干部成长【天花板现象】调查

第一篇：干部成长【天花板现象】调查

干部成长“天花板现象”调查: 哪些人最易遭遇 如何化解

天花板现象

头脑风暴

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解决方法

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编者按

在干部成长过程中，大多数人达到一定级别后，晋升空间便会越来越小，从而在不同阶段遇到自身仕途的“天花板”。这种状况被形象地称为“天花板”现象。

造成“天花板”困局的原因多种多样，比如制度安排、学历问题、年龄因素等等。面对“天花板”，若不能理性应对，就会在一定程度上出现负面心态，轻者因此丧失工作动力、得过且过，重者可能以权谋私、走入歧途。

因此，高度关注和认真剖析“天花板”困局的形成机制、遭遇“天花板”的干部的心理状态等，无论对个体成长还是干部队伍建设，都具有重要意义。

调查说明

针对干部成长中的“天花板”现象，《人民论坛》杂志社联合多家网络媒体和研究机构进行了广泛调查，受调查人数总计8311人，具体为：

网络调查。人民网、人民论坛网、新华网、腾讯网等知名网站联合进行了“仕途困局催生‘天花板’现象”的网络问卷调查，共有7869位网友参与投票。

院校合作调查。中共中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院、中共天津市委党校、中共湖南省委党校、中共湖南省宁乡县委党校等院校的专家、学员对本次调查给予了大力支持，面向党政干部群体发放问卷360份，收回有效问卷280份。

记者访谈。《人民论坛》记者通过面谈、电话、邮件等方式采访了各级组织部长32名，党政干部130名。通过调查及采访发现，党政干部群体对干部成长“天花板”困局不但广泛关注，而且见解颇深。他们不但直面“天花板”现象，概括其特征，分析其原因，并且纷纷建言献策，提出解决之道。

这次调查显示，“天花板”困局不容小觑，打破“天花板”刻不容缓。

哪个级别、哪个年龄段的干部最容易遭遇“天花板”？

64%的受访者认为县处级干部遭遇“天花板”最多，70%的受访者认为“天花板”现象出现在“45—55岁”年龄段最多

您认为“天花板”现象最多出现于哪个级别？选择“县处级”的最多，占全部受访者的64%，12%选择“厅局级”，3%选择“省部级”，另有18%选择“其他”。

为什么县处级干部遭遇“天花板”最多？记者采访了国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授，他认为，在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%—15%的比例能够在仕途上继续升迁，剩下的就形成了所谓遭遇“天花板”的干部群体，这是一种必然会出现的现象。

山东省烟台市委党校曲春杰教授解释说，县处级领导干部入党时间都比较长，绝大多数是从基层工作干起，经过多年多个岗位的长期磨砺，一步一个台阶、循序渐进地成长起来的，任县处级职务的时间也都比较长。因此，他们具有丰富的工作经历和工作经验，群众基础广泛，享有较高的威望。但是，他们成长周期相对较长，担任县处级领导干部时的年龄较大。

在采访中，不少干部认为，从级别来看，在乡镇一级，干部升迁的“天花板”是正科级；在县一级，干部升迁的“天花板”是正处级；在市一级，干部升迁的“天花板”是正厅级。您认为“天花板”现象最多出现在哪个年龄段？选择“45—55岁”这一年龄段的最多，占全部受访者的70%，19%的受访者选择“35—45岁”，6%选择“55—65岁”，2%选择“25—35岁”，另有1%选择“其他”。

人一到40岁，就进入了孔夫子所说的“不惑之年”，世界卫生组织则把45到59岁的年龄段界定为中年人。在这一年龄段的人，应该说正处于人生的黄金阶段，既有丰富的经验，又年富力强，可为什么遭遇“天花板”的干部在“45—55岁”这一阶段最多呢？

江苏省泰州市委组织部研究室主任陆彩鸣认为，由于层级不同，每个层级干部升迁的年龄“天花板”也不尽相同。一般来说，乡科级干部遇到升迁“天花板”的年龄大约是45岁，县处级干部大约是50岁，而司局级干部则大约是55岁。

对此，国家行政学院公共管理教研部竹立家教授指出，目前一些地方组织部门形成了这样一种用人政策，在干部的提拔晋升上以年龄划线，有的地方规定：过40岁不能提拔为科级干部，50岁不能提拔为处级干部，55岁不能提拔为司局级干部，科处级干部50岁都要退居二线。正是这些政策，促使遭遇“天花板”的干部在“45—55岁”这一年龄段上扎堆。

“天花板”现象有什么消极影响？

35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏干部风气”

干部遭遇“天花板”有什么消极影响？35%的受访者选择“一些干部觉得升迁无望，开始混日子，得过且过，带坏干部风气”，32%选择“阻碍年富力强、经验丰富的人才干事，影响执政能力提高”，28%选择“一些干部觉得手中权力时日无多，贪污腐败”，3%选择“其他”。

有网友留言道，跨过45岁门槛的官员，有些人觉得升迁无望后，会珍惜来之不易的成果，有些人则千方百计地保全既得利益，“搞定就是稳定，摆平就是水平，无事就是本事”成为官教条，使得改革锐气下降，甚至连讲话都格外谨慎，常常重复文件、报告的内容。江苏省海门市委常委、组织部长范燕燕在采访中谈到“天花板”现象的危害时表示：“人总需要有个目标盼头，如果一个干部觉得自己升迁无望的时候，难免会影响其工作积极性。大部分人可能还会做好工作，但好到什么程度，怎么个好法，就要因人而异了。这也取决于干部的素质，当然也需要组织上加强对干部的培养教育。”

江苏省如东县委常委、组织部长司祝建认为：“这会影响到当事人的工作积极性，一般来说他们心里有数，觉得不会再被重用了，工作上就不会再那么竭尽心力了。另外，也可能导致有的年龄大的干部蜕化变质，当他们觉察到手中权力时日无多了，就会在最后的时间里捞一把，再不用就没有机会了。”

