农村税费改革背景下的乡派式改革研究侯君廷

第一篇：农村税费改革背景下的乡派式改革研究侯君廷

《社会调查与研究方法》课程考核论文

河南科技大学

农村税费改革背景下的乡派式改革研究

姓 名:赵家振

学 号:人文学院

班 级:社会工作

时 间：2012年5月17日

农村税费改革背景下的乡派式改革研究

摘 要：

从2000年以“三取消、两调整、一改革”的农村税费改革走至今日，历经十二载，在减轻农民负担，规范农村收费行为，缓解干群冲突方面起到了至关重要的作用，同时，作为农村税费改革的配套机制的乡派式改革也在或紧或慢地进行着。可以说，乡镇改革的成功与否直接关系着农村税费改革的成效，本文认为，乡派式改革作为乡镇改革的一种模式，在农村税费改革的背景下具有现实的可行性和前瞻性，本文将根据所学立足于农村税费改革，结合乡镇改革的实践，分析乡派式改革的原因、可行性、问题及前景，力争把握乡镇改革问题的实质。

关键词：农村税费改革

乡镇改革

乡派式改革 正 文：

一、农村税费改革的主要内容、作用及存在问题

从上世纪80年代后期开始，农民负担问题就日益显露，90年代以来，农民负担问题日益严重，中央虽三令五申，严加禁止，但收效甚微，农民负担问题成了久治不愈的顽症。与此同时，现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有准确和权威的数字。仅据农业部1997年对10个省的一项调查显示，乡镇平均负债规模已经达到400万元，并且近年来还有不断增长的趋势。面对这种情形，政府不得不把农村税费改革提上日程，于是2000年3月启动的农村税费改革作为一种被迫的自上而下的农业调整措施而产生了。

农村税费改革主要内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”，具体表现为：“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。农村税费改革的最终目标将是建立城乡统一的税收体制，在现阶段的作用主要表现为减轻农民负担，规范农村税收行为，缓解干群冲突，维持社会稳定等这些直接的针对问题的作用，正如农村税费改革的被动性一样，其作用也是被动的、外生的，一旦政策压力发生松动，政府公务人员有空可寻，农村税费改革将难以避免历史的老路陷入“积累莫返之害”的困局。

像所有的自上而下的改革一样，力度小了，大家一起应付差事劳财劳力，力度大了则必然使既得利益者受损，而受损者又总是不甘愿，于是，税费改革政策执行不到位，农民负担得不到彻底减轻；税费改革造成乡镇政府财政缺口扩大，乡镇财政运作难以维持；税费改革后农村公共事业资金匮乏，基础教育受到很大负面影响；政府部门过于庞大，财政供养的人口众多，乡镇机构精简困难重重等等问题就应运而生了„„

二、乡镇治理模式的变迁

乡镇作为人类生活的聚居形式由来已久,在这里我们主要从行政建制的角度进行考察。乡建制起源于周代，据《周礼》所载，西周时期王畿以城周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂；镇建制始于北魏，公元4至6世纪，北魏为统治其所占领土地上的各族人民，在军事要地遍设军政合一的镇。但是，“乡”和“镇”真正成为农村基层政权组织，开始于清末新政。1908年清朝政府颁布《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县治厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡，地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。这期间大体上通过变法改革的措施，经历了井田、乡遂、乡亭、乡里、乡约、都图乃至保甲，使乡镇治理模式一步步趋于严密和完善。然而这种严密和完善对所治之下的公民来说更多的是一种政治和经济上的监控和索取，甚至于1949年新中国成立2000年税费改革之前，这种监控和索取也没有根本的改善不过是在形式上和名目上进行翻翻补补的修改。如1949年新中国成立以后，国家出于政权建设，经济建设和城市建设的现实需要，在特定时段内进行的“人民公社”、“撤社建乡”等对农民来说只是一种“掠夺经济人”的存在,通过高度的监控实现高度的索取使乡村的整体经济状况陷入困顿，农民的生活更是苦不堪言，从整体上来说，这种状况一直持续到2000年农村税费改革以前没有根本改变。从20世纪80年代末开始，随着国家对民生问题的高度关注，人民公民意识的逐步觉醒，在2000年农村税费改革以后的乡镇治理开始向着民主性和服务性的方向转变，具体表现为以下两个方面：一是县乡关系的重构，涉及财税体制、乡镇领导体制等的改革；二是政府与农村关系的调适，即构建新型的农村公共服务体制，涉及乡镇事业站所的改革。从板块上我们可以大致分为以下模式：机构改革、乡镇撤并、任职交叉、选举创新、站所转制、财政通关（乡财县管）和委托扩权等。前两者是比较普遍的做法，在这里我们将要论述的就是在前两者基础上面临乡财县管的压力而进行乡派式改革行的乡派式改革（委托扩权模式的一种表现形式）。

三、乡派式改革何以来维护农村税费改革取得的成效

前文我们已经提到乡派式改革是在机构改革和乡镇撤并的基础上面临乡财县管所造成的乡镇财政困境等问题而进行的一种委托扩权模式改革。具体来说，本文引用早先主导湖北咸安区乡派改革的区委书记的乡派改革思想：“改革农村现行管理体制,撤销乡镇一级政府,成立乡镇公所,作为县级政府的派出机构,主要任务是上传下达,协调监督本乡镇各个社区群体和社会中介机构依法依规运作,协助县直职能部门搞好计划生育和社会综合治理工作。如果目前条件不具备，则可以先大规模精简乡镇党政机构，采取党政干部交叉任职的办法，将“四大家”和为一家，压缩乡镇干部职数和人员编制，分流冗员。在农村，凡农民可以依法自立自主的事情和通过乡规民约可以协调的问题以及利用市场机制可以解决的矛盾，政府就不要去管。县级政府的涉农职能部门要适应联产承包制之后特别是市场经济条件下的农村新形势，转变领导方式，创新工作方法，通过有效服务区准确引导农民自觉接受管理。” 由此可见，乡派式改革一方面能够与国家政治体制改革的大方向和进程相适应，另一方面也符合农村的现实，不失为一条实现乡镇政府职能转变，增加农民福利的良策。在这里我们将结合农村税费改革取得的成效和问题以湖北省咸安区的乡派式改革为例对乡派式改革展开论述。

正如前文我们在农村税费改革中所论述的那样，农村税费改革在减轻农民负担等方面的成效是不容置疑的，然而人们目前担心和诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响特别是由此导致的乡镇财政的拮据，势必最终会使农村税费改革变味。如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇财政将不得 不再次向农民“伸手”，这样一来，农村税费改革免不了走历史的老路，就会像唐代杨炎两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条变法和清初的摊丁入亩一样初时“向来从弊为治以清”时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败。然而我们不难看出，这些担心和忧虑还是就事论事地局限于农村税费改革本身，对其所产生的影响及连带效应缺乏足够清晰、全面、深远的认识。实际上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对农村经济社会的发展乃至国家和社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。在这里针对农村税费改革的效果维护问题，本文试图湖北咸安政改为例，结合实际运用乡派式改革的框架加以解决。

从2002年开始，整个湖北省进行了农村税费改革。当年，横沟桥镇农民负担每亩减至68元，与改革前相比，农民负担大约减少了31%。农民负担虽然减少了，但是农民对耕作农业仍然没有多大兴趣。而另一方面，这项改革直接导致镇政府来自农业税费的收入减少近1/3。这种状况直接导致了区和乡镇的财政收入大幅降低，收支缺口越来越大，尤其是乡镇政府运行十分困难，不得不精简机构，压缩人员。在这种背景下，湖北“咸安政改”于2003年正式开始实施，它首先在该区的横沟桥、贺胜桥两镇试点，试点成功后，当年5-6月份开始在全区所有乡镇、办事处乡镇综合配套改革。改革后，横沟桥镇的农业税收和工商税收大致相等，全年财政收入为461万元。从2004年开始，咸安区取消农业税，横沟桥镇的财政收入减少一半。财政的压力推动了咸安区乡镇综合配套改革的深入发展。

