纳税评估与稽查的定位与协作关系问题

第一篇：纳税评估与稽查的定位与协作关系问题

纳税评估与稽查的定位与协作关系问题

一、纳税评估与稽查的定位

根据《纳税评估工作办法》（试行），纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人纳税申报等情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估作为税收管理的关键环节和风险应对的重要手段，目的是审核评价纳税人履行纳税义务情况，降低税收风险，促进税法遵从。

根据《税务稽查工作规程》，税务稽查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查的基本任务是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。

总体来说，纳税评估是基层税务机关及其税源管理部门实施的一种管理行为，重在管理和纠正；而税务稽查是稽查部门对涉嫌违规企业的检查行为，重在检查和处理。纳税评估没有稽查的刚性强，其证据的搜集以及评估的程序、规则没有税务稽查规范，基层的实际纳税评估中随意性较强，而税务稽查从选案到实施、审理、执行都有一定的规范，稽查工作规程以及执法检查都对其进行着约束。纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度，而税务稽查大多是对以往年度发生的纳税情况进行检查。

二、当前纳税评估与稽查之间存在的主要问题

1、权责不清。纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账审核和实地核查。税务稽查是专业性质的检查，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。而纳税评估是一项管理活动。在实际工作中，评估部门往往从本地区或本单位的利益出发，将该移送稽查部门的案件，自己作补税处理，致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理。

2、衔接不畅。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估要件不传递，关系户的信息不传递，实质性的问题不传递，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的难度。

3、定位不准。纳税评估对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞起到了较好的作用。在实际工作中，一部分人认为，纳税评估应立足于税务机关内部，以案头审核为主，不调账、不实地核实，也不向纳税人发出任何形式的法律文书，遇到疑点问题仅限于与纳税人进行约谈。另一部分人则认为，纳税评估应作为管理环节的检查，对于靠案头资料和约谈无法证实的疑点问题，有必要进行调账核查，也可以进行实地核查，纳税评估其实质就是二级稽查。

4．界定不明。稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务等情况所进行的检查和处理的总称。纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。而稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，削弱了税法的刚性、执法的严肃性。

三、关于评估与稽查的工作协调与衔接

（一）纳税评估与稽查案源的衔接 1．纳税评估与稽查的选案

目前，纳税评估在选案上主要是依据各项评估指标及掌握的纳税人相关信息，经过全面、综合的比对分析，对纳税人履行纳税义务情况进行分析识别，筛选出存在涉税风险的纳税人；同时，分行业建立纳税评估模型，以行业为基础通过税收分析、风险等级排序产生评估案源。

在《纳税评估管理办法（试行）》中明确指出：发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。但在实际工作中，各级各类稽查案源基本不来自纳税评估，绝大部分是根据上级安排的重点行业及重点税源企业来制定稽查工作计划，此种情况下，出现选案交叉在所难免。

2．如何避免评估与稽查的选案交叉（1）统筹安排，建立沟通机制

确定评估对象时，应与稽查部门及时沟通，对已列入稽查工作计划，准备实施稽查或正在稽查的纳税人，不确定为纳税评估对象，但应将疑点情况告知稽查部门。对同一纳税人申报缴纳的各个税种的纳税评估要相互结合、统筹安排，避免重复评估。

建立征管查联席会议制度,形成制度化、规范化的案件移交、意见反馈、信息交换机制。科学合理地安排纳税评估与税务稽查工作计划，定期通报各自的工作情况，统筹调整工作安排，确保纳税评估与税务稽查工作协调推进

（2）准确定位，理顺评估与稽查的关系 对纳税评估定位的关键在于理顺与稽查的关系。没有对评估与稽查的严格的区分，就不可能有纳税评估的准确定位。一是应坚持将纳税评估置于税务稽查之前，今后的稽查案源应以评估移送案源为主，而不是上级文件派发任务为主，这样才能形成相互的衔接关系，从根本上解决选案交叉问题；二是在执法力度及性质上，纳税评估应体现柔性和服务，税务稽查则必须强调刚性和打击。三是调整纳税评估绩效考核思路。将评估发现问题的比率、评估增加税款及其占申报税款的比重等作为考核关键指标，不利于真正发挥纳税评估在引导纳税遵从方面的核心价值。

（二）纳税评估的实地核查与稽查如何区分和衔接 将实地核查作为纳税评估的程序之一，在追求量化指标的指导思想下，所导致的结果必然是评查不分。受税务机关掌握纳税人核心信息的程度、纳税人税法遵从度、风险分析指向的准确性等因素综合制约，不依赖于实地核查的评估无法取得实质效果。而实地核查，在评估实践中即意谓着对纳税人账务的全面检查。对这一问题简单而彻底的解决思路就是取消纳税评估的实地核查环节，而改以案头评审为主；纳税评估以约谈为最后手段，无法消除的风险移送到稽查环节处理。这样既解决了稽查与评估的案源争端，又解决了被税企双方都误解的“稽查式评估”的尴尬，必须以稽查的刚性为基础才能凸显评估的价值，并以此引导、约束纳税人对评估、约谈的尊重与遵从。

（三）关于纳税评估结果的定性与处理

在评估实践中存在的主要问题，一是应移送不移送。在评估环节体现税款，与税务稽查“争”成果，所以稽查部门不满。二是评估无问题的对纳税人无交待，所以纳税人不满。纳税评估从整体上说亟需规范。