清华大学公共管理学院教授任建明认为，公务员到了一定年龄还晋升不到相应级别，就转为非领导职务。应该说这一改革的初衷是好的，是为了推动干部队伍年轻化，让有能力的年轻人脱颖而出，加快新老交替步伐，增强各级领导班子的活力，但事实上也带来了不少突出的问题，让许多仍然年富力强、经验丰富、可以承担相应工作职责的领导干部退出一线，造成了大量的人才浪费，甚至削弱了领导班子的战斗力。

“天花板”现象是怎么造成的？

50%的受访者认为是“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”造成的

您认为造成“天花板”现象的原因是什么？50%的受访者选择“现行干部制度的硬性规定和操作惯例，如年龄和学历的限制”。

对此，李军鹏认为，制度因素是造成“天花板”现象的主要原因。我国一直没有真正建立和落实职级与职务相结合的用人制度，公务员的晋升制度还没有完全走向公平与绩效导向，对干部缺乏明确的业绩评估，一些干部按部就班、论资排辈、熬年头。同时，又没有建立严格的公务员问责制度，除非犯有严重错误或违法。一些选任的干部本来是“任期制”，结果变成了“久任制”。另外，公共部门干部缺乏交流通道，公务员只有在本机关向上升的一元化上升通道，缺乏与事业单位、社会团体、企业的交流渠道，公务员缺乏职业发展的“旋转门”。

对于一些地方的“干部年轻化”举措，陆彩鸣认为：“受任职年龄的限制，特别是一些地方片面强调干部低龄化，在干部任用中搞‘任职年龄层层递减’，因而不同层级的干部在升迁中往往会遭遇不同的任职年龄‘天花板’。”

28%的受访者认为，“干部队伍的整体结构特点使‘天花板’现象的产生和出现成为必然，干部队伍整体结构的‘金字塔’形状，必然意味着越高级的官员数量越少”。

任建明教授在谈及“天花板”现象的形成原因时，也赞同这个看法：“这主要源于党政体制的‘金字塔’形结构。一般说来，当一个党政官员级别越来越高的时候，他在职务上继续晋升的机会也就越来越少。目前我国科级职务以下的公务员占92％，只有8％的公务员是副处级职务以上。公务员晋升领导职务需求的无限性与党政机关领导职务供给的有限性之间的矛盾，阻碍了公务员个人的发展空间，导致‘天花板’现象不断出现。”

来自江苏泰州市委组织部的徐小军也认为，是各级职位的金字塔结构造成了“僧多粥少”的局面。

12%的受访者认为，产生“天花板”现象的原因是“心态消极，一旦感觉未来升迁无望，就会提前放弃希望，不思进取，不求上进，从而提前自行终止了仕途”。

4%的受访者认为“能力有限是催生‘天花板’现象的重要原因”，4%选择“其他”。

如何化解干部成长中的“天花板”困局？

44%的受访者认为应“清除‘官本位’意识，进一步深化干部人事制度改革，剔除昏官庸官，选拔廉官能吏” 您认为应如何有效化解干部成长中的“天花板”困局？44%的受访者选择“清除‘官本位’意识，进一步深化干部人事制度改革，既能及时剔除昏官庸官，又能使廉官能吏看到希望”，27%选择“推行干部选任阳光化，增加透明度，确保有真才实学、工作实绩突出的干部能够突破‘天花板’”，22%选择“切实转变观念，打破单一僵化的用人模式，避免片面强调干部的低龄化和高学历化”，6%选择“对于多数干部而言要最大限度地提升‘天花板’的高度，减少各种限制”。

河南省驻马店市的一位县级官员建议：“配备领导班子应该‘老、中、青’三结合。对‘想干事、能干事、干大事’的人，多留干部队伍三至五年，不要‘一刀切’，‘切一刀’，让想干事、谋大事的人有甜头、有盼头、有奔头。同样，这也是党的福气，人民的福祉。”

“为让优秀干部尽可能减少‘天花板’的困扰，可以实行职务与职级并行的做法，对德才兼备、群众公认、实绩突出的优秀干部，采取‘升官不挪位’的办法，实行低职高配。比如，优秀的乡镇党委书记、县级党政机关部门负责人可以明确副县处级，优秀的县委书记、市级党政机关部门负责人可以明确副厅级。这样，通过低职高配，可以在一定程度上破解干部升迁‘天花板’的难题。”陆彩鸣表示。

值得注意的是，党中央已经开始重视这个问题，十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出，要“合理使用各年龄段干部，切实解决领导干部任职年龄层层递减问题”。

近年来，一些地方为了稳定县级主要领导干部队伍，相继实行“低职高配”制度，出现了不少“副厅级”的“县官”。在这方面，广东、湖南、湖北都进行了积极探索。比如，今年湖南省就有19名长期在基层工作的县委书记被提拔为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。一些县委书记级别升格，既符合“省直管县”改革的趋势，也可以鼓励这些“县官”安心一方，更好地推动县域发展。另外，在一些地方还出现了处级的乡镇党委书记和镇长。应当说，这些措施客观上提升了县乡（镇）级等主要领导干部的“天花板”高度，较好地解决了他们的职务晋升瓶颈问题，有着重要的现实意义。（《人民论坛》杂志专题调研组）

2009年12月17日 07:26:58 来源：人民日报

第二篇：干部挂职现象调查

干部挂职现象调查

本项调查样本

为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。

尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。

调查显示，到下级机关挂职即“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。

由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河

北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。

从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。调查表明，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素

尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。

各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。

挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职

居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。

可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。

干部挂职实践中存在哪些问题

调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。

从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工作。

其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。（尹冬华/中国人民大学国际关系学院）

第三篇：“天花板”干部解析（共）

“天花板”干部解析

于学强

“天花板” 干部是指达到一定级别后晋升无望的干部。当干部遭遇晋升中的“天花板”而又无力突破时，他们的心理和行为都会受到严重的冲击，必须引起广泛的社会关注。正确分析“天花板”干部的负面影响、产生机理，对于消解干部的“天花板”困境有积极意义。