从湖北“咸安政改”实施的过程来看，改革主要是在党政体制设置中进行机构的重组和人员竞争上岗，通过撤销直属站所，整体转变职能，实现从“养人”到“养事”的转变的。在这里我们可以看出，这次改革无论在方针政策还是实施措施上与其他乡镇改革并无异样，那么它何以取得成功呢？本文认为这次改革之所以能够取得成功，有两个关键点：一是内核领导层的自觉果敢，以身作则，使宣传动员工作做的十分到位到位；二是在具体实施裁减冗员策略上通过“内退减一批，外派调一批，全员竞争上岗分流一批，临时工辞退一批”使乡镇机构实现从“养人”到“养事”的转变具有了现实的可能性。

四、乡派式改革的前景和困境 本文认为乡派式改革是缩小城乡差距，实现城乡一体化建设的可行路径。从制度设置上讲，乡派式改革实现了从县-乡镇-村到县派出机构-村的转变，形成了县级可以像治理城区一样治理乡村的制度模式。如此，乡派式改革在制度设置上就有效地疏通了城乡二元格局，再无城乡之别。另一方面我国也有君权止于县的传统，我们再结合“咸安政改”的实践来看，在改革前，乡镇科室设立名目繁多，人员冗杂，乡镇财政“养人”已经吃力不已，遇事只能相互推诿，以完成任务为己任，根本顾不及效果如何，“养事”则只是空谈。改革后，通过“内退减一批，外派调一批，全员竞争上岗分流一批，临时工辞退一批”实现了从“养人”到“养事”的转变，这种转变为社会组织、企业团体等民间力量的介入提供了现实基础。这样，政府招标，各民间组织设计方案投标竞争，优胜者取得政府用于“养事”的项目资金和政策支持进行方案反感实施。如此，减轻了政府因机构人员精简而致的“养事”力不从心的困境，另一方面增强了政府与社会的融通程度，有助于实现政府和人民的双赢。

然而如同所有的改革一样，乡派式改革也无法做到民主和效率的双胜，只能在改革的过程中逐渐寻求均衡。

结 语

乡派改革说到底是基层政府职能的转变。再回头看农村税费制度的改革，我们不难看出只有将乡镇政府改造成为真正为提供公共服务的一级组织才是治本之道。这场乡镇机构改革作为税费改革的配套改革进行,达到了减员分流、精简机构和削减支出等改革的初级目的,也适应了税费改革后村级治理和普通百姓对乡级机构和工作人员的基本需求。但乡镇机构改革的最终目的是政府职能转型,更好地为农村社会服务。由于没有进行转变乡镇政府职能、理顺县乡村关系等深层次改革,重点在于分流人员和精简机构的乡镇机构改革已经在乡村社会的实践结构中引发不少问题,最严重的是上述“条块矛盾”———乡政府成为不具有完备政府功能的一级政府,却仍要承担与权力不相符的责任。这已经给乡村会的治理实践尤其是乡政府的正常运转产生严重的影响,需要进一步深化改革。乡派式”改革是适应当今农村发展的治理需求的。乡政府成为派出机构后,只需要完成县政府委托的任务,不用承担多于权力的责任,促使县政府相关职能部门更好地履行职责,也就解决了“条块矛盾”;乡政府成为派出机构后,不设立与县政府各部 门对口的机构,从上自下的线中断后,乡政府不用为各种事务忙碌,各服务中心可以专门为农民提供服务,政府职能可以得到转变;乡政府成为派出机构后,可以消除农民负担增加、乡镇机构人员膨胀的隐忧;乡政府成为派出机构后,仍然指导村民自治工作,村级自治的治理体系可以得到充分成长。最重要的是,在改革的过程中要始终抓住“转变政府职能”这一改革的核心和最终目的,只有这样才能够保证乡村治理体系的良性发展,那种只在于精简机构、削减开支的乡镇机构改革是不可取的。

五、参考文献

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第二篇：农村税费改革的背景与现状概要

农村税费改革的背景与现状

——以湖北J市调查为例

贺雪峰 王习明

当前税费改革的目的，从中央和理论界来看，是为了减轻农民负担，规范农村收费收税行为。从地方政府特别是从乡镇一级来看，他们希望通过农村税费改革来减少当前农村收粮派款的难度，提高向农民收钱的效率。换句话说，农村税费改革是在1990年代从一般性技术层面减轻农民负担屡不见效，村级债务恶性发展，农村发展难以为继的背景下，被迫采取的一项虽然仍然是技术性的但是技术层面最高级的措施。以下我们结合J市农村的实际来看农村税费改革的背景，具体措施和发展前景，在此基础上评论当前理论界和政策研究部门的相关讨论。

一、背景

国务院在2001年3月24日发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中重申，农村税费改革是继实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革，对减轻农民负担，制止农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派），增强农业基础地位，促进农村社会稳定和国民经济持续快速健康发展具有深远的意义。

中央将农村税费改革提升到加强农业基础、保护农民利益和维护农村稳定的高度，是十分正确的。自1980年代末期以来，除少数年份以外，全国大部分农村地区的经济形势都不很景气，农民收入增长缓慢，而负担越减越重，与农民负担有关的恶性案件不断发生，比农民负担更为棘手的村级债务浮出水面，在农民负担和村级债务的双重推力下，农民越来越多地脱离农村。当整个国民经济形势较好的时候，城市和工业具有一定的劳动吸纳能力，但是，中国是有8亿农民的农民大国，越来越多农民脱离农村和国民经济的波动，不仅会构成农村社会不稳定的严重问题，而且整个国家的稳定也失去了根基。换句话说，农村税费改革是在当前农村形势十分严峻，一般性治标办法已经不能解决问题的情况下，推出的一项重大改革。以下我们从理解农村税费改革背景的角度，来讨论为什么当前农村治理要动大手术。

先看一下村级债务和农民负担的必然性。产生村级债务的原因大致是三个方面起作用的结果，其一是农民因为负担重而不愿交。其二是乡镇通过自己的资源优势向村组硬要。在“上压下顶”的处境下，村干部既左右为难，又借机渔利，最终造成了巨额村级债务。

说村级债务和农民负担的必然性，并不是说村级债务是一个宿命，而是说，国家试图发挥地方政府在经济发展中的主导作用，就不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能，也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。恰恰在体制转轨、社会转型的背景下，缺乏自下而上监督的地方各级政府很容易由强人变为恶人。越是改革开放的后期，创业越难，强人创业的成本和风险越大，宽松的政策空间就为强人转变为恶人提供了谋私机会。这样，在县乡两级，越是后期，就有越多的地方官员进行那些华而不实、劳而无功的“创业”，实质上不过是借创业之名行谋私之实。这些任期短暂、缺乏监督的县乡两级官员，在对付缺乏组织的农民时，易如反掌，这就是各种表面上符合政策精神，实质上劳民伤财的加重农民负担行为产生的原因。农民没有与县乡两级谈判的能力，但他们有拖欠税费乃至离开农村的决心，因为他们相当多数人已经无法承担起过重的负担。当前各地事实上并不是依据是否违反中央减轻农民负担的政策，而是一个地方的农民是否到了承受负担能力的极限并因而引发恶性案件，来判断一个地方农民负担的轻重。在没有到发生恶性案件程度的农民负担水平线上，县乡两级就会利用实质上宽松的政策来加重农民负担。这种负担会一直加重到农民可以承受的极限为止。换句话说，是当前国家对地方政府主导经济发展的功能与维护地方社会稳定（含减轻农民负担等）的双重期待，造成了农民负担的根本原因。在国家对地方政府的双重期待不被改变的情况下，减轻农民负担的可能性就难以存在。