鉴于纳税评估的定位，对其涉税结果的处理应区分如下三种情形：一是有证据表明涉嫌偷逃税及专用发票违法的，应终结评估并移送稽查环节，而不应因企业补税结果在本环节处理；二是不属于前一种情形需补缴税款的，应以责令纳税人自查方式处理。需制定统一规范的自查文书，在取得认可后由企业进行补充申报缴纳税款。三是经评估风险消除的情形，评估团队应代表所在机关下达评估结论，载明本次评估风险消除、提出有关税务建议等。

第二篇：浅议纳税评估与税务稽查的协作关系

正确处理和把握纳税评估与税务稽查的关系，建立纳税评估与税务稽查良性互动的机制，对于充分发挥两者在税源管理中的促进和保障作用具有十分重要的意义。

一、纳税评估与税务稽查的内涵

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作的总称。税务稽查的基本任务，是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。纳税评估与税务稽查有严格意义上的区别：一是实施部门不同，税务稽查必须是税务机关特定的职能部门实施；纳税评估既可是税务管理是部门也可以是第三方税务事务所以及企业内部审计部门实施。二是流程环节不同。税务稽查由（选案）立案、检查实施、审理定案、处理处罚等法定程序，纳税评估则由信息采集、分析评估、预警告知、反馈处理等工作环节。三是法律依据有所不同，税务稽查不仅依据一般意义上的税收政策法规，还要依据行政处罚乃至刑事法；而纳税评估依据的只是一般意义上的税收政策法规。

四是工作性质不同，税务稽查是对违法案件的强制查处。

同时，二者又有一定的联系，相互影响。税务机关在纳税评估中发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，须移交税务稽查部门处理。为税务稽查提供案件来源，这是纳税评估和税务稽查之间联系最紧密的地方。积极的纳税评估预防和减少了稽查违法案件的发生。严厉的税务稽查在打击违法犯罪的同时，震慑了纳税人偷逃税款的侥幸心理，也提高了纳税人对纳税评估的理解和自觉性。

二、目前纳税评估和税务稽查之间存在的问题

(一)权责不清。往往出现“评估即稽查，稽查即评估”现象。纳税评估和税务稽查均可以进行案头调账审核和实地核查。税务稽查是专业性质的检查，专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。而纳税评估是一项管理活动。在实际工作中，评估部门往往从本地区或本单位的利益出发，将该移送稽查部门的案件，自己作补税处理，导致少数纳税人为缓解资金的压力，当期不如实申报纳税，自行调节税款，待纳税评估再把税款补缴入库。长此以往，既淡化了纳税人依法纳税的意识，又造成纳税评估人员的责任过错得不到及时追究，极大地降低税法的严肃性。

（二）衔接不畅。纳税评估作为一种新的税收管理手段，是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水。而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，在管理与稽查的关系上，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题：具体表现为评估要件不传递；关系户的信息不传递；实质性的问题不传递等等，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的工作难度。

三）定位不准。纳税评估对完善税收征管、提高税收征管质量、堵塞税收征管漏洞起到了较好的作用。在实际工作中，一部分人认为，纳税评估应立足于税务机关内部，以案头审核为主，不调账、不实地核实，也不向纳税人发出任何形式的法律文书，遇到疑点问题仅限于与纳税人进行约谈。另一部分人则认为，纳税评估应作为管理环节的检查，对于靠案头资料和约谈无法证实的疑点问题，有必要进行调账核查，也可以进行实地核查，纳税评估其实质就是二级稽查。由于对纳税评估案件的处理，一般不进行税收处罚，因而导致部分纳税人由侥幸发展到肆意偷税。

（四）界定不明。纳税评估是一项管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事中监督，对纳税人自查补税，一般不作处罚。而税务稽查是对纳税人履行纳税义务的事后监督，侧重于打击偷税活动，维护税法的严肃性，对查出的问题既补税又罚款，符合移送标准的还要移送司法机关处理。当前实际工作中，纳税评估已成为正常申报与税务稽查之间的一个中间环节，甚至是一种“协商式的稽查”，管理分局实质上已经成为“管、查”一体的全能局，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。

（五）缺乏监督。纳税评估工作因为缺乏相应的执法检查和考核，导致执法行为、文书不规范，缺乏相应的监督，对纳税人以及评估执法人员都不利。对于评估结果，评估人员查处问题后，由于不是稽查，自由裁量权较大，考虑纳税人的实际负担能力，有时会存在评估确定的应补缴税款与实际应补缴的税款不符，给纳税评估人员留下执法风险隐患，还会消弱税法的刚性和执法的严肃性。

三、建立纳税评估与税务局稽查的协作关系

（一）提高认识，建立起高效、顺畅的工作机制。税务机关要从内部管理入手，提高对加强税务稽查与税收征管之间联系重要性的认识，不断探索创新有效衔接的方式和手段，切实发挥稽查与评估的工作合力，推动税收整体工作迈上新的水平。

（二）强化分析，理顺日常评估与日常稽查的关系。一是要逐步完善建立科学的纳税评估指标体系。合理确定峰值和警戒值及同一指标的区间上下限数值，综合反应纳税人的整体情况，逐步形成具有针对性、系统性和时效性，覆盖不同税收业务管理要求的评估分析指标体系和评估模型体系。二是建立稽查查前、查中和查结通报制度。查前，将被查单位的基本情况及涉税疑点通知管理部门，评估管理人员在接到通知后，应对被查单位建立跟踪台账，加强监控；查中，稽查将检查中发现的情况通报给评估管理部门，评估部门可依据稽查反馈的信息，采取相应管理措施；查结，稽查部门将结果反馈给评估管理部门，评估部门可配合稽查及时完成催缴任务，并据此改进和加强日常管理。