一、“天花板”干部的负面影响

“天花板”干部会消弭干部的进取心，甚至培育干部的私利心，严重影响干部个体的身心健康。而且，“天花板”干部的出现还会影响到干部队伍的亲合性与凝聚力，削弱干部队伍的执政能力。

1.影响干部个体的身心健康。具体而言，这方面的负面影响表现为以下几种情况：其一，使一些干部萌生“当一天和尚，撞一天钟”的懒散思想。有些干部认为，既然遭遇晋升无望的处境，就不要再继续努力了，因为在残酷的现实面前是个人是无能为力的，与其耗费自己的精力去认真工作，不如得过且过生活得更舒适。在这种思想的影响之下，一些干部不仅不会奋发有为，反而会走向不思进取、自暴自弃。现实政治生活中出现的一大批“一杯茶一支烟，一张报纸看半天”庸官，与这种思想不无关系。其二，使一些干部萌生“既生瑜，何生亮”的妒忌心理。妒忌是面对他人的某种优势而产生的不愉快的情感，是一种于人有害，于己不利的不道德的心理疾患。面对晋升中的优胜劣汰（有时候可能是汰优取劣），一些干部会产生妒贤忌能的心理。比如在村委会选举中曾出现个别落选村干部忌妒现任村干部得票多，对新任干部不服气，而拉帮结派，刻意制造矛盾，挑拨党群干群关系，煽动群众借事上访的事件。其三，使一些干部萌生“有权不用，过期作废”的贪腐思想。有些干部认为，既然晋升无望，不能谋得更高一级的权力，就不再为谋求这一权力积累廉洁绩效，不如充分运用手中既得的权力来谋得利益。在这种思想的影响之下，一些干部可能会抓紧现有的机会贪赃枉法。郑筱萸在59岁时被撤去国家药监局局长，其思想根源就在于没有跳出59岁现象的魔圈，走上了贪腐之路。其四，使一些干部萌生“木秀于林，风必摧之”仇杀思想。有些干部深感自己之所以遭受“天花板”困境，恰恰在于别的干部能化蛹成蝶，阻碍了自己的晋升，并由此造成内心的严重不平衡，这种不平衡甚至会走到另一个极端，破坏那些走在自己前面的干部，将其作为自己的敌人予以打击报复，以消除自己仕途方面的障碍。近几年发生的杀人谋官案件中，绝大多数是副职指向正职，二把手谋杀一把手，下级指向上级，如山东省德州市城市信用社中心社副主任夏志华雇凶杀害主持工作的常务副主任苗建国，海南省琼山市教育局副局长吴正养雇人谋杀教育局长吴大钦等都属此类。

2.影响干部队伍的执政能力。具体而言，这方面的负面影响表现为以下几种情况：其 1

一，破坏了班子的亲合力。亲和力是在人际关系中所表现出来的吸引力，是班子成员应当具备的整体素质。班子成员只有具备亲和力，才能处理好职务间的关系，增强干部队伍的执政能力。干部队伍中存在的工作上的竞争关系，特别是职务晋升方面的矛盾往往是班子成员亲合力的杀手。如果班子成员将职务晋升作为自己的追求，而忽视了这种追求之后更为根本的共同利益——全心全意为人民服务，就会造成亲合力的流失，甚至会影响干部队伍的团结和谐，造成严重的内耗，影响班子的领导能力与执政能力。其二，带坏了官场的风气。良好的官场风气是干部执政能力的重要体现，而官气日下则会严重影响执政能力和领导水平。诚如第一点所言，“天花板”干部呈现出的种种负面心态不仅仅影响了个体的身心健康，也会影响或造就一种不正常的官场风气。比如懒散思想会造就懒散之风，妒忌思想会造就妒忌之风，贪腐思想会造就贪腐之风，仇视思想则会加重官官相斗，勾心斗角。在集体领导体制之中如果沾染了以上风气，民主就会徒有其形，而无其实，科学决策的目标将很难实现。其三，导致了腐败现象的滋生。任何干部都不想遭遇“天花板”困境，起码不想过早地遭遇这种困境。但是根据调查，由于不同级别干部对应的年龄框框在许多地方都硬化了，这使得“天花板”干部变得似乎无处不在。比如科级在45岁左右，处级在50岁左右，厅级在55岁左右都会遇到晋升困难。所以，不少干部提前“做工作”，甚至为了早日实现升迁，避免遭遇年龄“天花板”，不计成本，不择手段，在体制不尽完善的情况之下，钻体制之空档，搞人情关系。基于以上原因产生的体制外交易已经属于吏治腐败的内容，不能再简单地称为官场风气不正了。

可见，“天花板”干部的负面影响是全方位的，从干部个体到干部队伍，从思想领域到实践行动等等波及到各个方面。干部遭遇“天花板”不仅可能造成大量的人才浪费，而且可能导致制度的认同性不断流失，体制外力量不断培育，内在的危机不断积累，执政能力不断削弱，从而最终使民众对干部队伍的评判值大大滑落。

二、“天花板” 干部出现的原因

实际上，“天花板”干部不是党政部门内的独有现象，也不是所谓的“中国特色”，不同国家、不同领域都会不同程度地存在着这种晋升困境。“天花板”干部出现的原因，既有组织本身的结构性因素与人事制度因素的影响，也是一定时期政策因素和个性心理方面诉求的所致。