无论如何，农民负担重和村级债务多是两个既成的事实，构成这两个既成事实深层次的原因成为中央下决心进行农村税费改革的理由，而这两个事实本身，成为当前农村收粮派款成为天下第一难[1]，从而成为县乡村三级期望通过费改税来减小收粮派款难度，实现农村社会平稳运转的原因。

农村税费改革的具体措施之一是税费征收方式的改革。先看一看当前农村税费征收的困境，再看一看两种不同思路指导下借税费改革来推行的农村税费征收方式的改革。湖北省委办公厅在2001年7月23日印发《关于对监利等四个县市实行农民负担‘笼子’管理的通报》中，通报了监利县、汉川市、浠水县和房县2000年下半年至2001年初农村税费征收中出现的七例农民非正常死亡案件。湖北省省长在讲话中强调：“今后，凡是因农民负担引发农民非正常死亡的，都要依法严肃查处，并追究当地主要领导的责任。”

看看基层干部怎么说。有一个县委书记说，现在农民的素质太低，找他们收税说好话根本就没有用处。在说好话不能起作用的情况下，乡村干部只得想出种种招数来收取税费。据J市农民负担监督管理办公室2001年9月30日印发的《九月份农民负担信访及举报情况通报》，农民来信来电话和来访反映，乡村干部在收取税费时，到农民家扒粮，将农民带到派出所关押，乃至将农民打伤的情况仍然较为普遍。之所以如此高压下，乡村干部仍然以中央和省市各级明令禁止的办法收取税费，是因为他们认为不如此，就根本收不上来税费，收不上来税费，不仅乡村两级不能运转，而且无法向县市两级交待。

恶性循环是这样产生的：沉重的农民负担让农民负担不起因此拒交税费普遍发生。在农民拒交税费时，村级组织利用自己仍然存有的信誉来向外借贷以上缴，随着村级债务的增加，借贷越来越难，支付的利息越来越高。高额的村级债务进一步瓦解了农民对村集体的信心，因此更不愿意上缴各种提留税费。乡村两级不得不加大税费征收的力度。税费征收的力度越大，乡村干部所承担的风险就越大，承担大的风险对村干部来说尤其不合算，他们必须要有与所承担风险相一致的报酬。乡镇一级在收取税费方面越来越依赖积极性越来越差的村干部时，就不得不提高村组干部的报酬，就不得不对村组干部经济上的谋私行为保持宽容。而村组干部的谋利和高报酬，对于不堪忍受负担的农民来说，构成了农民更多不缴税费的理由。乡村两级就不得不进一步加大税费征收力度，这样最终会将农村税费征收力度推至极端，恶性事件自然而然发生了。

因此，从中央到地方，大家都指望借农村税费改革来一揽子解决问题。在目前的状况下，这些问题能解决吗？看一看两种不同思路的农村税费改革。

二、现状

当前农村税费改革的主导思路是中央在安徽省进行的农村税费改革试点。J市G县是湖北省农村税费改革的试点县。这种改革的要点有二，一是减轻农民负担，二是规范税费征收。另一种思路来自基层自发的制度创新，其核心是强化税费征收的力度，J市S县E镇在2001年进行的税费改革即是如此。E镇的做法在当前农村很有代表性，E镇税费征收方式改革文件称是S县唯一试点乡镇，其实J市绝大多数乡镇也是如E镇一样做的，只是大多没有如E镇用文件形式印发出来。

第一种思路的问题是忽视了当前农村的实际，这个实际有两个内容，一是农民负担减轻之后，县乡村三级如何运转，二是当前严重的村级债务如何处理。第二种思路的问题是，在农民负担不减轻的情况下改革农村税费征收方式，增加农村税费征收力度，不仅可能违反中央政策，而且必然造成涉农负担恶性事件的屡屡发生，并将农民推至无所归依的边缘，最终使中国现代化丧失农村基础和农民基础。

分别看看两种不同思路的农村税费改革。

1、G县的试点

G县是湖北省选定的税费改革试点县，基本做法与安徽省的做法一样。据G县人民政府2001年9月的《农村税费改革情况汇报》，其主要成效有：一是切实减轻了农民负担。改革后，按政策性测算，与1999年相比，全县政策性减免2525.4万元，下降27.79%。由于取消了合同外的各种负担，实际减免达5000多万元，减幅达40%；二是激发了广大农民种田的积极性。改革前全县抛荒地过10万亩，改革后已落实抛荒地8万多亩；三是规范了征收行为。截止8月底，征收“两税”、“两附加”2380.36万元，其中财政部门在纳税大厅（点）征收税款252万元，占征收额的10.58%；四是减轻了村组干部的压力，使村组干部从收粮、收款的具体事务中解脱出来。《汇报》同时谈到农村税费改革存在以下主要问题：一是技术性的问题如二轮承包面积与实际面积有差距。按统计年报计算的常年产量过高，全县亩平产量竟达到1034.8公斤。出现新的税负不公。跨区域“一事一议”工程不好组织实施。农村抗旱工作组织难度大。外出经商务工农民负担难确定等；

二是农村两大难题影响改革。一个难题是农村严重的抛荒问题。经调查全县有24，280亩土地抛荒，悬空税费任务95万元，其中曹武镇有10361亩抛荒耕地未能落实。另一个难题是农村债务缺乏有效化解途径，“以债抵税”现象普遍。截止2000年，全县村级债务达1.75亿元，村平44万元，虽然采取了多种化债措施，效果仍不理想；

三是机构运转艰难。税费改革后财力缺口太大，乡镇运转所需公用经费没有资金来源。村组干部则普遍担心下半年报酬难兑现，各项支出难应付。义务教育经费缺口大，据测算每年教育经费缺口达1，472万元，另有3，488万元“普九”债务需要偿还。收入的稳定性与支出增长性的矛盾大；

四是农税任务完成难度加大。截止8月底，全县“两税”、“两附加”任务完成了2，380.36万元，占全年任务的36.72%，掉正常进度30.4个百分点。具体原因有三个方面，第一个方面是基层财政征收力量不足。第二个方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏税收保全措施，缺乏对“钉子户”、“抗交户”强制执行措施。第三个方面是存在税收任务完成与农税收入季节性的矛盾，为促进度、保任务，出现了少数村组借贷、贷款交税的问题，产生了新的不良债务； 五是各种非政策性负担难以控制，主要是报刊征订、各种检查验收、达标升级和培训等非政策性负担，且大多上级提出了硬性要求，如不完成，将会影响工作业绩考核，如完成，没有资金来源，只有增加农民负担，违反税费改革政策，基层干部左右为难。

在G县人民政府2001年7月的同题汇报材料上，G县对缺乏有效征管手段进行了描述：“主要是缺乏税收保全措施和对‘钉子户’、‘抗交户’的依法打击和强制执行措施。虽然国家已经出台了《税收征管法》，但《农业税收征管条例》还没有出台。如按目前的司法程序，对一户‘钉子户’进行司法打击，需要91天，还存在着成本过高，部门难以协调等问题，征管工作相当被动。如果税费改革后，在税收上不能赋予财政部门独立行使税收司法处罚权力，不建立相应的司法处理机构，不将‘钉子户’处理下来，不交税的人会越来越多，交税的人越来越少，税收征管难度将会更大。” 问题正在这里，税费改革后，农民负担虽然大大降低，但收款难度依旧。在收款难的情况下，村组出现借款、贷款交税并因此产生新的不良债务。G县在2001年七月的汇报材料上还说“如果上级特别是省政府不能为试点县撑腰，对各种报刊征订、检查验收、达标升级进行清理与控制，年底将会出现农民负担反弹的可能。”还是税费改革试点的当年，农民负担反弹和税收征收困难及村级债务加重等等问题又出来了。