（三）加强互动，联合开展行业税收整顿工作。把每年开展的行业整治做为评查互动的主要内容，由评估部门和稽查部门联合开展对某一地区、某一行业实施专项整治，采取联评联查措施，有针对性重点选择低税负企业、高风险企业进行重点稽查，形成稽查、征管传动链条，逐步建立统一的接收、反馈和整合、发布机制，并按照各自职责有序地开展工作。

（四）开展交流，定期召开管查互动案例分析会和交流例会。定期组织管理、评估和稽查人员参加政策讨论会、经验交流会、典型案例分析会等，利用税源管理部门掌握企业日常经营状况、企业运作模式和稽查部门了解税收政策、会计核算知识等优势，提高评估和检查人员掌握检查方法、约谈技巧、报表分析思路等工作技巧；同时综合分析稽查案件检查结果，对阶段内某个行业、地区的专项检查进行归纳总结，不断摸索案件发生的规律、特点、动向和趋势，不断给税源管理部门和稽查部门新的启示，以利于今后改进工作。

（五）梳理流程，建立岗责和考核、激励机制。

纳税评估与稽查工作在流程上各有其相对独立性，在互动机制的建立过程中，必须对双方的工作流程进行梳理，特别是在两者交接的环节，必须予以明确，消除扯皮因素。

第三篇：纳税评估和税务稽查定位及协作关系

纳税评估和税务稽查定位及协作关系

税源管理科

开展纳税评估工作是新时期强化税源管理的重要内容和手段，是进一步加强税收征管基础工作，推进税源管理“科学化、精细化、专业化”，不断提高征管质量和效率的必由之路，是税务机关实行人性化管理和优化纳税服务的具体体现。作为税务稽查的前置环节，与税务稽查有着密切、复杂的关系。要充分发挥纳税评估和税务稽查的职能作用，实现其互动、互补、互促，必须正确认识和处理好地者的关系。

一、安陆国税纳税评估现状及主要成效

从我市运行的情况来看，评估工作刚刚起步，实际评估工作还没有足够的信息支撑，评估指标、评估模型还没有建立，还不能充分地运用各种纳税评估方法进行分析评议，更多的还是狭义上的实地调查，侧重于抓收入、补缴税款，对宏观的税源监控缺少把握。

安陆国税目前实行两级评估。市局成立了税源管理科，人数设置为5人，专司辖区内120余户市级重点税源户的纳税评估工作。各分局成立了纳税评估工作小组，负责各辖区内所有查账征收纳税人的评估工作。2011全市共评估436户次，补税入库300余万元。在评估工作实践中，也存在一定的问题，主要有：

1、涉税信息缺失。纳税评估主要运用纳税评估指标进行分析评估，而评估指标体系建立在充分掌握和运用纳税人及行业经营信息之上。目前税务机关主要信息来源包括内部信息和外部信息：一是从纳税人税务登记、纳税申报及财务报表等资料中获取，这部分信息只能部分反映纳税人的经营和财务情况，且无法保证信息的完整、真实、准确；二是从其他部门获得的各类涉税信息，包括工商、国税、财政、审计、统计、经贸、交管、房管、煤行办等政府机关的信息以及银行等经济部门或是媒体发布的信息等。但由于目前未形成信息交流或交换制度，这部分信息资料难以全面获得。涉税信息的缺失导致无法建立完善、科学的纳税评估指标体系，尤其是各项行业指标预警值难以确定，使得当前纳税评估大都停留在审核纳税人申报资料或运用单个指标分析的初级阶段。

2、税收管理员素质有待提高。纳税评估是一项技术性强，业务要求较高的工作，要求评估人员不但需要精通税收业务，对涉税信息保持敏感性，而且对财务会计知识有较全面的掌握，懂得运用评估指标，分析思考能力较强。当前管理人员业务素质参差不齐，部分管理员的业务能力难以适应这项工作的需要。

3、合理安排评估工作时间。根据实际情况，尽量将纳税评估安排在日常检查之后，使纳税评估能够充分运用税务检查取得的信息；反之，又为稽查选案提供新的案源。建议在每年4、5月份对纳税户上纳税情况组织日常检查，并安排典型案例分析，于6月份统一组织实施纳税评估，可起到事半功倍的效果。

二、纳税评估与税务稽查的定位

纳税评估主要评估申报应纳税额与真实税源之间的相关合理性，是对纳税人取得的生产经营收入和经济效益的评估，仅仅是在资料分析的基础上对纳税人一般性的纳税申报问题进行认定和处理，没有处罚权限，是对纳税人的事前预警；税务稽查则是对纳税人纳税申报的真实性进行检查，是对已纳税额与应纳税额是否相符的检查侧重于打击偷、漏、逃税等违法活动，维护税法的严肃性，具有处罚权限，是对纳税人履行纳税义务的事后监督。

建议明确纳税评估的法律地位。应加强《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则的修订，建立各自切实可行、独立有效的操作规范，明确纳税评估的法律地位，使纳税评估有法可依、有据可查，同时进一步修订纳税评估操作办法，健全机制，增加操作性；出台新的《税务稽查工作规程》，明确税务稽查的组织机构、内部配置、执法权限等，使税务稽查准确定位，逐步向专司偷、逃、骗、抗案件查处的“打击型”稽查过渡。