1.组织结构因素。组织结构是表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个管理系统的“框架”。一般而言，任何一个组织在纵向上都可分为若干层级，上下层级之间有领导与被领导的关系，相对于被领导层级而言，领导层级在职位设置方面要少一些。比如在政府部门内部，这种金字塔式的结构形式非常突出：在中国，截止2008年底全国共有34个省级行政区，333个地级行政区划单位，2859个县级行政区划单位，40828个乡级行政区划单位。单纯从行政区划方面看，组织结构形式对于干部晋升造成的困境已经一目了然了，纵然加上上级存在的直属机构、职能部门与下一层级对应的情况，这种晋升的难度也不会减少。由此推算，人民论坛联合多家网络媒体和研究机构进行了调查所示结论不虚：在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%-15%的比例能够在仕途上继续升迁。可见干部队伍 “金字塔” 结构的特点使“天花板”干部的出现成为必然。

2.人事制度因素。人事制度方面的因素主要体现在以下几个方面：一是干部选拔制度缺少竞争性。虽然我们不断完善干部选拔制度，但其民主化程度仍然有待发展，主要领导在干部选拔中的作用仍然很难遏制，造成的结果是选拔上的干部得不到认可，也造成能人在晋升方面的“天花板”困境。二是干部任期制度缺少权威性。自上世纪80年代以来，我们在干部任期制度方面走得比较快，基本上实现了任期制，但有些地方干部的中期调整、交流等等方面也影响了任期制的权威，可能造成事实上的终身制。三是干部交流制度缺乏经常性。干部交流不仅指党政机关内部不同地域之间的干部交流，领导职务与非领导职务的转换，还应当包括与事业单位、社会团体、企业的相互交流。目前，我国在干部交流方面更多的偏重于前者，对于不同领域干部交流重视不够。四是干部激励制度缺乏调适性。干部激励不能仅靠职务方面的升迁，如果众多干部都将升迁作为从事工作的激励，不仅会使官本位泛滥，强化干部队伍中的长官意识，而且还会因遭遇“天花板”困境而不能摆脱。

3.干部政策因素。我们一贯坚持任人唯贤的路线和德才兼备的标准，这是我们最为基本的干部政策。但是在贯彻这一干部政策过程中，由于标准的弹性往往也会出现一些问题。为了避免标准弹性导致的问题，不少地方将标准硬化，却造就了另外一些问题，致使一些干部遭遇“天花板”困境，表现在以下几个方面：其一，学历高就是能力高。不少地方定位贤才的标准，硬化为学历，规定一定职务必须具体本科以上，或研究生学历的基本条件，这使得相当多参加工作早，工作经验丰富，但缺乏学历教育的干部丧失升迁机会。其二，低龄化就是年轻化。不少地方以低龄化的要求来回应国家推进干部年轻化的进程，在干部选拔晋升方面严格控制年龄标准，比如科级干部40周岁以下，处级干部45周岁以下，如此等等，在年龄方面搞“一刀切”，“切一刀”，严重影响了一批年龄稍大，但年富力强的干部。其三，得票高就是认可度高。有些地方将群众公认化为得票高，而忽视了在投票率问题，忽视了领导干部对于投票的干预问题，使得一些拥有干预权的干部得到提拔，而另一些干部却成为晋升中的牺牲品。其四，GDP高就是政绩高。有些地方将政绩突出标准理解为GDP高，而忽视了GDP创造中的个人行为与集体行为，现任领导与前任领导，GDP的成果与代价等方面的关系，也可能产生“数字出官，官出数字”，同时可能使一批勤勤恳恳干工作的干部在晋升方面陷入困境。

毋庸置疑，导致“天花板” 干部出现除了以上客观原因所致外，个人心性因素也不能忽视。对于那些官本位意识强，追求晋升冲动大的干部，往往容易陷入“天花板”困境之中。相反，对于那些能正确认识职位、正确分析分析岗位分工的干部，往往能从个性心理方面减弱“天花板”干部的负面影响，甚至根本就不认可所谓的“天花板”干部。由此，能否正确地对待职务与岗位，是产生“天花板”干部的心理原因。

三、“天花板” 干部的消解策略

消解“天花板”干部，应针对其产生的原因三管齐下：既要构建立体化的组织结构，加大干部交流力度，也要完善人性化的干部政策，在干部选拔晋升领域贯彻以人为本的原则，还要造就市场化的个性心理，消除遭遇晋升危机时的内在障碍。

1.建立立体化的组织结构。干部队伍的“金字塔”结构是导致“天花板”干部出现的重要原因，作为组织形态这种结构很难改变，但这并不是说不可改善。改善这种结构的追求目标是建立立体化的组织结构，为此应做好以下工作：一是在党政机关内部构建起低职高配与高职低配机制，领导职务与非领导职务的转化机制，削减“金字塔”结构造成的负面效应。比如实行职务与职级并行的做法，对于优秀的干部采取“升官不挪位”的办法，低职高配。低职调配的好处是克服功绩无效论，激励干部努力工作，不断创造好的成绩，并在一定程度上破解“天花板”困境。同样，也可以采取“挪位不升官”的做法，高职低配。另外，还要进一步推进干部领导职务与非领导职务的转化，适时为下一层级的优秀干部让路。二是拓宽干部的交流口径，不仅要拓宽干部交流任职、交叉任职、交流培养的渠道。干部交流的方式既要有中央与省市之间的交流、省直厅局与县乡之间的交流，也要有县乡与省直厅局的交流，还要有横向之间的干部交流，特别应加大干部跨地区、跨行业、跨部门的交流力度，做好党政干部、企业经营管理人员、科研人员三支队伍之间的交流。三是完善干部的晋升制度，增加晋升中的竞争成分。应广泛采用公推公选、一推双考、竞争上岗、海选等等方式，不仅扩大了干部工作中的民主，而且拓宽了不同领域的联系，加大有能力干部的晋升空间，增强了晋升中的公平公正性，改变了伯乐相马式的人选人模式，有效地避免了 “天花板”干部的产生。