G县应是J市农民负担最轻、村级债务最少、乡村运转最好的县了。然而，即使G县，农民拒交税费的情况也很普遍。以1999年为例，G县农民合同负担征收率仅为81%，农业税也才90%。据G县测算，2001年税费改革后，G县可征“两税两附加”合计6，562万元，人平159元，亩平82元，比改革前的2000年农民人平负担199元、亩平负担101元有较大下降，比1999年农民人平负担220元、亩平负担113元有大大下降。问题是即使这已经大大下降的两税两附加的征收情况也不尽人意。这就会使乡村两级的运转陷于困境。以村级为例，在征收上去的“两税两附加”中，村级收入占1/6，即2001年村级应收入1，094万元，村平2.6万元。而据G县乡镇调查统计，1999年仅村干部报酬、五保户供养、办公费三项实际支出即达3，199万元，村平7.6万元。税费改革后，村一级正常运转都会十分困难。在运转困难的情况下，村级借贷不可避免，村级负债必然增加。最终，有所减轻的农民负担又会反弹。一句话，指望通过农村税费改革来一揽子解决农村问题的想法是不现实的。说这种方案不现实的理由有二，一是仅仅减免农民负担，不能解决县乡村三级的正常运转问题，且严重的村级债务会越拖越严重。二是这种方案仍然不能解决税收征收的难题，也很难最终解决农民负担问题。再来看第二种思路的农村税费改革办法。

2、E镇的做法

E镇农村税费改革的思路是税费征收方式改革。这种税费征收方式的改革，是J市乡镇一级面对当前农村税费征收日益困难而普遍采取的措施，很具典型性。E镇政府将他们农村税费征收方式改革的文件汇总成一本《E镇农村税费征收方式改革文件汇编》，以下所录均出自此本《文件汇编》。

《文件汇编》包括三个部分的内容，第一部分是以E镇人民政府文件名义下发的四份文件，分别为《关于农村税费征收方案改革的实施方案》、《关于农村税费征收方式改革的若干意见（试行）》、《关于建立“债管中心”的实施方案（试行）》、《关于认真做好2001年秋季税费征收工作的通知》，发文时间均为2001年8月31日，发文号为7-10号；第二个部分是关于农村债务管理办法的四个附件，制订时间也是2001年8月31日；第三个部分是农村税费征收方式改革的宣传资料，包括一份答问录和一份致全镇农户的公开信。以下大略分奖惩办法、征收措施、偿还债务三个方面摘抄《文件汇编》的相关内容如下：

A．奖惩办法

1、依法催缴，奖惩结帐。凡农户一次性交清全年税费的奖3%。村组干部3次做工作不交税费的农户，坚决依法征收。镇政府同各村各有关职能部门签订税费征收责任状，年终组织奖惩结帐。

2、秋征期间，包村镇机关干部按完成秋征任务的比例核发下半年自筹工资。10月15日是秋征得奖最后时限，完成任务达不到90%的，书记、主任要写出书面检查，并在全镇通报批评；达不到80%的，书记、主任自动辞职。村组干部的工资报酬严格与工作实绩挂勾，其中税费征收所占比例不能低于50%。

B．征收措施

3、为了体现社会主义优越性，对特困户交费实行减、免、缓政策，由各村根据情况自行酌情减免，减免后的税费由本村平衡消化。

4、对家在农村的有税费任务的国家公务员、单位工作人员的父母、配偶、子女不交内税费的，村组申报后，由所在单位停薪用现金抵税，结清为止。

5、各条战线、各个部门要全力支持政府税费征收方式改革，对“欠款大户”、外出户要全面实行“负担卡过关制”。

6、农民在没有完成各种税费之前，暂不得自行处理自己生产的粮食。具有合法粮食收购手续的单位和个人，在全镇各种税费没完成之前，不准收购农民抵交税费的粮食。工商、税务、公安、司法等部门要紧密配合通力协作，加大查处力度，确保粮食收购市场活而不乱、管而有序。

7、农户以债权抵交税费，经审批不得突破当年上交总额的20%，不得串户抵交税费。

8、秋征期间组织三个专班，一是大厅收费专班。二是干部工作专班。三是流动征收专班，由地税分局、经管站、财政所等单位抽调专人组成，下村督导、依法征收、突出重点，抓好征收。C．偿还债务

9、为了既保上交，又有序还债，做到上交还债两不误，镇委镇政府决定采取以下还债途径：完成当年税费任务100%，返10%还债；完成95%以上的，返8%还债；完成80%以下的，不返资金还债。

10、各村要全面清理资产，能拍卖则拍卖，能租赁则租赁，所得资金可以全部用于还债。

11、各村还债计划必须按当年村级收入保上交、保运转后再作安排。按有序还债的原则，年初将当年计划偿还的债权人姓名、偿还金额、安排顺序造册，报“债管中心”作为镇政府批准还债的参考依据。全体村组干部要以大局出发，积极支持设立债管中心，尽量减少杂音。

从以上所引E镇税费征收方式改革的文件来看，E镇为了在当前农村税费征收面临诸多难题的情况下，将税费征收上来，可谓将各种办法都想到了，用这种办法强制去收款，迟早会“点子低”闹出恶性事件来。问题是，E镇或当前乡镇一级不用如此办法，根本就无法将农民的税费征收上来。

据S县经管局和财政局2001年11月14日对E镇税费征收方式改革的调查，E镇以上改革的最大成果是加快了税费征收进度。截止10月30日，全镇完成税费秋征任务499.6万元，占应交总额556万元的89.8%。除5个村欠交税费56.5万元外，全镇其余20个村均已完成税费征收任务。因为征收措施得力，2001年E镇征收费用仅为3.6万元（奖励进纳税厅交税费农户的5.7万元除外），而2000年E镇征收费用近20万元。因为税费征收主要依托包村镇干部，村组干部不直接收款，防止了村组截留、挪用税费款的发生，保证了镇一级的收入。问题是村级没有收入，村均超过百万元的村级债务不能消化。S县经管局在调查报告中说，由于资金不足，E镇债管中心未能启动，不能兑现税费征收前的承诺，不能达到“有序还债”的目的，还会对2002年清收造成影响。此外还有两个问题，一是虽然2001年全镇有80%的村完成了税费征收任务，但各村都有“钉子户”拒交的情况，这些拒交的钱得由村组借贷上交或将村提留和共同生产费垫付上交。这都会造成新的村级亏空，形成村级债务。更糟糕的是，2001年秋征期间，E镇即发生数起包村镇干部打伤农民事件，其中至少有一起农民因打伤引发上访的例子。派出所也介入其中，将至少一位农民拘留。S县2001年9月到J市农民负担管理办公室具名上访说乡村干部因征收税费打伤村民的就有3例，这还不包括下述金牛村刘加云之妻被打伤的事。一旦人被打伤引发事端，E镇税费征收方式的改革也就会走到尽头。

我们在J市农村调查，几乎所有乡镇在夏征秋征期间，都采用了诸如以上E镇办法中的一些或全部，只是一般乡镇很少将这些办法如此明文地作为文件印发且汇编成册。这种仅仅强化税费征收以保持乡镇正常运转的改革，是乡镇一级在下顶上压的艰难处境中迫不得已的“制度创新”，这种自发的“制度创新”较国家农村税费改革，肯定要糟糕的多。这种创新不仅不能解决长远的农村问题，而且不能解决一时的农村问题。当然，这种创新是大大地违反了中央关于农民负担政策的。

