘单位只能从事单纯的地质勘查，根本无法与高附加值的矿业链接（匙文，2014）。目前省内各地勘单位持有的优质探矿权，多年来经过变现合作等已经所剩无几，新获取探矿权限于政策的制约、市场竞争的压力有很大难度。没有探矿权，无法自主开展地质工作，实施勘查开发一体化，在市场上．只能处于“打工者”地位，发展前景堪忧。2.3 涉及事转企的部分政策缺乏衔接造成矛盾

地勘单位人事管理中存在人员流动困难和事业身份人员技术职称晋升不能兑现档案工资的问题。职称普升和国家、省上政策性调资的，应在档案中进行相应调整，但实际难以贯彻。改制期间人事档案冻结，各单位对符合条件的技术人员进行考试晋级难以进档。直接影响以后退休费计算基数。当前尚无在职事业身份人员在本系统内调动如何办理相关手续的规定，使得在职事业身份人员系统内调动的有关正常手续难以办理，医保等社保无法转移。此外，原事业单位可以享受的税收优惠政策，地勘企业无法享受到，且在税收“营改增”后，负担有所加重。当前深化改革面临的新问题

2011年中共中央、国务院出台的分类推进事业单位改革的指导 意见(中发【2011】5号）和国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知(国办发【2011】37号）对国有地勘单位来说是改革的继续深化和推进（田国华等，2013）。各地政府按照“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进”的力式，逐步推进国有地勘单位分类改革（米强，2014）。2014年6月，陕西省机构编制委员会发文撤销四个地勘局及所属53个地勘单位事业建制，共收回事业编制21392名。事业建制撤消后，深化改革面临着下列新的情况和问题。

3.1 地勘事业经费拨付渠道的疏通问题

撤销事业局并收回事业编制后，原有对于事业编献单位的地勘事业经费是否仍按原来的数额划拨到地勘企业，是否随国家针对国有企业的相关政策同时凋整，同时．作为对地勘单位转企的支持，能否随着国家政策的调整和经济社会的发展给予一定程度的增加．需要稳妥地处理。当前需要疏通经费拨付的渠道，避免地勘企业承担大量的离退休人员费用，从而影响和制约企业的发展。3.2事业单位享受到的优惠政策延续问题

国家和地方政府为支持事业单位的发展，制定了部分优惠政策，如：中央给予地勘事业单位的中央预算内补助项目，如小型基本建设费用，给予地勘事业单位的贷款贴息等诸多优惠政策、扶持资金，地勘企业很难争取到；去年出台的调整地质勘探职工野外工作津贴标准，执行范围限于国有地质勘查事业单位，没有考虑到国有地质勘查企业单位；部分国家地调项目和省级地勘基金项目在招投标过程中，仅限事业单位投标，企业主体被排除在外；部分省份、市县对从事地质勘查的事业单位免交安全生产风险抵押金，对企业性质的探矿权人，按企业规模对单个项目收取高额的安全生产风险抵押金，多项目累计金额很大，地勘企业难以承担。

3.3 依附于事业单位的各种资质、矿权、贷款过渡转换问题

当前，除了国土资源部发文明确了对转制后的陕西省地勘单位的地质勘查资质进行划转，给予了支持，其他以原事业单位身份取得的其他部门的各项资质，在撤销事业建制后，原申请资质的事业单位已经不存在，资质自动失效。重新申请这些资质的手续都很繁琐，矿业权也涉及到变更的问题。此外，地勘单位以原事业单位名义的贷款、担保，由于各项贷款的主体发生变更需要征得银行同意，延续与变更手续繁琐，存在违约可能，且纠纷不易解决，对地勘单位资金筹措十分不利，同时有可能面临资金链断裂的风险。3.4 公益性地质队伍与商业性地质队伍的关系问题

目前公益性地质工作体系还存在许多不尽人意之处，产品质量和服务质量都不能满足经济社会发展的需要（彭齐鸣，2014）。“128号文”要求事企分开，公益性与商业性地质工作分体运行，为此成立专 门的公益性地质队伍。应充分利用各种类型各种专业队伍的优势，打破队伍的界限，协调好公益性地质队伍和商业性地质队伍的关系：公益性地质工作可以由商业性地质队伍承担，并不会影响公益性地质队伍的稳定，一定程度上能够促进地质工作质量的提高，发挥国有地勘，单位找矿主力军的作用。4 对深化国有地勘单位改革发展的思考

4．1 国土资源主管部门要加强对地勘行业发展和改革的指导

目前地勘单位的分类与定编的大部分工作由各单位上报省编办，没能充分考虑省地勘行业主管部门的指导意见，缺乏与全省地质工作衔接的统筹考虑（高兵等，2013）。国土资源主管部门要从行业管理的角度出发，加强对地勘单位改革的分类指导，积极做好与国家事业单位分类改革的衔接工作。建议国土资源行业主管部门组织开展地质勘查行业发展战略研究，尽快制定地质勘查行业发展规划，明确地质勘查行业未来的发展方向。

4.2 为国有地勘单位深化改革营造良好政策环境

继续推动已出台的支持政策的落实．并根据新情况及时争取符合自身实际的优惠政策，尤其要对经营类地勘单位给予一些特殊优惠政策（方群，2013）。一是营造事企平等的市场政策环境，支持转企改革。制定有利于省级公益性地质队伍发展的项目管理办法，支持转企的地勘单位能够申请、竞标和承担国家地调项目、外省基金项目，理顺地勘企业承担国家地质凋查项目的资金渠道、账务管理通道。二是为转企的国有地勘企业增加资本金。积极落实“属的期国家出资勘查形成的探矿权和采矿权，转让时经批准其价款全部或部分转增为国家资本金”等相关政策。三是完善新形势下的地勘会计制度，积极探索地勘会计核算制度与企业会计核算制度有效融合的途径。4.3 建立专门的协调机构推动地勘单位改革

在国家事业单位分类改革的大背景下，陕西省国有地勘单位比较 被动，失去了选择何种分类的权力。“戴事业帽子”，走企业路子是地勘单位在特定历史条件下的一种权益性选择（邵毅，2012）。与其被动改革，不如主动变革。建议其他省份建立并建实专门的改革协调机构，统一地勘单位的诉求，研究制定相关政策，使得全省一盘棋，让各项支持政策能够细化落实。同时落实离退休职工、在职职工事业身价、精简下放职工、事业经费等事业管理职能和具体的管理部门，稳定改革期间的职工队伍。

4.4 继续关注陕西省国有地勘单位改革进展

党的十八届三中全会吹响了新一轮改革的号角，国有地勘单位改革再一次被提到议事日程（施俊法等，2015）。陕西省高度重视地勘单位改革，结合自身特点，充分考虑地勘单位的利益诉求，人力推进企业化改革，为省内地勘单位的发展和实现找到突破奠定了基础，对全国的地勘单位改革产生了很大的影响。建议国土资源行业主管部门密切跟踪陕西省国有地勘单位改革进展，同时要加强对各省地勘单位改革的指导，密切跟踪改革进展，及时总结宝贵经验，分析了解存在的困难与问题，为其他省的国有