2.完善人性化的干部政策。目前，我国的干部政策特别是干部晋升政策已经大大改善，各个岗位上将一些德才兼备、政绩突出和群众公认的干部提拔上来。但同时，有些地方在贯彻干部政策精神时也出现了走极端的情况。比如，有些地方以干部学历来衡量干部的知识化水平和能力高低，并以之作为晋升的重要标准，由此而出现了一大批高学历官员，甚至很多地方出现了博士官员。如果这些官员确实有较好的政绩给予晋升机会也无可非议，如果仅因其学历光环则值得商榷。不仅如此，这种学历的偏爱还会导致官员造假行为、“镀金”行为。实际上，官员不应不适当地追求高学历，博士更适应做理论研究。再说高学历未尽就高能力，学历低也未尽能力低。早在延安时期，陈云同志曾担任中共中央组织部部长，但其履历表文化程度一栏中仍为小学，但谁又能否认其组织能力和领导水平呢？所以，对于那些虽无学历但能力突出的干部，更要懂得珍惜。比如，苏州市委书记蒋宏坤根本没有学历光环，其学历仅是在职大专，但是它有能力并且诚实诚信，不好虚名，这种品质与那些为了谋求学历光环的奔波者相去甚远。再比如，近来中央非常关注干部年轻化问题，有些地方又将年轻化等同于低龄化，将干部晋升中的年龄标准硬化，由此也导致官场中的年龄恐慌，甚至干部篡改年龄事件时有发生。所以，完善人性化的干部政策应当充分考虑各种情况，既要照顾高学历者，也不能因之抹杀那些勤奋工作、经验丰富、政绩突出的低学历者，从某种程度上讲，有些干部学历低是历史造成的，与其个人能力不成正比。同样，有些干部年龄大，但年富力强，如果搞年龄一刀切实际上也是埋没人才、浪费人才。

3.造就市场化的个性心理。造就市场化的个性心理，应在以下几个方面努力：其一，充分认识市场的竞争性，树立能上能下的意识。在社会政治生活中存在一心向上爬的单一价值观，不仅违背了中国传统文化关于安分守己、不越位思考和做事的优良传统，还违背了优胜劣汰、能上能下的市场机制，还会造就大量的“天花板” 干部。避免这种情况产生的根本举措还是加强干部的教育，培育市场竞争择优的心理，让干部们看到升降迁调是队伍发展的正常现象，面临晋升压力与培育竞争动力是一个问题的两个方面，帮助干部突破“天花板”心理。其二，充分认识市场的公正性，树立平等观念。市场的公正性在于一视同仁，没有特例。在干部晋升环节应用市场晋升的公正性原则，一方面应使干部认识到晋升条件的统一性，另一方面也应使干部认识到晋升条件的弹性，不能因为统一性而否定特事特办的弹性原则，当然也不能因弹性原因而否认硬性规定。如何在硬性规定与弹性原则方面寻求平衡点，也需要借鉴市场运作中的相对公平理念。其三，充分认识市场追求利益的原则，运用好晋升中的利益杠杆。正是市场的存在才有了“经济人”的假说，在政治社会中这种“经济人”假说同样也是适用的。为此，对于在晋升方面存在“天花板”困境的人，应当在物质领域给予适当的补偿，以推进其心理平衡。国外政治实践表明，一些干部虽然在职务晋升方面得不到有效的满足，但如果有物质方面的激励减少因职务变化导致的心理不平衡。如实行高工资制的香港公务员，其最高最低公务员工资差仍达到22倍，在此制度下，即使公务员的职位不能升迁，由于工资收入逐年提升存在的激励空间，也会弱化“天花板”干部的影响。

总之，避免“天花板”干部产生应多管齐下，既要在组织结构方面进行改革，也要在干部政策方面进行调整，更应当采取多样化的激励手段，尤其是开发职级晋升之外的激励手段，来解决职务晋升方面面临的困境。我们可以借鉴国外政府职级晋升之外的激励手段，如以弹性调薪取代固定薪级，公务员的工资逐步与绩效挂钩，荣誉激励等等方面的有益做法，避免在职务晋升方面出现的“天花板”困境。

第四篇：浪费现象情况调查

一、课题提出

随着市场经济的不断发展，对外开放程度的不断加深，导致外来多样文化的渗透形成对传统美德优秀文明的巨大冲击。我们民族文化传统中的耻感意识却在不断地受到腐蚀。水电浪费、食物浪费、纸张浪费、一次性物品浪费、塑料浪费、电池浪费、等现象在大学校园中随处可见，而由这些浪费造成的直接经济损失和污染更是相当庞大的一个数字。所以我们要从自身做起坚决抵制浪费 让我们的生活更加美好。

二、研究目的中华民族历来倡导厉行节约，孔子把“俭”和“温良恭让”一同列为基本的道德准则。教育资源是社会资源的重要组成部分，节约型社会呼唤节约型校园，建设节约型校园，不仅是学校自身发展的需要，更是高校和学生应有的社会责任。然而当前，在我们的校园中，水、电、粮食、纸张、图书、实验器材等的浪费现象时有发生；追求名牌、追求享受、过度消费、超前消费的现象也是屡见不鲜。

作为当代大学生，我们在享受丰富的物质生活之时，更应养成勤俭的习惯，更应倡导节约的风尚，更应承担起节约资源、杜绝浪费的责任。在营造全民参与厉行节约良好社会风尚的大环境下，大学校园是个重要平台，大学生应该起表率作用。节约体现了求真务实的品德，大学生要从节约入手提高自己的思想道德素质，养成良好的学习生活习惯。同学交往需要平等，高等教育需要公平，大学生要克服消费上的虚荣心和攀比心，优化校园风气。大学生厉行节约没有太多的惊天动地事情，也没有难以攀登的高峰，多半是举手之劳的小事，大量的是“在细小的日常学习生活中尽自己的责任”，像节约一粒米、一滴水、一度电、一张纸等点滴东西。大学生坚持不懈地做好这些节约小事，不仅展示了一个人认真做事的态度，而且孕育着高尚的思想道德素质。我们相信，不把节约当口号，厉行节约见行动，必然引领和推动校园的节约风气。