三、过程

如前所述，农村税费改革的主要目标有二，一是减农民负担，二是降低征收成本。当农民负担很轻的时候，农民的皇粮国税意识使联产承包责任制之初的税费征收成本很低，在1980年代，税费征收成本并未成为困扰乡村治理的问题。问题只在1980年代后期以来的整个1990年代。1988年以来农民负担不断增加，交不起和不愿交税费提留的农民越来越多。好在1990年代前半期，粮食购销体制未放开，以国有粮食系统购销为主体的粮食收购体制，让乡村组织与粮食部门密切配合，乡村组织负责催粮，而粮食部门并不与售粮农民现场结算，而是与乡村两级（主要是村一级）结算，所谓“户卖村结”。“户卖村结”的好处是，乡村两级向农民收取税费时，不必直接面对千家万户的农民，从而可以降低税费征收成本。但是粮食收购中“户卖村结”的问题很多，特别是在农民负担越来越重，而乡村收费越来越滥的情况下，农民越来越不愿将粮食卖给国有粮食部门，“催粮”成本节节上升。1998年中央进行粮食购销体制改革，同时严禁任何部门在农民交售粮食时搭车收费，推行“户卖户结”。在J市，“户卖户结”并未彻底执行，但因为粮食购销“顺价销售”失败，农民很快就冲破了乡村组织通过“催粮”来“派款”的围堵，在2000年前后，乡村组织终于要直接面对千家万户分散农户进行细致的、烦琐的收款工作了。说乡村组织要面对收款工作，是笼统的说法。乡和村是不一样的，村一级是自治组织，并无理由为乡一级的收款劳神。分项来说，农业四税（农业税、农业特产税、契税、耕地占用税）与农发基金应该由乡镇财政所征收，各乡镇财政所也设有农税员。1999年我们到G县宋河镇调查，仅仅5万多人的一个镇，财政所就有40多位工作人员，想是按一个村配有一个农税员来安排的，农税当然应该由财政所收。屠宰税和车船使用税应该由地税所收。虽然一些小乡镇未设地税所，但都在其周边镇设有地税所并因此地税隶属周边乡镇地税所管辖。地税所也是一个好单位，设立以来，都买了车，做了楼房。乡镇统筹是乡镇政府安排使用由经管站管理的。经管站在1990年代也是一个大单位，特别是在1990年代后期，乡镇经管站一般有10多位工作人员。至于其他集资摊派，也应由乡镇部门向农户征收。

问题在于，分散的千家万户的农民不是乡镇可以应付得了的。没有村组干部的协助，乡镇来的收税收费人员，村民理都不理。村民还可以一走了之，乡镇赔不起与每一户农民捉迷藏的时间。G县2001年实行农村税费改革之后，农民负担大大减轻了，农民上缴税费的意愿也大大增强，但G县试图以财政所农税员为主体来征收税费（两税及两附加），事实证明效果不好，这是可以预见的效果。2001年A镇试验以财政所与经管站为主体到农村收税，至9月底，才收上来9万元，开支却有3.43元。G县一个镇由财政所逐户据实征收特产税，一年下来，收上来3万多元特产税，花费3万多元征收成本。

在2001年进行税费改革后农民负担大大减轻的情况下，由乡镇为主体收税才如此效果，就可以想象此前农村税费征收如何离得开村组干部。无论催粮还是派款，村组干部都是乡镇离不开的基础。

因为村组干部收款比乡镇收款有效，乡镇就按村下达税费任务。实际上，自联产承包责任制以来，乡镇一直是按村下达税费任务的。即使是后来一再强调要据实征收的屠宰税和农业特产税，一直到我们调查的2001年，仍然是按村分的任务且这个任务是只增不减的。按村下达任务的好处，可以调动村组干部收款的积极性和责任性。在J市目前阶段的问题是，在村平近百万元的债务面前，村组干部的责任性早就没有存在的理由了，他们只有完成收款任务以得到应该归自己报酬的积极性。实践中乡镇也是越来越将报酬与村组干部收款的多少挂起勾来。即使如此，村组干部也没有能力足额收取税费了。村组干部的公信力还受到怀疑，且有越来越多村组干部希望自己收款以后，抵以自己以前借给村中的债权从而好脱离村组干部这个苦差。这是E镇搞税费征收方式改革的背景，也是E镇所谓“有序还债”的背景。无论如何，在村级债务和农民负担发展到今天的J市农村，村组干部已无法足额收取农民的税费，就开始将所有乡镇单位及工作人员安排到村包村收费。早在1998年，曾集镇就根据包村镇干部所包村收款情况发放工资，到2001年，我们调查的大部分乡镇都自发将曾集镇的经验创造了出来。前述E镇的税费征收方式改革上也有这一条（第2条）。B镇和官当镇的做法更为彻底，由镇直单位包村，完不成包村收款任务的，由镇财政直接扣除财政下拨经费。我们2001年10月底到B镇调查时，B镇经管站刚从村中收税费搬师回营不久。经管站有10多人收税费半个月，期间全部吃住在村，好不容易才完成所包两村的上缴任务。这样的征收成本自然很高。例如E镇2000年秋征成本即近20万元，这还只是直接成本。

到了2001年，虽然税费任务仍然是下达到村的，但终究村组干部不再完全对收款负责了。麻烦在于，来与村组干部并肩收款的乡镇工作人员和镇直单位，并不是那些真正应该下来找农户收款的人和单位。B镇财政所在2000年还包了村，到2001年就未再包村，据说是因为财政所包村收款危害太大，在收不齐村里应缴款时，财政所可以用镇财政经费上缴，这个钱还是交给自己，这就达不到由镇直单位包村收税费的原始目的了。

问题是，既然财政所、地税所、经管站不到农村收税，养着那么多人干啥！要知道，这些部门是乡镇最好的部门，花钱也最多的部门。

四、视点

那么，农村税费改革到底应该如何搞？我们来看一看当前理论界和政策研究部门的几种不同说法。

从政策研究部门的主张看，他们关注的焦点限于税费改革技术层面，其要点有五：一是实行有利于农业和农民休养生息、减轻农民负担的轻税政策；二是有利于促进农村产业结构和就业结构的调整；三是有利于实现农村税负负担的公平、公正、公开；四是有利于农民监督；五是简便易行[2]。这种思路正是当前正在试点的农村税费改革的思路。至于技术方面如何操作，应设何种税种，乡村各占多少比重等等的争论很多，但思路并无不同。温铁军也赞同以上技术层面的改革，但他进一步提出了进行农村基层制度创新的思路，具体有以下4点：一是进行农村财产制度改革，具体地说就是在稳定农村集体土地所有权，保留10%-15%公地的前提下，赋予农民永久土地使用权，同时允许各地农村基层实行“生不增，死不减”；二是允许农民自发组织不依托任何部门的社区合作和专业化合作组织；三是彻底实行村民自治；四是撤乡并镇，改乡政府为乡公所。由各村级农协组织民主讨论决定建立更高一级的农协组织，并由其负责协调现有涉农部门职能和服务[3]。

从税费改革方面看，温铁军建议的核心一是建立乡公所，二是建立农协组织。前者与徐勇的建议不谋而合，后者与秦晖的观点相类似。

温铁军的思路在单纯技术层面费改税以减轻农民负担、规范税费征收思路的基础上，试图从更为基本的方面即从乡村组织功能的方面来提出解决问题的办法。

周业安提出从民主建设方面来认识农村税费改革的问题，他认为公共财政就是民主财政，公共财政的建设就是乡镇民主建设。他因此认为，当前之所以基层民主可能流于形式，财政扭曲行为得不到控制，关键在于纳税人没有财权。只有从落实纳税人的财权入手，才可能使乡镇民主建设真正取得实质性进展。具体建议有四：一是在落实省级人大的地方税和收费立法权的条件下，落实乡镇人大的集体集资和公用事业付费方面的立法权；二是预算执行过程中，乡镇人大代表有权检查资金的用途，并对项目本身具有质询权和否决权；三是为防止人大代表的道德风险行为，必须改进村民直选和罢免人大代表的法定程序；四是在改革乡镇人大制度的同时，实行乡镇政府干部的直选，建立面对人大负责的基层政府组织[4]。