三、纳税评估与税务稽查选案衔接与互动

纳税评估作为一种新的税收管理手段。纳税评估工作是建立在深化征管改革的基础之上，若没有一定征管基础，纳税评估将是无源之水，而评估工作反过来又对加强税收监控，提高税收稽查选案的质量，促进查深查透，起到重要的作用。评估工作是介于管理与稽查之间，能够解决一般性税收违规问题，缓解稽查压力，增强选案准确性，有利于稽查“重点打击”作用的充分发挥。目前，在管理与稽查的关系上，因工作衔接、资料传递等程序没有一种明确的机制加以限制，常常出现一些问题，具体表现为评估要件不传递，关系户的信息不传递，实质性的问题不传递，使税收稽查不能及时准确地掌握纳税人的涉税信息，增大了税收稽查的难度。

税务稽查可以弥补纳税评估环节的不足。目前税务机关在进行纳税评估时，获得的稽核资料主要来源是企业的纳税申报资料和财务会计资料，多为静态数据，不适应动态分析的需要。且资料多是纳税人主动提供的，鉴于纳税人会计核算水平的差异和某些主观故意，失真和虚假的财务信息难免存在，难以体现其真实核算情况，对这些资料进行评估出来的效果会大大降低，导致评估资料失真。为确保评估工作的质量，这时应配合以税务稽查，验证纳税资料的准确性及真实性，掌握企业的动态信息，不断提高纳税评估工作的效率和质量。

建议建立税务稽查与征管评估部门之间相互配合，相互协调、信息反馈工作机制。一是建立征查协调机制。由分管局长牵头，各职能科室负责人、稽查局局长、各征管分局分局长参加，组成协调领导小组，定期召开征管稽查联席会议，分析行业税收征管状况，研究制定税收征管、稽查措施；二是建立信息共享传递机制。明确信息传递的内容、方式、时限，由征管科牵线，征管分局、稽查局之间按月交流，互传纳税信息，及时互馈征管疑点和稽查难点，堵塞征管漏洞；三是建立工作建议机制。征管、稽查每月互提3条以上建议，并分别制作《税务稽查建议书》和《税务征管建议书》，反映征管分局日常评估、日常检查中发现的疑点问题，以及稽查局对检查中发现的征管薄弱环节提出建议；四是建立联合回访机制。对列入市以上重点监控的纳税人，在税务稽查结束后三个月内由征管分局和稽查局联合派人进行回访，收集纳税人意见，提供查后纳税辅导。

四、纳税评估实地核查与稽查的区分与衔接

实地核查的纳税评估实际上就是一般日常检查。纳税评估可以作为税务稽查的一个选案方式，为一般稽查提供案源，实现强化管理与重点稽查的相互配合。同时，通过纳税评估收集的涉税案件相关信息和相关线索，能为重点稽查提供检查思路和依据，确保涉税案件查深查细，提高稽查质量。在新的征管形式下，一方面，强化纳税评估可以解决集中征收、重点稽查模式下征收与管理脱节断档的问题，弥补原有稽查面的不足，实现税收征管的科学精细；另一方面，稽查的刚性震慑力、原有的稽查面、稽查的保障职能将继续保持，以查促征、以查促管的制约机制依然存在，打击型稽查的作用将更加明显。

建议纳税评估实地核查应就疑点而核查，不得扩大核查范围，对核查过程中发现的其它线索应重新进行分析或移交稽查部门进行。

五、纳税评估与稽查发现问题的定性和处理

评估结果的处理：《办法》第十八条规定，对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人。税务约谈要经所在税源管理部门批准并事先发出《税务约谈通知书》，提前通知纳税人。

稽查结果的处理：对稽查问题需要处理的，稽查人员要制作《税由处理决定书》，在税务处理决定执行上，由税务执行人员接到上级批准的《税务处理决定书》后，填制税务文书送达回证，按照细则关于文书送达的规定，将《税务处理决定书》送达被查对象，并监督其执行。被查对象未按照《税务处理决定书》的规定执行的，税务执行人员应当按照法定的程序对其应当补缴的税款及其滞纳金，采取强制执行措施。

建议评估部门查出的税款金额，纳税人没有完全认同且提供不出相关证明资料的，应移交稽查处理。

第四篇：纳税评估、日常检查与税务稽查的定位及其衔接问题的探析

纳税评估、日常检查与税务稽查的定位

及其衔接问题的探析

方同艳

摘要：纳税评估、日常检查与税务稽查是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，属于税务管理的不同环节，对推进依法治税，加强税务管理，优化纳税服务具有十分重要的意义。本文分析了目前税收工作中三者之间出现的缺位、越位等脱节现象，并从现有税收法律环境出发，就纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题进行了探讨，提出了完善有关法规制度，正确划分三者之间的职责范围，加强部门之间的衔接与协调的具体设想。