节约是美德、节约是智慧、节约是品质、节约是责任，让“节约光荣，浪费可耻”的理念在大学校园蔚然成风，用实际行动为祖国的经济建设和社会发展作出我们的贡献！

一、节约用电，刻不容缓

某高校新闻系的学生们针对校园浪费行为作了一次调查。据不完

全统计，学校一年电的浪费量是133682度，这些电足够一个普通家庭用58年。高校是人口量最大的单位，作为这样一个庞大的单位来讲，各方面的资源利用量都是相当高的，尤其是用电量，数目是相当惊人的。为此，高校更应该把节约用电列入学校长期发展规划中。学校的领导组织及有关部门，应首先加强自身的节约用电的思想意识，多方位了解节约用电的多种方法途径，努力为了学校的长期发展作出正确的选择。节约能源不是一朝一夕的事情，要从长期发展来看待学校的节约用电的问题。

高校作为一种培育高等人才的教育基地，更应该全方位培养学生的素质，节能降耗就是一个实实在在的教育实例。

四、研究过程

1.开会分工

小组会上，大家议论纷纷，最后决定以“校园浪费现象”作为我们的研究课题，研究分三步走：社会调查，搜集资料，整理总结。同时，还进行了分工。分工：第一组：方圆，邓晶主要负责编写问卷调查，并作相关统计。

第二组：刘梦瑾，刘怡玮主要负责拍摄食堂中、校园里的浪费现象。

第三组：刘汝其主要负责采访部分学生、教师、家长，了解他们对浪费现象的看法、想法。

2.问卷调查

我们设计了调查问卷，复印了56份，并有目的得将问卷发放到各个区域。对各个年龄层，各种职业的人进行了调查。发放问卷56份，收回54份。我们从中得到了大家的看法，总结了。

3.研究内容

调查我校学生在哪些方面浪费现象比较严重从而让学生认识到节约的重要性，是本课题的主要内容。

本课题研究的具体内容：

1、粮食浪费现象

2、水电浪费现象

3、纸的浪费现象

4.总计整理

我们系统的整理了所有材料，进行研究分析，得出结论并编辑成文。所用方法：问卷调查法、实

地考察法、访问法、上网查询法、分析法。

三、研究成果

第一阶段：前期准备阶段：

本阶段确立了课题组成员，组建了课题组，认真查阅资料，了解国内外同类课题的研究状况，进行理论学习和交流，达成共识，经研讨搞好课题设计，制订实施方案，同时设计出我校学生浪费现象调查问卷。本阶段的研究，主要采取了上网查阅法，调查法。

第二阶段：具体实施阶段：

利用本课题组设计的调查问卷进行现场调查，采访学生、家长、老师，分工操作进行调查、收集资料、摄影、访谈。

本阶段的研究主要采取了行动研究法、调查法、访谈法。

第三阶段：总结阶段：

本阶段对所搜集和整理的研究资料进行认真分析，得出研究结论，形成《我校学生浪费现象调查活动报告》。本阶段主要采取了成品分析法、归纳总结法。

五、相关建议

1、开展“珍惜每颗粮食，继承传统美德”主题班会。同学们可以利用课余时间采访爷爷奶奶，听他们讲过去的故事，并以此作为汇报内容，谈体会、谈感受。也可以把同学们在生活中所见的浪费现象拍摄下来，进行评比，展出。开展全校性的“远离浪费，继承传统”的征文比赛。

2、加强监管力度，杜绝浪费现象。我们要把浪费粮食纳入学校三项竞赛中，与文明班级评比挂钩。每天中午安排专门的值周老师流动检查同学们的用餐情况，对于浪费现象进行制止、批评。

3、每学期安排一定量的“体验生活”。比如农忙季节安排同学到田间捡稻穗，堆草垛，搬稻干；在炎炎烈日下插秧，翻晒稻谷；也可以进行挨饿体验，使同学们在游戏中懂得珍惜粮食的重要性。

4、加强宣传力度，营造节粮氛围。学校利用有线电视组织全校性的演讲、辩论赛，观看录像等丰富多彩的活动，来提高同学们的节粮意识。并将“一粥一饭，当思来处不易；半丝半缕，恒念物力为艰。”的警句挂于教室。

5、家长、老师做好榜样示范。“吃不下就别吃了”“这有营养多吃点”……这是爸爸妈妈们说的最多的；还有，个别老师中午的剩饭剩菜不比我们学生少。这些毫无疑问对我们起到了潜移默化的作用，爸爸多说了，老师也那样倒了，我们还怕什么。

6、改善伙食搭配。在调查中我们发现，学校菜好的时候，剩饭剩菜就少。反之，就一大桶一大桶。

7、另外，学校也可以废物利用把同学们的剩饭剩菜喂养几头大肥猪，这样一来不仅节约了钱而且猪肉的质量也得到了保证，此一举两得啊。

（二）、水电浪费现象。

我们在调查中发现，水的浪费同样严重。“在教学楼和宿舍楼，我们都常常能看到„细水常流‟。经调查得出，学生在洗碗用水时的间断未关水龙头；停水期间，忘记关水龙头；洗手、洗脸、刷牙、洗衣时，让水一直流着；洗澡不专心致志，没有抓紧时间，悠然自得，边聊边洗。更有在浴室里和好朋友大打水仗。还有一些顽皮的同学，在自来水的龙头下边互相用水大打水仗，水花四溅，十分开心，不知不觉之间，干净的地面弄湿了，过往的同学被吓得躲躲闪闪，大量的水也浪费了。多不好！

针对这些现象我们有责任和义务对同学们讲保护水资源及节约用水的紧迫性，要让同学们树立珍惜和保护水资源的观念,积极向周围的同学宣传保护水,节约水的重要性.从我做起,从现在做起,从节约每一滴水做起,认真落实环保行动,为南水北调工程和经济社会的可持续发展贡献力量。我们课题小组，经过了一系列的讨论和调查收集了一些节约水的好建议，如：随手关水龙头，用节水水龙头，利用洗脸水浇花、冲厕所等