程晓农的思路也是由农民负担到政治体制改革的思路。他认为，制止乱摊派的命令也好，试行“费改税”也好，都是治标不治本的临时性安抚手段，根本解决办法，只有减少农民必须养活的基层干部人数以及他们的开支数量。他说：“不久前，国内有学者提出，可以考虑回到1949年以前的乡村体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治，选举乡保长。这样的建议就一个釜底抽薪的办法。这又涉及到乡以上干部的民主选举，关系到农村政治体制的彻底改革。”他认为，削减农村基层干部数量，实行乡以上干部的民主选举，就是农村改革以来解放农民的第二场“革命”，比土地按户承包还要深刻得多。因为这场“革命”不仅首次触及到基层“吃皇粮”干部的根本利益，而且可以真正按农民的需要和可负担能力来设定基层政府的规模、人数和功能[5]。

还有一种农村税费改革的思路，是通过调整农村与城市的分配制度和政策，通过调整城乡居民分配关系，实现城乡居民的平等负担。

综合以上思路，在如何从根本上解决农村税费改革问题上，有两个方向的思考：一是温铁军和徐勇等人所主张的乡公所方向，一是程晓农和周业安等人主张的民主政治特别是乡镇直选的方向。我们更倾向于第一种方向的思考，原因是第二种思考方向不仅涉及到对当前中国现代化背景、中国政治体制状况等方面的评论，而且涉及到对当前农村特殊处境下面乡村民主政治社会基础的怀疑。具体讨论如下：

第一，乡村民主需要一个相对宽松的外部环境，而当前农村的外部环境，包括经济形势、农民收入、乡村债务，都相当不好；第二，当前农民的流动性及乡镇一级相当大的地域范围，使得我们不能用静止的想象的农村情景来替代农村的现实。换句话说，无论是人大代表的选举，还是乡镇长直选，很可能不是农民通过选举约束了乡镇政府和乡镇财政，而是黑金政治和派系政治的兴起，农村不稳定的经济条件下又增加了不确定的政治条件；第三，选举的乡镇虽然可以抵制上面安排下来的构成当前农民负担罪魁祸首的升级达标工程，但也很可能在此阻断国家向乡村渗透的能力；第四，仅就乡镇民主而言，乡镇长直选和乡镇人大在财政监督上实权化是两个可供选择的方向，我们倾向第二个方面的选择。尤其在市县两级，可以大大发挥人大代表会议对市县政府财政监督的决定作用。

五、小结

从以上讨论中，我们试图得出关于税费改革的以下三点结论。

1、在当前土地作为农民生存保障基础的情况下，分散经营的农民只有很少的剩余可以征收，征收只有很少剩余农户的税费，征税成本必然很高。当农民感受税负较重时,乡镇一级到农村征税没有现实性。换句话说，在农村征税对象的剩余很少且分散在千家万户的情况下，离开了村组干部，征税效果将大打折扣除。希望通过税费改革来达到由乡镇财税机构直接向农民征税的想法是不切实实的。

2、税费改革前必须考虑财政收入能否维持县乡村三级的正常运转。换句话说，在进行税费改革前，必须对县乡村工作的机构及功能进行清理，建立与财政收入（含上级转移财政收入）相一致的机构规模与事权。此外，必须对村级债务、乡镇债务进行认真清理，否则，这些债务将使税费改革无法进行。

3、企图通过乡镇一级民主来减轻农民负担保障农民权益的设想，离当前中国农村的实际太远，是一种过于理想的设想。在村一级，如何用民主化的办法来治理村庄也面临严峻考验。不过，村一级民主十分重要，因为村级民主是在公共工程和公益事业建设中实行“一事一议”的前提。“一事一议”既对村民自治提出了要求，为村民自治提供了实践的机会。归结为一句话，我们认为费税改革必须与乡镇一级的消极行政和消极财政相结合，实现行政思想的转变。

第三篇：农村税费改革论文：农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

农村税费改革论文：农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

【中文摘要】乡镇财政是我国最基层一级的财政,无论在理论研究上,还是在实践探索中都还有许多不完善的地方,还有许多问题和矛盾有待思考、解决。特别是农村税费改革,通过合并、简化税费,取消农村教育集资政策,调整农业税政策等,对乡镇财政产生了巨大影响,主要表现为：乡镇财政收入大幅减少,乡镇财政人员分流,从而使乡镇财政职能发生了根本变化,即收入职能弱化,预算职能弱化,资金监管职能弱化等。但是,随着国家对农业、农村投入的加大,客观上又需要乡镇财政加强支出职能,强化资金监管职能,强化服务职能等,又需要调进一步强化乡镇财政职能。正是在这种情况下,笔者选择对农村税费改革后乡镇财政职能问题进行研究。本文结合江西赣州有关县区实际,探讨其农村税费改革后乡镇财政职能的运行情况及存在的问题,并对问题产生的原因进行分析,从而提出进一步加强乡镇财政职能的对策建议。全文共分五章：第一章为导论；第二章对农村税费改革与乡镇财政职能概述；第三章对农村税费改革后赣州市乡镇财政职能的现状进行分析；第四章提出完善农村税费改革后乡镇财政职能的对策建议；第五章是结论和展望。文章的重点是提出了农村税费改革后完善乡镇财政职能的对策建议,主要包括：一是进一步加强资金监管职能；二是进一步加强服务职能：三是进一步加强财源建设职能；四是进一步加强预算管理职能；五是进一步加强会计核算职能；六是进一步加强资产与债权债务管理职能；七是进一步加强协调组织收入

职能。文章最后还对下一步研究提出了展望。

【英文摘要】As the basic finance in china, the county

finance has been faced with lots of problems existing in both theory and practice.These problems need thinking and solving, especially many reforms of county finance are on its way.All these reforms have brought great effects on many aspects such as decreasing revenue, reposition of personnel, which have weakened the county’s financial functions.However, the

reality forced the county’s finance to strengthen many other functions such as expensing, fund supervision.Based on such reality, the paper focuses on the function of the county finance after the tax reform as its main issue.Based on the current situations of Gan Zhou city, the paper tries to discuss the following seval issues.These issues are:the current state of county’s financial functions after the reforms, existing problems, the analysis of causes, the relative methods as well as suggestions.The paper has five chapters.Chapter one is the introduction;chapter two is the survey of both the reforms concerning county’s expenses of taxation and the functions about the county finance.Chapter three is the analysis of the current function in county finance.Chapter four is the

suggestions.The last chapter is something about the conclusion

and prediction.The focus of this paper is to suggest

recommendations in the rural tax reform so as to improve county’s financial functions.These recommendations are the measures about improving.These measures appear to be in seven different aspects: financial supervision;serving;financial resources;budget management;accounting;the management policies as well as credit and debt;coordination in the income of organization.Finally, the article also mentions the further research.【关键词】农村税费改革 乡镇财政职能 赣州市

【英文关键词】County’s reforms in expenses of taxationCounty financial functionGan Zhou city

【目录】农村税费改革后乡镇财政职能问题研究

3-4ABSTRACT4第1章 导论7-10摘要1.1 研究背景和意义7-8

88-91.1.1 研究背景7-81.1.2 研究意义1.2 研究内容和方法8-101.2.2 研究方法9-101.2.1 研究内容第2章 农村税费改革与乡镇财政职能概述10-16

10-112.1 农村税费改革目的、意义和内容2.1.2 2.1.1 农村税费改革的目的和意义10-1

1农村税费改革的基本内容11

11-152.2 乡镇财政职能及其发展沿革2.2.2 乡镇财2.2.1 乡镇财政职能综述11-1

2政职能的发展沿革12-1

5的影响15-162.3 农村税费改革对乡镇财政职能第3章 农村税费改革后乡镇财政职能的现状分

析——以赣州市为例16-30

革与乡镇财政的总体情况16-20

16-183.1 赣州市有关县区农村税费改3.1.1 乡镇收入方面3.1.3 乡镇财政发3.1.2 乡镇支出方面18-19

展经济的职能逐渐萎缩19-20

20-27

为主20-2

323-25

253.1.4 乡镇债务负担难以化解3.2 农村税费改革后赣州市乡镇财政职能的现状和特点3.2.1 预算管理职能从重收入轻支出转变为以重支出3.2.2 综合协调职能增强,需要监管的资金增加3.2.3 县乡、乡村财政管理体制的改革纵深推进3.2.4 乡镇财政自身建设的现状25-273.3 农村税