关键词：纳税评估 税务检查 职责定位 规范衔接

随着税收征管改革的不断深化，国家税务总局于1995年提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的30字的新税收征管模式。1997年1月，国务院办公厅转发国家税务总局关于税收征管改革的总体方案，在全国税务系统开始全面推行这一新征管模式，在调整税收征、管、查专业职能的同时，基本实现了从税务机关对纳税人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变。但由于对新征管模式理解上的偏差，一些人片面地认为实行纳税人自行申报就是坐等纳税人上门，过分强调将工作重点放在集中征收和重点稽查上，忽视了对纳税人的日常管理，导致对税源控管能力弱化，“责任淡化、疏于管理”的问题凸现，税款流失成为当前和今后相当长一段时间内税收征管面临的最主要的风险。2004年7月，谢旭人局长在全国税收征管工作会上提出，要按照“革除弊端，发挥优势，明确职责，提高水平”的原则建立新的税收管理员制度，将原“30字”征管模式增加了“强化管理”4个字。强化管理的核心内容是税源管理，纳税评估作为国际上有效实施税源管理的通行做法，被引入到新的税收管理员制度之中。2005年3月国家税务总局正式下发<<纳税评估管理办法(试行)>>，标志着纳税评估作为税收管理的一个核心环节，与日常检查、税务稽查一起构成税务机关强化税收征管的重要手段和方法，得到了各级税务部门的重视，并在推进依法治税，引导纳税遵从，防范税收风险，提高征管能力，优化纳税服务过程中发近挥着十分重要的作用。但由于法规制度不完善，法律定位不准确，职责分工不明确等原因导致纳税评估、日常检查与税务稽查之间出现了缺位、越位和不协调的现象，给正常的税收工作秩序带来了很大的影响，因此对纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位及有效衔接问题的研究具有十分重要的理论意义和实践价值。

一、纳税评估、日常检查与税务稽查在定位及其衔接方面存在的主要问题

(一)现行纳税评估体系的局限性

1、纳税评估的法律地位不明确，评估结果处理缺少法律依据。

《纳税评估管理办法（试行）》的颁布实施，标志着税收征管工作重心向税源管理实现了战略性调整。纳税评估作为一项税务管理活动,属于行政管理行为，任何合法的行政行为都必须得到国家的法律、法规的授权,但在《税收征收管理法》及其实施细则中均无有关纳税评估的表述，没有赋予纳税评估应有的法律地位，使得纳税评估工作始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，很难把握操作的准确尺度。对纳税评估中发现的涉税违法行为通常采取宽容性的处理，即《纳税评估管理办法》第18条“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正”的规定，便含有对此类行为免于行政处罚之意,超出了我国现行《税收征管法》及实施细则的免责规定，显著加重了纳税评估人员的执法风险。

2、纳税评估制度体系不完善，实际操作过程中随意性较大。

《纳税评估管理办法（试行）》对纳税评估工作作出了指导性的规定，但缺少可操作性的纳税评估工作规程，没有制定相配套的纳税评估职责分工、质量控制、责任追究、绩效考核等制度体系，实际操作过程中随意性较大，纳税评估的作用得不到应有的发挥。表现为纳税评估在当前存在两种错误的观念：一是纳税评估“无用论”，认为纳税评估是一种内部审计行为，以案头审核为主，所依赖的纳税信息资料的全面性、真实性和准确性受到限制，评估结论的可靠性受到质疑，不必向纳税人发出任何形式的法律文书，使得评估工作大多流于形式,发挥不了应有的作用；二是纳税评估“万能论”，认为纳税评估就是管理环节的“稽查”，对于靠案头资料和税务约谈无法证实的疑点问题，既可进行调账核查，也可进行实地核查，而且这种“评估式稽查”不受税务稽查程序的严格限制，并且对评估中发现的问题又可进行宽容性和灵活性处理，使得纳税评估成为征管过程中进退自如的“万能武器”，严重削弱了税法的刚性和执法的严肃性。

(二)征管部门的日常检查日益被边缘化

1、征管部门自身以纳税评估代替了日常检查。

根据《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发[2003]124号）的规定，日常检查属于征管部门的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。自《纳税评估管理办法（试行）》公布实施以来，纳税评估作为强化税收管理的核心环节和重要手段被提到前所未有的高度，得到了各级税务机关的广泛重视。但纳税评估办法中有关约谈纳税人、提供举证资料、进行实地调查核实的规定与日常检查的界限混淆不明，职责划分不清；纳税评估办法中对评估程序、评估期限、评估比例、评估次数与评估权限的规定都不够明确，而不象日常检查那样受到各种限制，致使征管部门逐渐形成了以纳税评估代替日常检查的倾向，要么是以评代查、以补代罚，减轻纳税人的责任；要么借纳税评估之名，行税务检查之实，加重纳税人的负担。

2、稽查部门的税务稽查挤占了日常检查的空间。

根据国家税收征管改革的总体部署和要求,各地积极探索和推行了稽查体制改革，通过整合稽查资源、统一执法尺度、强化执法监督等措施，在县级以上逐步建立了“一级稽查”体制，对税务稽查局专业发挥“重点稽查”职能，深化税收征管改革，促进依法治税具有十分重要的意义。由于认识上存在偏差，部分人员不能正确理解“一级稽查”的内涵，将税务稽查和税务检查混为一谈的观念，甚至错误地认为除稽查人员外，管理部门的人员不能下户检查，常常以税务稽查取代了征管部门的日常检查和发票管理部门的发票检查，这不仅无助于正确界定征管、稽查部门各自的职责，而且容易导致对税务稽查职能认识上的错位。有的纳税人为迎合税务稽查人员更多地体现“稽查成果”的心理，有意不足额申报税款，留待稽查时补缴，以求得稽查人员从轻从宽的稽查处理，结果造成管理部门的职能被弱化，税务稽查的职能也没有得到应有的发挥，严重影响了税收执法的刚性。