1．用水时的间断（开门接客人，接电话，改变电视机频道时），应关水龙头；

2．用喷头淋浴比用浴缸洗澡节省水量达八成之多。

3． 洗菜、淘米、洗衣的水可以用来浇花、拖地、冲厕所。

4． 使用洗衣机或洗碗机时要节约用水：集齐衣物或碗碟一起洗涤。

5． 滴漏的水龙头每天可耗水70升，为免浪费，应立即修理。

6.切勿拿水嬉戏。

7.看到自己身边的人们有浪费水资源的现象应极力劝阻,不应视而不见。

（三）、纸的浪费现象。

1、草稿纸浪费

在我校纸张浪费现象中，草稿纸浪费可谓是“重头戏”。怎样可以避免草稿纸的过度浪费呢?被调查的同学同样也给了我们一些很好的启示：他们中有相当一部分同学有自己固定的草稿本，每天带到学校，需要用草稿纸时只要拿出草稿本就可以了，既方便又利于检查，还避免了纸张的浪费，一举三得。

2、学生作业本用纸浪费

作业本用纸浪费的状况与其他校园纸浪费现象相比还是比较乐观的，但仍需加强节约用纸的宣传。

我们课题小组总结出了几种减少作业本浪费的方法：

(1)加强节约用纸的宣传和教育，使学生有这种意识。

(2)学生自己在学习生活中注意节约用纸，并落实到行动上。

(3)老师在布置一些不经常留的作业时，尽量让学生写在纸上，贴在练习册上或直接交作业纸，省得学生再占用一本。

六、心得体会

（一）、人们的物质生活水平提高了。

随着社会发展，我国经济有很大程度上的进步，人们生活水平得到提高，生活条件有很大的改善。那些浪费粮食的同学，就说“现在生活好了，倒点儿剩饭剩菜没什么大不了的。”而更让我们调查者痛心的是：我们学生对这种浪费现象的冷漠态度。当我们问到“你倒饭时会感到惭愧吗？”，有将近65%的同学竟不觉得惭愧，还有35%的同学从没想过是否觉得惭愧。我们现在的中学生一出生就生活在富裕的社会，从没经历过物资匮乏的时代，所以也就体会不到吃不饱的痛苦。俗话说得好，饱汉不知饿汉饥嘛。尽管还有50%的同学在倒剩饭剩菜时会觉得很惭愧、很可惜，但是下次他（她）还是照倒不误。

(二)、我们学生的素质还不够高，节约意识不强

随着生活水平的明显改善，我们中学生的生活方式越来越丰富多彩，这是正常的。但是有的学生盲目追求高消费、高享受，把艰苦朴素、勤检节约的美德置于脑后。几乎每位学生从小就受到过勤俭节约的教育，但是这种教育对他们的行为真正能产生影响的却很少，我们的调查显示只有极少数的同学认为自己曾受到过的节约教育真的对自己有用。很多时候老师、家长也多次强调，但是有些同学依然我行我素。古语讲得好“四肢不勤，五谷不分”。也许现在的我们就是因为缺少了劳动的锻炼，体会不到农民们耕种粮食的辛苦，让我们感到惊讶的是，在我们学校竟有15%以上的学生从没见过农民耕种的情景，另有80%的同学经常能见到农民在田间辛勤劳作的情景，那么这些同学就更加不应该浪费了，说不定你倒掉的饭菜里面就有你爸爸妈妈的汗水呢，让他们的劳动果实附诸流水，岂不更加可惜啊！

（三）、家长对孩子的过分溺爱

节俭一直是我们中华民族的传统美德，这是对劳动的尊重，也是一种社会责任，更何况我国还是一个发展中国家，在边远山区，还有那么多人没有解决温饱和贫穷，还有那么多孩子因贫穷而失去受教育的机会。作为新时代人，我们应该具有一种品质。在我们享受经济发展、社会进步所带来的美好生活的同时，能够节约一粒米、一滴水、一分钱……也是对社会的一份贡献、一份责任。其实，要做到节约并不难，只要存有节约的意识，吃饭时吃多少盛多少，不扔剩饭菜。

为此我们在校园里发起了一场“减少浪费，节约资源，争创节约型校园”的一系列活动，加强对全体师生的勤俭节约教育。我们利用晨会时间对全体学生开展一次勤俭节约教育讲话，目的是促进大家从思想上正确认识中华民族的优良传统，以勤俭节约为荣，以铺张浪费

为耻，一切从我做起，从身边的小事做起，把勤俭节约落实到生活中的方方面面；我们还建议每班出一期主题为“责任”的黑板报进行宣传教育、各班还开展形式多样的主题班会活动、演讲比赛等，对全体学生进行了一次很好的勤俭节约教育。

除了宣传教育以外，我们还建议学校领导部门制定一些相关的制度，来确保大家在日常生活中时时刻刻做到节约，如食堂要确保饭菜的质量，尽量多烧一些同学们爱吃的小菜，再比如各班可以派专人负责管理班级里的用电、用水情况，并将它与期末总评相联系，从而激励大家展开节约行动。学校还可以举行一些比赛活动，如让学生运用自己的聪明才智、想方设法变废（废纸、废弃的塑料瓶等）为宝，这样做既促进了学生的环保意识，又让学生养成了勤俭节约的好习惯，还培养了学生良好的思想品德，提高了他们的积极性。学校还可以利用假期组织学生进行多种形式的实践活动，让学生亲身体验一下劳动的辛苦，培养勤劳俭朴的品质。

最后，我们还要向每位家长提出一些要求和建议：家庭是孩子的第一所学校。家长本身要保持俭朴的美德和艰苦奋斗的精神，注重自己的一言一行对孩子潜移默化的影响。家长要教育孩子爱惜劳动成果，珍惜粮食，不挑食，节约用水。平时多给孩子讲讲赚钱的不易，让孩子懂得生活的艰辛，培养孩子的俭朴品质。