3.3.1 费改革后乡镇财政职能存在的问题与原因分析27-30

预算管理职能不断削弱,乡镇财政不能成为一级财政

27-28

管28

28-30

30-4

530-3

330

30-3

2323.3.2 财政监督职能相对薄弱,难以承担各项资金的监3.3.3 履行乡镇财政职能的人员和制度不足第4章 完善农村税费改革后乡镇财政职能的对策建议4.1 对农村税费改革后乡镇财政职能的科学认识4.1.1 乡镇财政和乡镇政府的职能具备统一性4.1.2 公共财政框架下乡镇财政职能的科学定位4.1.3 健全和完善乡镇财政职能的必要性4.1.4 加强乡镇财政监督的必要性32-334.2 进一步加强乡镇财政职能的对策建议33-39

金监管职能33-3

434-354.2.1 进一步加强资4.2.2 进一步加强乡镇财政服务职能4.2.3 进一步加强乡镇财源建设职能

35-364.2.4 进一步加强预算管理职能36-374.2.5 进一步加强会计核算职能37

务管理职能37-38

38-39

39-45

平394.2.6 进一步加强资产与债权债4.2.7 进一步加强协调组织收入职能4.3 增强乡镇财政职能履行的保障措施4.3.1 进一步界定县乡财政收入,提高乡镇财政收入水4.3.2 进一步加大转移支付力度,提高乡镇财政的支出

4.3.3 进一步加强调查研究,提升乡镇财政的理财

4.3.4 进一步推进乡财县管、村财乡管改革,完善乡镇

4.3.5 进一步加大投入,改善乡镇财政的4.3.6 进一步提高素质,推进乡镇财政干部队

第5章 结论与展望45-475.1 研究结水平39-40水平40财政管理体制40-41履职条件41-42伍的建设42-45

论45

47-495.2 进一步研究的方向45-47致谢49

参考文献

第四篇：农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究

农村税费改革论文：后税费时代乡镇政府改革研究

【中文摘要】2005年3月,在十届全国人大三次会议上温家宝总理宣布,将在2006年全面取消农业税。农业税的全面取消,标志着我国农村税费改革迈出了实质性的飞跃。全面取消农业税有效地遏制了农村三乱,减轻了农民负担,农民的生产积极性得到极大提高,紧张的社会关系得到缓解,同时干群关系也得到极大改善。但是全面取消农业税,使本来就捉襟见肘的乡镇财政更加雪上加霜,乡镇政府运转困难,更不用提为三农问题的有效解决提供各种支持。乡镇政府是我国最低层级的政府,也是与农业、农村、农民联系最紧密的基层政府组织,三农问题的有效解决,既离不开国家出台的有效政策和其它方面的有力支持,更离不开基层乡镇政府的作用。但当前我国基层乡镇政府存在着大量问题,该管的事不管,不该管的事偏要管,职能缺位、错位、越位现象严重,不能够有效承担起基层政府的应有作用,满足不了新形势发展对基层乡镇政府的需求,因此乡镇政府改革就迫在眉睫。自20世纪80年代起我国基层乡镇政府改革就被提上日程,但是纵观以往的改革我们发现成效并不大,以往的改革总是局限于组织结构的调整和人员的增减方面,没有从根本上进行体制机制改革,大多数改革只是流于形式,往往出现“精简-膨胀-再精简-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【关键词】农村税费改革 乡镇财政困境 乡镇体制改革 服务型乡镇政府

【英文关键词】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目录】后税费时代乡镇政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 选题

第一章 绪论8-17

8-9

背景和意义8-109-10

1.1.1 选题背景1.1.2 研究意义1.2.1 当前国内关于

1.2 国内外文献综述10-15

乡镇政府机构改革的几种观点10-12政府理论的研究综述

12-14

1.2.2 国外关于服务型

1.2.3 对有代表性的乡镇政府改1.3 研究内容和方法

1.3.2 研究方法第二章 乡镇政府改革的相

2.2 新

革相关文章的内容摘要14-1515-1616

1.3.1 内容框架15-161.4 主要创新点16-17

关理论支撑17-21公共服务理论18-19

2.1 新公共管理理论17-182.3 熊彼特--希克斯--诺斯命题

19-2121-27

第三章 取消农业税后乡镇政府管理面临的问题3.1 财政收入减少,政府运转困难21-22

22-23

3.2 乡

村债务缠身,清偿困难能定位不准确23-2525-27

3.3 乡镇政府服务职能缺失,职

3.4 乡镇政府社会规范能力减弱

第四章 取消农业税后导致乡镇政府管理面临问题的主

4.1 取消农业税以后乡镇财政收入减少是直接4.2 原有的体制机制是产生问题的根本原因4.2.1 人力资源方面28-294.2.3 财政体制方面30-32

4.2.2 组织资源方第五章 解决问题

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—构建服务型乡镇政府32-40收支状况32-3532-333333-34

5.1 改变乡镇政府财政

5.1.1 完善财政转移支付制度

5.1.2 开源节流,加快乡镇经济发展,扩充财源5.1.3 建立化解乡村债务与预防新增债务的机制5.1.4 改变城乡二元结构34-35

5.2 改革乡镇

5.4

政府体制35-365.3 转变乡镇政府行政理念36-37

改变乡镇政府工作重心37-38设38-40

结语

40-41

5.5 加强乡镇工作人员素质建参考文献41-43致谢44

攻读硕士

学位期间所获科研成果43-44

第五篇：农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究

农村税费改革后对乡镇财政的转移

支付问题研究

“>农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究2007-02-10 16:49:10

一、农村税费改革后对乡镇转移支付的必要性

年开始在安徽省农村普遍推行的农村税费改革取得很大的成绩它对于减轻农民负担、规范农村分配关系、调动农民生产积极性、密切党群关系、推动政府职能转变、促进农村社会稳定起到了积极的作用。然而同任何事物的发展变化一样农村税费改革也具有两面性在肯定农村税费改革积极作用的同时也应该看到其存在的问题农村税费改革存在问题的突出表现是乡镇财政收入的锐减短期的办法只有通过加大转移支付的形

式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。

转移支付制度就是通过上级财政的转移支付解决地方财力分配不均问题。其应遵循的原则应该是一保运转原则乡镇政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要。二均衡性原则转移支付应与乡镇政府财政需要成正比与财政收入能力成反比。三透明原则转移支付资金的分配应该公正合理杜绝拨款过程中的寻租行为。四激励原则转移支付资金分配应激励乡镇政府开源节流培植地方财力和税基控制无效率的财政行为。

二、农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计

农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计应尽量考虑宏观因素的影响尽量淡化主观因素的干扰提供一套相对均等化的转移支付公式并用××年个乡镇的数据在农村税费改革后计算乡镇财政能力和支出需求其目的在于说明各乡镇在相近的行政能力情况下能提供相

近水平的公共产品或服务对于乡镇财政能力应进一步扩大经济税基乘平均有效税率的计算范围对于乡镇的支出需求应按“单位费用×单位测定数值×成本差异系数”的思路进行测算。

（一）乡镇财政收入的估算

明确农村税费改革后对乡镇财政转移支付的力度首先要计算各乡镇的标准财政收入。所谓标准收入是指在各乡镇平均收入努力程度下按照各项乡镇税收所对应的经济税基估算出的收入能力它反映的是各乡镇政府应有而非实有的收入规模由于数据及测算技术等方面的原因难以采用“经济税基×平均有效税率”的方法估算标准收入只能根据收入的主要部分进行测算由于农村税费改革是在不太发达的地区推行而在农业大区的阜阳市乡镇财政收入主要来自农业税收工商税收只占很小一部分因此估算乡镇财政收入的公式如下