(三)税务稽查的法律定位模糊，制约了税务稽查职能的发挥

1、税务稽查的法律概念模糊，指导思想偏离了稽查的组织目标。

由于历史的原因，税务稽查在我国的法律上一直没有明确的定义。改革开放前，还没有税务稽查这一提法。上世纪八十年代至九十年代初，“税务稽查”、“税务检查”、“纳税检查”、“税收检查”等提法互相混用。直到1994年，在国务院批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》中，正式提出“税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查”，从此“税务稽查”一词开始大量使用。1995年国家税务总局下发的《税务稽查工作规程》中对税务稽查的内涵第一次作出了正式解释。这一解释将税务稽查主体笼统地界定为税务机关，不利于税务稽查机构独立行使税务稽查权,影响了税务稽查职能的充分发挥。长期以来我国各级税务机关包括稽查机构在“以组织收入为中心”的单纯财政思想指导下,稽查局被作为税务局查补收入的手段,将“执法型”稽查弱化为“收入型”稽查,致使稽查运行偏离了组织目标。

2、税务稽查工作规程“陈旧过时”，对指导实际工作有一定的局限性。现行适用的《税务稽查工作规程》是由国家税务总局于1995年12月制定下发的，至今已不能适应税收工作不断发展的需要。随着社会税收环境的发展变化，新的税收征管模式不断完善，税收征管改革也不断深入，特别是新的税收管理员制度实行后，纳税评估作为一种全新的管理手段在强化税源管理中发挥着日益重要的作用。受当时条件限制，《税务稽查工作规程》在某些方面的规定与新的《税收征管法》的精神不符，更无法协调税务稽查与纳税评估之间的关系，以致造成征管与稽查之间的权责不清，衔接不畅，矛盾也越来越大，直接影响了税收征管的质量与效率。在实际工作中，评估人员往往从本部门利益出发，对评估中发现的税收违法案件，好处理的自己作补税处理，难处理的移送稽查部门处理；同样稽查部门在确定稽查对象时往往也是“挑肥拣瘦”、“喜大恶小”、“避难就易”，对税源大户、好查的户年年查，放松了对中小纳税户、难查户的监督检查，使税务稽查失去公平。致使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，淡化了纳税人依法纳税的意识，使犯罪分子得不到应有的惩处，极大地降低了税法的严肃性。

二、关于纳税评估、日常检查与税务稽查三者如何准确定位的分析

（一）关于纳税评估的定位分析

1、概念： 纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。

2、确立纳税评估在强化税源管理中的核心地位。

改革税收征管新模式的首要任务是“强化管理”，“强化管理”的核心是税源管理，它是连接“集中征收”和“重点稽查” 的桥梁和纽带，而确立纳税评估在税源管理中居于核心地位，对强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率有着十分重要的意义。一是纳税评估是在申报后立即展开，纳税申报中存在的问题能够及时被发现和处理，有效地防止虚假纳税申报，提高了纳税申报的准确率，有助于税务机关加强税源控管，堵塞管理漏洞，减少税收流失，从而提高了管理的时效性；二是纳税评估的目标定位决定其具有服务的功能。纳税评估通过约谈、举证等方式，将纳税人目前大量存在的因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题及时处理在未发或萌芽状态，更加注重帮助纳税人识错、纠错，提高其正确纳税的能力，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优化服务的目的，有利于构建和谐的征纳关系；三是纳税评估为日常检查和税务稽查提供准确的案源，减少打击税收违法行为的盲目性，提高了执法的准确性和威慑力。确立纳税评估在税源管理中的核心地位，可以使征管体系更加严谨，征管工作更具活力，精细化程度更高，税收的管理与服务功能更加凸显，弱化管理的状况从而得到根本性的改变。

（二）关于日常检查与税务稽查的定位分析

1、概念：日常检查和税务稽查同属《税收征管法》中税务检查的范畴，因此要认清日常检查和税务稽查的概念首先应弄清什么是税务检查。《税收征管法》第五十四条规定：“税务机关有权进行下列税务检查„„”《税收征管法》第十四条规定：“本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。”《税收征管法实施细则》第九条进一步规定：“税收征管法第十四条所称按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”根据国家税务总局征收管理司编著的《新税收征收管理法及其实施细则释义》的解释，税务检查是税务机关以国家税收法律、行政法规为依据，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务的情况进行检查和处理的总称；税务稽查，是税务检查的一种，是指税务稽查机构的专业检查。从以上规定中可以看出，税务稽查应当是指税务机关的专业税务稽查机构依法对有税收违法嫌疑的纳税人、扣缴义务人所进行的税务检查和处理工作的总称，属于执法型检查。按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）规定，日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。

2、正确认清日常检查与税务稽查之间的关系。

由于日常检查和税务稽查同属税源监控管理手段，在外在表现形式上均为对纳税人、扣缴义务人实施的一种税务检查，因此，要准确划分日常检查和税务稽查的职责，必须正确认识日常检查和税务稽查两者之间的关系。

（1）两者的区别：1从检查主体看,税务稽查的主体是省以下的各级税务稽○查局；日常检查的主体一般是税务机关的征管部门。○2从检查对象看，税务稽查的检查对象是涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的纳税人和扣缴义务人；日常检查的对象主要是在税收征管活动中有特定义务，或者在某一环节出现问题需要约谈问询、调查核实、检查清算的纳税人、扣缴义务人。○3从检查性质看，税务稽查是由专业稽查部门依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务情况进行检查和处理的全部活动，以检查以往为主，属于事后检查，其目的和作用是查处偷、逃、骗税行为、打击税收违法犯罪活动，使税法神圣不可侵犯，具有征管机构无法可比的专业性和执法地位的权威性；日常检查是征管部门为强化税源管理在当年纳税期内对纳税人的涉税情况进行单项性、有针对性的，不涉及立案核查与系统审计的检查，日常检查侧重于事前、事中的申报监控管理和纳税辅导，其目的和作用是及时发现问题、分析问题、解决问题，以维护良好的税收征管秩序。○4从检查程序看，税务稽查的程序必须严格遵守《税务稽查工作规程》的规定，即必须按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，实行严格的专业化分工，各环节相互分离、相互制约；日常检查则可以根据税收征管的实际需要进行灵活的安排，程序比较简单，不一定按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，只要不违背税收征管法及实施细则的原则规定即可。