减少浪费，节约资源，建设节约型校园，关系到我们每一个师生，让我们从珍惜粮食做起吧！让勤俭节约的风气传遍校园的每一个角落吧！

第五篇：挂职现象调查

挂职现象调查

-尹冬华

挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在诸多问题。在某种程度上说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋，并成为中国政治生活中从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，甚至可以当作一项制度而加以看待。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。

如果挂职制度设计完美，运行良好的话，无论是对整个公务员队伍素质的提高，还是对于实现国家的善治和民众的福祉，都具有积极的意义。事实上，挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。在某种程度上可以说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。

不同地方挂职现象比较

调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。

由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。

不同地方的挂职在目标指向上也各有侧重：河北武安主要谋求培养锻炼干部和响应上级号召(如援坝、援藏)；湖南株洲偏重培养锻炼干部、壮大村集体经济、加强基层组织建设；吉林市主要是出于增强企业活力，进行企业改制的考虑；而江西九江则更注重锻炼干部和发展本地经济。

调查显示，各种挂职活动的主角往往是那些相对年轻的挂职人员，尽管导演这一出戏的是各个地方的组织部门。这些挂职人员，大多数都是人们所谓的“三门”干部(从家门到校门再到机关门)。相对于那些从政经验较为丰富的领导来说，这些年轻干部理想主义色彩有余，老练程度不足。年轻，意味着他们精力充沛、顾虑较少，并敢于开创。正是基于此，组织部门往往愿意派他们到新的环境中经受磨练。然而，也正是因为年轻能干，他们在原单位往往充当着业务骨干的角色，这使得其单位领导在推荐时左右为难，不知如何在上级要求和本单位利益之间找到平衡。

从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职(去发达地区)干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。

准程序化的政府实践

尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。

各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。

有人认为挂职人员的选派过程充满着权力斗争，比如一些单位领导更愿意将那些不服从自己领导的“异见分子”派出去，有些单位领导可能出于平衡的考虑将彼此不合的下属“挪”一个出去，还有的则是因为面临升迁但职位又不够而“暂时” 被安排去挂职。从调查的情况来看，在挂职的选拔程序上，个人自愿所起的作用似乎更大。如果一个人自己不愿去挂职，不管领导怎么安排，不管单位怎么推荐，也很难成事。

接收单位的选择方式更多地跟挂职类型相关，跟地方政府的差别关联较小。颇有意思的是，异地挂职的启动有时取决于两地领导的人际关系。在异地挂职相对较多的两个调研地区，其成功背后都有着很强的人际色彩：河北武安与北京通州的合作始于通州代表团赴冀考察“一制三化”时所受的热忱接待，而九江干部赴北京石景山挂职则跟两地组织部长的私下协定有关。在某种程度上，这是中国政治的人际化运作的生动注脚。

挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡(镇)党委副书记、副乡(镇)长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。

各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀” 与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。

尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职(哪怕表现很优秀)并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。

可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。

挂职出发点与效果的差距

调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。

从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工作。还有些挂职人员(主要是下派挂职干部)，则将自己置于挂职单位的约束之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至以权谋私，贪污腐败。这两种极端的认识，都偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。

其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区(一般是乡镇和村)进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的33名挂职干部中，挂职期间真正与原单位工作脱钩的不到50 %。

同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部太多，多的乡镇领导干部达到20多个，少的也有15—16个，这种“僧多粥少”的现实导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。

制度的缺失

理解中国政治现象，一个极为重要的法则就是政治原则与实践的脱节，或者说表达结构与实践结构的脱节。本着这种思路，不难了解挂职现象运行这么多年却无成文制度的原因，也正是因为原则与实践的脱节，干部挂职问题丛生，严重背离了其本来目的。

由于挂职牵涉到作为具体实施单位的组织部门、派出单位、接收单位和挂职人员等诸多行为主体，它需要极为精巧和完善的制度设计，否则其中的任何纰漏都会影响挂职效果。调查发现，挂职管理体制至少有四个方面的问题需要改进。

一是实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，各主体的权限和责任有待进一步明确。二是对挂职人员的管理和考核出现“真空”状态。作为实施单位的组织部门一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则“鞭长莫及”，这种管理与考核上的 “真空”，容易导致挂职人员放任自流甚至违法乱纪。三是挂职与提拔使用的关系。挂职是不是提拔的必要条件？如果是，它在提拔条件里该占多大权重？如何衡量挂职优秀与否？这些问题，各个地方的挂职文件中都未详细加以说明，只是笼统地规定 “挂职表现优秀的，优先提拔使用”。四是全国缺少一部统一的挂职条例。目前对挂职进行部署和安排，都是依据中央和地方政府的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例。在《公务员法》中，挂职锻炼只是作为公务员的交流形式之一而被简单提及，缺少具体的操作性规定。

在调查中，笔者经常听到地方干部对于“制度匮乏”的感叹。他们告诉我，虽然制度并非万能，但若没有一项全国性的挂职条例或规则，开展工作时总感觉无所适从。笔者深以为然。的确，正是因为制度的供给不足，才导致挂职人员和所涉单位缺少行为准则，进而造成挂职问题丛生乃至发生“畸变”。

由于制度不足，在挂职中真正起着调节作用的是中国社会和政治文化，以及盛行于官场的各种“潜规则”。这些文化和“潜规则”，积极进步的成分很少，消极落后的成分居多。

例如，由于挂职后可以留任，个别事业单位成员将挂职当作转入国家机关的跳板；因挂职人员要到接收单位所在地区工作，那些家人分居两地的人将挂职变成了亲人团聚的好机会；有的干部借异地挂职之名，行旅游观光和走亲访友之实；还有的单位领导将选派干部挂职当作“发配”机关人员的合法手段。如果是带着上述目的去挂职，很难想象能取得理想的效果。接收单位出于不愿与人为敌，宁愿一团和气、与人为善的考虑，导致难于有效管理和评价挂职干部。-