式中是乡镇的财政收入能力是乡

镇农业生产总值是乡镇社会商品零售总额和分别是农业的有效税率和有效工商税率根据近三年来实际数字测算而来。

二财政支出的估算

乡镇财政支出的估算就是计算标准支出标准支出是指在各乡镇同等的支出效率前提下乡镇政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出它要求考虑乡镇政府提供公共服务所存在的客观成本差异标准财政支出计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。

确定乡镇财政的支出项目

由于乡镇一级政府社区层次较低财政收支活动相对简单因此乡镇财政支出的类别以及决定因素以及根据阜阳市个乡镇的统计资料每类支出所占的比重如下一教育支出是由在校学生决定的在编教师和平均受教育年份决定它占财政总支出比重为。二行政管理支出是由乡镇总人口数决定的它占财政总支出比重为。三卫生支出是由乡镇人口总数和人

口平均寿命决定的它占财政总支出的比重为。四社会福利支出是由乡镇离退休人员数以及下岗失业人数、优抚对象人数决定的它占财政总支出的比重为。五基础设施维护支出是由乡镇拥有乡村公路长度、基础设施新旧程度决定它占财政总支出的。六其他服务是由人口决定的它占财政总支出比重为。

计算标准财政支出必须选择适当的变量其选择原则：一这些变量是决定标准支出的关键因素。二这些变量的统计数据容易获得。三要避免重复计算。

计算各类支出需求

各类支出需求的计算要求按影响财政支出的因素核定各乡镇的标准支出数额凡是乡镇财政能满足标准支出需要的上级财政不再转移支付对乡镇财政不能满足需要的属于收入努力不足的部分由乡镇财政通过增收解决支出需要但通过增收仍不能解决的部分其财力缺口作为计算转移支付的依据。

一对教育支出的计算

××ε

式中是乡镇对教育的支出需求是每个在编教师每年的标准工资额补助费办公费阜阳市个乡镇每个在编教师年工资额为元补助费办公费应在标准工资额基础上按一定比例加成或者确定一个标准绝对额是乡镇在编教师总数它是由在校学生总数确定的×是加权平均师生比例ε是修正系数它可根据不同乡镇居民受教育年限水平确定超编比例。

此公式计算出的乡镇教育支出有两个特点乡镇的教育支出需求与在校学生总数呈正相关。乡镇的教育支出与居民平均受教育年限呈负相关。

二对行政管理支出的计算

α××ε

式中是乡镇行政管理的支出需求α是每个在编行政人员的标准工资补助费、办公费是行政人员总数它是由该乡镇人口总数和官民比例确定的即×ε是修正系数它是指按规定确定的超编和定补人员的比例。用这个公式计算的乡镇行

政管理支出的特点是它与乡镇人口总数呈正相关与官民比例亦呈正相关。

三对卫生管理支出需求的计算

α××ε

式中是乡镇对卫生的支出需求ε是乡镇财政对每个乡村卫生院的标准差补额是该乡镇的乡村卫生院数它是由乡村人口总数决定的ε是修正系数它是由各乡镇人口平均预期寿命制定的。

此公式计算的乡镇卫生支出需求的特点是乡镇卫生支出与乡镇人口总数呈正相关。乡镇卫生支出需求与乡镇人口平均寿命呈负相关。

四对社会福利支出的计算

α×α×ε

式中是乡镇对社会福利的支出需求α是离退休人员的平均工资补助费是乡镇离退休人员数均是乡镇下岗失业人员的标准补助额是乡镇下岗失业人员数ε是修正系数是乡镇优抚对象五保供养人员所占的比例。此公式计算所得的乡

镇社会福利支出需求与人口总数、老年人总数、下岗失业人员总数都成正相关。

五基础设施维护支出计算

α×α×ε

式中是乡镇对基础设施维护的支出需求α是每公里乡村公路的维护修理费用是乡镇拥有的乡村公路总长度α是规定的每间房屋的修缮费用是乡镇拥有的房屋总数ε是修正系数即乡村公路和房屋新旧程度的调整数额。

用这个公式计算的对乡镇基础设施维护的支出需求的特点有某乡镇对基础设施维护的支出需求与拥有的乡村公路总长度和拥有的房屋数量呈正相关与乡村公路和房屋新旧程度呈负相关。

其他服务的支出需求与人口总数呈正相关。

将乡镇的各类需求加总得该乡镇财政总需求

需要说明的是用这个公式计算的乡镇财政总需求撇开了各乡镇在提供相

同服务时的成本差异严格说来应该用成本支出的差异进行调整但是农村税费改革的试点有着很强的区域性各乡镇提供服务时的成本可能会有差异如不同乡镇负债不同下岗失业人员不同供养离退休老人五保老人不同这些在乡镇机构改革后都作了硬性规定并且在每项支出的计算中都已调整过了因此各乡镇提供相同服务时的成本差异不需要单独调整了。

三对乡镇财政转移支付数量的确定

根据以上计算对每个乡镇财政转移支付的计算公式为

此公式假设对乡镇财政的转移支付完全用于弥补乡镇财政支出需求与财政能力之间的差额即对乡镇财政转移支付的为均等化转移支付这与现实转移支付的分配模式差距甚远在当前不可能做到可考虑在今后财政的转移支付资金分配中逐渐提高均等化比重即目前转移支付资金按均等化方式分配其余的仍按老

办法分配。

三、模型验证和分析

仅设计模型是不够的还必须根据经济能力与转移支付的联系进一步验证对乡镇财政转移支付的规则乡镇经济能力越强转移支付的数量越少乡镇经济能力越弱转移支付的数量越多然而在转移支付均等化条件较差的情况下对乡镇财政的转移支付存在着长官偏好致使对乡镇财政转移支付资金分配的严重不足本文用大小样的数据予以说明选取的大样本是我国最早实行农村税费改革的太和县该县从年开始实施税费改革有着很强的典型性。选取的两个小样本一是城乡结合部的镇该镇土地较少工商业较发达财政收入主要依靠工商业农村税费改革对该镇财政收支影响较小二是传统农区的镇乡镇财政收入主要依靠农业税农村税费改革对该镇财政收支影响较大。根据上述模型计算得出以下三级典型数据

从下表中我们发现第一财政收入是决定对乡镇财政转移支付规模除体制

补助、两税返还外的决定因素乡镇财政收入高可以减少甚至不需转移支付。第二转移支付资金分配的均等化程度水平不高既然转移支付的主要目的之一是弥补地区差距的农村税费改革造成乡镇财政收入的锐减迫切需要加大转移支付的力度而现实的转移支付仅满足需求的和显然太小了。

表农村税费改革后乡镇财政转移支付情况

项目太和县个乡镇镇镇

实际财政收入

财政支出需求

财政实际支出

转移支付资金需求

已实现转移支付

尚需追加转移支付

四、结论及政策性建议

本文分析了农村税费改革条件下加大对乡镇财政转移支付的必要性并设计了数学模型由于乡镇经济活动的复杂性这些模型需要进一步测算和验证。同

时我们还应关注的问题是农村税费改革后如此巨大的转移资金数量需求上级政府能否满足我们的思路是在鼓励乡镇增收节支的条件下加大财政转移支付的力度。不可否认由于种种因素制约乡镇财政该收的部分没有收上来造成财力下降乡镇在增收方面努力不够同时由于财政上实行分灶吃饭乡镇财政管理能力不足财政支出缺乏监督人为地造成财政缺口为此乡镇政府应从开源和节流方面充分挖掘潜力。

至于转移支付资金的分配应该逐步实现均等化为此提出如下措施一增加转移支付资金分配的透明度避免资金分配过程中过分的讨价还价使那些善于讨价还价的本领得不到施展减少或杜绝腐败行为。二形成乡镇政府增加收入和节省开支的制度激励从而促进乡镇经济的良性发展。三解决乡镇政府提供公共服务的均衡性。