（2）两者的联系：○1无论是日常检查还是税务稽查都源自《税收征管法》及实施细则的授权，都必须遵守《税收征管法》及实施细则的规定，两者的共同目标是依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。○2两者均是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，是一种以管促查，以查促管的相辅相成、相互补充的良性互动关系。日常检查可及时、准确地为税务稽查提供案源信息、资料数据，增强税务稽查对税收违法行为打击的准确度和力度，弥补当前税务稽查选案信息少、准确率低的不足；税务稽查通过查处税收违法行为，既能起到教育纳税人自觉依法纳税、遵守税法的作用，又可以促进征管部门各项管理措施及行为更规范、更严密、更有效，起到“以查促管”的作用。认为税务检查只能由稽查部门实施，征管部门没有税收检查权，或者将日常检查与税务稽查割裂开来，都是不正确的。

三、建立完善纳税评估、日常检查与税务稽查三者之间有效的衔接与协调机制

（一）完善法律法规，规范工作规程。

一是修改完善《税收征管法》及其《实施细则》，在法律法规层面上赋予纳税评估明确的法律地位，更好地发挥纳税评估在强化税源管理中核心作用；在“法律责任”部分增加在一定条件下予以免责的人性化设计：如属于纳税人非主观故意的，因计算和填写错误或政策和程序理解偏差等原因产生的一般性税收问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，若纳税人主动接受自查自纠（自行补充纳税资料、补正申报、补缴税款、调整账目等）的，可给予从轻、减轻或免于处罚，从而使税收征管法更加符合以人不为本的治国理念。二是制定便于操作的纳税评估工作业务规程，对评估程序、评估期限、评估比例、评估次数与评估处理作出具体的规定，建立纳税评估岗位责任、质量控制、评估复查、责任追究等制度体系,使纳税评估工作有章可循，不断提高评估工作水平。三是尽快出台《税务检查条例》，以行政法规的形式统一规范税务检查法规体系。根据新的税收征管法的规定，结合税收征管新模式，从清理过时条款、细化立案标准、规范执法行为等方面修改完善《税务稽查工作规程》，确立选案、检查、审理、执行四个环节分工、制约，互相促进的稽查体制。根据征管部门日常检查的不同环节和特点，制定贴近实际、简便易行、合法有效的日常检查工作规程，构建日常检查和税务稽查各个环节之间衔接紧密、分工明确、权责清晰、均衡协调的关系。

（二）划分职责范围，明确业务边界。

纳税评估、日常检查、税务稽查是税收管理的不同环节，三者之间既相对独立，又相互依存、相互促进，共同构成税收管理的有机整体。因此，要在严格按照《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）规定的三条原则基础上，结合《纳税评估管理办法》，对纳税评估、日常检查、税务稽查进行准确定位，划分职责范围，明确业务边界。

1、纳税评估作为一种系统性的税源监控手段，贯穿于税收征管的始终，税收征管过程包含了对税收征管每个环节进行评估的过程。纳税评估的对象原则上是主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种，但评估实务中一般采用计算机自动筛选、人工分析筛选和重点抽样筛选等方法确定纳税评估对象。筛选纳税评估对象的重点主要包括：依据税收宏观分析、行业税负监控结果等数据，结合各项评估指标及其预警值和税收管理员掌握的纳税人实际情况，参照纳税人所属行业、经济类型、经营规模、信用等级等因素进行全面、综合的审核对比分析，发现有问题或疑点的纳税人；重点税源户；特殊行业的重点企业；税负异常变化；长时间零税负和负税负申报；发票违章； 申报情况与地税机关掌握情况不一致； 享受了税收优惠政策；期内办理退税以及发生弥补亏损； 纳税信用等级低下；日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人等。

2、在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责。日常检查适用于对纳税人履行纳税义务过程中不涉及立案检查与系统审计的的日常税收管理行为。日常检查的主要内容包括：检查核实纳税人税务登记事项的真实性、企业财务的核算、帐簿凭证的管理；非正常户、停业户等动态信息的核查；纳税人基础信息采集核查；税控装置使用的核查；纳税户日常发票保管、使用情况的检查、核查和协查；涉税申请审批项目和核定、认定事项的实地核查；调查核实纳税人纳税申报（减免、退税申请）事项；汇算清缴检查；税收优惠政策执行情况的检查；注销税务登记情况的核查和税款清算；对纳税评估问询和疑点情况进行实地检查等。

3、税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。税务稽查案源主要从以下几个方面确定：举报案件；纳税评估与日常检查过程中发现有偷、逃、骗税等税收违法行为嫌疑、需要移送稽查的案件；上级交办的案件；稽查局按规定采取计算机选取或人工随机抽样等办法选取并与税源管理部门协调后确定的案件；外单位（包括国际情报交换）转办的案件等。稽查的重点是查处伪造、倒卖、虚开增值税专用发票，利用作假账、多套账或账外经营手段偷逃税款，伪造海关代征进口增值税专用缴款书、运输发票、废旧物资普通发票和农产品收购发票等骗抵税款以及骗取出口退税等违法案件。

（三）建立协调机制，构建监督体系。

为了提高税收征管的综合效能，防止和避免多头评估、多头检查与重复检查，应建立健全纳税评估、日常检查与税务稽查工作协调机制，实现征收、管理、稽查各环节的工作衔接与信息共享，使征管查之间真正形成相互协调，相互促进的管理链条，成为税收管理科学化、精细化、规范化管理的有机整体。

一是建立征管查联席会议制度,形成制度化、规范化的案件移交、意见反馈、信息交换机制。科学合理地安排纳税评估、日常检查与税务稽查工作计划，定期通报各自的工作情况，统筹调整工作安排，保证纳税评估、日常检查与税务稽查工作协调推进。征管部门通过纳税评估与日常检查，充分利用现代化信息手段，广泛收集、整理、分析征管查各环节中同

一、同类纳税人的各种涉税信息，找出管理中的漏洞，找准管理的主攻方向，研究管理办法，不断巩固科学管理的基础。征管部门在纳税评估和日常检查中发现的应立案查处案件要及时移交稽查部门处理，稽查部门也要切实搞好稽查结果反馈、稽查成果分析及稽查建议工作，对税务稽查中发现的问题及形成原因进行深入分析，有针对性地提出稽查建议，使征管部门能准确掌握管理中存在的薄弱环节和纳税人涉税违法行为的手段、规律和动向，从而更好地加强税收征管。

二是以明确岗位职责分工和规范征管工作流程为基础，推行税收执法责任制。将税收征管流程内的征收、管理、稽查等工作分解细化为具体的岗位，签订岗位责任书落实到个人，明确每个岗位的职责与履行每项职责的工作步骤和标准，做到以事定岗、以岗定责、权责相当，让税务人员各司其职、各尽其责，形成既分工协作，又相互制衡的关系。引入规范化管理体系，以信息化管理手段为依托，对税收执法行为进行全过程的监控与考核，建立科学完备的指标体系和考评体系，全面真实地反映税收执法结果，并为责任追究提供准确依据，确保税收执法活动高效有序地运行。

三是加强执法检查，构建监督体系。针对税收管理和执法中存在的问题中，应大力加强税务执法行为的检查监督，严格执行税收执法过错责任追究制度。对纳税评估和税务检查工作中徇私舞弊、弄虚作假，查而不报、压案不办、查处不力的，或为有涉税违法行为的纳税人通风报信致使其逃避查处的，或应移交案件而不移交的，或滥用职权致使评估、检查结果失真，给纳税人造成损失的，要严格按照《税收执法过错责任追究办法》追究过错责任人的行政责任，给予适当的行政处理和经济惩戒，情节较重的按照有关规定给予行政处分，构成犯罪的要依法追究有关人员刑事责任。加强上级税务机关对下级税务机关的执法监督。定期开展自上而下的执法检查，尤其要注重组织好日常性与专项性的执法检查，充分发挥层级执法检查所具有的深度强、力度大的作用。充分发挥税务机关内部政策法规与纪检监察部门的监督职能，实行监督关口前移，发现问题及时处理，将问题遏制在未发及萌芽状态。建立完善税务行政执法案件复查制度，实行大案要案的报告、督办、通报制度，推行税收执法政务公开制度，广泛接受纳税人、人大代表、政协委员、司法机关、社会舆论的监督，构建一个完整的执法监督体系,确保税收征管查各环节的执法工作合法、公平、公正地开展。

参考文献：

〔1〕国家税务总局教材编写组：《税收管理员操作实务》，中国税务出版社，2006年版 〔2〕梁俊娇主编：《纳税评估方法与案例》，中国财政经济出版社，2005年版 〔3〕国家税务总局征收管理司编著：《新税收征收管理法及其实施细则释义》，中国税务出版社，2002年版

〔4〕许建国：纳税评估、日常检查、税务稽查关系的规范，税务研究，2008（1）〔5〕国家税务总局：《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》，国税发[2003]124号

〔6〕国家税务总局：《关于进一步加强税收征管工作的若干意见》，国税发〔2004〕108号

〔7〕叶一敏、王贤玲、谢小安：浅谈纳税评估工作现状及对策思考，江西省地方税务局门户网站（http//146.16.16.118）/专题专刊/地税业务调研

第五篇：纳税评估与税务稽查的

纳税评估是一项国际通行的税收管理制度，如何处理纳税评估和税务稽查之间的关系，是一个值得深入研究的问题。

一、纳税评估与税务稽查的关系

纳税评估是指利用信息化手段对纳税人申报资料的全面性和真实性进行审核，进而对纳税人依法纳税的程度和信誉等级作出评价。税务稽查工作的效果很好，就没有必要再进行纳税评估。笔得认为，纳税评估的出现，是目前税收征管工作的需要。纳评估和税务稽查既有相同之处，也有不同之处。

侧重点不同，评估纳税是警示纳税人，以保证税款及时足额地缴入国库，而税务稽查是以惩戒为主，维护税法的尊严。

（一）纳税评估与税务稽查在时间顺序方面存在予盾

当某一个纳税人已经确定为纳税评估对象同时也可能被税务稽查局列为稽查对象时

（二）应移交税务稽查部门查处的案件过多，税务稽查工作压力过大

三、正确处理纳税评估与税务稽查关系的设想

（一）纳税评估优先原则

现行税收征管模式是：“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理。”三者之间管理是基础，征收是目的，稽查是保证，纳税评估属于管理和征收环节职能范围。所以，笔者认为，在处理纳税评估和税务稽查顺序关系时，